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INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS
En las últimas décadas, las universidades han enfrentado transformaciones globales y locales ante el desarrollo de un mercado universitario transnacional, que ha mercantilizado la producción universitaria posibilitando el llamado capitalismo educativo (Santos, 2007; Espinoza y González Fiegehen, 2014; Sisto, 2020). El Estado subvenciona fuertemente a universidades privadas, pero financia escasamente a aquellas públicas, las que deben competir por fondos de investigación y ofrecer servicios para cubrir sus gastos y generar otros ingresos (Simbürger y Guzmán-Valenzuela, 2019). Esto ha potenciado la aparición a nivel mundial de una universidad emprendedora (Etzkowitz, 2004), bajo una lógica competitiva entre universidades por atraer a estudiantes, fondos públicos (Bernasconi, 2015) y nuevos ingresos (Guzmán-Valenzuela, 2017). Este modelo, en Chile, se ha denominado capitalismo académico de mercado (Brunner, Ganga-Contreras y Rodriguez-Ponce, 2018).
En este escenario, el Estado ejerce un control a distancia de las universidades en el marco de políticas de Nueva Gestión Pública (NGP), adhiriendo a enfoques de administración característicos de la empresa privada (Ramos-Zincke, 2018). En ese marco se sitúan los procesos de aseguramiento de la calidad universitaria, los que se articulan con los discursos neoliberales de globalización y capital humano (Colella y Díaz-Salazar, 2015). La relación entre universidad y Estado ha cambiado, mediante estos sistemas de control externo e interno, asumiendo que procedimientos estandarizados certificarán la calidad en los resultados (Martini Armengol, 2019).
Los sistemas de aseguramiento de la calidad han crecido globalmente en los últimos dos decenios en la Educación Superior (ESUP) promovidos por el aumento de escrutinio público y se ha traducido, en Chile, en la implementación de políticas de rendición de cuentas (Sanyal y Martin, 2007; Bendermacher et al., 2017). Estas últimas, actúan como un "significante flotante", adaptándose a ideologías conservadoras, neoliberales y socialdemócratas, siendo promovidas por organismos internacionales e implementadas localmente (Verger y Normand, 2015). El término resulta ambiguo y polisémico siendo entendido y traducido a la práctica de manera diferente en cada país según su contexto (Kim y Yun, 2019). Sin embargo, algunos autores han cuestionado el aumento de vigilancia y burocracia involucrado en las políticas de calidad argumentando que, la acreditación, como política educativa hegemónica no logra articularse con el contexto organizativo y las subjetividades de los actores, dificultando la conciliación entre rendición de cuentas y mejora (Newton, 2000; Cheng, 2010). También se cuestiona el desequilibrio entre la sobrevigilancia y las acciones que permiten alcanzar el propósito de mejorar las instituciones y programas (Harvey y Williams, 2010; Newton, 2010).
Chile combina una tradición de desregulación de la oferta de ESUP con un sistema de rendición de cuentas nacional centralizado, a través de un sistema de aseguramiento de la calidad que tiene como dispositivo la acreditación de programas y universidades. El aumento de la oferta y diversificación instituciones de ESUP, y su heterogénea calidad levantó las críticas de los movimientos estudiantiles del 2006 y 2011, generando la creación del Sistema Nacional de aseguramiento de la calidad de ESUP (SINACES) en el 2006 (Barroilhet, 2019; Mursidi et al., 2019), el que avanza en la definición de requerimientos externos.
La acreditación de postgrado, como parte del SINACES, ha alcanzado relevancia en Chile dado el crecimiento de la oferta de programas de magíster (sobre un 50% entre 2010-2016) y doctorados (de 135 a 266 entre 2007-2017) (Aravena Rodríguez y Meza Sánches, 2017). Estos últimos entendidos como aquellos programas de postgrado cuyo objetivo principal es la formación de investigadores/as capaces de generar nuevo conocimiento del más alto nivel.
Estos procesos de acreditación solo tuvieron cambios menores entre el 2006 y 2018, pese a problemas de credibilidad (Chile, 2013). No obstante, durante 2018, la ley 21.091 modifica la ley 20.129 cambiando el proceso de acreditación, redefiniendo sus dimensiones y estándares y mandatando su obligatoriedad en instituciones y programas de doctorados (Chile, 2006; 2018).
A pesar de las modificaciones planteadas a los mecanismos de acreditación, diversos autores critican que estos han tecnificado la política y administración universitaria, reproduciendo lógicas empresariales, reduciendo la calidad al cumplimiento de indicadores (Martini Armengol, 2019; Sisto, 2020). Aun cuando sabemos que la rendición de cuentas se ha promovido de manera diferente en cada país según su contexto (Kim y Yun, 2019), las investigaciones suelen focalizarse en los efectos de las políticas de acreditación en las subjetividades de actores universitarios (Newton, 2010), sin ahondar en el análisis de los discursos que han fomentado estas regulaciones a nivel de postgrado. Este análisis de marcos interpretativos de documentos de políticas busca analizar las continuidades y cambios en los problemas, soluciones e incentivos utilizados para promover las políticas de rendición de cuentas de programas de doctorado en Chile, a través de mecanismos de acreditación, desde el 2006 al 2020. Dicho análisis puede informar el análisis crítico de políticas educativas de otros países, que han contrapesado el aumento de acceso a la ESUP con una preocupación común por la calidad incorporando sistemas de aseguramiento de la calidad a partir de acreditaciones.
MARCO TEÓRICO
PERSPECTIVA SOBRE ANÁLISIS DE POLÍTICA
Este artículo se sitúa desde el análisis crítico de políticas desde una mirada socioconstruccionista, enfocándose en los aspectos discursivos de la política (Bacchi, 2000).
