Introdução

A materialização de políticas voltadas para a salvaguarda do direito à educação se faz associar, entre outros aspectos, à garantia de recursos financeiros estáveis, regulares e suficientes para a sua execução. Nesse contexto, o Estado tem o importante papel de organizar e efetivar estratégias de arrecadação e destinação de recursos para a consecução de ações que visem assegurar tal direito, preconizado na Constituição Federal de 1988 por meio dos artigos 6º e 205 (^{BRASIL, 1988}).

Efetivamente, no contexto atual, a principal fonte de recursos para a educação constitui-se de parte da receita resultante de impostos, a qual é destinada à manutenção e desenvolvimento do ensino² (MDE) por meio do dispositivo da vinculação constitucional de recursos que determina a aplicação de um percentual mínimo dessa receita, por parte da União, estados, Distrito Federal e municípios, para MDE (^{BRASIL, 1988}, Art. 212).

A segunda fonte mais significativa de recursos para a educação básica é o Salário-Educação (SE), que pode ser compreendido como política pública de cooperação federativa no financiamento da educação pública brasileira (^{FARENZENA, 2017}). Atualmente, sua arrecadação e distribuição entre os entes federados seguem critérios estabelecidos por lei — a serem apresentados e discutidos na próxima seção — e que corresponderam a aproximadamente 6% dos recursos públicos da educação (^{FARENZENA, 2017}).

Diante desse cenário, este artigo objetiva analisar a distribuição da quota estadual/municipal do SE no período de 2010 a 2020. Assim, de modo a dar consecução ao referido objetivo, este trabalho, de cunho quanti-qualitativo (^{MINAYO; SANCHES, 1993}), toma por base a pesquisa bibliográfica, utilizando referenciais teóricos que tratam da temática do financiamento da educação e do Salário-Educação (^{DAVIES, 2009}; ^{FARENZENA, 2017}; ^{CURY; BORDIGNON, 2020}; ^{MENEZES; DINIZ JÚNIOR; SOUZA; IGLESIAS, 2022}). Na pesquisa documental é dado especial destaque aos ordenamentos que regulamenta(ra)m e organiza(ra)m o SE no contexto atual (^{BRASIL, 1964}, ¹⁹⁷⁵, ¹⁹⁸⁸, ¹⁹⁹⁶, ¹⁹⁹⁷, ¹⁹⁹⁸, ²⁰⁰³ e ²⁰⁰⁶). Também foram utilizados dados referentes aos valores monetários³ de arrecadação do SE e seu repasse às instâncias subnacionais no período de 2010 a 2020, coletados no site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), sendo posteriormente organizados e analisados.

Este artigo está estruturado em três seções, afora a presente introdução. Na primeira delas, é realizada uma contextualização do SE apresentando os mo(vi)mentos na regulamentação da distribuição desses recursos, com ênfase naqueles destinados aos estados, ao Distrito Federal (DF) e aos municípios. A segunda seção apresenta e analisa os valores repassados às instâncias subnacionais no período em questão. Por fim, as considerações finais resgatam as principais reflexões e análises do estudo, além de suas implicações para o contexto da educação.

Percursos e percalços da/na distribuição do Salário-Educação

O SE foi instituído no ano de 1964, como uma contribuição patronal, por meio da Lei nº 4.440, de 27 de outubro, a qual determinava que as empresas vinculadas à Previdência Social deveriam ter responsabilidades — na perspectiva do financiamento — na educação “dos filhos dos seus empregados em idade de escolarização obrigatória”, de tal forma a “suplementar as despesas públicas com a educação elementar” (^{BRASIL, 1964}, Art. De acordo com a referida lei, as empresas deveriam recolher, mensalmente, às instituições ou institutos previdenciários aos quais estivessem vinculadas, 2% do salário mínimo vigente multiplicado pelo número total de seus empregados (^{BRASIL, 1964}, Art. 3º e Art. 8º).

