Democratização e educação: avanços e recuos

A procura de educação

Certamente uma das bandeiras mais visíveis e de sucesso no Portugal democrático foi o da educação. De um “dia para o outro”, Portugal educou-se. Aos quatro anos de escolaridade “obrigatória” anteriores a 1974 seguiu-se, progressiva e paulatinamente,

De igual modo, essa procura veio a atingir o ensino superior até porque a população apercebeu-se bem que mais educação era sinónimo de melhor e mais bem remunerado trabalho e, simultaneamente, ascensão social. Dos 15000 alunos existentes no ensino superior em 1970 chegou-se, em menos de 50 anos, aos quase quatrocentos mil. Os números estão aí para testemunharem esta procura explosiva de educação em todos os níveis de ensino.

Naturalmente, esta procura teria, obrigatoriamente, reflexos nas taxas reais de escolaridade nos diversos níveis de ensino, como o Quadro 2 evidencia:

Os valores acima mostram como Portugal alcançou, em poucas décadas, níveis educativos que ombreiam com os níveis de países parceiros da EU, mais desenvolvidos e cujo processo de democratização e de universalização da educação conta com muitas dezenas de anos. Comparem-se as taxas reais de escolarização de Portugal com a média da EU e da OCDE e perceberemos melhor o ritmo explosivo do aumento educacional dos portugueses, nos últimos anos.

O Quadro 3 revela bem o ritmo intenso de escolarização da população portuguesa em geral que, em menos de 20 anos passou para metade a percentagem da população apenas com o ensino básico e praticamente duplicou a correspondente aos indivíduos com o ensino secundário. De igual forma, também na educação superior se observou uma evolução positiva semelhante permitindo dizer-se que Portugal já se encontra na fase de um ensino superior universal de massas, no dizer de Trow (1970), como pode perceber-se no quadro abaixo:

Como pode observar-se, subitamente, de um país inculto e iletrado, Portugal atinge níveis reais de escolarização que o aproximam dos países mais desenvolvidos da EU e da OCDE denotando um esforço hercúleo por parte do país e, simultaneamente, uma tomada de consciência do papel da educação no desenvolvimento e nos processos de ascensão social por parte da população, concretizando um avanço indesmentível e incontornável da democratização da educação em Portugal.

Do exposto, pode afirmar-se que a educação em Portugal testemunhou um nítido avanço desde finais da década de 1970. Todavia, e porque a dinâmica da realidade não é linear, pôde, nos números anteriores, perceber-se alguns recuos que só nos últimos anos parece terem começado a ser superados:

- O incumprimento da escolaridade obrigatória, particularmente em meados das duas primeiras décadas do novo século e particularmente no ensino secundário

- O abrandamento da procura de ensino superior que, em alguns anos, até se revelou numa diminuição substancial do número de estudantes.

A este recuo seguiu-se um novo avanço na frequência de todos os níveis de ensino a partir de 2015, coincidindo com a mudança da matriz política do governo em funções: em Outubro de 2015 a um governo de centro direito cuja matriz governativa assentava em medida de forte austeridade sucedeu um governo minoritário de centro esquerda apoiado pelos partidos da esquerda parlamentar. Presentemente, após eleições gerais em outubro de 2019, um novo governo saiu das eleições legislativas. Um governo minoritário de centro esquerda que governa sem quaisquer apoios explícitos dos restantes partidos parlamentares, de esquerda ou de direita.

A resposta do sistema- os avanços: IES, investimento, docentes e gestão

A este embate da procura explosiva de ensino, nomeadamente superior, o país respondeu, inicialmente, com o alargamento do número de vagas das universidades existentes - Universidade do Porto, de Coimbra, de Lisboa e Técnica de Lisboa, a que se seguiu a criação de novas instituições de ensino superior, algumas das quais já pensadas e criadas juridicamente ainda antes da Revolução, dando corpo a mais 9 universidades (universidades do Minho, Trás-os-Montes e Alto Douro, Beira Interior, Aveiro, Nova de Lisboa, Évora, Algarve, Madeira e Açores), um instituto universitário (ISCTE-Instituto Universitário de Lisboa) e quinze institutos superiores politécnicos (nas capitais de distrito: Viana do Castelo, Bragança, Viseu, Braga, Porto, Coimbra, Leiria, Guarda, Castelo Branco, Tomar, Santarém, Lisboa, Setúbal, Portalegre e Beja).

