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Introducción
El presente ejercicio escritural realiza un recorrido histórico, descriptivo e interpretativo que se centra en lo efectivamente acontecido en materia de la evaluación educativa en Colombia en los últimos treinta años. Los análisis operados sobre diversas fuentes documentales (principalmente de corte normativo) permitió la identificación de diversas periodizaciones que muestran cómo la evaluación fue conquistando y colonizando el sistema educativo colombiano y con ello, la vida de los agentes y las instancias que lo configuran.
Tres acápites conforman esta propuesta que señala la instalación - paulatina - de una cultura omnievaluativa o panevaluativa 2: un conjunto de antecedentes que muestran diversos momentos (y acontecimientos) en los cuales, en el sistema educativo colombiano, emergen y se instalan diversas prácticas evaluativas masificadas con fuerte énfasis en los mecanismos de selección para el ingreso a la educación superior; en un segundo momento, la instalación de la cultura de la evaluación que se opera en la década de los años 90 con la institucionalización de los sistemas de evaluación de la calidad de la educación, de los sistemas de aseguramiento de la calidad y de los sistemas de información sobre los desempeños de los agentes educativos - y de las instituciones - en todos los niveles y ámbitos del sistema educativo mismo; finalmente, una vez instalada esa cultura, la identificación de una pluralidad de prácticas evaluativas (internas, externas, institucionales, locales, nacionales, internacionales) que someten de manera permanente tanto a sujetos (estudiantes, docentes, administrativos, directivos) como a instituciones de todos los órdenes y niveles (y en su seno a los programas académicos) con el propósito de clasificarlos, de ranquearlos, de ubicarlos en unos determinados niveles de visibilidad (o invisibilidad), de existencia o de extinción.
Este ejercicio de análisis acudió a la caja de herramientas foucaultiana según las propuestas de Canales Rodas (2012), Pastor y Ovejero (2008), Sánchez-Amaya (2010), Cruz (2006) y Herrera [s.d.], toda vez que las fuentes revelan un conjunto plural, diverso y disperso, de saberes, de poderes, de sujetos, de instancias e instituciones, a través de los cuales se ha operado la instalación de discursos y prácticas examinatorias, evaluativas, valorativas que muestran la configuración de una cultura de la evaluación perpetua.
Algunos antecedentes
La instalación de una cultura de la evaluación en Colombia opera a comienzos de los años 90, sin embargo, es posible reconocer una larga tradición en materia de examinación y de puesta en práctica de diversas estrategias de evaluación en el ámbito individual y colectivo, institucional y social (SAbNCHEZ-AMAYA, 2015). La historia de la evaluación, además de discurrir por etapas, momentos y eventualidades, nos permite identificar objetos, sujetos, ámbitos, saberes, poderes, relaciones… a través de las cuales la evaluación se va instalando hasta convertirse en una imperiosa necesidad, en el seno de los sistemas y de las instituciones educativos (EDICIONES SEM, 2003; FLÓREZ, 2001; GARDNER, 2011; IBAR, 2002; TIANA; SANTÁNGELO, 1996). Por otro lado, se identifica la mutación del objeto (o de los objetos) de la evaluación como aconteció con el tránsito de la evaluación de los contenidos a la evaluación de objetivos ordenada por el Decreto 1955 de 1963; posteriormente la valoración por capacidades y logros tras la instalación de la promoción automática, a mediados de los años 70 (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 1963; 1976) y finalmente, la incursión de los indicadores de evaluación prescritos por el Decreto (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 1978).
Un enorme empuje a las prácticas evaluativas masificadas (instaladas en Colombia desde mediados del siglo XX) se opera a finales de los años 60 con la creación del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Suprior (ICFES) mediante el Decreto 3156 de 1968 (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 1968), en sustitución del Fondo Universitario Nacional. Desde la creación de esta entidad hasta la fecha, se han realizado de manera ininterrumpida semestralmente (en consideración a los calendarios escolares vigentes) las pruebas de estado, denominadas otrora Examen del ICFES, en la actualidad, Saber 11.
