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Introdução
“Creches gratuitas arrancam hoje. Há crianças ainda sem colocação” (Santos, 2023, s/p); “O governo diz ter criado 9000 novas vagas gratuitas em creches em dois meses” (Silva, 2023, s/p); ou “Mais crianças por sala, menos burocracia na reconversão: Governo a correr contra a falta de lugares nas creches” (Carvalho, 2023, s/p), são três de entre as muitas manchetes jornalísticas que retratam o atual estado das políticas para a pequena infância dedicadas aos seus cuidados e educação, desde que, em 2020, o governo de maioria socialista assumiu este assunto como prioritário.
Com uma democracia prestes a fazer 50 anos, no curto intervalo dos últimos três anos produziu-se e implementou-se um conjunto de políticas sociais relativas à creche que afirmaram o princípio da gratuitidade da sua frequência Portaria 271/2020, 24 nov. 2020 (Portugal, 2020), lançaram o Programa “Creche Feliz – Rede de creches gratuitas”6 e se estenderam ao setor privado lucrativo Portaria 304/2022, 22 dez. 2022 (Portugal, 2022a; Portaria 305/2022, 22 dez. Portugal, 2022b). Por fim, e perante a falta de creches e de lugares disponíveis face à procura que se fez sentir, foi decretado o aumento do número de crianças pelas salas existentes Portaria 190-A/2023, 5 jul. 2023 (Portugal, 2023), tal como o título da última notícia.
Está assim aberto mais um caminho para a expansão e democratização do acesso da mais pequena infância à creche, naquilo que tem constituído o processo de institucionalização da infância contemporânea nas sociedades ocidentais (Näsman, 1994; Zeiher, 2009) a montante da escola – da expansão e quase universalização do Jardim de Infância (JI) enquanto contexto educativo próprio para crianças entre os 3-6 anos. Assestam-se, agora, redobradas atenções às crianças até aos 3 anos e à creche, concebida como um serviço em que funções sociais de guarda, cuidado e educação coexistem, ora respondendo às necessidades das famílias que trabalham, ora respondendo às necessidades de desenvolvimento holístico das crianças.
Esta atenção ao atendimento das crianças em creches reverbera apelos e recomendações internacionais e europeias já formulados desde 2000. Relembra-se o Conselho Europeu (2002) que, na Cimeira de Barcelona, preconizava “estruturas de acolhimento para, pelo menos 35% das crianças com menos de 3 anos, até 2010”. Também o Comentário Geral n.º 7 “Implementing Children’s Rights in Early Childhood Education” (UNCRC, 2005) defende o direito à educação para todas as crianças, o seu desenvolvimento holístico e a sua participação, incluindo políticas para crianças pequenas. Já a UNESCO (2010), na Conferência Mundial sobre o Cuidado e a Educação na Primeira Infância, advogava “A Educação na Primeira Infância (EPI)” como base para o desenvolvimento social, humano e económico, englobando serviços de cuidado, educação, saúde, nutrição e proteção para crianças até aos 8 anos.
O Banco Mundial (WB), vendo nas crianças o ‘capital humano’ necessário a uma economia próspera, defende, desde 2000, a precocidade da educação para efeitos melhores e mais duráveis, tal como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE, 2006). Recentemente, a Recomendação do Conselho Europeu, de 22 de maio de 2019, reitera a importância dos sistemas de educação e acolhimento na primeira infância de elevada qualidade. No quadro da globalização, trata-se de, sob a égide do princípio da igualdade de oportunidades, caro às democracias capitalistas, reequacionar uma “agenda global e estruturada para a educação” (Dale, 2004, p. 424), aprofundando-a.
Em Portugal, no caso da creche, este aprofundamento realiza-se através da sua regulação legal e transferência de verbas do Estado em prestações sociais, na sua resposta à urgência em conciliar necessidades do mercado e necessidades das famílias, particularmente as decorrentes da feminização do emprego e da desregulação das condições e horários de trabalho. Arquitetar a relação custo-eficácia desse investimento estatal a longo prazo numa economia competitiva reverte, então, em apoio à natalidade, parentalidade e inclusão social. Esta realiza-se através da guarda e cuidado às crianças de pais trabalhadores; do combate à pobreza e desigualdades sociais; da integração precoce das populações migrantes; da identificação atempada de situações de risco e perigo; da intervenção junto de crianças com necessidades específicas; e melhoria da qualidade dos serviços, entre outros (Moss, 2007; Moss; Pence, 1994; Vandenbroeck; Lehrer; Mitchell, 2022).