Foi um avanço significativo e demonstrativo da importância que os governos democráticos do pós-25 de Abril atribuíam à educação superior como instrumento de desenvolvimento mas que continha em si já o germe de mudanças radicais de forma de gestão da coisa pública com a criação do ensino superior politécnico, um ensino superior não universitário, com cursos de menor duração (de 3 anos quando nas universidades era de 5 ou 6 anos) e de natureza profissionalizante e vocacional, mais próximos do mercado de trabalho e que iriam ser procurados preferencialmente pelos jovens oriundos dos estratos sociais mais desfavorecidos (operários, pequenos empresários, pequenos comerciantes, pequenos agricultores, franjas mais periféricas da classe média), como estudos posteriores vieram a provar (^{CABRITO, 2002}; ^{CERDEIRA; CABRITO, 2018}).

Esta oferta maior de vagas de ensino superior, e talvez apesar de ser um instrumento utilizado “inocentemente” pelos fazedores da Revolução, continha em si própria este germe da desigualdade do trabalho concreto em benefício do trabalho abstrato, do trabalho manual em benefício do trabalho intelectual com que se depararam no mercado de trabalho os jovens saídos de uma universidade e de um instituto superior politécnico, característico de uma sociedade de classes.

Obviamente, esta oferta massiva de educação de nível superior exigiu um enorme esforço financeiro por parte do governo seja na construção de infraestruturas seja na formação de professores. Houve que investir em novos estabelecimentos, bibliotecas, laboratórios e, necessariamente, mais professores qualificados. Em consequência, não será de estranhar os vultuosos investimentos realizados pelos governos portugueses em educação sendo de destacar, todavia, o apoio obtido a partir da União Europeia (UE) através de programas de desenvolvimento como o PRODEP.

Entre 1980 e 2006 investiu-se perto de 1,8 mil milhões de euros, sendo esse investimento foi sobretudo significativo nos anos de 1990 a 2000, década de intensa actividade infraestrutural durante a qual se cerca de mil milhões de euros (cerca de 56% de todo o investimento aplicado entre 1980 e 2006 (^{CERDEIRA, 2009}).

Também no que respeita ao orçamento de funcionamento das instituições de ensino superior a dimensão dos recursos orçamentais são expressivos como se pode observar pela Gráfico 1. Mesmo considerando que se trata de valores a preços correntes, os quais para serem comparados deveriam ser deflacionados, podemos constatar o enorme salto operado, em parte relacionado com o crescimento de alunos do sistema, mas também com outros fatores como a revalorização salarial do pessoal docente e de investigação. Aliás, destaque-se que até 1995 o Estado, através do OE, contribuía em cerca de 95% para o orçamento das IES.

Fonte: ^{Cerdeira (2009}). O Financiamento do Ensino Superior em Portugal.

Gráfico 1  Evolução da Despesa do Orçamento de Funcionamento do Ensino Superior entre 1980 a 2007 (a preços correntes) 

O esforço hercúleo do país para conseguir em poucas décadas colocar a sua educação ao nível da dos países mais desenvolvidos, fica bem expresso, também, no número de docentes que o sistema foi exigindo e que denota um crescimento intensíssimo no início que vai desacelerando à medida que a procura de educação superior estabiliza ou apresenta ritmos menores de crescimento.

O Quadro 5 mostra como o número de docentes aumentou de forma expressiva nas últimas décadas: aumentou, cerca de 24,5 vezes entre 1961 e 2018, tendo todavia mantido um crescimento pouco significativo nos últimos 20 anos: crescimento de 11% entre 2001 e 2018 sendo de destacar que se observou uma diminuição do número de docentes no período da crise financeira que o país viveu a partir de 2008, acompanhando. Só a partir de 2015 se assiste a uma ligeira recuperação, tal como se verificou com a procura.