Desde esta perspectiva, se plantea que los problemas se constituyen en los debates y documentos de política, los que promueven perspectivas específicas sobre los problemas y las estrategias deseadas destinadas a resolverlos (Bacchi, 2000; Stone, 2012). Así, las políticas generan un doble proceso, en el que se fundamentan así mismas y a la vez construyen las maneras de comprender o enmarcar problemas y soluciones (Bustelo y Verloo, 2009).
El análisis de las políticas desde una perspectiva discursiva cobra relevancia, porque éstas definen las categorías de lo posible, deseable e indeseable, limitando las posibilidades de pensamiento y acción, sin determinarlas mecánicamente (Ball, 1993; Bacchi, 2000; Stone, 2012). El análisis del contexto de producción de política (Ball, Maguire y Braun, 2012), implica el examen de cómo el discurso de política es representado en los documentos oficiales y de difusión, en los que se exponen las principales ideas de las regulaciones. Estos documentos deben ser examinados de manera contextual, pues responden también a los acontecimientos sociohistóricos en los que la política es construida y puesta en práctica.
PERSPECTIVA TEÓRICA SOBRE RENDICIÓN DE CUENTAS
La rendición de cuentas en educación superior en Chile se ha asociado a la búsqueda de calidad. La calidad es un concepto polisémico (González y Espinoza, 2008). Una definición tradicional equivale a contar con estudiantes y académicos sobresalientes, y mecanismos de aseguramiento de primer nivel. Dicho concepto, aplicable en un contexto de educación de élite, se ha puesto en discusión con la masificación de la ESUP en Latinoamérica (Águila Cabrera, 2005). En este contexto se ha intentado garantizar el buen uso de recursos públicos y la calidad de los egresados mediante la implantación del NGP y sus mecanismos de rendición de cuentas, cambiando la relación entre las universidades y el Estado.
Kim y Yun (2019) señalan que, dado que el concepto rendición de cuentas es complejo y su promulgación es contextualizada, se hace necesario comprender estos sistemas desde una mirada alejada de una comprensión unidimensional. Es necesario ser conscientes de que diferentes intereses pueden interactuar con las lógicas de "rendición de cuentas puras" para crear las formas mixtas, las que han sido las dominantes en los países explorados por los autores. Estos autores diferencian cuatro lógicas de rendición de cuentas, que se diferencian por la fuente de control externo o interno (rendición de cuentas basada en control o en profesionales) y por el tipo de control (basada en pruebas o en procesos). La rendición de cuentas basada en control, refiere a un sistema que posee altos controles externos tanto en los procesos como en los resultados. La rendición de cuentas basada en profesionales, postula que se puede realizar una efectiva rendición, tanto de resultados como de procesos, a través de mecanismos de control interno liderado por profesionales. Por su parte, en la lógica basada en pruebas, se centra en el control externo de los resultados educativos mediante políticas de exámenes, pero otorgando autonomía en los procesos educativos respecto de cómo lograr puntajes en las pruebas. Finalmente, en la lógica basada en procesos el sistema controla externamente los procesos educativos, pero cede el control de los resultados a los profesionales internos contratados para realizar esa labor.
En Chile, la gestión universitaria ha instalado políticas de control interno, que desarrollan mecanismos y procedimientos estandarizados para certificar la calidad en los resultados. En postgrado, se alude constantemente a la mejora continua y la autoevaluación, enfoque importado desde el campo de la gestión a la ESUP, que plantea administrar, globalmente, la calidad de los programas para satisfacer a nuevos grupos de interés o actores claves, de forma incremental y racional (Gumport, 2012). Así, la acreditación ha implicado la tecnificación de la administración universitaria introduciendo procesos de racionalización de la gestión en sus funciones (investigación, docencia y extensión), estandarizando procesos, reproduciendo los sistemas de gestión de calidad empresariales. (Silas Casillas, 2014; Martini Armengol, 2019).
METODOLOGÍA
Consistente con una perspectiva socioconstruccionista (Bacchi, 2000), desarrollamos un análisis discursivo crítico mediante la examinación de los marcos interpretativos o Frame Analysis (Bustelo y Lombardo, 2007; Fernández, 2018). Esta metodología profundiza en los procesos de construcción y reconstrucción de problemas en políticas públicas (Viñas, 2009). El concepto de marco muestra una manera de organización de la experiencia en esquemas de interpretación que posibilitan situar, percibir, identificar y etiquetar acontecimientos, organizando no solo significados, sino también la participación (Goffman, 1986).
Utilizamos esta metodología para indagar en los textos de política oficiales relacionados con los procesos de acreditación de doctorados en Chile. Específicamente analizamos los: 1. marcos diagnósticos, es decir, cómo en los documentos de política educativa se construye la necesidad de un cambio y la atribución de causas; 2. marcos pronósticos, esto es las propuestas de solución al problema que se promueven y establecen en los documentos analizados y; 3.marcos motivacionales o los incentivos utilizados para convencer sobre la urgencia de estos problemas y estas medidas (Snow y Benford, 1988). También distinguimos la lógica de rendición de cuentas promovida en la política (rendición de cuentas basada en control o en profesionales; y basada en pruebas o en procesos) (Kim y Yun, 2019).
La información de los distintos tipos de documentos fue triangulada (Moran-Ellis et al., 2006). Los documentos fueron analizados utilizando Atlas.Ti 8, identificando los discursos dominantes referidos a las nociones de calidad promovidas por la política estudiada.