Neste contexto, e no entendimento da educação como um bem comum e público, e um direito universal das crianças, aí se incluindo as que têm até 3 anos (ONU, 1989), a gratuidade das creches em Portugal, a par do aumento de salas e do aumento do número de crianças por sala, obrigam a questionar: como é que o direito à educação se relaciona com as crianças até aos 3 anos e com as funções atribuídas à creche? De que modos as tradicionais funções da creche, de guarda e cuidado, e o direito à educação se manifestam nas políticas que, desde a instauração da democracia em Portugal, têm sido produzidas em relação a elas?
Recorrendo a contributos das Ciências da Educação e das Sociologias da Infância, da Família e da Educação, e na sequência de trabalhos anteriores (Ferreira; Tomás; Rocha; Nazário, 2024), elegemos cinco documentos estruturantes das políticas sociais para a creche – o Despacho Normativo 131/84 (Portugal, 1984); o Despacho Normativo 99/89 (Portugal, 1989); a Portaria 262/2011 (Portugal, 2011); Portaria 271/2020 (Portugal, 2020) e a Portaria 190-A/2023 (Portugal, 2023) – para serem analisados com vista a: i) identificar as conceções de criança, cuidado e educação; ii) compreender as suas continuidades, mudanças e tensões; iii) problematizar a resposta social e/ou educativa que é preconizada.
A reflexão crítica acerca da presença de ambiguidades, tensões e contradições nas conceções de creche, cuidado e educação encontradas abre espaço para um debate que tenciona contribuir para desafiar e ultrapassar a dicotomia cuidar/educar para assegurar uma maior qualidade, e contribuir para a justiça e a equidade na vida das crianças e adultos/as.
Cuidar, educar e “educare”? Coordenadas teóricas
Na maioria dos países europeus, os diversos serviços destinados à pequena infância (0–6 anos) têm uma história radicada no século XIX que, assente em duas tradições discursivas associadas a recortes etários, se reflete numa estrutura designada por “split systems” (Bertram; Pascal, 2016; Moss, 2017; Moss; Urban, 2020). De um lado, a guarda e o cuidado para 0–3 anos, entendidos como medida de proteção e bem-estar, assegurado por um conjunto de serviços regulados e integrados no sistema de Segurança Social, destinados a prestar apoio às famílias – as creches. De outro lado, a educação para os 3–5/6 anos, assegurada por um conjunto de serviços regulados e integrados no sistema educativo – o JI/Educação Pré-Escolar (EPE) –, complementando a educação familiar e antecedendo a educação formal. Esta separação geral opera com princípios políticos e administrativos diferentes quanto ao tipo de serviço, financiamento, admissão, horários, pessoal, regulação, funções e práticas (Moss, 2006).
Nesta estrutura de serviços separados para a pequena infância, ao recorte etário assistem diferentes compreensões teórico-concetuais cuja história importa relembrar. O discurso do cuidado reportado à creche remonta à tradição médico-higienista da transição do século XX que, no combate à elevada mortalidade infantil e às morbilidades derivadas de uma alimentação inadequada e de falta de higiene e cuidados básicos, enfatiza a imprescindibilidade das condições proporcionadas pelo meio físico e social para assegurar a sobrevivência saudável das crianças até aos 3 anos (Ferreira, 2001). Tratava-se de “salvar os corpos” (idem) segundo os princípios da Pedologia que, mediante a pedometria, a antropometria, a anatomia e a fisiologia, procurava conhecer e preservar o seu corpo e crescimento normal, facultando aplicações médico-pedagógicas e técnicas à escola e outros contextos sociais (Martins, 2021), e fomentando conexões com uma Psicologia do Desenvolvimento crescentemente afirmativa.
Aqui, destacam-se os contributos de Arnold Gesell (1925) e da sua teoria da maturação, particularmente o comportamento motor dos bebés, bem como os de John Bowlby (1969) e da teoria da vinculação, que enfoca o papel das figuras de vinculação primárias, designadamente a mãe (Whitebread, 2019). Estes aportes legitimam um racional do desenvolvimento são e seguro das crianças pequenas que, na creche, consagra especial atenção às manifestações da motricidade infantil e preconiza a replicação de condições e práticas de tipo domiciliar, segundo uma “pedagogia do apego” (Moss, 2006) modelada na relação diádica mãe-filho. Isso gera entendimentos particulares das funções e funcionamento das creches como sendo decalcadas do lar para suprirem as necessidades de determinadas famílias; das crianças pequenas como corpos físicos a prover e a cuidar porque colocadas em risco pela interrupção das formas “naturais” de educação familiar, e das profissionais mulheres como alguém com qualidades e competências supostamente inatas (Dahlberg et al., 1999; Duncan et al., 2004). Este legado histórico de feição doméstico-maternal, associado à creche como uma resposta assistencial-custodial, reforçou a cisão entre as funções de cuidar e educar, não as reconhecendo como complementares e indissociáveis.