Simultaneamente, também a própria estrutura de gestão das IES se foi alterando, no sentido da criação e desenvolvimento da autonomia académica, científica, administrativa e financeira. Destaque-se a Lei de Autonomia de 1988, Lei n.º 108/88 de 24 de setembro, que se focou principalmente na autonomia pedagógica e científica, mas introduz também alterações no financiamento e na gestão financeira das universidades, permitindo a maior liberdade na utilização dos recursos financeiros e flexibilizando a gestão do orçamento global nas novas universidades).

Ao mesmo tempo, assiste-se a mudanças nos órgãos de governo das IES, no sentido da sua democraticidade. Em cada faculdade/instituto superior, a nova estrutura de gestão passou a ser composta por 3 órgãos colegiais cujos membros eram eleitos pelos pares:

Ao nível da Universidade, a autoridade máxima continuou a ser a figura do Reitor, que passou a ser eleito pelos seus pares que constituíam a Assembleia da Universidade, o Senado, que tinha poder de decisão.

Os recuos

A abertura do Ensino Superior à iniciativa privada

Sendo a oferta de ensino superior na Europa tradicionalmente uma oferta pública, Portugal durante longo tempo não fugiu à regra. Em vésperas da Revolução todo o ensino superior era público e universitário. Excetuava-se a essa situação a Universidade Católica Portuguesa, que funcionava ao abrigo da Concordata com a Santa Sé. Todavia, em 1986, aquando da aprovação da Lei de Bases do Sistema Educativo e como forma de responder a uma procura não satisfeita pela oferta pública, um governo de centro direita abriu o ensino superior à iniciativa privada. Este foi o sinal inicial mais significativo da privatização da coisa pública: ao invés de alargar a oferta pública, o governo preferiu dar ao capital a possibilidade de se expandir num campo de procura garantida. Muitas foram as explicações implícita e explicitamente alocadas pelo governo a esta privatização do ensino superior, mas tal ocorreu, fundamentalmente, por duas ou três razões fundamentais:

- A necessidade de contribuir para a reprodução do capital, oferecendo à exploração capitalista um nicho altamente rentável, para o que não terá sido estranho as inúmeras sugestões de organizações internacionais, como o Banco Mundial, o facto de essas novas instituições se encontrarem ligadas a indivíduos portadores de elevados níveis de capital financeiro e político e com fortes ligações aos partidos no poder;

- A vontade expressa de privatizar a educação, nomeadamente o próprio ensino público, assente em toda uma retórica nascida nos países anglófonos relativa aos quase mercados e ao facto de os serviços privados serem muito mais eficientes do que os serviços públicos cujos funcionários, afirmam, não sendo responsáveis pela gestão da organização e, portanto, pelos seus lucros/prejuízos nem tendo quaisquer benefícios se forem bons trabalhadores, realizam o seu trabalho sem qualquer espécie de profissionalismo.

De fato, datam desta época as primeiras manifestações explícitas e violentas do ultraliberalismo na vida social e política portuguesa e a introdução progressiva da Nova Governação Pública (New Public Management) na vida pública: palavras como gerencialismo, flexibilidade, empregabilidade, produtividade, parcerias, transparência, prestação de contas, etc., palavras usualmente utilizadas pelo grande capital passaram a fazer parte da linguagem diária tanto do homem comum como do empresário ou do decisor político.

Muito rapidamente as IES privadas floresceram e cresceram, oferecendo vagas aos candidatos que não conseguiam entrar no ensino superior público. No quadro da tradição europeia e da social democracia, este foi um primeiro e forte recuo do sistema educativo português e o embrião de práticas gestionárias ultraliberais que se iriam expandir e consolidar no futuro. Nos anos 1990, o ensino privado já ocupava um terço dos estudantes de ensino superior. Observe o Quadro 6:

Nos últimos anos a tendência de crescimento inverteu-se basicamente pelo fato de as instituições públicas de ensino superior apresentarem, progressivamente, capacidade para satisfazer toda a procura de educação superior e pelo facto de as políticas de austeridade financeira do período posterior a 2008 terem vindo a erodir a classe média portuguesa e, com isso, a diminuição da procura de ensino superior, particularmente nas instituições privadas que praticam elevadas mensalidades, como pode observar-se no Quadro 6 contribuindo para um sistema de ensino superior menos acessível para os jovens dos estratos sociais portadores de menor capital económico ecultural (^{CABRITO, 2002}; ^{CERDEIRA, 2011}) e, consequentemente, mais elitista (CERDEIRA & CABRITO, 2018) como pode observar-se no Gráfico 2:

Fonte: ^{Cerdeira e Cabrito (2018}).

