INTRODUÇÃO

O presente trabalho é um recorte da pesquisa que analisou o Programa Nacional de Reestruturação e Aparelhagem da Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância) no estado do Rio de Janeiro, com foco na expansão do acesso à educação infantil, que se estabelece como meta da sociedade brasileira, constituindo objetivo das políticas educacionais.

Acreditamos que as iniciativas públicas que venham ao encontro do atendimento educacional constituem uma ação relevante e precisam ser analisadas em relação tanto às formas como são concebidas e implantadas quanto aos seus conteúdos e intenções. Desde a gênese do atendimento à criança pequena no Brasil, chegamos, a partir da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), a uma nova concepção de educação infantil, configurada como a primeira etapa da educação básica, com atendimento em creche (para crianças de 0 a 3 anos) e pré-escola (para aquelas de 4 e 5 anos), a segunda de caráter obrigatório, devendo ser universalizada até 2016.

Entende-se que os marcos regulatórios construídos ao longo do tempo incidem tanto na oferta quanto na qualidade do atendimento educacional, bem como nas estratégias de organização desenvolvidas pelos sistemas de ensino para atender às etapas de competência municipal. A expansão da obrigatoriedade, por um lado, e o leque de programas ofertados aos municípios, pela União, a título de cooperação, por outro, podem denotar uma tendência de ajuste ao processo de municipalização, em andamento desde 1988.

Assim, levando-se em conta que as ações empreendidas pelos governos municipais na efetivação do direito das crianças à educação estão interligadas às disposições do governo federal, o objetivo da pesquisa foi compreender as repercussões da política nacional de educação, analisando os efeitos do Programa Proinfância, no atendimento às crianças de 0 a 5 anos nos municípios do estado do Rio de Janeiro. Em linhas gerais, a investigação teve cinco etapas articuladas: pesquisa bibliográfica da produção acadêmica nacional sobre educação infantil e programas de governo; estudo sobre a situação da infância em termos de região de moradia, atendimento educacional, saúde e habitação, a partir de dados quantitativos primários e secundários; levantamento das condições do Proinfância nos municípios do estado por meio de questionário; análise das condições do Proinfância construído nos municípios do estado com base em entrevistas com gestores municipais; e verificação dos efeitos desse programa federal em uma de suas metas, que seria a de garantir o acesso à creche e à pré-escola com a construção de novos estabelecimentos a partir dos projetos-padrão do Proinfância. No presente artigo, apresentamos os resultados desta última etapa.

O Proinfância, instituído pela Resolução n. 6, de 24 de abril de 2007 (BRASIL, 2007), é uma das ações do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) do Ministério da Educação (MEC), que visa a garantir o acesso de crianças a creches e pré-escolas, bem como a melhoria da infraestrutura física da rede de educação infantil em todo Brasil,¹ com as transferências voluntárias e de assistência técnica do MEC aos municípios, vinculadas à elaboração de um plano municipal denominado Plano de Ações Articuladas (PAR). Com o objetivo de corrigir progressivamente as disparidades de acesso e de garantia do padrão mínimo de qualidade de ensino e a adequação da rede física escolar de educação infantil às condições ideais de ensino-aprendizagem, esse programa atua sobre dois eixos principais:

Como asseveram ^{Schneider e Nardi (2012}), o PAR, cuja efetividade depende das unidades subnacionais, traduz uma forma de regulação, pois orienta ações e induz modos de fazer, definindo não só as “regras do jogo”, mas também a coordenação e o controle das mesmas, que são “objetivadas e institucionalizadas em dispositivos materiais, legais e técnicos promovidos pelo Estado” (^{SCHNEIDER; NARDI, 2012}, p. 306). Entretanto, essa regulação não se dá em uma via única, de cima para baixo, mas é combinada com as regras e os modos de fazer locais, que são construídos de acordo com as necessidades e os problemas existentes em cada município. Aí se insere a importância dos estudos que procuram compreender a interação entre a regulação institucional e a dimensão local, ou seja, as estratégias indutivas que visam à adesão a determinados projetos, no caso o Proinfância.