Apesar da sua possibilidade de ampliação de recursos para a educação pública, a lei que instituiu o SE permitiu a isenção do recolhimento dessa contribuição às empresas com mais de 100 empregados que oferecessem “serviço próprio de ensino” e/ou mantivessem “convênios de bolsas de estudos”, ambos referentes ao ensino primário (^{BRASIL. 1964}, Art.5º, Alínea a), contribuindo para o fortalecimento do setor privado de educação (^{DAVIES, 2009}). E, ainda, isentou também as “instituições de ensino e educação, de qualquer tipo ou grau, [...) assim [como) os hospitais e demais organizações de assistências que não tenham fins lucrativos” (^{BRASIL, 1964}, Art. 5º, Alínea b).

Sobre a distribuição dos recursos oriundos do SE, a Lei ns 4.440/64 determinava que após os descontos relacionados às despesas de arrecadação, ele deveria ser distribuído da seguinte maneira: “50% a crédito do Fundo Estadual de Ensino Primário ou, na inexistência deste, em conta vinculada ao “desenvolvimento do ensino primário”, a crédito do respectivo governo (...)” (^{BRASIL, 1964}, Art. 4º a), no caso de cada estado da federação e do Distrito Federal; e “50% em conta vinculada ao Fundo Nacional do Ensino Primário como reforço de seus recursos para aplicação em todo o território nacional (...)” (^{BRASIL, 1964}, Art. 4º b).

No ano de 1975, o Decreto-Lei nº 1.422, que dispôs sobre o SE, revogou a Lei nº 4.440/64 e, dentre outras questões, determinou que, após as deduções previstas, o recurso seria distribuído em duas contas distintas, sendo: 2/3 (dois terços) para o respectivo Estado, Território ou Distrito; e 1/3 (um terço) em favor do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (^{BRASIL, 1975}).

A alteração determinada pelo referido decreto-lei não modificou apenas o percentual a ser recebido pelos estados e pelo distrito federal – passando para 2/3 do montante arrecadado —, mas também estabelece que os valores a serem repassados deveriam considerar a “(... ) arrecadação do Salário-Educação, em cada Estado e Território e no Distrito Federal (...)” (^{BRASIL, 1975}, Art. 2º). Desse modo, a operacionalização da distribuição dos recursos, a partir dessa normativa, passou a considerar o valor recolhido por estado. Nesse sentido, o montante não deveria ser distribuído igualmente entre todos os estados brasileiros, de modo que o estado com maior arrecadação receberia, na sua quota estadual, maior valor comparativamente àquele com menor arrecadação.

No ano de 1988, a Constituição de República Federativa do Brasil de 1988 (CF 1988) determinou que o ensino fundamental público contaria com

[...] fonte adicional de financiamento a contribuição social do Salário-Educação, recolhida, na forma da lei, pelas empresas, que dela poderão deduzir a aplicação realizada no ensino fundamental de seus empregados e dependentes. (^{BRASIL, 1988}, Art. 212 § 5º).

Apesar da importância do SE estar presente no texto constitucional, a sua normatização carregou a lógica existente na lei que criou a referida contribuição, uma vez que continuou permitindo que as empresas, ao contrário de fazerem o pagamento da contribuição, pudessem deduzir o investimento no ensino fundamental de seus empregados e/ou de seus dependentes, com escolas próprias ou bolsas de estudos em escolas privadas, dando continuidade à lógica de fortalecimento e incentivo do setor privado da/na educação básica.

No ano de 1996, a Emenda Constitucional (EC) nº 14 — que alterou o artigo 212 da CF/1988 - determinou que “O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do Salário-Educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei” (^{BRASIL, 1988}, Art. 212 § 5º). A alteração de redação dada por essa EC foi importante e, na reflexão de ^{Davies (2009, p. 448)}, possibilitou o fim da “privatização legal”, uma vez que retirou a possibilidade de as empresas deixarem de contribuir com o SE deduzindo a oferta própria — ou com bolsas de estudos — para os seus empregados e/ou de seus dependentes. Ainda no ano de 1996, a Lei nº 9.424, que dispôs sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundeb), determinou que o SE seria “(... ) calculado com base na alíquota de 2,5% (dois e meio por cento) sobre o total de remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título, aos segurados empregados (...)” (^{BRASIL, 1996}, Art. 15).