Ora, é para esta reciprocidade que remete o anglicismo ‘educare’7, da aglutinação das palavras inglesas “care” e “education” (Caldwell, 1995), hoje em uso no campo da educação de infância enquanto expressão do direito à educação das crianças até aos 3 anos e de reconceptualização do lugar, valor e status educativos que as ações de cuidado têm na educação de bebés e crianças pequenas. Trata-se de qualificar o cuidado como função incontornável da creche, entendendo-a como espaço de vida relacional, holístico e inclusivo (Nowak-Lojewska et al., 2019), pautado pela ética do cuidado e por valores, direitos e práticas democráticas (Tomás; Almeida; Lino, 2018; Coelho, 2004; Correia, 2018; Duncan et al., 2004; Guimarães, 2011; Vasconcelos, 2014).
Metodologia
A pesquisa documental on-line acerca das políticas para a pequena infância produzidas no Portugal democrático entre 1974 e 2023, realizada em sites públicos e abertos, permitiu reconstituir o processo de institucionalização da creche (Ferreira; Tomás; Rocha; Nazário, 2024). Permitiu, ainda, identificar um corpus específico de análise, representativo do edifício legislativo da creche, assente em cinco documentos: i) Despacho Normativo 131/84, de 25 de julho de 1984; ii) Despacho Normativo 99/89, de 27 de outubro de 1989; iii) Portaria 262/2011, de 31 agosto de 2011; iv) Portaria 271/2020, de 24 de novembro de 2020; v) Portaria 190-A/2023, de 5 de julho de 2023.
Estes textos oficiais, porque produzidos em determinados contextos socioeconómicos, políticos e educativos nacionais, e sob influência internacional, são entendidos como artefactos culturais e ideológicos, e como discursos de política que não são neutros: ao privilegiarem e priorizarem certas ideias e opções, excluindo outras possíveis (Ball, 2008), usando uma linguagem supostamente objetiva e transparente, necessária à “engenharia” do consentimento (Codd, 1988), do consenso e do compromisso entre grupos e forças potencialmente conflituais, geram determinadas realidades cujas significações não são explícitas nem literais. Daí que a análise dos documentos de política, enquanto construções discursivas, não seja redutível à aplicação de um conjunto de procedimentos técnicos e nomotéticos, antes requerendo um trabalho de desconstrução textual capaz de fazer falar os não ditos, os significados divergentes, contradições e omissões estruturadas, esclarecendo os processos ideológicos que estão por trás da produção do texto (Codd, 1988), assim se abrindo ao exame crítico das políticas.
No presente texto, tais propósitos incidem no corpus específico de análise referido, visando, na sequência do enquadramento legal das políticas para a creche em Portugal: i) identificar quais as conceções de criança, cuidado e educação; ii) compreender as suas continuidades, mudanças e tensões; iii) problematizar a resposta social e/ou educativa que é preconizada.
Políticas nacionais para a creche: enquadramento legal e objetivos
No período democrático em Portugal, entre 1974 e 2023, assiste-se à progressiva reinstitucionalização da creche enquanto resposta social específica e crescentemente estruturada de apoio às famílias; um processo em que se destacam cinco atos legais basilares (Ferreira; Tomás; Rocha; Nazário, 2024; Vilarinho, 2001).
Na década de 1980, através do Despacho Normativo n.º 131/84, de 25 de julho de 1984, é lançada a primeira pedra na regulamentação estatal das respostas de apoio social com fins lucrativos destinadas a crianças com idades até aos 6 anos – os infantários e os jardins de infância –, sendo instituídos três objetivos: i) proporcionar às crianças oportunidades que facilitem o seu desenvolvimento físico-emocional, intelectual e social, de acordo com as suas necessidades; ii) a relação com as famílias; iii) a intervenção precoce com caráter compensatório de vários défices (cf. Tabela 1). A relevância deste documento deve-se, ainda, à definição das normas reguladoras que explicitam as condições de instalação e funcionamento das creches, tornando-se a matriz das iniciativas e aprimoramentos legais subsequentes.
Tabela 1 Creche: Objetivos ao longo do tempo (Diplomas legais de 1984, 1989, 2011, 2020, 2023)
Fonte: Elaboração própria.