Dada a importância de programas como esse, ao longo dos dez anos de sua existência (2007-2017), o governo federal provisionou em leis orçamentárias uma quantia superior a R$ 13,7 bilhões, embora tenha sido transferido aos entes federados menos da metade do previsto para esse período (R$ 6,4 bilhões), de acordo com relatório da Controladoria Geral da União (BRASIL, 2017). A despeito das inúmeras dificuldades de organização e execução dos municípios, indaga-se: em que medida esse suporte alavancou o acesso à educação infantil?

PROINFÂNCIA: UMA POLÍTICA PÚBLICA SOCIAL

Entendemos a política pública, nos pressupostos de ^{Azevedo (2003}, p. 38), como sendo “tudo que um governo faz e deixa de fazer, com todos os impactos de suas ações e de suas omissões”. Tal definição evidencia que até mesmo as omissões ou má gestão realizada por um gestor constituem uma política pública, pois podem gerar consequências para a população. Salientamos que as políticas públicas podem tanto proporcionar a melhoria da qualidade de vida da população que mais precisa quanto privilegiar os setores dominantes da sociedade, sendo possível, dessa forma, alcançar os diferentes segmentos sociais, em suas diversas formas de pressão sobre os organismos estatais.

Em uma sociedade balizada pela chamada economia de mercado,² que dissocia o mundo do trabalho e da produção das condições necessárias para a existência humana, àquele que vende a força de trabalho, resta um acesso bastante restrito aos benefícios provenientes de seu trabalho. Nesse tipo de organização societal, o que determina as condições de venda da força de trabalho é a capacidade de barganha individual ou coletiva, que pode ser medida pela proporção que os salários ocupam entre os componentes da renda nacional, originando, desse modo, o padrão de vida do conjunto da sociedade, tornando-a “parcialmente dependente do valor de renda direta, gerada pelo trabalho assalariado” (^{CARVALHO et al., 1998}, p. 68).

Entretanto, nem todas as demandas sociais podem ser contempladas pelos salários recebidos, sendo que algumas delas, como saúde, educação, previdência e assistência social, não se resolvem somente no domínio do mercado, precisando do envolvimento de ações governamentais. Assim, o Estado, quando se responsabiliza pela busca de solução dessas demandas, gera as políticas sociais, que respondem pelas funções de:

[...] prover proteção para todos os membros da comunidade nacional; realizar objetivos não econômicos e diretamente econômicos, como o provimento de renda mínima; promover políticas de sentido redistributivo dos ricos para os pobres. (^{CARVALHO et al., 1998}, p. 68-69)

Dessa forma, as políticas públicas podem concretizar direitos humanos coletivos ou direitos sociais garantidos em lei, por meio de programas, projetos e ações que garantam direitos e condições dignas de vida ao cidadão de forma equânime e justa, sendo, nesse caso, tratadas como políticas públicas sociais ou, simplesmente, políticas sociais.

Assim, podemos aventar que a política de apoio à construção de novas unidades de educação infantil por meio do Proinfância, analisada neste artigo, é uma política pública, por partir de medidas governamentais, mas, também, é uma política social, pois busca ampliar o acesso de mais crianças ao segmento educacional.

De acordo com ^{Passone (2014}), nos pressupostos de Saviani (2009),³ a adesão dos municípios ao PDE do MEC foi induzida pelo próprio desenho do plano, representado “por um sistema que integra o financiamento, a gestão e a avaliação da educação básica, e as propostas de piso salarial nacional e de uma política nacional de formação dos profissionais da educação” (^{PASSONE, 2014}, p. 429).

Entende-se, assim, que a demanda consolidada nesse plano é, hoje, o instrumento do regime de colaboração entre os entes federados. Nessa via, é fundamental a visibilidade da educação infantil na avaliação diagnóstica, para que, de fato, possa valer a visão sistêmica da educação básica postulada pelo PDE. Numa rua de muitas vias, conjugam-se a demanda do PAR, as metas do PDE e a oferta de projetos e programas do MEC no exercício de sua função colaborativa. Como consequência, há maior responsabilização dos entes federados em suas competências, exigindo parcerias, compromissos mútuos e articulação entre programas e projetos para alavancar processos. É com esse argumento que o Proinfância se delineia na agenda da política pública.