A referida lei não fez menção à destinação de recursos do SE para os municípios, ainda que na década de 1990, especialmente após a criação do Fundeb, houve um processo de municipalização das matrículas no ensino fundamental, o que demandaria maior capacidade orçamentária por partes dessas instâncias subnacionais para a garantia do direito à educação. O primeiro passo para regulamentar a distribuição dos recursos aos municípios se deu com a Lei nº 9.766, de 18 de dezembro de 1998, que determinou que a quota estadual seria “(...) redistribuída entre o Estado e os respectivos municípios, conforme critérios estabelecidos em lei estadual (...)” (^{BRASIL, 1998}, Art. 2º) e, ainda, que “uma parcela correspondente a pelo menos cinquenta por cento será repartida proporcionalmente ao número de alunos matriculados no ensino fundamental nas respectivas redes de ensino (...)” (^{BRASIL, 1998}, Art. 2º).

Davies (2008) aponta que as leis estaduais previam, em sua maioria, a distribuição de apenas 50% — mínimo determinado pela Lei nº 9.766/1998 — do montante total recebido pelos estados com os seus municípios. No ano de 2003, a Lei 10.832 alterou o artigo 15 da Lei nº 9.766/1998 ao determinar que a quota estadual e municipal deveria corresponder a 2/3 (dois terços) do montante dos recursos, sendo creditada mensalmente em favor das secretarias de educação dos Estados, do DF e dos municípios (^{BRASIL, 2003}). A referida lei ainda determinou que a quota deverá ser integralmente distribuída entre o Estado e seus municípios, considerando o número de estudantes matriculados no ensino fundamental, tendo por base o censo escolar realizado pelo Ministério da Educação (MEC) (^{BRASIL, 2003}).

A Lei nº 10.832/2003 promoveu algumas alterações na distribuição do SE. A primeira delas diz respeito ao fato de que 90% do montante recolhido é distribuído em duas quotas, a federal e a estadual/municipal, e os dez 10% restantes ficam a cargo do Governo Federal. Na prática, dos 100% do montante recolhido destinados ao FNDE, 40% ficam a cargo do Governo Federal, e 60% para a quota estadual/municipal, e deveria ser investido no ensino fundamental, que à época se constituía como escolaridade obrigatória.

A EC nº 53/2006 procedeu importante alteração em relação à destinação do SE ao determinar que “A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei” (^{BRASIL, 1988}, Art. 212 § 5º — grifos nossos). Observa-se, assim, que a partir dessa mudança os recursos advindos do SE passaram a contemplar todas as etapas da educação básica e não apenas o ensino fundamental. Contudo, apesar de sua maior abrangência, não houve a necessária alteração na alíquota de recolhimento dessa contribuição social, permanecendo aquela (2,5%) determinada pela Lei nº 9.424/1996.

Atualmente, o SE é recolhido pela Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB), que também e a responsável pela fiscalização e cobrança dessa contribuição social (^{BRASIL, 2007}). Do montante arrecadado, 1% e deduzido em favor da SRFB (^{BRASIL, 2006}, Art. 6°), sendo que o total restante e encaminhado ao FNDE, instância responsável pelo acompanhamento da arrecadação, fiscalização e repasse dos recursos resultantes dessa contribuição aos entes federados (^{BRASIL, 2006}, Art. 7°).

A figura 1, elaborada por ^{Menezes, Diniz Júnior, Souza e Iglesias (2022)}, apresenta como é realizada a repartição do SE no contexto atual, que está regulamentada pela conjugação da Lei nº 9.424/1996, da Lei nº 10.832, de 29 de dezembro de 2003, e da EC nº 53/2006, e é operacionalizada pelo FNDE após a dedução de 1% do montante total recolhido, em favor da SRFB.

Fonte: ^{Menezes, Diniz Júnior, Souza e Iglesias (2022)}.

Figura 1 Repartição do Salário-Educação 

Após a referida dedução (1%), 10% da arrecadação líquida fica destinada ao próprio FNDE (^{BRASIL, 1996}, ²⁰⁰³). Os 90% restantes são distribuídos em formas de quotas, assim estruturadas: quota federal — (1/3 do recurso) mantido no FNDE para financiamento de programas e projetos voltados para a educação básica — e quota estadual/municipal, (2/3 do recurso) creditado em contas bancárias específicas das secretarias de educação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, na proporção do número de matrículas (^{BRASIL, 2003}, ²⁰⁰⁶), e sempre “tendo em conta os recursos arrecadados em cada estado” (^{FARENZENA, 2017, p. 146}).