Los documentos analizados fueron seleccionados en función de tres criterios: 1. foco: relación con la política estudiada; 2. temporalidad: publicación entre 2003-2018, periodo que comprende la elaboración y aprobación de las políticas estudiadas; 3. diversidad documental: incluye documentos normativos (leyes y reglamentos), de difusión y explicación de políticas, informes emanados de la CNA y, documentos de estudios editados y publicados por la CNA. Se excluyeron documentos anteriores al año 2003, que no aluden directamente a la política estudiada, la tramitación financiera de ésta y discusiones parlamentarias (Tabla 1).
Tabla 1 Documentos analizados.
| Tipo de Documento | ID | Autor/ es/as | Título del documento |
|---|---|---|---|
| Documentos Normativos | 1 | Diario Oficial de la República de Chile | Ley 20129 (texto original). |
| 2 | Diario Oficial de la República de Chile | Ley 20129 (con modificaciones mandatadas por Ley 21091). | |
| 3 | Diario Oficial de la República de Chile | Ley 21091. | |
| 4 | CNA | Guía de funcionamiento de los Comité de Áreas de Postgrado. | |
| 5 | CNA | Reglamento que fija el procedimiento para el desarrollo de procesos de acreditación de programas de postgrado y especialidades del área de la salud. | |
| 6 | CNA | Reglamento que fija procedimiento para el desarrollo de los procesos de acreditación de programas de postgrado. | |
| Documentos de difusión y explicación | 7 | Estado de Chile | Discurso Presidencial 2003, Ricardo Lagos Escobar. |
| 8 | Estado de Chile | Discurso Presidencial 2016, Michelle Bachelet Jeria. | |
| 9 | CNA | Operacionalización de Criterios de Evaluación para la Acreditación de Programas de Postgrado: Doctorado, Magíster Académico y Magíster Profesional. | |
| 10 | Donoso et al. (Consorcio de Universidades Estatales de Chile) | Ciclo de Seminarios de Difusión: Ley N°21.091 sobre Educación Superior. | |
| 11 | Presidente CNA | Discurso presidente de la CNA cuenta pública 2012, 2013 y 2017. | |
| 12 | CNA | Cuentas públicas 2008 a 2017 (sección postgrado). | |
| Informes de la CNA | 13 | Presidente CNA | Barómetro de la Educación Superior 1. |
| 14 | Presidente CNA | Barómetro de la Educación Superior 2. | |
| 15 | Presidente CNA | Barómetro de la Educación Superior 3. | |
| 16 | Aedo, A | Desafíos y perspectivas de la dirección estratégica de las instituciones universitarias. | |
| Informes Comités Expertos | 17 | Tornero et al. | Análisis de consistencia entre evaluación que hace la CNA y las percepciones de los futuros doctores. |
| 18 | Presidente CNA | Desafíos para el aseguramiento de la calidad de programas de postgrado, en Aseguramiento de la calidad de programas de doctorados: convergencias y Desafíos para Latinoamérica. | |
| 19 | Lemaitre (CINDA) | El aseguramiento interno de la calidad en América Latina: Desafíos para el siglo XXI, en Aseguramiento de la calidad de programas de doctorados: convergencias y desafíos para Iberoamérica. | |
| 20 | Maturana et al. | Desafíos para Latinoamérica. Gestión académica para la innovación en las universidades chilenas. Un modelo de formación para profesionales de la gestión académica en educación superior. |
Fuente: elaboración propia (2022).
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Distinguimos dos periodos, entre el 2006 y 2020, relacionados con las continuidades y cambios en los problemas, soluciones e incentivos utilizados para promover las políticas de rendición de cuentas, a través de mecanismos de acreditación, de programas de doctorado en Chile, utilizando el análisis de marcos interpretativos. En el primero, los discursos se centran en instalar un sistema de rendición de cuentas respetando la autonomía de las universidades y, en el segundo, en asegurar la calidad de las universidades en un contexto globalizado (Tabla 2).
Tabla 2 Síntesis de Resultados.
| M. Diagnóstico | M. Pronóstico | M. Motivacional | Tipo de rendición de cuentas | |
|---|---|---|---|---|
| Primer periodo (2003-2012) | Basada en control de procesos y resultados (criterios) | |||
| Segundo periodo (2012 en adelante) | Basada en control de procesos y resultados (indicadores objetivos) |
Fuente: elaboración propia (2022).
PRIMER PERIODO (2003-2012): INSTALAR UN SISTEMA RENDICIÓN DE CUENTAS PERMITIENDO AUTONOMÍA1
MARCOS DIAGNÓSTICOS: TENSIÓN ENTRE AUTONOMÍA Y ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
Los documentos plantean la reconfiguración de la universidad, pasando de una lógica medieval a la universidad actual, que tiene mayor conexión con la sociedad, pero debe competir por recursos para funcionar. Se critica la existencia de un Sistema de ESUP diverso conformado por distintos tipos de instituciones, modalidades y niveles, pero se valora su contribución a la masificación de la ESUP. Se advierte la tensión entre la autonomía económica y administrativa con la que operaban las universidades antes de la reforma de los '80 en Chile y los escasos mecanismos que el Estado usó para resguardar la calidad, lo que repercutió en el desarrollo de aspectos personales y formativos de los/as estudiantes.