^{Valarelli et al. (2011}) ressaltam que a política pública se desenvolve em contextos específicos, podendo acontecer em situação de disputas na orientação da política pública ou em situação em que as metas já estão pactuadas sob a forma de compromissos ou leis. O presente trabalho aproxima-se do segundo caso, em que o monitoramento prioriza a produção e análises comparativas entre o que estava previsto e o que foi implementado de fato.

Aprofundando a análise sobre o contexto, ^{Valarelli et al. (2011}, p. 54) apresentam alguns aspectos que achamos oportuno mencionar:

Trazendo para o caso do Programa Proinfância, monitorado neste artigo, temos, de acordo com os aspectos levantados anteriormente, um contexto consistente. Existe um marco legal articulado em todos os níveis da Federação, consolidado e legitimado. O apoio à expansão do acesso à educação infantil faz parte de uma intensa disputa pelo atendimento das crianças. Atualmente, a educação infantil goza de grande visibilidade na agenda pública. Muitos atores importantes - tanto públicos (ligados às instâncias do MEC, especialmente) como da sociedade civil (movimentos e instituições relacionadas ao segmento) - vêm atuando no processo de consolidação da política de educação infantil. A disputa nesse campo consolidou e institucionalizou diversos movimentos, tais como fóruns de educação infantil nos estados e, nacionalmente, o Movimento Interfóruns do Brasil (Mieib). Por fim, a política engendrada pela educação infantil possui formulação em todos os níveis, seja local, nacional ou internacional.

ABORDAGEM METODOLÓGICA

O acompanhamento das obras de infraestrutura que abrangem as construções, ampliações e reformas de escolas do programa é realizado a partir do Módulo Obras 2.0 do Sistema Integrado de Planejamento, Orçamento e Finanças do Ministério da Educação (Simec).⁴ Esse sistema é periodicamente alimentado com informações a respeito do processo de execução das obras, a exemplo de ordens de serviço, cronograma de execução, relatórios de vistoria da obra, bem como com diversos outros documentos e dados que possibilitem subsidiar a fiscalização do uso dos recursos do FNDE. Em nosso trabalho, analisamos os efeitos do Proinfância em uma de suas metas, que seria a de garantir o acesso à educação infantil com a construção de novos estabelecimentos, a partir de projetos-padrão. Para tanto, foram cruzados os dados do Simec com as informações da rede educacional coletadas pelo Censo da Educação Básica (Censo Escolar) do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) no período de 2007 a 2017.

No Módulo Obras do Simec, há informações desde o início do Proinfância em 2007, contemplando processos de execução de mais de 28 mil obras de infraestrutura referentes a construções, ampliações e reformas de escolas, abrangendo todo o território nacional.⁵ A Tabela 1, por exemplo, apresenta os dados encontrados no Simec para o estado do Rio de Janeiro, consolidando não apenas o Proinfância, mas também outros programas do governo federal.

Apesar de haver 1.008 obras conveniadas com o FNDE no estado do Rio de Janeiro desde 2007, mais da metade corresponde a ampliações ou reformas e uma a cada cinco obras foi cancelada no período analisado.⁶ Como pretendemos examinar especificamente o efeito do Proinfância na garantia do acesso à educação infantil por meio da implementação de novos estabelecimentos, a partir dos projetos-padrão desse universo, foi necessário considerar apenas as obras que foram concluídas e que se referiam especificamente ao objeto de estudo. Então, investigando as 93 obras de construção já concluídas no estado do Rio de Janeiro, verificamos que 40 pertenciam a outros convênios firmados com o FNDE, diferentes do Proinfância, como o de construção de quadras escolares, e 23 eram de projetos que não seguiram o padrão do Proinfância.⁷ Portanto, a base das análises se concentrou em 30 obras que constituíram a amostra de estudo.