Essa alteração na sistemática de repasse dos recursos beneficiou as prefeituras, uma vez que anteriormente à aprovação dessa lei dependiam de regulamentação no âmbito de cada estado — conforme já evidenciado — para que pudessem receber parte desses recursos (^{DAVIES, 2009}). Sobre a utilização dos recursos oriundos do SE é importante sinalizar que é “(...) vedada a sua utilização ao pagamento de pessoal” (^{BRASIL, 1998}, Art. 7°), bem como para pagamento de aposentadorias e pensões (BRASIL, 2020).

É importante sinalizar que a EC 53/2006 alterou o parágrafo sexto do artigo 212 da CF/1988 ao determinar que as quotas estaduais/municipais deveriam ser “(...) distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino.” (^{BRASIL, 2006}, Art. 1º — grifos nossos). Contudo, o que se pode observar é que a prática de distribuição dos recursos do SE, associados às quotas estaduais/municipais, segue a lógica imposta pelo Decreto-Lei n° 1.422/1975. Exemplo disso foi a Arguição de Descumprimento de Preceito Constitucional ⁴(ADFP) n° 188, ajuizada pelos nove estados ⁵ da Região Nordeste brasileira, que argumentava a inconstitucionalidade da distribuição dos recursos praticada pelo FNDE a partir da proporcionalidade da arrecadação — conforme estabelecido pelo referido decreto-lei — para a distribuição dos recursos, e não o número de matrículas na rede pública, conforme determinado pela EC 53/2006.

De acordo com o site oficial do Supremo Tribunal Federal (STF), a maioria dos ministros do supremo — seguindo o voto do relator o Ministro Edson Fachin — determinaram que a repartição das quotas estaduais/municipais deve observar o que está determinado na EC nº 53/2006, estabelecendo que a nova lógica de distribuição dos recursos seja adotada a partir de 1° de janeiro de 2024 (SENADO FEDERAL — site oficial). Em Nota Técnica, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) chama a atenção para “(... ) morosidade das instituições brasileiras para pautar e decidir acerca de questões de relevância para a efetividade e racionalidade das políticas públicas, bem como para a redução das profundas assimetrias regionais do país” (^{IPEA, 2023, p. 11}).

Em relação ao mecanismo em vigência de repasse dos recursos da quota, é importante destacar que o sistema tributário é injusto, uma vez que a distribuição dos recursos não se baseia em critérios de equidade, visto que

[...] o desenho das transferências entre esferas de governo, ao invés de perseguir a equalização entre os montantes de recursos à disposição das unidades locais, tende a favorecer a desigualdade. (^{CDES, 2011, p. 17}).

A seção a seguir evidencia essas desigualdades a partir dos dados de repasse de tais quotas.

Análise do repasse da Quota Estadual/Municipal no período do 2010 a 2020: evidências das desigualdades

A Tabela 1 possibilita identificar o total bruto arrecadado em cada ano (2010 a 2020), 0% destinado à Secretaria da Receita Federal do Brasil e as respectivas quotas: federal — somada aos 10% já destinados ao FNDE — e a estadual/municipal. Destaca-se que a queda na arrecadação do SE observada nos anos de 2019 e 2020, comparativamente aos demais anos da série analisada — que apresentavam crescimento no valor nominal, o que não significa, necessariamente, um aumento real em relação à arrecadação da referida contribuição —, pode estar associada ao crescimento na taxa de desemprego que, no ano de 2019, chegou a 12,8% no primeiro trimestre daquele ano, (janeiro – fevereiro - março) e no ano de 2020, a 14,9% no terceiro trimestre (julho -agosto - setembro). ^{Cury e Bordignon (2020)} sinalizam que historicamente o SE não ampliou a sua arrecadação de forma contínua, uma vez que teve seu crescimento marcado “por ondas e com períodos de recessão” (p. 517).

