1 Introdução

Esta investigação faz parte do capítulo de tese relativo à fundamentação teórica da pesquisa de Doutorado intitulada “Autoavaliação Institucional: significados e efeitos sobre as políticas educacionais da Universidade Federal da Paraíba”, desenvolvido junto ao Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGE), do Centro de Educação da Universidade Federal da Paraíba, iniciado no ano de 2021.

A Reforma Administrativa do Estado Brasileiro, regulamentada por meio da Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998 (^{Brasil, 1998}), implantou, entre outras práticas de gestão, o planejamento estratégico nas organizações públicas, sendo que nas Instituições de Ensino Superior (IES), por força do Inciso I do Art. 3º da Lei nº 10.861, de 14 de abril de 2004 (^{Brasil, 2004}), que criou o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes), tal planejamento é representado pelo Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), que no dizer de ^{Cavalcanti e Guerra (2019)},

[...] é um instrumento de planejamento e gestão, que estabelece a identidade da IES, levando em consideração sua filosofia de trabalho, a missão e as estratégias para atingir as metas e objetivos planejados. Abrange, também, os aspectos da estrutura organizacional e do Projeto Pedagógico Institucional, buscando a observância das diretrizes pedagógicas que orientam as ações, atividades acadêmicas e científicas que já desenvolve, ou planeja desenvolver (^{Cavalcanti; Guerra, 2019}, p. 704).

Sant’Ana et al . (2017, p. 8-9), levando em consideração a inexistência de um modelo para a elaboração do PDI, propuseram um, utilizando ferramentas de gestão, tais como a análise SWOT, o Balanced Scoredcard (BSC) e o Planejamento Estratégico Situacional (PES), entre outros, que são complementares entre si, podendo ser utilizadas separadamente, ou de forma combinada, sempre orientando o PDI para o cumprimento de sua função de prestação de serviços à sociedade, ancorado em uma gestão institucional moderna e adequada à atualidade, fornecendo ao Estado – ente responsável pela implementação das políticas públicas – subsídios que nortearão tais políticas, corrigindo as deficiências, realizando as adaptações e reformulações que se fizerem necessárias, visando atender às demandas constatadas nos processos de avaliação institucional.

O Ministério da Educação (MEC), através do Decreto nº 9.235, de 15 de dezembro de 2017, em seu Artigo 21, introduziu elementos sugeridos pelo Fórum Nacional de Pró-Reitores de Administração e Planejamento das Instituições Federais de Ensino Superior (ForPlad), na elaboração do PDI das IES, que criou, em 2018, conforme informações disponíveis no site http://www.forplad.andifes.org.br/?q=forpdiuma plataforma aberta, denominada ForPDI (2002), destinada a auxiliar as Universidades Federais e outras Instituições públicas, na gestão e no acompanhamento do PDI, o que pode ser considerado um avanço, na medida em que funciona como facilitador, e, ao mesmo tempo, cumpre o requisito da transparência e publicização, princípios caros à administração pública.

No ano de 2020, o Ministério da Economia (ME), publicou o ‘Guia Técnico de Gestão Estratégica’, que estabelece critérios para a elaboração de planejamentos estratégicos institucionais, no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal (APF), bem como as atribuições da Secretaria de Gestão (Seges) do Sistema de Organização e Inovação Institucional (Siorg), estabelecendo quatro princípios de governança e gestão pública, em conformidade, segundo ^{Brasil (2020)}, com as práticas adotadas por outros países, a saber: a) reintegração; b) gestão sistêmica baseada em pessoas; c) transformação digital; e d) profissionalização. As normativas que dão o embasamento à elaboração de planos e sistemas que orientem o planejamento e a gestão dos resultados e ações dos órgãos e entidades da APF, estão relacionadas no Quadro 1 .

No que se refere à gestão, o Guia estabelece que devem ser identificados os atores e as etapas, atividades e produtos. Em relação ao segundo indicador, verificam-se oito etapas: a) construção da cadeia de valor; b) análise do ambiente institucional; c) definição da missão, visão e valores; d) construção do mapa estratégico; e) construção do painel de indicadores e metas; f) construção do portifólio de projetos e entregas; g) monitoramento intensivo da estratégia; e h) monitoramento, avaliação e revisão da estratégia.