Uma vez selecionadas essas obras no Simec, precisávamos também de parâmetros para identificá-las nos microdados do Censo Escolar. Este trabalho só foi possível a partir de uma minuciosa busca, que tomou por base alguns dos campos de identificação do cadastro no Simec, como nome e endereço da obra, a fim de se conseguirem os códigos das escolas que compõem a variável “código da escola” do Censo Escolar. Fizeram parte dessa etapa de trabalho atividades como: contato telefônico com Secretarias Municipais de Educação; análise de fotos buscando os nomes das unidades; investigações a partir do site Google Maps; leitura de notícias e reportagens da época. Como fruto dessa investigação, conseguimos identificar no Censo Escolar 26 das 30 obras concluídas, pois quatro delas, apesar de concluídas, não haviam iniciado as suas atividades até 2017, data do último Censo Escolar disponível. Na Tabela 2 apresenta-se a relação desses 26 estabelecimentos com o seu histórico de matrículas na educação infantil de 2008 a 2017.

A partir dos dados da Tabela 2, podemos notar duas questões: apenas 20 dos 92 municípios do estado do Rio de Janeiro possuíam estabelecimento concluído do Proinfância pelo projeto-padrão, sendo que, desses 20, somente três contavam com mais de um estabelecimento (Campos dos Goytacazes, Maricá, e Nova Friburgo, com 4, 3 e 2, respectivamente); e havia sete estabelecimentos que possuíam matrículas antes mesmo da conclusão das obras do Proinfância. Esse dado não é uma surpresa, pois outras pesquisas, a exemplo de ^{Nunes (2015}), já haviam identificado que, em alguns casos, há a transferência de um estabelecimento antigo para o novo padrão Proinfância. Nesses casos, a unidade é desativada no endereço antigo e passa a operar no novo estabelecimento construído. A seguir, foi feito um outro recorte, em que apresentamos o perfil dos 20 municípios que compõem a amostra.

Mesmo não havendo nenhuma indução para o tamanho ou perfil do município para aderir ao Programa Proinfância, identificamos que houve, no estado do Rio de Janeiro, uma concentração maior desses municípios na faixa de 50 a 200 mil habitantes e em municípios com um PIB per capita de até R$12.999, como demonstrado na Tabela 3.

O ACESSO À EDUCAÇÃO INFANTIL ANTES E DEPOIS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PROINFÂNCIA

Como era necessário estabelecer um referencial que propiciasse confrontar a situação da rede de ensino antes e depois da implantação do Proinfância, escolhemos como linha de base o ano de 2010, por esse ser o ano subsequente ao da Emenda Constitucional n. 59/2009 (BRASIL, 2009), que estabeleceu a obrigatoriedade de ensino para crianças a partir de quatro anos de idade, e por identificarmos que, até 2010, nenhum dos sete estabelecimentos que possuíam matrículas ininterruptas no período 2008 a 2017 havia finalizado a sua obra e, portanto, não se constatavam, ainda, efeitos decorrentes da implementação do programa. Assim, nas análises que se seguem, adotamos a comparação do ano de 2010 com o de 2017, data do último Censo Escolar, para descrever alguns dos efeitos da implementação dos novos estabelecimentos do Proinfância que seguiram o projeto-padrão do FNDE nos municípios do estado do Rio de Janeiro.

PERFIL DAS UNIDADES DO PROINFÂNCIA

Dos 26 estabelecimentos concluídos do Proinfância e que foram implementados a partir do projeto-padrão no estado do Rio de Janeiro, 74% utilizaram o projeto-padrão tipo B, isto é, com capacidade de atendimento de até 224 crianças, em dois turnos (matutino e vespertino), ou 112 crianças em período integral e um terreno idealmente concebido para ser retangular, com medidas de 40 m por 70 m e declividade máxima de 3%. Os demais optaram pelo projeto-padrão tipo C, com capacidade de atendimento de até 120 crianças, em dois turnos (matutino e vespertino), ou 60 crianças em período integral e um terreno idealmente concebido para ser retangular, com medidas de 35 m por 45 m e declividade máxima de 3% (Tabela 4).

A partir da Tabela 4, é possível identificar ainda que, em 2017, 12 dos 26 estabelecimentos possuíam apenas matrículas em creche, 13 registravam matrículas tanto em creche quanto em pré-escola e apenas um apresentava exclusivamente matrículas em pré-escola. O atendimento à creche se mostrou preponderante, sendo 46% dos estabelecimentos exclusivos dessa etapa. Mesmo quando havia também a presença da pré-escola, as matrículas de creche variavam entre 8% a 83% do número total de matrículas da educação infantil no estabelecimento. Inclusive, em sete desses 13 estabelecimentos que atendiam às duas etapas, a creche representava mais da metade das matrículas de educação infantil.