Además de las referidas pruebas de estado, se identifican como antecedentes de las actuales pruebas masificadas, otras tipologías de exámenes a saber: pruebas de selección para ingreso a la educación superior, pruebas de validación, exámenes para transferencias interinstitucionales, pruebas para el otorgamiento de becas, etc. También, hacia los años 80 la evaluación se había extendido como un mecanismo de control de todas las actividades de administración y académicas de las instituciones de educación de todos los niveles (evaluación docente, evaluación de programas…) y se concibe como parte integral del proceso educativo; por tanto debe ser permanente, orientarse al mejoramiento del aprendizaje y de la calidad de la educación (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 1984, art. 19) y se la concibe como
[...] el proceso de seguimiento y valoración permanente del estudio en que se encuentra la institución educativa en sus aspectos organizacionales y administrativos, pedagógicos y de desarrollo del alumno, frente a los fines y objetivos del sistema educativo. (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 1987).
Un par de notas finales, relevantes para la implementación futura de la cultura de la evaluación son, de un lado, la implantación de la Comisión Nacional (de Evaluación) de Textos Escolares, ordenada por la Ley 24 de 1987 (Congreso de Colombia, 1987) y la reglamentación de del Comité de Evaluación en la Educación Básica Primaria, a través de la Resolución 13676 de 1987 (MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 1987).
Implantación de la cultura de la evaluación
Señalamos atrás que las prácticas evaluativas masificadas se instalaron e institucionalizaron en Colombia con la creación, en 1968 del ICFES, desde entonces y por los siguientes 12 años, los llamados Exámenes del ICFES fueron de carácter voluntario hasta el año 1980 que, con la expedición del Decreto 2343 se transforman en obligatorios, según se lee en la definición presentada por la norma: los exámenes de estado para ingreso a la educación superior son
[...] pruebas académicas de cobertura nacional de carácter oficial y obligatorio, que tienen como propósito comprobar niveles mínimos de aptitudes y conocimientos de quienes aspiran a ingresar a las instituciones de educación superior. (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 1980, art. 1) 3.
Para los primeros años de la década del 90 atestiguamos ya la presencia de una vasta red de prácticas evaluativas que nos permiten advertir la implementación de una cultura omnievaluativa (o panevaluativa) extendida por todo el entramado social, pero que ha hecho presa de si - de una manera prodigiosa - de todos los ámbitos, niveles, instancias, instituciones, acciones y agentes educativos.
No obstante, será con la expedición de la Ley General de Educación (CONGRESO DE COLOMBIA, 1994) que se finiquitaría la instalación de la reiterada cultura omnievaluativa mediante la creación del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación (art. 84). En adelante, la evaluación entraría a operar como: exigencia y obligación; estrategia de participación; instrumento para la obtención de estímulos (sistema de compensación); mecanismo de acreditación (certificación e información); criterio regulador de currículos, planes de estudio y programas; dispositivo de mejoramiento de la validad de la educación; mecanismo de sanción (social, institucional, individual); aparato sancionatorio de sujetos (docentes, administrativos, estudiantes); mecanismo indicador de la gestión; engranaje de regulación institucional y social; instancia indicativa de permanencia o de exclusión; mecanismo de certificación y de promoción; instrumento de jerarquización; dispositivo sancionatorio de poder y de control; instrumento de agenciamiento de sujetos, de instituciones, de programas, de procesos, de acciones, etc.