Gráfico 2 Composição socioeconômica dos estudantes do ensino superior, em Portugal, total dos estudantes do ensino superior público e privado 

O financiamento do Ensino Superior Público

Todavia, os recuos no Ensino Superior não se fizeram, apenas no quadro da abertura deste nível de ensino à iniciativa privada. Também no ensino público se assiste a um recuo democrático significativo, particularmente com o estabelecimento de propinas para frequência do ensino público, desde 1994, situação que vem dificultar o acesso dos jovens menos favorecidos a este nível de ensino.

Na verdade, o ensino superior público em Portugal nunca foi gratuito. Até meados da década de 1990 cerca de 95% do orçamento das IES era proveniente do orçamento de estado que se constituía quase no único financiador da educação superior. Para além do Estado, as IES recebiam uma propina por parte dos estudantes que, com o tempo, assumiu um valor simbólico.

Os estudantes pagavam uma propina de 1200 escudos ano (correspondente, hoje, a 6 euros) desde 1944, ano em que foi estabelecida pelo regime de ditadura. Se hoje esse valor é insignificante, na altura em que foi estabelecido era um dos maiores obstáculos ao acesso ao ensino superior por parte dos jovens oriundos dos estratos sociais menos favorecidos. Basta dizer que, nas vésperas da revolução, ter um filho na universidade custava cerca de 8% do rendimento de uma família de trabalhadores (^{CABRITO, 2002}).

Todavia, com a Revolução e toda a política de redistribuição de rendimentos que se lhe seguiu, nomeadamente

Todavia, com a publicação do Decreto Lei n. 20/92 de 14 de Agosto, a partir de 1994, a propina perdeu a sua natureza simbólica passando a constituir um forte custo de frequência do ensino superior. Observe-se no gráfico a evolução da propina:

Fonte: ^{Cerdeira (2018}).

Gráfico 3 Evolução do valor da propina  

Esta privatização do ensino público via introdução de uma taxa de frequência originou, naturalmente, uma quebra na despesa média do estado por estudante do ensino superior público. Observe o Quadro 7:

Fonte: ^{Cerdeira (2018}).

Quadro 7 Orçamento do Estado por estudante 

Assim, desde 1990 que os estudantes começaram a ser financiadores activos do ensino superior público; ao mesmo tempo, as IES completaram as suas necessidades orçamentais recorrendo ao mercado, multiplicando marcas concretas da privatização a educação superior pública. Observe o Quadro 8:

Assiste-se pois à adoção de práticas da NGP no financiamento da educação superior, que assenta na lógica de que o mercado integra uma cultura empreendedora e que se traduz na necessidade de as IES diversificarem as suas fontes de financiamento, recorrendo ao contributo directo dos estudantes, tornados clientes, e ao mercado, para compensarem a diminuição da participação pública (^{ESTERMANN; NOKKALA, 2009}; ^{CLARK, 2008}) ao mesmo tempo que o financiamento público é contratualizado com o Estado e depende de indicadores de desempenho mensuráveis, como nº de diplomados, taxas de graduação, projectos de investigação, empregabilidade dos diplomados sendo que o incumprimento do contratualizado é penalizado (^{AMARAL, 2007}) e condiciona o financiamento nos períodos posteriores. Esta diversificação, potenciaria a competição pelo financiamento externo, intra e inter instituições e, portanto, contribuiria para a eficiência da instituição. São significativos estes sinais de privatização da educação superior em Portugal em diplomas legais como a lei n. 38/1994, de 21 de novembro, que avalia os cursos enfatizando critérios como o da empregabilidade dos diplomados e justificou a integração de representantes do capital nas equipas de avaliação, ou a promoção do financiamento em função de contratos com base no desempenho das instituições públicas de ensino superior, como clausulado na Lei n. 62/2007, de 10 de setembro - Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (RJIES) reforçando e dando continuidade a legislação anterior (cf. lei n. 37/2003, de 22 de agosto).