Convém sinalizar também que o período analisado — 2010 a 2020 — foi marcado por eventos que impactaram a economia brasileira, sendo eles: i. a recessão econômica, iniciada no segundo trimestre de 2014, que marcou a queda, em cerca de 9% (entre 2014 e 2016), do produto per capita brasileiro (^{BARBOSA, 2017}), e: ii. a pandemia de COVID 19 que, entre outros impactos econômicos, aumentou o desemprego e a taxa de informalidade do trabalho.

O Gráfico 1 – que apresenta o percentual de destinação da quota estadual/municipal por regiões geográficas brasileiras associado à participação (%) das regiões nas matrículas na educação básica — sinaliza para a desigualdade no repasse dos recursos das quotas estaduais/municipais no país. Convém sinalizar que o mecanismo de distribuição dessa quota, considerando aquilo que está determinado no Decreto-Lei nº 1.422/1975, ou seja, considerando a unidade federativa (estado) de arrecadação da contribuição social.

Fonte: Elaboração própria com base em ^{FNDE (2010}, ²⁰¹¹, ²⁰¹², ²⁰¹³, ²⁰¹⁴, ²⁰¹⁵, ²⁰¹⁶, ²⁰¹⁷, ²⁰¹⁸, ²⁰¹⁹, ²⁰²⁰).

Gráfico 1 Participação — em % — de cada região brasileira no recebimento da quota estadual/municipal do SE e no total de matrículas na educação básica pública no ano de 2010 e 2020 

Esse mecanismo de distribuição desconsidera as desigualdades sociais e educacionais observadas no país, uma vez que o maior recebimento da referida quota está diretamente associado à maior arrecadação do SE. E, nesse sentido, os estados com maior arrecadação são aqueles com maior taxa de emprego formal, seja nas áreas industriais ou de bens e serviços e, com isso, com maior capacidade de arrecadação de impostos.

Ao considerar os dados do Censo Escolar, dos anos de 2010 e 2020, pode-se observar que a Região Sudeste abarcava 37,32% do total de matrícula do país na educação básica pública, no ano de 2010, e 37,48% no ano de 2020, e nos dois anos ficou com 63% e 62%, respectivamente, da quota estadual/municipal do SE. No outro extremo, temos a Região Nordeste — região na qual os governadores dos estados ajuizaram a ADPF 188 — que contava com total de 30% (2010) e 29% (2020) das matrículas públicas e fez jus ao recebimento de 11% e 9% da referida quota estadual/municipal nos anos de 2010 e 2020, respectivamente.

O que se pode observar, a partir dos dados apresentados no Gráfico 1, é que a maior concentração de recursos referentes à quota estadual/municipal está concentrada naquelas regiões que, historicamente, apresentam maior desenvolvimento econômico e, por consequência, maior capacidade fiscal para investimentos na área da educação. Estudo de Neto, Jesus, Karino e Andrade (2013) sinaliza que no país, de um total de 194.932 escolas públicas de educação básica, 86.739 (44,5%) contavam apenas com água, sanitário, energia, esgoto e cozinha, o que os autores chamaram de “estrutura elementar” (^{SOARES NETO; JESUS; KARINO; ANDRADE, 2013, p. 89}). Já no Norte (NO), 71% (17.090) das escolas estão inseridas nessa categoria, seguindo de 65,1% (49.338) no Nordeste (NE) (^{SOARES NETO; JESUS; KARINO; ANDRADE, 2013}).

Assim, é possível evidenciar que regiões que demandariam maior investimento público, de modo a buscar contribuir para a mitigação de suas desigualdades, são aquelas que continuam sofrendo com menores aplicações de recursos. Os dados apresentados evidenciam o desequilíbrio no arranjo federativo brasileiro, mencionado por Arrecthe (2010), no qual estados mais ricos recebem mais recursos e, por conseguinte, os mais pobres — potencialmente aqueles que demandariam maior investimento em políticas públicas e em recursos financeiros — amargam uma menor fatia dos recursos públicos.