Outra característica encontrada nesses estabelecimentos refere-se ao fato de que duas a cada três matrículas de educação infantil eram atendidas em horário integral, isto é, sete horas ou mais de permanência na turma do estudante, e que 19 dos 26 estabelecimentos possuíam uma capacidade de atendimento estimada⁸ em mais de 100% do projeto original e apenas um apresentou taxa de atendimento inferior a 80%.

REPRESENTATIVIDADE DO PROINFÂNCIA NOS MUNICÍPIOS

Nos municípios da amostra, os estabelecimentos do Proinfância chegaram a representar, em 2017, até 17% do número total de estabelecimentos de educação infantil da rede pública de um dos membros da amostra e até 13% do número total da rede de educação infantil de outro, sendo que em seis dos 20 municípios a representatividade foi maior do que 10% do número de estabelecimentos da rede pública naquele ano (Tabela 5).

Além do número de estabelecimentos, na avaliação segundo o número de matrículas, constata-se uma representatividade do Proinfância que atinge, em 2017, a marca de 37% das matrículas de creche no município de Rio das Flores e a de 18% das matrículas de pré-escola de toda a rede de educação infantil do município de Maricá. Uma observação mais apurada nos permitiu detectar que na creche essa representatividade de matrículas era mais acentuada: em seis dos 20 municípios que atendiam a essa etapa, o Proinfância representava mais do que 20% do número total de matrículas da rede de creche e, dos 11 municípios que atendiam à pré-escola com participação do Proinfância, em apenas 4 as matrículas do Proinfância representavam mais do que 10% do número total de matrículas de pré-escola. A Tabela 6 apresenta esses resultados em mais detalhes.

A CONTRIBUIÇÃO DO PROINFÂNCIA NA EXPANSÃO DA REDE

De acordo com o relatório do 2º ciclo de monitoramento das metas do Plano Nacional de Educação (BRASIL, 2018b), o Brasil apresentou progressos em relação à cobertura da educação infantil tanto para crianças de 0 a 3 anos quanto para as de 4 a 5 anos de idade, no período de 2004 a 2016. Entretanto, apesar da progressiva cobertura em relação à meta 1 (universalização da pré-escola até 2016 e acesso a pelo menos 50% das crianças em idade de creche até 2024), o estudo sugere que ainda há necessidade de medidas para reduzir as desigualdades de acesso e que, para tanto, seriam necessárias políticas de estímulo aos municípios para atenderem com prioridade, em creche, às crianças do grupo de renda mais baixa.

Um dos objetivos do Proinfância é justamente garantir o acesso dessas crianças à educação infantil, a partir da construção de novos estabelecimentos que melhorem a qualidade da oferta e, acima de tudo, sejam capazes de expandir a oferta nessa etapa da educação básica. Com o intuito de verificar, então, qual foi o seu impacto na expansão da rede de educação infantil nos municípios estudados, buscamos os dados de matrícula de cada município da amostra em 2010, antes da implementação das novas unidades do Proinfância, e comparamos com as matrículas de 2017, agrupando-as em matrículas de educação infantil dos estabelecimentos do Proinfância e matrículas dos demais estabelecimentos da rede.

Em seguida, calculamos a variação do número de matrículas da educação infantil na rede e as identificamos em três categorias de análise, em que a contribuição do Proinfância na expansão foi considerada: “não aplicável”, quando houve redução do total de matrículas da rede; “100%”, quando houve ampliação do número de matrículas na rede, mas os estabelecimentos que não eram do Proinfância reduziram seu atendimento; e de 0% a 100% a partir do cálculo da proporção das matrículas dos estabelecimentos do Proinfância em relação ao total de incremento de matrículas na educação infantil da rede. Esses dados são apresentados na Tabela 7.