Legenda: * Desenvolvimento; ** Relação com a família; *** Défice; Compensação; **** Relação com a comunidade; ***** Igualdade de oportunidades
Com efeito, no final desta década, o Despacho Normativo 99/89, 27 out. 1989, traz duas grandes novidades: a reorganização dos “infantários” com os 3 anos como linha de cisão, e a modernização da sua nomenclatura, doravante designada de “creche”. Os seus objetivos centrais reafirmam a trilogia – desenvolvimento da criança, relação com famílias e intervenção precoce e compensatória (cf. Tabela 1) – e as condições de instalação e funcionamento das creches tornam-se mais refinadas e explícitas. A partir de então, as creches passam a acolher apenas crianças até aos 3 anos, assumindo funções de guarda e cuidado sob a alçada do Ministério da Segurança Social (MSS), enquanto aos JI, sob a alçada do Ministério da Educação (ME), compete promover funções educativas às crianças entre 3–6 anos. Instalava-se uma separação nas políticas para a infância, distinguindo entre dois contextos e respetivos destinatários, tutelas e funções, e, com isso, instituía-se também o binómio cuidado/creche e educação/JI (Ferreira; Tomás; Rocha; Nazário, 2024).
Este documento, que perdurará por 22 anos, confirma a creche como uma resposta social, privada, sob regulamentação e supervisão do MSS, destinada a suprir as necessidades de guarda e cuidado de crianças até aos 3 anos de idade derivadas do trabalho dos pais.
A constância legislativa acerca da tríplice natureza da creche prossegue com a publicação da Portaria n.º 262/2011, 31 ago. 2011, que esclarece a sua vocação socioeducativa (cf. Tabela 1).
[...] equipamento de natureza socioeducativa, vocacionado para o apoio à família e à criança, destinado a acolher crianças até aos 3 anos de idade, durante o período correspondente ao impedimento dos pais ou de quem exerça as responsabilidades parentais (art. 3.º, grifos nossos).
Salienta-se a expressão de preocupações pedagógicas, patentes na especificação de equipamentos, objetos e algumas atividades a desenvolver na sala-parque, sala de refeições e no recreio, como se verá, e em “Promover a articulação com outros serviços existentes na comunidade” (alínea f), subentendendo uma conceção da creche como serviço social inserido na rede local de apoios sociais, de saúde, culturais, recreativos, escolares, bem como de recursos de mobilidade e mesmo naturais (cf. art.º 16).
A década seguinte, a partir de 2020, será prolixa na produção legislativa, acentuando-se agora preocupações com a democratização do acesso à creche. Este movimento inicia-se com a publicação da Portaria 271/2020, 24 nov. 2020, que define as condições específicas do princípio da gratuitidade da frequência de creche; alarga-se até 2023, reforçando-se com o lançamento do Programa “Creche feliz” e, finalmente, atinge o setor privado lucrativo (Portaria 304/2022, 22 dez. 2022, e Portaria 305/2022, 22 dez. 2022). A legislação de 2020 a 2023 mantém os objetivos já definidos para a creche em 2011, reforçando a sua componente social, mas leva mais longe o compromisso de facilitar as vidas pessoal, familiar e laboral dos pais de crianças até aos 3 anos, e a sua melhoria através da gratuidade alargada a todos os grupos sociais como garante da igualdade de oportunidades de acesso (cf. Tabela 1).
Pode então dizer-se que, prestes a comemorar meio século de democracia, um primeiro balanço das políticas sociais instituídas para a creche sublinha a especificação deste serviço em 1984 e, partir daí, com grande continuidade, uma visão consolidada tendente a priorizar respostas às famílias que trabalham, assegurando funções de guarda e cuidado às suas crianças (Portugal, 1984, 1989, 2022, 2023). É o modo como essa relação entre creche-famílias vai sendo preconizada que varia: em 1984 é sublinhada a “participação efectiva e permanente”, ao passo que, depois, é realçada uma “estreita colaboração” (Portugal,1989) e “uma partilha de cuidados e responsabilidades” (Portugal, 1989 e 2011), para, finalmente, a creche se subordinar aos ditames das exigências que o mundo do trabalho coloca às famílias (Portugal, 2020; 2023).