Essa desigualdade na distribuição dos recursos da quota estadual/municipal pode ser observada em uma mesma região do país, conforme demonstra a Tabela 2, referente aos dados do ano de 2020. O referido quadro apresenta o total de matrícula por estado e DF, considerando aquelas da rede pública estadual e municipal; a participação (em %) do estado e DF no total de matrículas da educação básica de sua região geográfica; o valor da quota estadual/municipal recebida; e participação (%) do estado (ou DF) no total da Quota estadual/municipal, considerando sua região geográfica.

Observa-se uma imensa discrepância entre os valores Unidades Federativas (UF), considerando as matrículas na educação básica, por região. Em relação ao Centro-Oeste (CO), é possível identificar que o Distrito Federal (DF) tem a menor participação no número de matrículas na educação básica pública naquela região. Contudo, essa unidade da federação fica com 59,3% dos recursos da quota estadual/municipal recebidos naquela região, se assim agrupados.

No caso do NE, é possível destacar a situação dos estados do Ceará (CE) e do Maranhão (MA) que abarcaram, no ano de 2020, 15% e 15,4% das matrículas públicas em educação básica. Contudo, há uma desigualdade na distribuição dos recursos do SE. Enquanto o CE fica com 22,8% dos recursos da quota estadual/municipal, o MA, que tem 40.000 estudantes a mais, fica com apenas 7% da quota referida.

Em relação ao NO, evidencia-se a desigualdade em relação ao estado do Pará (PA) que, apesar atender a 46,3% das matrículas naquela região, fica com 37,2% do total da quota estadual/municipal na região, sendo apenas 2,1 p.p. a mais que o estado do Amazonas (AM), que conta com uma participação de 24,4% das matrículas no Norte do país. No Sudeste (SE), podemos destacar a grande concentração da quota no estado de São Paulo (SP) e a diferença entre a participação do estado de Minas Gerais (MG) na participação das matrículas na região (24,9%) em relação aos recursos recebidos do SE, 12,4% do montante total recebido na região em relação à quota estadual/municipal.

No caso da região Sul (SU), os estados do Paraná (PR) e do Rio Grande do Sul (RS) ficam com 34,5% e 34,7% dos recursos do SE naquela região, respectivamente, apresentando uma diferença de apenas 0,2p.p. Contudo, ao observarmos o número de matrículas, podemos constatar que o RS (40,3%) tem 6,6p.p. a mais que o estado do PR, com 33,7%.

Os elementos aqui destacados evidenciam que as desigualdades associadas ao recebimento da quota estadual/municipal do SE estão inseridas em dois contextos: extrarregional, quando comparamos distintas regiões; e intra-rregional, quando observamos estados em uma mesma região geográfica. Nesse sentido, consideramos que a forma de distribuição desses recursos contribui para as desigualdades educacionais observadas no país, extra e intra-regionais.

A Tabela 3, elaborada a partir da conjugação de dados das Tabelas 1 e 2, apresenta a média valor aluno/ano no recebimento da quota estadual/municipal do SE nos anos de 2010 e 2020. Por meio dela, podemos identificar as desigualdades no repasse desses recursos no âmbito nacional, bem como no âmbito de cada região geográfica.

Para evidenciar a enorme distorção entre os recursos — por aluno — recebidos em cada unidade da federação, foram utilizados como exemplos o DF — unidade federativa com maior recebimento valor aluno/ano — e o MA, estado brasileiro com o menor valor aluno/ano no período analisado (2010-2020). No ano de 2010, o DF contou com R$394,68 e R$1.796,51 no ano de 2020, evidenciando um crescimento de mais de 350% nesse período. Já o MA — na Região Nordeste — recebeu R$30,70 e R$49,10 nos anos de 2010 e 2020, respectivamente.

No ano de 2020, o DF fez jus ao recebimento de 6% (R$ 770.518.449,31) do montante total destinado às quotas estaduais/municipais em todo o país, tendo a unidade federativa, naquele ano, 1,2% (428.898) do total de matrículas na educação básica pública no país. Já o MA recebeu 0,6% (R$80.678.753,16) relacionado à sua participação na quota estadual/municipal, naquele ano tendo uma participação de 4,5% (1.642.993) no total das matrículas no país.