Los discursos y las prácticas evaluativas se siguen expandiendo en virtud de diversas fuerzas, poderes, saberes, relaciones y, por supuesto, considerando el devenir de la historia de la nación (y de Latinoamérica), que para ese momento atestigua también, la implementación de sus respectivos Sistemas de Evaluación de la Calidad de la Educación, de la mano de una oleada neoliberal que recorrió el continente a comienzos de la década de los 90. De otro lado, las concepciones de evaluación se van modificando - y quizá refinando - según puede leerse en el decreto reglamentario de la Ley General de Educación: la evaluación es, al decir de la norma, “el conjunto de juicios sobre el avance en la adquisición de los conocimientos y el desarrollo de las capacidades de los educandos, atribuibles al proceso pedagógico” (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 1994, art. 47). Con la descripción de una pluralidad de fines, el citado decreto refiere algunas particularidades y características de la evaluación, como:
La evaluación será continua, integral, cualitativa y se expresará en informes descriptivos que respondan a estas características. Estos informes se presentarán en forma comprensible que permita a los padres, a los docentes y a los mismos alumnos apreciar el avance en la formación del educando y proponer las acciones necesarias para continuar adecuadamente el proceso educativo. (ART. 47).
Otro significativo impulso que recibió la cultura de la evaluación, a finales de los años 90, lo constituyó la expedición del Decreto 0272 de 1998 (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, 1998) a través del cual se determinaron los criterios básicos de calidad para la creación y la puesta en marcha de los programas de pregrado y posgrado en educación superior. Esta norma constituyó el punto de partida para la implementación de la denominada política de aseguramiento de la calidad (a través de los sistemas institucionales de aseguramiento de la calidad, a través de prácticas evaluativas institucionales (Acreditación de Alta Calidad) y de programas académicos (Registro Calificado y Acreditación de Alta Calidad de Programas).
Derivados del citado decreto, se multiplicaron en lo sucesivo, diversas normas que reglamentaron las condiciones mínimas (a través del Registro Calificado) y máximas (mediante los procesos de Acreditación) de los programas ofrecidos por las Instituciones de Educación Superior (IES) para los diferentes programas o grupos de programas según las áreas de conocimiento. La multiplicación de la normativa condujo al gobierno de turno (a través del Ministerio de Educación Nacional) a la unificación de los criterios mínimos de calidad para todos los programas académicos (según nivel de formación), mediante la expedición del Decreto 2566 de 2003 (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, 2003) que, en materia de evaluación, exige la unificación de mecanismos de selección y evaluación de estudiantes, así como el establecimiento de criterios de selección, admisión y transferencia de estudiantes y homologación de estudios.
Así las cosas, para fines del siglo XX la evaluación ya se había vuelto una especie de nuevo emperador (SÁNCHEZ-AMAYA, 2015) que ejercía sus dominios sobre todo el ser y el acontecer de los sistemas y subsistemas educativos, de las instituciones de todos los órdenes y niveles y, en su seno, de todas las acciones, procesos, programas y proyectos y con todo ello - de modo permanente - de la totalidad de los agentes intervinientes en la acción educativa.
Las pruebas masificadas como mecanismos de clasificación y estratificación social
La implementación en Colombia de un sistema de exámenes en la perspectiva de la selección (sobre la base de la dinámica inclusión-exclusión) es de vieja data. Se tiene conocimiento, por ejemplo, que la llamada “Misión Economía y Humanismo” contratada a finales de 1954, por el gobierno de turno, para que se realizara un diagnóstico acerca de las condiciones de desarrollo del país, describió las causas y condiciones conducentes a la mala calidad de la educación, de la cual, la escuela es parcialmente responsable, lo mismo que la
[...]ausencia de un sistema de selección al comienzo y durante los estudios secundarios, dado que, a condición de que el alumno pague, puede permanecer indefinidamente en un colegio, aunque sea inepto para el trabajo intelectual. (SANCHEZ-AMAYA, 2015, p. 69).
En relación con el sistema de selección el informe señala:
Sería necesario establecer para la entrada a los colegios, exámenes selectivos que puedan eliminar a los inaptos; al mismo tiempo, sería necesario poner a la disposición de los rechazados la posibilidad de descubrir su verdadera vocación, por medio de consulta (aconsejada u obligatoria) de organismos de orientación profesional. (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. COMITÉ NACIONAL DE PLANEACIÓN; DIRECCIÓN EJECUTIVA, 1958, p. 349).