Esta abundante oferta de programas académicos es un resultado valioso de la autonomía que se reconoció a las instituciones a la hora de cultivar las disciplinas que enseñan; pero ello exigía…que el Estado cautelara la calidad de la oferta en la enseñanza superior la que, atendidas las importantes asimetrías de información entre ellas y los estudiantes, puede ser fuente de frustraciones y de severas ineficiencias. (Documento 11, 2012, p. 1-2)
(…) la expansión de la educación superior alcanza a sectores que tradicionalmente no habían participado en ella y que son… más vulnerables a los grandes problemas de la calidad, tales como la deserción y falta de efectividad de los procesos de formación, las asimétricas condiciones de operación de algunas sedes de instituciones de educación superior, o la falta de pertinencia de programas con baja articulación con las necesidades del mundo del trabajo. (Documento 12, 2009, p. 9)
Así, la CNA argumenta que existe una vinculación entre la baja regulación de calidad con la inequidad del sistema educativo hasta el año 2012, expresada en segregación y desigualdad en ESUP, como consecuencia de su masificación sin control suficiente.
La CNA establece su preocupación por la calidad de los programas e instituciones de ESUP, sin definir su significad, y mencionando que no es una respuesta a las críticas por la heterogeneidad de la calidad y mercantilización universitaria planteadas por "la calle", los movimientos estudiantiles de los años 2006 y 2011, sino una preocupación permanente (Documento 11, 2012, p. 1). Como prueba de esta preocupación está la promulgación de la Ley 20.129 el año 2006, que crea el SINACES y formalizó experiencias piloto. Esto se expresa en discursos presidenciales y de miembros de la CNA.
El ruido, que en este caso es de la calle, muestra que las 'piedras que lleva el río` son las muchas evidencias que tenemos de las significativas brechas en los resultados de aprendizaje y desarrollo de competencias en las distintas entidades educativas ... Los dispares resultados en cuanto a la calidad de la educación no deberían causarnos sorpresa, por una transición desde un sistema elitista a uno de masas; desde un sistema relativamente homogéneo a uno extremadamente diverso; desde la provisión de recursos fiscales en base a criterios políticos y administrativos al uso de mecanismos de mercado para el levantamiento de recursos en la educación. Durante años se transitó por un proceso de desregulada diversificación que dejaba entregada a la mera espontaneidad, y sin coordinación suficiente, el desarrollo del sistema de educación superior chileno. (Documento 11, 2012, p. 1)
Así, se construye como la principal causa de los problemas detectados a la desregulación de los programas de ESUP.
MARCO PRONÓSTICO: INSTALAR UN SISTEMA DE ASEGURAMIENTO QUE PERMITA LA DIVERSIDAD INSTITUCIONAL
Consistente con el diagnóstico, se plantea la necesidad de crear un sistema de rendición de cuentas que provea a estudiantes y sus familias información clara sobre calidad y guíe sus decisiones para superar brechas en ESUP. Esta propuesta es explicitada en el discurso presidencial del 2003, antes de la aprobación de la Ley 20.129. Esta información también se señala que es clave para beneficiar al mercado laboral en su búsqueda de capital humano competitivo a nivel nacional e internacional.
En el contexto de una oferta de educación superior diversificada y masiva, la información es un elemento central para orientar las decisiones de los jóvenes, sus familias y el mercado laboral. (Documento 7, 2003, p. 6)
La movilidad de estudiantes y profesionales, así como la oferta internacional de bienes y servicios, nos obliga a disponer de mecanismos que permitan garantizar la calidad de la formación ofrecida en Chile a nacionales y extranjeros, con el fin de mejorar las condiciones en que los profesionales y técnicos formados en Chile compiten en el medio laboral nacional e internacional. (Documento 7, 2003, p. 4)
Asimismo, los informes aluden directamente a la rendición de cuentas como una estrategia necesaria, amparados en el compromiso con la transparencia. Se hace notar su uso reciente en la ESUP chilena y se legitima su incorporación en función de los beneficios esperados: disponer de información clara y transparente para evaluar la calidad del sistema universitario.
Del discurso de la CNA se desprende que la universidad, como organización de la sociedad, tiene la responsabilidad dar cuenta de su quehacer y se propone específicamente instalar mecanismos de acreditación de programas e instituciones de ESUP, para transparentar información sobre su funcionamiento y resultados. Los documentos destacan, además, que el Estado o sus instituciones debieran tener mayor injerencia y responsabilidad final en el diseño y revisión del cumplimiento de criterios externos para resguardar la calidad en ESUP, aun cuando se manifiesta un rol compartido de otras organizaciones y personas. De esta manera, se pone énfasis en un tipo de rendición de cuentas basado en el control externo. Sin embargo, la CNA, como institución del Estado, se desmarca del concepto de control, argumentando que su actuar se centra en la promoción de la instalación de procesos de regulación internos en las instituciones, valorándolos como positivos y necesarios.
El Estado no puede dejar de lado el rol que le corresponde con relación a la regulación de la calidad de la educación superior y la garantía de la fe pública depositada en las instituciones que la ofrecen. Sin embargo, el concepto moderno de regulación no es sólo supervisión y control, sino que incluye, como un componente esencial, estrategias destinadas a mejorar y promover la calidad. (Documento 7, 2003, p. 5)
Por otro lado, se enfatiza que la rendición de cuentas propuesta, a través de la acreditación, permitirá la diversidad institucional (Documento 17, 2016; Documento 19, 2018), aportando una mirada compleja respecto a cómo evaluar calidad desde criterios que aborden dicha diversidad.