Precarização, vínculo contratual, estrutura da carreira e envelhecimento do corpo docente

Outro recuo significativo registado na educação superior, em Portugal, nos últimos anos diz respeito à precarização da profissão. É bastante significativa a diminuição do numero de docentes titulares, docentes em lugares do quadro, em benefício do número de docentes em regime parcial. Observe o Quadro 9.

Fonte: DGEEC (2018). Perfil do Docente 2016/2017.

Quadro 9  Evolução da distribuição dos docentes no Ensino Superior Universitário e Público em 2006/07 e 2016/17- Situação 

A análise dos valores do Quadro 9 explicita bem em que medida a carreira docente no ensino superior público, seja universitário seja politécnico, tem vindo a precarizar-se.

Pela análise dos dados do quadro podemos verificar uma quebra importante do número de docentes em “Dedicação Exclusiva”, vínculo contratual mais forte e menos precarizado. De igual forma, o quadro também revela a diminuição significativa do peso dos professores na situação de “Tempo Integral” (neste vínculo, o doente ganha apenas dois terços do que ganharia se o vínculo contratual fosse o de dedicação exclusiva) em ambos os tipos de ensino. Indubitavelmente, a perda de importância dos vínculos contratuais “Dedicação Exclusiva” e “Tempo Integral” relevam bem para uma profissão que se precariza e que o crescimento e o peso do vínculo contratual “Tempo Parcial” vem, apenas, corroborar. De facto, e não só no ensino superior politécnico, o crescimento do número de docentes a tempo parcial no período em análise é indicador suficiente do desenvolvimento explosivo de novas formas de contratualização no ensino superior português que se caracterizam pela precarização e instabilidade da profissão.

Destaque-se, também, o facto de ter vindo a crescer a um ritmo elevado o número de docentes convidados no total dos docentes do ensino superior público. Estes docentes são contratados a prazo, não estando por isso na carreira, com todos os inconvenientes que daí advêm. Segundo cálculos do Sindicato de Professores do Ensino Superior - SNESUP, com base nos dados da Direcção-Geral de Estatísticas da Educação e Ciência (DGEEC, 2019), a sua proporção passou de 30% em 2012 para 42% em 2018.

É também do SNESUP que chega a informação de que se assiste ao crescimento dos contratos sem remuneração no ensino superior, situação prevista na lei que permite, por exemplo, que docentes reformados possam retomar funções gratuitamente, sendo que serão já cerca de 400 as situações facto em 2019 contra cerca de 170 em 2014, (DGEEC, 2019) que não ajuda à entrada de novos docentes de carreira e aumenta a precarização.

Outro aspeto de retrocessos na educação superior muito importante tem a ver com a carreira e a distribuição pelas categorias da carreira universitária e politécnica. Na última década a generalidade dos docentes não teve possibilidade de evoluir na sua carreira, dada situação financeira de asfixia que as instituições públicas viveram. Previa-se no enquadramento legal em vigor que o número de efetivos nas categorias de professor catedrático e associado deveria poder oscilar entre os 50 a 70% do total do corpo docente das Universidades e na carreira politécnica os professores coordenadores não excederem os 50% do total dos docentes. Contudo a situação que encontramos é bem diferente e mesmo dramática.

No ano de 2017/2018 no ensino universitário apenas se encontravam 9,3% de professores catedráticos e 17,3% de associados, num total que não chegava a 27%, quando o valor destas duas categorias deveria não poder ser inferior a 50% do total dos docentes. Por sua vez no ensino politécnico apenas 10,5% dos docentes estão na categoria de coordenador, como se pode constatar pelos dados do Quadro 10:

Fonte: Estatísticas dos Recursos Humanos do Ensino Superior, DGEEC (2018).

Quadro 10  Estrutura da Carreira Docente Universitária e Politécnica em 2012/2013 e 2017/2018 

A análise dos dados do Quadro 10 revela uma situação de total de estagnação e de utilização dos docentes do ensino superior público na última década, sem qualquer reconhecimento pelo trabalho que tem vindo a ser por eles desenvolvido, quer na atividade pedagógica, quer científica, como pode concluir-se pelo facto de não ter havido a abertura de concursos de progressão que desse aos docentes possibilidade de progredir na carreira.