Transversal à legislação em análise é a presença de objetivos de tipo preventivo e compensatório, observando-se uma certa ressemantização dos défices, ora explicitados como “compensar deficiências físicas, sociais ou culturais, bem como despistar inadaptações ou deficiências” (Portugal,1984), ora como “colaborar no despiste precoce de qualquer inadaptação ou deficiência” (Portugal,1989), ora como “prevenir e despistar precocemente qualquer inadaptação, deficiência ou situação de risco” (Portugal, 2011). Os possíveis encaminhamentos da identificação e mapeamento destas situações ficam-se pela vacuidade de afirmações como “assegurando o encaminhamento mais adequado” (Portugal,1989, 2011).
A influência de recomendações internacionais e nacionais refletidas numa conceção da creche enquanto resposta socioeducativa em que as crianças ganham alguma centralidade e não apenas as famílias (Portugal, 2011) mantém-se até hoje.8 Entre avanços, continuidades e recuos na institucionalização da creche e dos seus objetivos centrais, que conceções de criança, cuidado e educação estão então presentes nas suas políticas basilares?
Creche: conceções de criança, cuidado e educação – (des)continuidades, ambiguidades e tensões
Retomando as políticas-chave para a creche entre 1984 e 2023, aprofunda-se a análise com vista à identificação das conceções de criança, cuidado e educação presentes e subjacentes à definição dos seus objetivos, e na organização e funcionamento dos seus espaços, procurando compreender continuidades, mudanças e tensões.
Conceções de criança
Na década de 1980, a progressiva definição dos atores infantis a quem se destinavam os Infantários (assim designados até 1984), depois renomeados como Creches (1989), manifesta-se na passagem de uma conceção de criança genérica, singular e abstrata, para uma outra, mais concreta e definida por balizas etárias específicas e distintivas que ficam patentes na sua organização espacial.
Assim, até aos 3 anos explicitam-se recortes etários, sendo criada, a par da terminologia “crianças mais pequenas” (Portugal,1984), uma primeira grande divisão: de um lado, “crianças dos 3 meses à aquisição da marcha”; do outro, “crianças com mais de 24 meses“. A partir de 1989, redefinem-se três novos recortes alinhados com temporalidades associadas ao desenvolvimento, aquisição ou domínio de determinadas competências infantis em que sobressaem as de tipo motor: o primeiro, abrangendo “crianças até à aquisição da marcha”; o segundo, “crianças com idades entre a aquisição da marcha e os 24 meses”, e o terceiro, “crianças com idades entre os 24 e os 36 meses”.
É este recorte das idades alocadas à creche, fortalecido com a organização do seu espaço interno, que inclui um “berçário” composto pela “sala de berços” e “sala-parque”, e pela “sala de atividades”, que se estabiliza e vem a ser reproduzido na legislação publicada de 1989 até hoje (cf. Tabela 2).
Tabela 2 Creche: designações, crianças destinatárias e organização espacial (Diplomas legais de 1984, 1989, 2011, 2020, 2023)
| Legislação | 1984 (Despacho Normativo n.º 131/84, 25 de julho) | 1989 (Despacho Normativo n.º 99/89, 27 de outubro) | 2011 (Portaria n.º 262/2011, 31 de agosto) | 2020* | (Portaria 190/A/2023, 5 de julho) | Organização do espaço | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Designação | Infantários | Creches | |||||
| Crianças com idades entre os 3 meses e os 3 anos | Crianças dos 3 meses à aquisição da marcha | Berçário | Sala dos berços | ||||
| sala-parque | |||||||
| Crianças com mais de 24 meses | Crianças de idades compreendidas entre a aquisição da marcha e os 24 meses | Sala de atividades | |||||
| Crianças de idades compreendidas entre os 24 e os 36 meses | |||||||
Fonte: Elaboração própria.
* Legislação da gratuidade da frequência em creches (2020-2023), cf. http://cnis.pt/respostas-sociais/infancia-e-juventude/creche/.
Sobressai o critério idade associado a etapas do desenvolvimento motor infantil, sendo marcante a conquista de autonomia funcional pela criança, já que a “sala de berços” e “sala-parque” se destinam a “crianças dos 3 meses até à aquisição da marcha” (1984 e diante), enquanto a “sala de atividades”, inicialmente destinada às idades maiores “de 24 meses” (1984), passa a albergar grupos de idades “entre a aquisição da marcha e os 24 meses” e “entre os 24 meses e os 36 meses” (1989 e diante, cf. Tabela 2). Neste sentido, a “sala de berços” reservada a bebés e a “tempos de repouso” contrasta com a “sala-parque” destinada ao “tempo ativo” de crianças mais velhas, em processo de aquisição da marcha, e este prolonga-se para a “sala de atividades”, onde, já se deslocando sozinhas, ganham outro espaço para darem azo à expressão das suas competências e autonomia sociomotoras.