La revisión de criterios y procedimientos debe también considerar el compromiso con la educación a lo largo de la vida... Hay múltiples modalidades, diversos itinerarios de aprendizaje, estudiantes con características diferentes. No pueden evaluarse con criterios homogéneos. (Documento 19, 2018, p. 21)
Los criterios propuestos para respetar la diversidad institucional y, al mismo tiempo, distinguir distintos niveles de calidad se relacionan con el aseguramiento de la eficiencia interna como la retención de estudiantes en el sistema. (Documento 17, 2016, p. 25)
De esta manera, los documentos de política ponen énfasis en una rendición de cuentas basada en procesos y en pruebas o resultados, sustentada en criterios que permitan rescatar la diversidad y autonomía de las instituciones.
Marco motivacional: alcanzar calidad y legitimación del sistema
Los marcos utilizados refieren a la necesidad y el deseo de alcanzar calidad en el sistema de ESUP y la legitimación de la instalación de un sistema de aseguramiento basado en la evidencia internacional. Dicha necesidad de lograr calidad se basa en dos argumentos. Primero, se señala que es relevante para el desarrollo del país y su lugar en el mercado global:
La calidad de la educación superior es un aspecto central para que el país… avance hacia niveles crecientes de desarrollo. En efecto, como lo reconoce el informe de expertos preparado para el Banco Mundial, 'la vitalidad de la educación superior es un elemento fundamental y cada vez más determinante, de la posición de los países en la economía mundial. Contribuye a desarrollar la productividad laboral, la energía empresarial y la calidad de vida; promueve la movilidad social y la participación política; fortalece la sociedad civil y estimula el gobierno democrático. (Documento 7, 2003, p. 5)
Segundo, se indica su relevancia para garantizar oportunidades de desarrollo para los individuos, transitando desde un enfoque de acceso, catalogado como insuficiente, a uno de igualdad que asegure criterios de calidad (Documento 7, 2003).
En forma creciente se han incorporado elementos referidos tanto al nivel de autorregulación de los programas como a su capacidad de planificación. De esta manera, la acreditación de postgrado ha avanzado desde un enfoque más bien descriptivo, en el sentido de la disponibilidad de determinados recursos (humanos, académicos, etc.), hacia un enfoque más analítico donde el aseguramiento de la calidad asume cada vez un rol más fundamental, no sólo como instancia de regulación externa sino también como la capacidad de los programas de avanzar hacia su propio mejoramiento. (Documento 12, 2010, p. 68)
Señala, además, un consenso transversal sobre la necesidad de generar mecanismos de aseguramiento de la calidad en ESUP para garantizar autorregulación y mejoramiento continuo en las instituciones. Aun cuando no se deslegitiman los criterios anteriores a la ley, se menciona que para alcanzar el aseguramiento de la calidad se deben utilizar criterios exigentes, acorde a parámetros internacionales, avanzando en la instalación de evaluación de resultados de instituciones y programas:
Estamos trabajando en la optimización de los criterios de evaluación …vigentes. Sin perjuicio de que se trata de instrumentos fiables y que reflejan tanto la experiencia nacional en materia de acreditación como estándares reconocidos internacionalmente, nuestro propósito es fortalecer su capacidad de evaluación mediante la incorporación del enfoque de medición de resultados y la consideración de las capacidades de dirección y gestión estratégica exhibida a nivel de las instituciones y programas. (Documento 12, 2009, p. 12)
Se esgrime que estos parámetros permitirán entregar información clara a los usuarios, generando garantía pública de calidad y mejoramiento continuo de las instituciones y programas a nivel nacional e internacional (Documento 12, 2009).
SEGUNDO PERIODO (2012-2018). ASEGURAR UNA UNIVERSIDAD GLOBALIZADA2
MARCOS DIAGNÓSTICOS: BAJA LEGITIMIDAD Y OBJETIVIDAD
En este periodo se enfatiza en la pérdida de legitimidad del proceso de acreditación relacionado con escándalos de corrupción y cohecho durante el 2012, que favoreció de manera irregular la acreditación de algunas universidades (Documento 11). Se construye como problema la baja credibilidad ciudadana en las instituciones de ESUP y la CNA, cuyos miembros debiendo velar por la calidad fallaron en probidad, una competencia fundamental en los/as funcionarios/as públicos, contribuyendo al descrédito institucional y de su quehacer.
Las irregularidades por conflictos de interés y cohecho ocurridas en la CNA, se derivaron de una interpretación restrictiva y antojadiza de la ley 20.129, hecha al interior de la misma Comisión…Increíblemente, se aceptó que los comisionados hicieran asesorías a instituciones relacionadas y no relacionadas en el ámbito de las acreditaciones. La probidad uno de los principios rectores en nuestro ordenamiento jurídico fue …pasada a llevar. (Documento 11, 2012, p. 3-4)
El mensaje presidencial del año 2016 argumenta que el problema principal en los procesos de aseguramiento de la calidad, a esa fecha, era la falta de estándares manifiestos. Esto, en los documentos, se asocia a la incapacidad de asegurar una calidad mínima de las instituciones de ESUP y la falta de orientación desde el sistema, que permitió la mantención y proliferación de instituciones de calidad cuestionable.
el sistema de aseguramiento de la calidad ha operado sin estándares explícitos, lo que ha significado… la expansión de una diversidad de instituciones sin que se haya constatado el cumplimiento de condiciones mínimas para poder operar en un sistema, tanto a nivel institucional como a nivel de carreras y programa. (Documento 8, 2016, p. 8)
La CNA argumenta que los parámetros externos de evaluación carecen de una orientación desafiante a nivel institucional y de programas. En específico, con relación a los programas de doctorado, critica las falencias que esto representa para la inserción del país en un contexto de globalización de las universidades:
Es una omisión, …de largo plazo, la carencia de miradas estratégicas para reconocer y posibilitar el avance paulatino de los mecanismos de aseguramiento de la calidad hacia estadios superiores de funcionamiento, como también, en la promoción de lineamientos internacionales propios de un mundo crecientemente globalizado en formación profesional y de doctorados, y en el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la Innovación. (Documento 11, 2017, p. 2)
Se señala que las instituciones y los doctorados están respondiendo al desarrollo científico del país, pero aún no alcanza la productividad de otros países. Esto se plantea como un problema nacional y de los países de la región: "Iberoamérica ha experimentado un fuerte crecimiento de su producción científica y de la formación doctoral, aunque todavía se encuentra rezagada en comparación con las áreas más desarrolladas científicamente del planeta" (Documento 18, 2018, p. 10).