Ese sistema de selección permitiría el mejoramiento de la calidad de la educación, sobre la base de la planeación, siempre que:
[...] la prueba de los exámenes fuese pública o común para los alumnos de todos los establecimientos de una región, en vez de dejarla a disposición de cada colegio […] Muchas dificultades serían obviadas si todos los alumnos de la enseñanza pública y privada hubieran de presentar el examen del bachillerato ante jurados oficiales, compuestos en proporciones equitativas por miembros de la enseñanza pública y privada. (p. 349-350).
Como hemos referido, para entonces eran comunes las evaluaciones que aplicaban las universidades (a través del Fono Universitario Nacional) para el ingreso a la educación superior, cuestión que se normaliza y unifica mediante la señalada creación del ICFES, en 1968 y la consecuente aplicación semestral de los exámenes para ingreso a la educación superior.
A comienzos de los años 90 la administración nacional de turno instaló la llamada Misión de los Sabios (que sesionó entre septiembre de 1993 y julio de 1994) con el propósito de pensar un proyecto educativo de nación de largo aliento 4. Tras el diagnóstico sobre la educación, la Misión recomienda - en materia de evaluación - la implementación de tres exámenes masificados periódicos orientados a elevar la calidad de la educación:
Que los jóvenes que concluyan el ciclo constitucionalmente establecido de los grados primero a noveno obtengan el título de bachiller básico, tras presentar un primer examen de Estado que verse únicamente sobre tres capacidades o aptitudes fundamentales: leer comprensiva y velozmente distintos tipos de códigos; escribir correctamente textos creativos y comunicativos; razonar con competencia en diversas modalidades del pensamiento y el discurso.
El segundo examen de Estado, que puede presentarse uno, dos o tres años más tarde, constará de dos exámenes de conocimiento, propuestos por la institución según la carrera a la que aspire el estudiante, y de otros dos exámenes más en temas elegidos por él. El promedio de esos cuatro exámenes de conocimiento será el que le sirva para ingresar a las instituciones de educación superior.
Habrá un tercer examen profesional de Estado, que para obtener su licencia profesional deberán tomar los egresados de las instituciones que no estén debidamente acreditadas o que no hayan firmado el código de ética informativa que propone la Misión. (ALDANA Y OTROS, 1996, pp. 36-37).
A finales de la década de los 90, el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 1998), con el propósito de hacer efectivo el mandato Constitucional en materia de educación, lo prescrito por la Ley General de Educación respecto de la implementación del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad de la Educación y las recomendaciones de la Misión Ciencia, Educación y Desarrollo (Misión de los Sabios), sobre la implementación de los exámenes referidos, en el marco de las estrategias generales de desarrollo - Capítulo relacionado con el fortalecimiento del tejido social -, diseña unas políticas con el propósito del mejoramiento de la calidad de la educación en el país, entre las que cabe destacar las relacionadas con la institucionalización y puesta en marcha de tres sistemas: el Sistema Nacional de Información; el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación y el Sistema de Evaluación de la Gestión.
Los sistemas de información propuestos (particularmente el de evaluación), implican a los docentes y directivos docentes del sistema estatal de educación, toda vez que, en la perspectiva de avanzar en el cumplimiento de diversos compromisos con la calidad de los docentes, se implementan unas prácticas evaluativas periódicas, como son: las formas de vinculación, la inclusión en el escalafón docente, el ascenso de una a otra categoría, la correlación entre evaluación docente y necesidades de formación, etc., a través de evaluaciones (bianuales) por niveles de competencia y de conocimientos.