Esta conceção de criança denota uma noção de desenvolvimento (Portugal,1989) mantida visível num corpo físico que acentua, ora a sua extrema dependência de outrem pela necessidade de satisfação das atividades imanentes – comer, beber, dormir, ser limpo e deslocado… –, ora a sua crescente autonomia, de que a marcha é o corolário, e cuja cronologia temporal é fixada numa sequência numérica de idades (cf. Tabela 2).
A estabilidade da combinação desta conceção de criança em desenvolvimento com a organização tripartida do espaço da creche não é, no entanto, isenta de tensões. A primeira é detetável logo em 1984: tratando-se de uma lei que definia as normas regulatórias das condições de instalação e funcionamento dos Infantários e JI com fins lucrativos, estabelecendo como objetivos destes estabelecimentos “proporcionar oportunidades […] que facilitem o seu desenvolvimento físico-emocional, intelectual e social” (Norma II, a, 1984), o desenho organizacional do berçário, já referido, sugere o seu enviesamento e dicotomização. De um lado, em prol do desenvolvimento físico-emocional associado à “sala de berços” e à “sala da marcha”, e, do outro, em prol do desenvolvimento físico-emocional, intelectual e social associado à “sala de atividades”, onde é esperado que tomem lugar “atividades lúdicas e pedagógicas”. Outras tensões mais subtis estão no uso de generalizações como o “desenvolvimento global” (Portugal, 1989) ou “desenvolvimento integral” (2011) face à lógica idade/desenvolvimento motor que estrutura a organização das creches, ou a afirmações que enfatizam a sua fase evolutiva (Portugal, 1989, 2011).
A recuperação da noção de “necessidades específicas da criança” na legislação de 2011, se, por um lado, reflete preocupações adultas com um momento da vida humana (até aos 3 anos) em que se observam transformações extraordinárias no seu desenvolvimento, por outro, não escapa de uma conceção do desenvolvimento da criança de cariz teleológico em que as aquisições procedem por etapas fixadas a idades e seu recorte interno. A leitura dessas necessidades não dispensa, assim, as idades configuradas pela psicologia do desenvolvimento motor, conforme são explicitadas e estabilizadas a partir de 1989 – “crianças dos 3 meses até à aquisição da marcha”, “crianças entre a aquisição da marcha e os 24 meses” e “crianças com idades entre os 24 meses e os 36 meses”.
Dado o caráter social da creche, destaca-se também a conceção da ‘criança-filho’, subentendida no propósito central de apoiar as famílias na conciliação das esferas pessoal, familiar e profissional, com particular evidência na legislação acerca da gratuidade (2020-2023). Paralelamente, reemerge uma conceção de criança desvalida e pobre, cujo grau de vulnerabilidade se fixa agora a ‘escalões’ – a criança-escalão:
[...] a gratuitidade da frequência de creche para todas as crianças cujas famílias, independentemente do número de filhos, estejam enquadradas nos escalões mais baixos do rendimento da comparticipação familiar. […] crianças abrangidas pelo 1.º escalão de rendimento da comparticipação familiar e pelo 2.º escalão. Portaria nº 271/2020, de 24 de novembro de 2020 (Portugal, 2020, grifos nossos).
Com a gratuitidade das creches pretende-se também implementar uma medida decisiva e prioritária no combate à pobreza infantil, promovendo uma plena integração e igualdade de acesso de oportunidades a todas as crianças independentemente do contexto socioeconómico em que vivem, tendo em vista romper ciclos de pobreza. Portaria n.º 198/2022, de 27 de julho de 2022 (Portugal, 2022, grifos nossos).
Nas questões relativas à pobreza e às desigualdades, dentro dos grupos de crianças são especificadas as consideradas vulneráveis, incluindo com deficiência (Portaria n.º 198/2022, Art. 7.º - reforço de financiamento), e as medidas de promoção e proteção (Art. 9.º - critérios de admissão e priorização).
Chegadas a 2023, mantêm-se as conceções de criança em desenvolvimento, de criança em défice, de ‘criança-filho’ e de ‘criança a ser cuidada’, destacando-se as dimensões de conforto e segurança (cf. Tabela 1), e acrescem as conceções de ‘criança-escalão’ e ‘criança com direitos’, patentes na preocupação em garantir igualdade de oportunidades, independentemente das suas condições socioeconómicas. No entanto, o aumento do número de crianças por sala expressa uma conceção de criança objeto em desfavor de uma conceção de criança como sujeito.