También, se indica como debilidad la falta de conexiones de los doctorados con el sector productivo o industrial (Documento 19), enfatizándose la importancia de mejorar vinculación con el medio. Además, los estudios o informes de comités señalan explícitamente que aun cuando el aumento de la matrícula en programas de postgrado parece una buena noticia, el tiempo de permanencia, graduación oportuna y deserción presenta indicadores desfavorables, especialmente en doctorados. Entre el 2005 y 2010 los graduados de ese nivel sobrepasaban en un 20% la duración esperada. Se señala también que el 30% de los matriculados de doctorados deserta (Documento 17, 2016).
Así, el problema de probidad y el estado de los programas de doctorado son usados para construir como su causa a la falta de estándares objetivos y desafiantes.
MARCOS PRONÓ;STICOS: LOGRAR OBJETIVIDAD Y COMPARABILIDAD
Consistente con el diagnóstico construido, el segundo periodo enfatiza que es necesaria una nueva CNA, que revierta los escándalos del 2012 relacionados con la probidad, esto implica modificar el SINACES y las acreditaciones. Se apela a que las resoluciones de acreditación de la CNA no sean discrecionales, sino que se sustenten en estándares objetivos y comparables con los otros programas del sistema (y extranjeros). Esto implica la promoción de una universidad con mirada estratégica en la gestión, planificación, control y calidad de su quehacer, pero sobre todo que cumpla con estándares externos.
(…) si bien las instituciones de educación superior se encuentran en un escenario de mayor autonomía respecto del control estatal, deben responder a un sistema de mayor control de los resultados, nuevas formas de rendición de cuentas y presión por la satisfacción de los intereses particulares de nuevos grupos de interés. (Documento 20, 2018, p. 34-35)
Para lo anterior, se enfatiza una mirada de resultados objetivos y verificables. Se establece así, que esta será una característica de los nuevos criterios y parámetros de acreditación que se intenta consolidar con las modificaciones a la Ley, promoviendo una rendición de cuentas con mayor foco en el control externo y los resultados. Tal como se menciona en los documentos: "Todo lo anterior, hará que las decisionesde acreditación se realicen con criterios comparables, estandarizados, y por lo mismo más objetivo" (Documento 11, 2012, p. 7). Así, en este periodo, se establece la operacionalización de criterios de evaluación para los procesos de acreditación de Postgrados (Documento 9, 2016). Estos criterios son expresados en una rúbrica que enfatiza en aspectos curriculares, los que concentran doce de treinta y siete subcriterios a considerar. Además, se profundiza el control externo a través de la obligatoriedad de la acreditación de los programas de doctorado, mandatado por ley. Así, aquellos que nunca lo hicieron deberán enfrentarse a este proceso.
Las universidades deberán someter sus programas de doctorado a los procesos de acreditación… Se podrá exigir, como requisito para acceder a financiamiento público o para contar con la garantía del Estado, que el programa de postgrado respectivo se encuentre acreditado de conformidad a lo establecido en esta ley. (Documento 2, 2018, p. 24)
El informe debe contemplar un Plan de Mejora verificable que deberá vincularse con los procesos de planificación estratégica institucional, identificando…acciones de mejoramiento, mecanismos por medio de los cuales solucionará debilidades detectadas durante evaluación y plazos para alcanzarlos. (Documento 10, 2019, p. 19)
De esta manera, la acreditación obligatoria sería la principal manera de asegurar que los programas respondan a las expectativas de universidad actual y las exigencias a nivel global y, otorgan legitimidad al trabajo de la CNA. En este periodo, no identificamos definiciones sobre calidad, pero detectamos expresiones de esta en los criterios de evaluación planteados, que se centran en la promoción del capital humano avanzado, bienestar subjetivo, innovación y desarrollo regional, sustentabilidad, entre otros:
Promover el desarrollo científico y social a través de la educación doctoral: necesidad de más investigadores activos para la región. (Documento 19, 2016, p. 14)
En la búsqueda de la excelencia, la educación superior debe estar motivada por lograr una mejor transmisión del conocimiento a las y los estudiantes y la promoción de su creatividad, de una actitud crítica, orientada a la superación de los límites del conocimiento, a la constante innovación para alcanzar el bienestar, y al respeto por el medio ambiente. (Documento 8, 2016, p. 16)
Se intenta proponer una nueva CNA que explicite los logros buscados mediante renovados estándares, respondiendo a parámetros internacionales, que van más allá de las expectativas institucionales y nacionales.
Sobre el diagnóstico de falta de conexión internacional, se mandata que diferentes actores, miembros de la CNA y quienes conforman los programas de doctorado, se hagan partícipes activos en la vinculación con el medio internacional, generando redes transfronterizas.