Observa-se que houve expansão do número de matrículas da rede de educação infantil em 16 municípios, em seis dos quais o Proinfância contribuiu com mais de 50% da expansão e em outros quatro foi integralmente responsável pela expansão, uma vez que houve redução do número de matrículas nos outros estabelecimentos. Aplicando essa mesma metodologia para os segmentos creche e pré-escola, identificamos que na rede de creche houve expansão em 17 municípios, dos quais em cinco a contribuição do Proinfância foi de mais de 75% da expansão. No caso da rede de pré-escola, nove municípios apresentaram expansão da sua rede, sendo que em quatro a contribuição do programa ficou acima de 10%.

Esses mesmos dados também foram organizados em gráficos, entre os quais dois merecem destaque. Assim, apresentamos, a seguir, a contribuição do Proinfância em relação a duas variáveis: o tamanho da rede, representado pelo número de matrículas da educação infantil em 2010; e o crescimento da rede, calculado pela variação relativa do número de matrículas da educação infantil de 2010 a 2017.

O Gráfico 1 sugere que as maiores contribuições do programa ocorreram nas redes de educação infantil da amostra de municípios com até 5.000 matrículas. O que há nos municípios com até 5.000 matrículas que os diferencia quanto à contribuição desse programa? Essa é apenas uma de várias outras perguntas que suscitam novas investigações a respeito de possíveis relações.

Fonte: Censo Escolar (BRASIL, 2018a), elaboração própria.

GRÁFICO 1 Contribuição do Proinfância na expansão do número de matrículas da rede de educação infantil do município de 2010 a 2017 em relação ao tamanho dessa rede em 2010 para cada um dos municípios da amostra 

No Gráfico 2, observamos que a expansão da rede de educação infantil não foi motivada, necessariamente, por uma alta ou baixa contribuição do Proinfância, pois houve casos em que a contribuição não foi superior a 20%, mas a rede conseguiu atingir altas taxas de crescimento. Que outros programas, ações ou atores entraram em ação, de forma a garantir a expansão nesses municípios?

Fonte: Censo Escolar (BRASIL, 2018a), elaboração própria.

GRÁFICO 2 Contribuição do Proinfância na expansão do número de matrículas da rede de educação infantil do município de 2010 a 2017 em relação à taxa de crescimento dessa rede no período para cada um dos municípios da amostra 

INSTALAÇÕES FÍSICAS: UM NOVO REFERENCIAL DE QUALIDADE?

Além da garantia de acesso a partir da expansão da rede por meio da construção de novos estabelecimentos de educação infantil, com a implementação do Proinfância espera-se contribuir também com a melhoria da qualidade da oferta, uma vez que os projetos-padrão visam a seguir normas e especificações técnicas de qualidade no atendimento às crianças de 0 a 5 anos de idade. No Censo Escolar há um grande rol de informações a respeito da infraestrutura dos estabelecimentos e das características de oferta. Entretanto, selecionamos 13 delas que pudessem transmitir alguma informação comparativa, a partir da implementação do Proinfância, e que tratassem de especificidades da educação infantil. Porém, antes de comentarmos os resultados obtidos, é importante explicarmos o processo de construção da análise, suas premissas e abordagens.

Em primeiro lugar, todos os indicadores foram construídos a partir das variáveis existentes no Censo Escolar exatamente como elas são, isto é, indicam apenas se determinada característica está ou não presente no estabelecimento. Foram considerados universais os municípios em que o indicador está presente para todas as matrículas da rede de educação infantil, bem como consideramos a ocorrência de melhoria quando houve o incremento de pelo menos uma matrícula de educação infantil em determinado indicador.

Já em relação à contribuição do Proinfância, foi adotada a mesma metodologia utilizada anteriormente, quando analisamos a expansão da rede. Em outras palavras: só houve contribuição quando foi registrado um aumento do número de matrículas da rede de educação infantil em determinado indicador; considerou-se 100% de contribuição quando houve melhoria do indicador na rede de educação infantil do município, porém com redução nos outros estabelecimentos que não eram do Proinfância; e, por fim, nos demais casos, a contribuição foi calculada como uma proporção do número de matrículas de educação infantil nos estabelecimentos do Proinfância que melhoraram o indicador divididos pelo número total de matrículas de educação infantil da rede que melhorou esse mesmo indicador.