Conceções de cuidado e de educação
O objetivo de a creche promover o desenvolvimento das crianças, no plural e em várias dimensões – físico, emocional, intelectual e social –, considerando o individuo e o grupo, e de acordo com as suas necessidades (1984), reverte numa linguagem generalista e singularizada à criança e ao seu desenvolvimento global, considerando o “atendimento individualizado” num clima de “segurança afectiva e física” (1989) em detrimento das relações no grupo9 (cf. Tabela 1). Parece assistir-se a um deslocamento do foco nas crianças e no seu desenvolvimento pluridimensional e holístico (1984) para um outro em que, por detrás da linguagem aparentemente consensual da sua individualização e alusão abstrata ao desenvolvimento global, se desvelam dimensões centrais da proteção cujo foco na segurança afetiva e física remete para uma lógica do cuidado (1989) que prossegue em 2011 (cf. Tabelas 1 e 3). Aqui, os objetivos relativos à creche e à criança desdobram-se em duas alíneas que se combinam e recuperam o atendimento “individualizado” e o “desenvolvimento integral” (1989), mas reafirmando a mesma matriz da proteção pautada num “ambiente de segurança física e afectiva”. A novidade é a personalização do atendimento, embora assente na ideia das necessidades específicas de cada criança, já presente em 1984 (cf. Tabelas 1 e 3).
As conceções de cuidar e educar na legislação da creche, nem sempre explícitas, também foram identificadas e inferidas a partir da análise da sua organização espacial. Começando pelo berçário (cf. Tabela 3), na “sala dos berços” e na “sala-parque” sobressai uma conceção de cuidado das crianças em que, sob permanente vigilância adulta, as rotinas da alimentação, do sono e da higiene são centrais. O primeiro caso, implicando condições de localização, acessibilidade, sonoridade e luminosidade particulares, destaca a prestação de cuidados individualizados e seguros com o repouso. No segundo, sobressaem os cuidados de higiene (1984, 1989, 2011) e o seu detalhe (1989), sendo em 2011 que a “sala-parque” passa a aliar funções educativas aos tempos ativos das crianças: além dos cuidados de segurança devidos à mobilidade corporal e aquisição da marcha – piso amortecedor, lavável –, são mencionadas condições materiais de observação e interação com outros – cadeiras de repouso – e/ou instigantes de atividades lúdicas – brinquedos diversos, espelho –, e, portanto, do seu desenvolvimento holístico. São estas conceções que se mantêm desde 1984 até 2023.
Tabela 3 – Berçário: conceções de cuidar e educar (Diplomas legais de 1984, 1989, 2011, 2020, 2023)
Fonte: Elaboração própria.
As conceções de educação contemplam ainda a elaboração de um projecto educativo (1984; 1989) e de um projeto pedagógico (1984, 1989, 2011, 2020, 2023) relativo ao planeamento e acompanhamento das atividades sociopedagógicas desenvolvidas pela creche em todas as suas valências, desde o berçário à sala de atividades, isto é, ações educativas promotoras do desenvolvimento global das crianças: motor, cognitivo, pessoal, emocional e social (2011, art. 6.o). Não obstante, convém lembrar que, precisamente em 2011, aumenta em mais duas o número de crianças por todas as salas da creche (art. 7.º) e que, em termos de pessoal, esta pode contar com a “colaboração de voluntários” (art. 10.º, nº 3) – duas premissas que tensionam as conceções de cuidado e de educação das crianças.
Na sala de atividades e sala de refeições, conceções de cuidar e educar coexistem desde 1984, mas passam ser mais explícitas e detalhadas a partir de 2011, vindo a incluir o recreio (cf. Tabela 4).
Tal como no berçário, a dimensão do cuidado prossegue na sala de atividades, na constância das condições de salubridade, segurança e conforto para criar um ambiente saudável, que se pode tornar polivalente ao acolher as rotinas do repouso e da alimentação. A dimensão da educação, presente desde 1984, torna-se mais clara na recomendação de atender às necessidades lúdicas das crianças, proporcionando jogos, atividades e materiais, e espaços ao ar livre, como o recreio (2011). Este, podendo ser partilhado com os bebés, conjuga dimensões do cuidado centradas na segurança das crianças que o frequentam – coberto, vedado, separado, iluminado, com bebedouros e caixotes do lixo – e de educação – tipo e diversidade de equipamentos e brinquedos sugeridos em função de uma interpretação do que serão os interesses das crianças entre os 1 e 3 anos, sobressaindo o direcionamento para a promoção da motricidade nas suas múltiplas facetas: pedalar, subir, trepar, escorregar e correr (2011). Também na sala de refeições perpassam preocupações do cuidado – rotina das refeições em condições de higiene e segurança – e educativas – desde decorações nas paredes à assunção de espaço para festas ou recreio interior.