Fomentar la creación de espacios de colaboración científica, nacionales e internacionales. Generar alianzas transfronterizas entre las agencias, para garantizar la más alta calidad de la enseñanza doctoral. (Documento 17, 2016, p. 14)
Ello se ha expresado en que un número importante de los graduados, durante su permanencia en el programa, ha participado en al menos una modalidad de vinculación con el medio externo. También ha atraído a un porcentaje importante de postulantes extranjeros al programa. Asistencia a congresos nacionales e internacionales, estadías de investigación en centros o universidades extranjeras de prestigio, codirección de tesis o convenios de cotutela. (Documento 9, 2016, p. 21)
Adicionalmente, se fomenta la conexión de los doctorados con el sector productivo, por ejemplo, los máximos años de acreditación, se obtendrían si:
Las tesis de los graduados en el programa han conducido a publicaciones reconocidas y/o patentes, de acuerdo con las orientaciones establecidas para la respectiva área disciplinar. (Documento 9, 2016, p. 14)
Los programas de doctorado deben propiciar la investigación aplicada, cuestión que es crítica principalmente en algunas áreas del conocimiento. (…) La vinculación entre la industria y la universidad debe ser sistemática y significativa, ya que la industria debe recurrir a la investigación desarrollada al interior de las instituciones para buscar soluciones a los problemas que enfrentan. (Documento 19, 2018, p. 144)
El uso de patentes indica la posibilidad cierta y medible de contar doctorados conectados con la industria. Esto parece ser una invitación a que estos parámetros sean cada vez más aceptados como criterio de calidad; lo que tendría implicancias económicas, políticas y sociales para desarrollar capital humano avanzado global. Respecto a lo mencionado a quién le corresponde hacerse cargo no es al país en términos genéricos, sino que las instituciones de ESUP las que generan producción científica.
Como resultado de estos cambios la investigación científica en colaboración internacional se intensificó a escala global, de la mano de la movilidad de investigadores y estudiantes de postgrado, y del financiamiento transfronterizo. (Documento 18, 2018, p. 11)
…la información y el conocimiento poseen cada vez mayor relevancia. Cuánta capacidad tenga nuestro país de insertarse con eficiencia y protagonismo en el nuevo ámbito global de la economía, la política y la cultura, y…cuánta capacidad tengamos de hacer presente nuestra identidad en el mundo y de colaborar con él, dependerá de los recursos disponibles y de la calidad y eficiencia de las instituciones que forman el capital humano avanzado. (Documento 11, 2012, p. 8)
De este modo, en este periodo se profundiza en la instalación de un sistema de rendición de cuentas basado en el control externo y en indicadores cada vez más específicos, objetivos y acorde a las expectativas internacionales.
MARCO MOTIVACIONAL: CALIDAD Y CREDIBILIDAD EN EL CONTEXTO GLOBAL
Identificamos tres marcos motivacionales o incentivos usados en los documentos en este periodo: la demanda social por la calidad, la demanda académica por la rendición de cuentas y la alineación con demandas internacionales. El primero, apela a la sociedad en su conjunto, mencionando que se debe asegurar la calidad de la ESUP para responder a las expectativas del contexto social. De este modo, la calidad es construida como un elemento central y conectado con la sociedad, la cual la demanda y se beneficia de ella.
La calidad se constituye como un eje transversal para la mejora continua de los programas y las instituciones y, con ello, en un pilar fundamental para continuar fortaleciendo el sistema de educación superior en Chile. (Documento 15, 2019, p. 3)
destacamos la búsqueda permanente de calidad, elemento indispensable que habilita a la educación superior para dar respuesta a lo que el país demanda de este sector. Sin calidad la educación superior no cumple las expectativas de la sociedad y vulnera la fe puesta en ella por las familias. (Documento 8, 2016, p. 4)
Además, se utilizan referentes teóricos para legitimar la utilización de la rendición de cuentas como mecanismo para responder al contexto de crecimiento de la oferta académica en las últimas décadas.
rendición de cuentas o rendición de cuentas es un concepto de uso reciente en el sistema de educación superior chileno. Sin embargo, hoy hay consenso respecto del beneficio de contar con información pública, pertinente y válida para caracterizar y evaluar instituciones y sus programas …Este beneficio es de especial importancia en el contexto de la expansión del sistema de educación superior chileno en el curso de los últimos treinta años, tanto a nivel de pregrado como de postgrado. (Documento 17, 2016, p. 29)
Encontramos, también, el argumento que sostiene que estas medidas están alineadas con las demandas internacionales, en base a la comparación de Chile con otros países. Se concluye que se está en buen camino dada la proximidad del país para alcanzar indicadores o formas de operar internacionales.
Brasil, Argentina, México y Chile, …lideran el desempeño de los países latinoamericanos. (Documento 19, 2018, p. 12)
Tenemos …prácticamente la misma información con que se cuenta, por ejemplo en los EEUU de América, para tomar las decisiones de acreditación. (Documento 11, 2013, p. 5)
Reafirmando lo anterior, se argumenta que Chile cuenta con condiciones para mejorar la producción científica para avanzar a un nivel internacional, especialmente referido a investigadores/ as activos/as en la región.
Finalmente, surge la idea de devolver la credibilidad de la ciudadanía a CNA como una característica de una nueva etapa de esta institución, apelando a la veracidad de los procesos: "La tarea es convencer a la ciudadanía que hay una nueva CNA…, estamos haciendo nuestros mejores esfuerzos por que las acreditaciones son justas y verdaderas, y de esa forma recuperar la credibilidad" (Documento 11, 2012, p. 4).
De esta manera, la rendición de cuentas y su preocupación por la calidad son presentadas como una respuesta pertinente y necesaria para las múltiples demandas actuales en ESUP.