O congelamento na progressão na carreira foi acompanhado pela não abertura de lugares de ingresso, seja para novas vagas seja para substituir os docentes que entram na aposentação, situação que explica o envelhecimento progressivo e perigoso da população docente pondo em perigo uma profissão que não rejuvenesce. Observe o Quadro 11:

Fonte:^{DGEEC (2018}). Perfil do Docente 2016/2017.

Quadro 11 Evolução da estrutura etária dos docentes no Ensino Universitário e Politécnico Público: situação em 2006/07 e 2016/17 

A análise dos valores do Quadro 11 é bem elucidativa do envelhecimento da população docente no ensino superior público português, fazendo perigar uma carreira e uma profissão onde deve coexistir a maior experiência dos docentes “mais antigos” com a capacidade e vontade de aprendizagem dos “mais jovens” que deverão garantir a concretização da missão do ensino superior.

O RJIES: Caminhando para uma gestão unipessoal e para o regime fundacional

Para além disso, assiste-se a uma alteração no papel dos docentes onde avulta o seu afastamento dos centros de tomada de decisão: o modelo colegial de gestão no ensino superior português tem sido desbaratado em benefício de uma gestão mais personalizada, unipessoal (^{LIMA, 2009}).

De acordo com ^{Lima (2009}), a transição do controlo estatal para novas formas de supervisão e governo mercantis, é visível em muitas áreas no contexto português, principalmente no ensino superior, em que se protagoniza a avaliação externa de acordo com padrões estandardizados, mensuráveis, comparáveis e hierarquizáveis, com a assinatura de contratos entre as instituições e o governo, os orçamentos competitivos baseados em indicadores de desempenho, à necessidade crescente de angariação de fundos e uma governação não colegial, com órgãos onde estão assentes representantes externos, co o se percebe no RJIES.

No RJIES salienta-se uma cultura de tipo empresarial e a defesa da privatização, como é exemplo a possibilidade de as IES se constituírem em Fundações públicas de direito privado que permite a utilização de um modelo de gestão privada implicando uma maior flexibilidade a nível da gestão de recursos, da carreira docente e de investigação, de formas de organização (^{LIMA, 2009}; ^{VEIGA et al., 2014}), ou o facto de introduzir uma forma de governo das IES que implica claramente um défice democrático na governação das instituições concretizado numa perda de influência dos órgãos colegiais, na concentração de poderes executivos no reitor, eleito fora da comunidade académica, na presidência do Conselho Geral por um membro externo, na liderança pessoal forte, na redução do número de órgãos deliberativos e na proporção de pessoal académico no governo das IES.

Este enquadramento legal que o RJIES estabelece consiste, segundo ^{Lima (2009}) num processo de desregulação relativa próximo das propostas da OCDE, transformando assim as relações entre o governo e as IES (^{LIMA, 2009}; ^{VEIGA et al., 2014}) e constituindo-se numa forma clara de privatização do ES público (^{CABRITO, 2011}), com o elogio da liderança individual, a transferência de parte das competências que antes cabiam ao Senado Académico para o CG, tornado o órgão máximo da IES que, entre outras funções, elege o reitor e define a missão da instituição, presidido por um elemento externo à IES; limita a influência dos corpos constituintes da universidade na sua governação (VEIGA et al., 2014), tendo desaparecido a assembleia académica (LIMA, 2009). Assim, o RJIES promove uma maior representação de interesses externos, “o que se reflete no jogo de forças entre os atores nas estruturas e processos de governação” (VEIGA et al., 2014: 10). No artigo 54º, este documento apresenta uma abordagem normativista e racionalista em busca da solução ótima pelo menor meio ao referir que o Estado deve promover a racionalização da rede de IES públicas e da sua oferta formativa, cujas medidas podem incluir, a criação de IES, a sua integração, fusão ou encerramento, a alteração do número de novas admissões ou do número máximo de estudantes e a criação, suspensão ou cessação da ministração de ciclos de estudos ou a restrição de cursos de licenciatura com menos de 20 alunos, através do numerus clausus e adota o princípio da eficácia e eficiência num quadro de racionalidade económica quando, ao apresentarem o relatório anual de atividades (art. 159), as IES têm que dar conta, entre outros indicadores, da eficiência da gestão administrativa e financeira.