La instalación de la evaluación como mecanismo de inclusión o de exclusión docente ordenado por la Ley General de Educación, en 1994, se puso en funcionamiento mediante la actualización del estatuto para los docentes estatales de la educación básica, media y vocacional, con el Decreto 1278 de 2002 (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 2002a). Esta norma prescribe la evaluación como una de las funciones más importantes del ejercicio docente, asimismo, reglamentó implícitamente diversos procedimientos evaluativos de los docentes de estos niveles de educación, comenzando, por ejemplo, con el concurso público de méritos para el ingreso al ejercicio docente (evaluación de aptitudes, experiencia, competencias básicas, relaciones interpersonales y condiciones de personalidad); el nombramiento en periodo de prueba; los criterios para inscripción y ascenso en el escalafón docente. El decreto citado describe también, los procesos de evaluación permanente: periodo de prueba, evaluación de desempeño (anual) y evaluación de competencias.
Por otro lado, al amparo de la autonomía universitaria reconocida por la Constitución y por la Ley, el gobierno nacional expide el Decreto 1279 de 2002 (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 2002b) que, bajo diversas prácticas evaluativas, reglamenta todo lo relacionado con el desempeño de los docentes en el nivel de la educación superior. Esta norma, vincula las prácticas evaluativas con el reconocimiento de la productividad académica e investigativa, de la experiencia profesional y docente, de los títulos académicos y del desempeño de labores académico-administrativas, lo cual se asocia al reconocimiento salarial de los docentes.
Quizá uno de los elementos más relevantes que contribuye al fomento de la cultura de evaluación, se relaciona con la puesta en marcha de un proyecto tendiente a evaluar a los estudiantes de los diferentes niveles de pregrado de la educación superior 5, a través de los llamados exámenes de calidad de la educación superior (ECAES), establecidos en 1992 mediante la Ley 30 - que reguló los aspectos relacionados con la educación superior (CONGRESO DE COLOMBIA, 1992) -. La primera aplicación de estas pruebas, a modo de estudio piloto y se realizó a los estudiantes de los programas de Ingeniería Mecánica, posteriormente se hizo extensiva a todos los programas profesionales, técnicos y tecnológicos, en Colombia.
Desde mediados de los años 90 y hasta la actualidad, Colombia (a través del Ministerio de Educación Nacional y con el apoyo del Servicio Nacional de Pruebas) ingresó a la onda de las comparaciones internacionales a través de su participación en diversas pruebas masificadas y estandarizadas, en la perspectiva de identificar los niveles de avance o de estancamiento, de los resultados educativos en relación con otros países y sistemas educativos. Las pruebas (y las versiones) en que el país ha participado, son las siguientes:
Estudio Internacional de Tendencias en Matemáticas y Ciencias (TIMMS, 1995, 2007). La prueba evalúa estudiantes de cuarto y octavo grado y tienen el propósito generar información para mejorar los procesos de enseñanza y aprendizaje de las matemáticas y las ciencias, sobre la base de la estimación de factores que inciden en los resultados de los estudiantes.
Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos (PISA), cuyo propósito es evaluar los conocimientos y habilidades, adquiridos por los estudiantes (al final de la educación obligatoria) en la perspectiva de su participación plena en la sociedad del saber. Colombia ha participado en estas pruebas desde el año 2006, en la actualidad se esperan los resultados de la prueba aplicada en septiembre de 2022.
Estudios regionales comparativos y explicativos (PERSE, 1997; SERCE, 2006; TERCE, 2013; ERCE, 2019). Esta prueba evalúa los aprendizajes que alcanzan los estudiantes latinoamericanos en las áreas matemática, lenguaje y ciencias naturales en los grados tercero y sexto.
Estudio Internacional de Educación Cívica y Ciudadanía (ICCS), cuyo objetivo se orienta a valorar las formas en que los jóvenes (14 años de edad aproximadamente) están preparados para desarrollar su rol de ciudadanos, en términos de sus conocimientos, competencias y actitudes. El país ha participado en las versiones de 2009 y 2016.
Finalmente, en Colombia se instauró el Índice Sintético de la Calidad Educativa (ISCE) que evalúa los resultados de las instituciones educativas y de las entidades territoriales certificadas en educación sobre la base de cuatro componentes: progreso, desempeño, eficiencia y ambiente escolar. Este índice valorativo constituye otro dispositivo de gratificación-sanción que opera sobre las instancias evaluadas.