CONCLUSIONES
El análisis de marcos interpretativos permitió identificar distinciones y continuidades entre periodos sobre los problemas, soluciones e incentivos utilizados para promover las políticas de la rendición de cuentas de programas de doctorado en Chile. En el primer periodo, los aspectos discursivos nucleares se relacionan con la instalación institucional, estableciendo la necesidad de asegurar calidad a través de un sistema de rendición de cuentas. El segundo se centra en sofisticar el sistema de rendición de cuentas otorgándole mayor credibilidad, rigurosidad y operacionalización. Así, mientas ambos periodos dan cuenta de una política que promueve la rendición de cuentas externa, basada en procesos y resultados (Kim y Yun, 2019), el segundo periodo avanza hacia la consolidación de un sistema que enfatiza más en los resultados, a través del paso de criterios generales a indicadores específicos y objetivos de acreditación, que permitan la comparación, credibilidad y transparencia.
La distinción entre periodos también puede relacionarse con el deseo de la CNA de recobrar la credibilidad luego de los escándalos de probidad durante 2012, buscando instalar proceso rigurosos y transparentes, y el deseo e intención de responder a las demandas de globalización universitaria y del sector productivo, a través de estándares operacionalizables que posibiliten la comparabilidad y la internacionalización. Respecto a esto último, Sebastián (2017) reconoce que la generalización de la internacionalización y su validación positiva en la agenda de la ESUP, por su contribución al robustecimiento y desarrollo institucional, así como su regulación incremental a través de procesos de acreditación y evaluación, han sido los motores centrales del diseño de políticas institucionales en las universidades. Sin embargo, señala que es necesario preguntarse el por qué y para qué de la internacionalización en la ESUP. Estas preguntas pudiesen ser también útiles para interpelar a las políticas y procesos de acreditación que dan un creciente rol a la internacionalización, justificando su importancia en la contribución a la calidad de los programas y el desarrollo del país, pero sin conectar estas motivaciones con los propósitos de las universidades.
Transversalmente, la política enfatizan la definición de estándares y resultados objetivos acorde a la lógica del NGP (Ramos-Zincke, 2018). En el primer periodo se establece su necesidad de responder a una ESUP diversa, apelando a un mayor control externo, mediante la entrega de información objetiva para usuarios y el mercado. También persiste la búsqueda de calidad como marco motivacional para validar los procesos de acreditación, legitimando la rendición de cuentas como vía para impactar en dicha calidad. Dado que el concepto de calidad es polisémico (González y Espinoza, 2008), llama la atención que los textos no plantean una definición clara de ésta, sino que la asocien a mecanismos de acreditación derivados del sistema. Esto puede relacionarse con el énfasis en respetar la autonomía de las instituciones en el primer periodo, y en el segundo con la importancia de avanzar en operacionalizar los criterios, más que en la discusión conceptual, siendo coherente con que los documentos de la CNA, generalmente, tienen una orientación más aplicada que académica.
La promoción de mecanismos de acreditación de la calidad, enmarcados en sistemas de rendición de cuentas, coincide con las transformaciones de la ESUP en otros países latinoaméricanos, en que la tensión entre masificación de la oferta y calidad educativa derivó en el desarrollo de reformas para evaluar y regular la ESUP, a través de agencias acreditadoras (ej. Colombia) o sistemas de evaluación de calidad (ej. Argentina, Brasil, México, Costa Rica y Cuba) (Villanueva, 2010; Guzmán-Valenzuela, 2017; Araujo y Walker, 2020). Sin embargo, la historia de la ESUP chilena, marcada por un capitalismo académico de mercado presenta distinciones con estos países. Éstas se expresan en la intensificación de la rendición de cuentas en el segundo periodo, a través de la búsqueda de estándares más específicos y rigurosos para homogenizar la ESUP (Brunner, Ganga-Contreras y Rodriguez-Ponce, 2018). Por el contrario, en Argentina la evaluación institucional de la acreditación no se basa en estándares sino en criterios generales orientados a la mejora (Strah, 2020). Si bien ambos casos pueden ser caracterizados bajo la lógica de la rendición de cuentas basada en procesos (Kim y Yun, 2019), cuyo énfasis está en el control externo de los procesos por sobre los resultados, la política de acreditación en Chile establece mayor énfasis en el control de los aspectos curriculares de los programas, definiendo estándares e indicadores que orientan de manera más específica los objetivos y actividades curriculares de éstos.
Por otro lado, la obligatoriedad de la acreditación en doctorados también está presente en países de Iberoamérica como Argentina, Brasil, Portugal, España y Andorra. Otros países como Ecuador, si bien lo estipulan por ley, aun no lo implementan (Strah, 2020). Esta obligatoriedad podría expresar mecanismos de control más complejos para anticipar y regular la conducta de los actores, pues tiene consecuencias en el acceso a becas y recursos estatales. Estos mecanismos plantean preguntas sobre la libertad de deseos y creencias, y su uso para reducir las brechas entre conductas esperadas y realizadas (Ramos-Zincke, 2018). No es casual que en el campo de la gestión de la educación superior se haga alusión constante a la necesidad mejora continua y autoevaluación en los programas de postgrado, pero en función de cambios que buscan satisfacer a grupos de interés o actores claves en forma creciente (Gumport, 2012). Futuros estudios que profundicen en las implicancias de la obligatoriedad de las acreditaciones de doctorado, a nivel regional, pueden ser relevantes para escudriñar en sus alcances.
Este estudio puede guiar el análisis crítico de otros países con sistemas jerarquizados de acreditación, que han contrapesado el aumento de diversidad y expansión en instituciones de ESUP con sistemas de aseguramiento (Barroilhet, 2019).