O Guia Técnico recomenda a observância de seis diretrizes, por ocasião do panejamento estratégico, a saber: a) alinhamento estratégico; b) gestão integrada da cadeia de valor; c) otimização de estruturas e fortalecimento das Unidades de Gestão Estratégica (UGE); d) orientação para resultados e ênfase na entrega, e, por fim, e) fortalecimento da governança.

Por outro lado, a Escola Nacional de Administração Pública (Enap), publicou no ano de 2021, o “Guia Referencial para a Construção e Análise de Indicadores”, de autoria de Leandro Oliveira Bahia, que afirma que ‘indicadores bem construídos’ favorecem a transparência e accountability.

^{Bahia (2021)} aborda os indicadores, sob os seguintes aspectos: a) alinhamento conceitual; b) finalidade; c) benefícios; d) sistema de medição de desempenho; e) atributos dos indicadores; f) tipos de indicadores. Em relação aos processos, o autor observa, para a construção dos indicadores, os seguintes critérios: a) etapas; b) documentação; c) erros comuns; d) limitações e riscos.

Para Sant’Ana et al. (2017, p. 65-67), o PDI pode ser gerido à exemplo de um projeto, sugerindo o uso dos conceitos e métodos trazidos pelo Project Management Body of Knowledge (PMBOK) ou Corpo de Conhecimento em Gestão de Projetos, publicado pelo Project Management Institute (2017), que consolida melhores práticas mundialmente aceitas sobre Gestão de Projetos. Para tal, ressaltam Sant’Ana et al. (2017, p. 65-67), são necessárias a observância de algumas condições para que o PDI venha a ter sucesso em sua elaboração, sendo condição sine qua non a definição de um plano de gerenciamento do projeto de PDI, fase em que são reunidos documentos institucionais relativos às ações orientadas para a definição, integração e coordenação de todos os planos que auxiliarão a elaboração do PDI. Em seguida, dizem os mesmos autores, impõe-se a elaboração da Estrutura Analítica do Projeto (EAP) do PDI, contendo o cronograma de entrega dos componentes menores, e, a partir das metas e dos objetivos previstos para cada eixo estratégico do PDI, conforme a disponibilidade de recursos, as atividades específicas previstas serão definidas e sequenciadas, devidamente fundamentadas em atividades como estimativas de custos e de fontes de recursos, que constarão no PMBOK.

2 Metodologia

Com o objetivo de mapear as problemáticas relacionadas à produção acadêmica e científica, sobre o PDI, no período de 2012 a 2021, no âmbito da Avaliação Institucional Externa nas Ifes, utilizou-se uma metodologia de caráter descritivo, abordagem qualitativa e estratégia bibliográfica, viabilizada através de consulta aos bancos de dados da Capes, do Banco Digital de Teses e Dissertações (BDTD) e à base de dados da Scientific Eletronic Library Online (SciELO).

A consulta à base de dados da SciELO foi feita utilizando-se, como termo de busca, a sigla PDI, no período de 2012 a 2021, relacionando-o à avaliação institucional nas Ifes. Foi elaborado um Quadro, contendo a esquematização dos artigos científicos localizados, no qual constam: autor (es), ano de publicação, título, objetivo geral e/ou problemática e palavras-chaves.

Para a consulta ao banco de dados da Capes, utilizou-se, como termo de busca, a sigla PDI, no período que vai do ano de 2012 a 2021, aplicando-se os seguintes filtros: 1) tipo - dissertações de Mestrado Acadêmico e Mestrado Profissional; teses de Doutorado Acadêmico e Doutorado Profissional; 2) grande área de conhecimento: Ciências Humanas; 3) área de conhecimento : Educação; 4) área avaliação : Educação: 5) área(s) de concentração: Educação; Políticas Públicas, Gestão e Avaliação da Educação Superior; e Gestão e Avaliação da Educação Pública; 6) nome(s) do(s) Programa(s): Educação; Políticas Públicas, Gestão e Avaliação da Educação Superior; e Gestão e Avaliação da Educação Pública. Tal consulta foi repetida três vezes, com o intuito de verificar a veracidade e a possibilidade de se replicar tal busca, obtendo-se os mesmos dados em todas elas.