Este panorama evaluativo se complementa con un conjunto de exámenes estandarizados y masificados denominadas Pruebas SABER que, actualmente se aplican en los grados tercero, quinto (para la educación básica), noveno y undécimo (para la educación media) y las Pruebas Saber TyT y Pro (para la educación superior). Las pruebas Saber son evaluaciones externas estandarizadas aplicadas por el ICFES, que evalúan el desempeño alcanzado por los estudiantes al final de los ciclos referidos. Estas pruebas son concebidas como herramientas estandarizados de evaluación externa que hacen parte de los instrumentos que conforman el Sistema Nacional de Evaluación (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, 2010). Las pruebas arrojan resultados (positivos o negativos) sobre los aprendizajes de los estudiantes, gradándolos y ubicándolos en escalas de clasificación social y consecuentemente, convirtiéndolos en instrumentos de gratificación-sanción y, por tanto, en mecanismos de inclusión o de exclusión, como sucede de manera específica con las pruebas de ciclo terminal (SABER 11 y SABER PRO), respecto de las condiciones de posibilidad de continuar en los niveles educativos superiores subsiguientes.
Conclusiones
Desde las primeras décadas del siglo XX tenemos evidencia de la presencia de prácticas evaluativas masificadas en Colombia, como las relativas, por ejemplo, las pruebas para el otorgamiento de becas, los exámenes de cultura general, los exámenes de admisión a las facultades universitarias y las pruebas de validación, entre otros; en un contexto en el que los diagnósticos indican una pobre calidad de la educación que, podría ser mejorada, como señaló - en 1958 - la Misión Economía y Humanismo, mediante la implementación de exámenes de selección para escindir a los aptos de los inaptos.
La instalación de las prácticas evaluativas masificadas a través de los exámenes de estado se opera con la creación del Instituto Colombiano de Fomento para la Educación Superior (ICFES), en 1968, momento a partir del cual (inicialmente de manera voluntaria) comienzan los procesos de clasificación y de selección de individuos, de colectividades y de poblaciones enteras al imperio de la evaluación; en la actualidad todos los agentes educativos (pero más los estudiantes y los profesores) son sometidos a una diversidad de prácticas evaluativas, sutiles, permanentes, imprescindibles, necesarias y naturales para continuar siendo o para dejar de ser.
A los estudiantes se les aplican exámenes de admisión desde los niveles más elementales de preescolar y son compelidos, además de las múltiples formas de evaluación en los diferentes espacios formativos, a una variedad de exámenes que hoy se llaman SABER y que se aplican en los grados tercero y quinto de la educación básica; noveno y once de la educación media; y SABER PRO y pruebas TyT en el nivel de la educación superior. Por su parte, según la normativa vigente, los maestros de la educación básica y media son evaluados de manera permanente: para ingreso al sistema estatal de educación; cada año, en consideración a la evaluación de la gestión institucional; periódicamente para permanencia o ascenso en el escalafón docente y, para el reconocimiento de estímulos. Lo propio acontece con los profesores de la educación superior que son evaluados en su gestión y en su desempeño cada semestre (o periodo académico) y constantemente en su productividad para asignar puntos salariales (o de bonificación) como un sistema de compensación ante la precaria condición económica de su labor. La evaluación también opera de manera periódica sobre directivos y administrativos del sistema educativo.
Sin embargo, la evaluación no opera solamente sobre los sujetos, de ellos ha hecho presa magistralmente; también ha extendido su poder sobre el saber (pues determina el valor y la existencia del conocimiento representado en libros, artículos, patentes, artefactos tecnológicos, programas…); se ha convertido en un dispositivo de poder que determina el ser y el acontecer de instituciones, de programas académicos, de políticas, mediante los modernos sistemas de aseguramiento de la calidad. Con ello se ha operado la instalación de una cultura de la evaluación que se tradujo en condición y carácter permanente de las actuales sociedades del conocimiento, de la disciplina y del control.