A operacionalização da distribuição da quota estadual/municipal, considerando a arrecadação feita em cada unidade federativa, contribui para o aprofundamento das desigualdades educacionais. Afinal, sabemos que as políticas educacionais, com vistas ao combate de tais desigualdades, demandam recursos financeiros para a sua execução, de modo que a maior concentração dos recursos advindos da referida quota, nos estados mais ricos, perpetua a desigualdade histórica vivenciada em nosso país.

Para ^{Pires (2019)}, as políticas públicas são as principais estratégias do Estado para enfrentamento de problemas associados às desigualdades. Contudo, essa relação entre a ação estatal e o combate às desigualdades é marcada pela ambiguidade, uma vez que algumas ações são elaboradas com o objetivo de mitigar as disparidades – sociais, econômicas e regionais —, outras estão organizadas em sentido oposto, contribuindo para o aprofundamento das desigualdades.

Nesse sentido, compreende-se que o SE — como política de financiamento da educação — também está marcado por essa contradição. Se por um lado os recursos que ficam a cargo do FNDE podem contribuir para a mitigação das desigualdades a partir de ações executadas pelo Ministério da Educação (MEC), a exemplo do Programa Nacional de Alimentação Escolar⁶ (PNAE) e do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar⁷ (PNATE), por outro lado, o repasse dos recursos da quota estadual/municipal — até então — contribuem para as desigualdades orçamentárias, uma vez que os estados mais pobres ficam com a menor fatia da referida quota.

Para fins de exemplificação, caso a distribuição da quota estadual/municipal fosse operacionalizada com a lógica determinada pela EC nº 53/2009 — que necessitou de reforço do STF, a partir da ADFP nº 188, para o ano de 2024 —, nos anos de 2010 e 2020 os seguintes valores aluno/ano seriam, respectivamente, R$173,85 e R$350,97. Esses valores poderiam complementar os recursos em estados mais pobres, especialmente no norte e no nordeste do país.

Contudo, é importante destacar, também, que as unidades federativas — a exemplo do DF e de SP — deixarão de contar com parte desses recursos para a consecução de suas políticas educacionais. Em relação ao ano de 2020, o MA receberia um valor a mais de R$301,87 por aluno. Já o DF deixaria de receber, por aluno, o valor de R$1.445,54, naquele ano. Assim, é possível compreender que essa nova sistemática pode trazer muitos desafios, especialmente para as unidades federativas que receberam menor valor do recurso. Se por um lado os estados e municípios do nordeste do país receberão uma quantia a mais de recurso per capita, por outro, o estado de São Paulo (SP) e o Distrito Federal, por exemplo, passarão a receber menor quantia associada à quota estadual/municipal. Nesse sentido, é fundamental que a União exerça tanto o papel de garantir as determinações judiciais, feitas pelo STF, como também busque estratégias que mitiguem os problemas causados por essa decisão.

Considerações finais

O estudo evidenciou os mo(vi)mentos na regulamentação da distribuição da quota estadual/municipal do SE, destacando que o repasse dos recursos associados a essa quota está inserido nas marcas das injustiças do sistema tributário brasileiro, o que tende a favorecer as instâncias subnacionais mais ricas na distribuição dos recursos. Esse processo, evidenciado no contexto do SE, contribui para a manutenção das desigualdades educacionais, uma vez que não está estruturado na perspectiva da equidade.

Foi apresentado, também, como o repasse dos recursos — da quota estadual/municipal — no ano de 2010 a 2020 privilegiou as unidades federativas mais ricas, estando a União, por meio do FNDE, desrespeitando o que fora estabelecido da EC nº 53 que determinava que a referida quota deveria considerar o número de estudantes matriculados na educação básica. Considerou-se que a decisão do STF, a partir da ADFP nº 188, pode contribuir para corrigir as distorções históricas do/no repasse dessa quota às instâncias subnacionais, de modo a favorecer, principalmente, estados do NO e do NE brasileiro.

Por fim, foi apontada a necessidade de que a União garanta o comprimento da decisão do STF e, ainda, estabeleça estratégias que mitiguem os possíveis efeitos dessa determinação nas políticas educacionais dos estados, do DF e dos municípios brasileiros, especialmente aqueles que, a partir da nova sistemática de distribuição da quota estadual/municipal, passarem a receber um menor valor anual da referida quota.