Na consulta ao Banco de dados da BDTB, utilizou-se, como termo de busca, a sigla PDI, aplicando-se os seguintes filtros, na busca refinada: 1) termo de busca refinada – “PDI, Avaliação Institucional, IFES”; 2) opção de busca – todos os campos; 3) ano de defesa – 2012 a 2021. Novamente, a consulta foi repetida três vezes, com o intuito de verificar a veracidade e a possibilidade de ser replicada, obtendo-se os mesmos dados em todas elas.

O levantamento das referências foi levado a termo buscando-se o nome do autor, título, problema/problemática da pesquisa e palavras-chave, porém, quando o problema/problemática da pesquisa era muito extenso ou não foi identificado como pergunta, optou-se por explicitar o objetivo geral. Quando não se localizou essas informações em tais plataformas, buscou-se pelo autor e pelo título, no Google. Em seguida, realizou-se análise detalhada das referências localizadas nas plataformas Capes e BDTD, com a leitura do resumo e, quando necessário, procedeu-se à leitura do capítulo que tratava do assunto “PDI”, para constatar se a abordagem havia sido realizada no âmbito da avaliação institucional externa, nas Ifes. Após concluída esta etapa, os dados foram tabulados em quadros específicos.

3 Produção científica sobre PDI

A consulta à base de dados da SciELO foi realizada no link <https://www.scielo.br/>, a partir do termo de busca “PDI”, selecionando-se os seguintes filtros: a) Coleções: Brasil; b) Periódicos: Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação e Avaliação: Revista Brasileira de Avaliação da Educação Superior (Campinas); c) Idioma: Português; d) Ano de publicação: período de 10 anos, compreendido entre 2012 a 2021; e) ScieLO Área(s) Temática(s): Ciências Humanas. Segue o Quadro 2 , contendo a esquematização dos artigos científicos localizados, no qual constam: autor (es), ano de publicação, título, objetivo geral e/ou problemática, palavras-chaves e tipo de abordagem.

A produção de artigos científicos está muito aquém do que se esperava, constatando-se que apenas cinco publicações, escritas nos anos de 2013, 2016, 2017, 2018 e 2020, se enquadraram nos termos propostos pelo estudo, e, apesar dos pontos de vistas serem considerados oportunos, percebeu-se a inexistência de estudos contextualizando o PDI com as novas legislações, criadas a partir do ano de 2017, todas, com impactos consideráveis na forma de elaboração dos PDI nas Ifes, a saber: 1) Decreto nº 9.235/2017: 2) Decreto nº 9.203/2017; 3) Decreto nº 9.739/2019; 4) Lei nº 13.844/2019 e 5) Decreto nº 9.745/2019. Faz-se urgente que esse tema seja objeto de pesquisa, visto as múltiplas possibilidades de abordagem que se fazem possíveis, que transitam por diversos campos desde as discussões sobre o viés regulatório, passando pela qualidade da gestão institucional e de riscos, no âmbito das Ifes.

Observou-se que 100% das publicações utilizaram abordagem qualitativa, com estratégia documental, caracterizando-se como pesquisa do tipo descritiva. Mais do que explicações, ficam algumas perguntas: por que a temática PDI é tão pouco explorada? Quais as causas dessa produção científica pouco significativa que fatos contribuem para tal realidade? Que fatos contribuem com tal realidade?

4 Produção acadêmica sobre PDI

A consulta aos bancos de dados da Capes utilizou como termo de busca geral a sigla PDI, aplicando-se como termo de busca na pesquisa refinada, a expressão “PDI, avaliação institucional externa Ifes”, nos seguintes filtros: 1) tipo - dissertações de Mestrado Acadêmico e Mestrado Profissional; teses de Doutorado Acadêmico e Doutorado Profissional; 2) ano(s): 2012 a 2021; 3) grande área de conhecimento: Ciências Humanas; 4) área de conhecimento : Educação; 5) área avaliação : Educação: 6) área(s) de concentração: Educação; Políticas Públicas, Gestão e Avaliação da Educação Superior; Gestão e Avaliação da Educação Pública; 7) nome(s) do(s) Programa(s): Educação; Políticas Públicas, Gestão e Avaliação da Educação Superior e Gestão e Avaliação da Educação Pública. Segue a esquematização do quantitativo da produção acadêmica, pesquisado na base de dados da Capes, através do link <https://catalogodeteses.capes.gov.br/catalogo-teses/#!/> no Quadro 3 , conforme os filtros referidos, utilizados no refinamento da busca, bem como o quantitativo de referências mantidas e das que foram descartadas.