O que pudemos observar a partir da comparação dos indicadores de infraestrutura foi que, quando se trata de condições básicas, tais como água, energia elétrica e saneamento, houve pouca mudança, uma vez que muitos desses indicadores já eram universais ou estavam próximos disso.

Entretanto, notamos a presença de ganhos relevantes para as redes como um todo nas adequações dos estabelecimentos às necessidades da educação infantil. Nesse sentido, se, por um lado, o Proinfância trouxe avanços, contribuindo em alguns casos com mais de 50% da melhoria de um determinado indicador, por outro, as suas contribuições ficaram, em média, apenas entre 11% e 36%, o que denota uma melhoria acentuada nos outros estabelecimentos da rede.

APRENDIZADOS APÓS UMA DÉCADA DE IMPLEMENTAÇÃO

Neste artigo, apresentamos os resultados dos efeitos do Proinfância, um programa do governo federal, em uma de suas metas que é a de garantir o acesso à creche e à pré-escola com a construção de novos estabelecimentos, a partir de seus projetos-padrão. Ao longo do texto, afirmamos que a política de apoio à construção de novas unidades de educação infantil é, ao mesmo tempo, uma política pública, por partir de medidas governamentais, mas, também, uma política social, uma vez que busca ampliar o acesso de mais crianças no segmento educacional. Justifica-se a escolha do estudo do Proinfância por reconhecermos nele importantes contextos que motivam o seu monitoramento: há marco legal articulado em todos os níveis da federação, visibilidade do tema na agenda pública e intensa mobilização de diferentes atores sociais.

Para tanto, a pesquisa utilizou dados do Simec e as informações da rede educacional coletadas pelo Censo da Educação Básica do Inep, no período de 2007 a 2017, para monitorar a implementação desse programa no estado do Rio de Janeiro. A partir dessas informações, identificamos que foram construídas 26 unidades do Proinfância pelos projeto-padrão em 20 dos 92 municípios desse estado e que o projeto mais utilizado foi o do tipo B, que contemplou 74% dos casos.

Verificamos, ainda nesse universo de 26 unidades, que o atendimento majoritário era o de creche, que o turno integral era preponderante e que a taxa de ocupação, na maioria dos casos, ficou acima de 100% da especificação inicial do projeto-padrão. Quanto à representatividade, as unidades do Proinfância chegaram a atingir até 17% do total de estabelecimentos da rede de educação infantil do município, havendo casos em que esses estabelecimentos foram responsáveis por até 37% de todas as matrículas de creche de um município ou até 18% da pré-escola em outro.

No período estudado, vimos que nem todos os municípios expandiram o número de matrículas da rede de educação infantil, mas foi possível identificar casos em que o programa foi capaz de contribuir com 100% da expansão ou, ao menos, com mais de 50% dela. Ainda nessa direção, comparamos os dados com o tamanho da rede e a dimensão da expansão, sugerindo novas oportunidades de estudos futuros.

Em relação à capacidade de melhoria da infraestrutura, pode-se dizer, por um lado, que, quando se trata das condições básicas, houve poucos avanços, uma vez que muitas características já estavam plenamente atendidas. Por outro, notamos que ocorreram ganhos relevantes para as redes como um todo nas adequações dos estabelecimentos às necessidades da educação infantil.

Por fim, acreditamos que o potencial de impacto do Proinfância, a partir de seus projetos-padrão, ainda não foi atingido plenamente no estado do Rio de Janeiro, haja vista o baixo número de municípios com unidades concluídas e os poucos estabelecimentos implementados em cada um deles. Se esperávamos que a obrigatoriedade de universalização da pré-escola pudesse concentrar todos os esforços de expansão da rede, vimos que a creche foi a maior beneficiada pelo programa, garantindo, assim, a sua expansão e o aprimoramento da qualidade. Em certos casos, o programa não foi determinante para a expansão, tendo muitas redes seguido seus próprios planos de expansão. Talvez outro mérito do Proinfância tenha sido o de induzir um padrão mínimo de referência de qualidade e provocar mudança em toda a rede de educação infantil.