Sendo estas as conceções de cuidado e educação afirmadas até 2011 e que, desde então, se mantêm até hoje, o aumento do número de crianças por sala e do tempo de permanência, incluindo período noturno e fins de semana, a partir da aquisição da marcha (Portaria 190-A/2023, 5 jul. 2023, art. 7.oe 8.o), introduz um viés que contraria qualquer conceção de educação na creche, tornando-a instrumental à resolução urgente de um problema social.
Com efeito, no contexto português e especialmente nos meios urbanos, em que a escassez de creches já tinha sido identificada como um problema (Peralta; Carvalho; Fonseca, 2023), as oportunidades criadas com a legislação da gratuitidade (Portugal, 2020, 2022) rapidamente se converteram numa promessa difícil de cumprir dada a desarticulação entre uma alta procura e uma baixa oferta. Nestas condições, um maior acesso das crianças à creche possibilitado pelo princípio da gratuitidade (Portugal, 2020, 2021, 2022, 2023) representaria serem alvo de cuidados e de educação.
Ora, é precisamente esse desígnio que estará a ser posto em causa com as novas alterações, cujo pendor remediativo e paliativo ameaça a qualidade destes serviços – sobrelotação de crianças, funcionamento a tempo inteiro (Portugal, 2023) –, representando um retrocesso. Ou seja, o aumento de 14 para 16 crianças entre a aquisição da marcha e os 24 meses, e de 18 para 20 entre os 24-36 meses, numa área mínima para cada de 2 m2, mas que pode ser reduzida para 1m2, e sob supervisão pedagógica de um/a educador/a, inviabiliza qualquer cuidado/educação de qualidade.
Considerações finais
Entre 1974 e 2023 observa-se um processo de institucionalização das creches em Portugal continental no âmbito do MSS, mas em ziguezagues e em que uma relação equilibrada cuidado-educação – EDUCARE – se mostra frágil, pendendo para o cuidado. Esta ênfase no cuidado agudiza-se em 2023, com o aumento do número de crianças por sala e o alongamento de horários. A esta divisão entre cuidado e educação também não serão alheias questões associadas à profissionalização, uma vez que o reconhecimento do exercício profissional dos educadores de infância nas creches só ocorre explicitamente após a aquisição da marcha pelas crianças, como observado em 2011. Neste sentido, podemos interrogar se, subjacente a esta dicotomia, não residem opções financeiras, uma vez que os bebés, pela sua elevada dependência, são altamente dispendiosos em tempo de trabalho necessário, sendo o custo do trabalho das auxiliares de educação muito mais barato que o custo/hora dos educadores de infância. Assim, acresce à distinção cuidar e educar distinções sociais e financeiras.
É neste contexto e face à presença de ambiguidades, tensões e contradições nas conceções de creche, cuidado e educação que se abre espaço para desafiar a dicotomia cuidar/educar em prol da perspetiva do EDUCARE, isto é, da defesa da qualidade, da justiça e da equidade na vida das crianças e adultos/as. Autores como Coelho (2004), Correia (2018), Dahlberg, Moss e Pence (1999), Moss (2007) e Vasconcelos (2014) destacam uma compreensão abrangente do papel das creches na sociedade que exige recentrar a perspetiva estrutural da conciliação entre família e trabalho no âmbito dos direitos à educação e à cultura, o que implica incluir a creche dentro do sistema educativo e pensar a educação de infância num continuum. Deste ângulo, EDUCARE exige, além de condições físicas/materiais, profissionais qualificados para a creche. Ou seja, com uma formação teórica multireferenciada capaz de compreender a diversidade e as desigualdades biosocioculturais das crianças, e disso informar práticas pedagógicas baseadas na observação contextualizada das suas relações e numa intervenção reflexiva, simultaneamente, protetora, desafiadora e ética. Trata-se de as creches passarem de espaços para as crianças e suas famílias a espaços das crianças. Romper com o cuidado normalizador e com uma educação escolarizada em prol da ampliação dos repertórios sociais e culturais das crianças, eis o desafio.
Tabela 4 – Organização e funcionamento da sala de atividades, sala de refeições e recreio: conceções de cuidar e educar (Diplomas legais de 1984, 1989, 2011, 2020, 2023)
Fonte: Elaboração própria.