Tal esquematização resultou da leitura dos resumos do total das referências selecionadas, e, quando se fez necessário, examinou-se minuciosamente o capítulo que tratava do assunto “PDI”, para constatar sua relevância e adequação à temática objeto desta pesquisa, de forma que 34 referências foram descartadas, por não se aplicarem ao objeto da pesquisa ou porque a referência não foi localizada – aparecendo na busca do Banco de dados da Capes, a mensagem “Você tentou acessar uma informação que não existe” – ou porque a sigla “PDI” aparecia como documento institucional brevemente referenciado ou examinado e, ainda, quando a sigla “PDI” foi citada para se referir à “Plano de Desenvolvimento Individual”.

Verificou-se um percentual muito alto – de 75,56% das referências constantes no Banco de Teses e Dissertações da Capes – que não se enquadrou nos critérios desta investigação, motivo pelo qual foram descartadas, de forma que, no Quadro 4 , seguem os 24,44% das referências que se adequaram e/ou que foram consideradas cabíveis aos fins propostos por este estudo, contendo nome do(a) autor(a), ano de publicação, título, problema/problemática ou objetivo geral, palavras-chave, tipo de abordagem e área de concentração.

Constatou-se, nesse Banco de Dados, que apenas onze publicações se adequaram ao objeto de estudo, sendo que nove foram anteriores à criação de legislações posteriores, destinadas ao aperfeiçoamento do processo de elaboração do PDI, já citadas anteriormente, trazendo à tona uma grande lacuna que, provavelmente, está relacionada à resistência na adesão a uma cultura de planejamento e de avaliação, no âmbito das Ifes. Nesse sentido, é digno de nota que somente no ano de 2017, o Fórum Nacional de Pró-Reitores de Administração e Planejamento das Instituições Federais de Ensino Superior propôs um modelo de PDI ao MEC, que, no mesmo ano, integrou ao Artigo 21, por meio do Decreto nº 9.235, de 15 de dezembro de 2017, tais sugestões, o que reforça o nosso argumento da ausência – e até omissão – de discussões acerca do assunto, isentas de questões político-ideológicas e mais voltadas à adesão e à utilização do planejamento como instrumento de gestão institucional.

Cerca de 90,91% das publicações acadêmicas, ocorreram na área de concentração em Educação, havendo predomínio da abordagem qualitativa, com estratégia documental.

A plataforma de dados da BDTD é pouco funcional, de forma que as buscas, inicialmente, foram efetuadas utilizando-se filtros mais restritos ao objeto deste estudo, combinando-os, entre si, – como por exemplo, a área: Ciências Sociais-Educação; assunto: Educação; políticas públicas – resultando em insucesso; experimentou-se selecionar mais de um Programa de Pós-Graduação, porém, tal opção, nas tentativas realizadas, resultou em eliminação do Programa de Pós-Graduação anteriormente selecionado, levando a crer que tal plataforma digital só permite selecionar um único programa de Pós-Graduação; após muita insistência, finalmente a busca foi bem sucedida, localizando-se 23 referências, cujo termo de busca geral foi a sigla “PDI”, aplicando-se os seguintes termos na pesquisa refinada: 1) termos de busca refinada – “PDI, Avaliação Institucional, Ifes”; 2) opção de busca – todos os campos; 3) ano de defesa – 2012 a 2021, Segue a esquematização do quantitativo da produção acadêmica, no Quadro 5 , resultante de buscas no link <https://www.bdtd.ibict.br/vufind/Search/Results?lookfor=PDI%2C+AVALIA%C3%87%C3%83O+INSTITUCIONAL%2C+IFES&type=AllFields&filter%5B%5D=publishDate%3A%22%5B2012+TO+2021%5D%22&limit=20&sort=relevance> , contendo o quantitativo das referências mantidas e das que foram descartadas.

O Quadro 5 resultou da leitura dos resumos do total das referências selecionadas, buscando-se a sigla PDI e o objetivo geral, visando a constatar sua relevância e adequação à temática objeto desta pesquisa, de forma que das 23 referências localizadas, 19 referências foram descartadas, por não se aplicarem ao objeto de estudo da pesquisa ou porque citavam a sigla “PDI” como documento institucional brevemente referenciado ou examinado, sendo que as referências descartadas corresponderam à 82,61%, e as mantidas, à 17,39% das referências localizadas, nos termos que orientaram a presente pesquisa.

No Quadro 6 , seguem as referências que se adequaram e/ou que foram consideradas relevantes aos fins propostos por este estudo, contendo nome do(a) autor(a), ano de publicação, título, problema/problemática ou objetivo geral, palavras-chave. tipo de abordagem e área de concentração.

É fator de preocupação a quantidade ínfima de publicações acadêmicas sobre o tema “PDI”, localizadas no BDTD, apenas quatro, todas do tipo Dissertação, que, adicionadas às onze, localizadas no Banco de Dados da Capes, totaliza quinze publicações no período de dez anos, de 2012 a 2021, e apenas uma tese de Doutorado, o que revela a urgência de as Ifes se apropriarem desse instrumento legal de gestão institucional.

No campo das Ciências Sociais, notadamente na área de Educação, estudos ligados ao tema PDI talvez ainda não tenham recebido a atenção necessária, porque a temática não é bem acolhida, como objeto de investigações, por ser inerente à área das Ciências Aplicadas, predominantemente, à área da Administração. Há que se evoluir para a compreensão de que o PDI integra o cotidiano da vida institucional, acadêmica e administrativa das IES, e, nesta condição, carece de estudos e pesquisas que favoreçam o seu entendimento, desenvolvimento e evolução dos mecanismos que lhe são peculiares, com vistas ao aperfeiçoamento das práticas de planejamento institucional, como um todo.

5 Considerações Finais

O PDI é o documento institucional que fornece subsídios ao Estado, em relação ao planejamento, à criação, à manutenção e/ou a ajustes das políticas públicas destinadas ao Ensino Superior, apontando para a necessidade de ajustes e de integração de funcionalidades, observando aspectos relacionados, inclusive, à infraestrutura física e tecnológica, visando o atendimento às políticas de gestão, avaliação e de autoavaliação institucional.

Assim como a Avaliação – de cursos, institucional e de estudantes, criada através do Sinaes – notadamente, na Grande Área de Conhecimento das Ciências Humanas e na Área de Conhecimento da Educação houve resistência ao PDI; as Ifes, são um espaço de discussões, complexo, caracterizado pela universalidade e diversidade de ideologias – que permeiam as arenas políticas das Ifes – agravando confrontos e disputas político-ideológicas, em detrimento de uma discussão mais centrada nos aspectos, técnico e legal, do planejamento institucional.

Acrescente-se a esse contexto, o grande desafio, então posto às Ifes: planejar sem estrutura e/ou subsídios relativos à bancos de dados institucionais, visto que o panejamento organizacional estava em processo de implantação, a gestão da informação era feita de forma anacrônica e a informatização estava em seu início. Como criar uma cultura institucional de planejamento, no curtíssimo prazo? Inclusive, o Estado afirma que a aprovação do PDI não garante a sua execução, que dependerá da autorização e da liberação de recursos financeiros destinados às Ifes. Ou seja, um quadro total de incertezas, que deveria motivar pesquisas acadêmicas e científicas, ao invés de serem postergadas, sob os mais variados pretextos.

A baixa produção acadêmica constatada, leva a questões sobre as causas dessa lacuna: ausência de motivação? Resistência a cobranças por resultados? Será que o planejamento institucional está incorporado à cultura das Ifes? Se não, quais os motivos? As Ifes orientam sua gestão e políticas institucionais pelo PDI? Espera-se que esses e outros questionamentos sejam motivos de reflexão, discussões e futuras pesquisas, para suprir a carência de produção acadêmica sobre o tema.

Deve-se lançar um olhar desprovido de pré-julgamentos e preconceitos, voltado ao diálogo e às discussões, comprometidas com a qualidade do Ensino Superior federal, para que se avance sobre a produção acadêmica na temática do PDI, que, a nosso ver, é o documento institucional por excelência, estratégico e adequado à uma gestão institucional moderna e condizente com a atualidade, visto que contempla, além da adequação, às demandas diagnosticadas nos processos de avaliação institucional, a correção, adaptação e reformulação das políticas públicas destinadas às Ifes, favorecendo o planejamento e a gestão de riscos, entre outras funcionalidades, algo impossível de se ignorar nas discussões que, agora, se impõem sobre o tema.