Planos Municipais de Educação: complexidades, implicações e dimensão política

A Constituição Federal (CF) de 1988 (^{BRASIL, 1988}), em seu artigo 205, determina o direito de todos à educação e define, como dever do Estado, a garantia da Educação Infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade (art. 208, inciso IV). Por sua vez, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN), nº 9.394/96 (^{BRASIL, 1996}), em seu artigo 21, inciso I, trata da sua regulamentação.

Os textos legais acima referenciados indicam a formulação dos Planos Nacionais de Educação (PNE), que se tornaram marcos norteadores para que o Distrito Federal, estados e municípios organizem e construam, de forma democrática, os seus respectivos planos educacionais, articulando a participação da sociedade civil organizada, conforme suas realidades e peculiaridades locais.

Todavia, podemos destacar que o contexto referente à política pública educacional no Brasil é fortemente marcado por ações de descontinuidade governamentais. E, apesar de os planos configurarem uma exigência legal, articular os sistemas de ensino a uma cultura de planejamento de longa duração ainda se constitui um grande desafio, como nos indicam ^{Souza e Alcântara (2017}).

Dessa forma, entendemos que a formulação de uma política com objetivos e metas ampliadas, que configurem os interesses da maioria da sociedade civil organizada, demanda que caminhemos para uma nova cultura política (^{SOUZA; ALCÂNTARA, 2017}), direcionada para a execução de projetos que transitem para além de mandatos de governo. Nesse sentido, os planos apresentam a especificidade de serem uma política de Estado e não de governo. No caminho referente às suas efetivações, eles preveem o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação das metas e estratégias estabelecidas.

No diálogo, a partir do Plano Municipal de Educação (PME) de São Gonçalo (^{SÃO GONÇALO, 2015}), pactuamos com os estudos de ^{Evangelista (2012}, p. 56), entendendo que “[...] a análise de documentos implica em considerá-lo(s) resultantes de práticas sociais e expressões da consciência humana possível em um dado contexto histórico e político”. Assim, as elaborações das políticas públicas educacionais no campo do direito à Educação Infantil nos impulsionam a compreender o papel e a atuação do Estado na construção dos direitos e da democracia (^{BOSCHETTI, 2009}).

Todavia, apontamos que o decurso de tramitação e formulação das políticas públicas educacionais não acontece sem disputas políticas e ideológicas. Apontamos ainda que as discussões, acordos e debates não se esgotam com a promulgação de leis, sendo traduzidas na pluralidade e submetidas às diversas interpretações no momento da sua aplicação, ou seja, na implementação das políticas (BOWE et al., 1992 apud ^{MAINARDES, 2006}).

Nesse sentido, o processo de elaboração do Plano Municipal de Educação (PME) pressupõe a participação presumidamente ativa do conjunto da sociedade, ou de parte dela, no sentido de construir uma agenda de políticas educacionais articulada às demandas sociopolíticas locais. Como consequência, postula-se que os processos de gestão construídos a partir desse movimento possam refletir e possibilitar a continuidade do exercício democrático de tomada de decisões, no âmbito das políticas educacionais, com princípio na transparência e na participação social.

O município de São Gonçalo/RJ e o Plano Municipal de Educação: desafios e perspectivas

O lócus empírico de nossas investigações é o contexto geopolítico fluminense do município de São Gonçalo/RJ. Localizado na periferia da região metropolitana do estado do Rio de Janeiro, segunda maior do país (^{CASA FLUMINENSE, 2020}), o município possui alto contingente populacional, estimado em mais de 1 milhão de habitantes, com aproximadamente 1.091.737 pessoas (IBGE, 2020), justificando a relevância dos estudos e pesquisas sobre as políticas para o atendimento e financiamento educacional à população gonçalense na faixa etária de Educação Infantil, 0 a 5 anos, sobretudo a creche, 0 a 3 anos.

Dentre as múltiplas possibilidades de problematização a partir do Plano Municipal de Educação (PME) da cidade, Lei de nº 658/2015 (^{SÃO GONÇALO, 2015}), alterada pela Lei n° 1067/2020 (^{SÃO GONÇALO, 2020}), objeto de estudo de nossas pesquisas, recortamos duas Metas específicas, uma que trata da universalização e expansão do atendimento à Educação Infantil e outra que aborda as políticas de financiamento, a saber: Meta 1 e Meta 20, respectivamente.

Iniciaremos nossas reflexões a partir da Meta 1, que determina:

Universalizar e garantir, até 2016, a Educação Infantil na pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de Educação Infantil em creches de forma a atender, no mínimo, 70% (setenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos até o 3º (terceiro) ano do início da vigência deste PME, adequando as unidades existentes a padrões de infraestrutura para atender às características singulares da Educação Infantil (^{SÃO GONÇALO, 2015}).

Em busca de traçar um panorama acerca do contexto de atendimento à faixa etária de Educação Infantil no município de São Gonçalo/RJ, reportamo-nos aos dados do IBGE¹, no ano de ²⁰¹⁴, que indicam a existência de cerca de 12.407 registros de nascimento, apresentando uma taxa de 13,38% de mortalidade infantil e, no ano de ²⁰¹⁷, o quantitativo de 11.290 nascimentos, com uma taxa de mortalidade infantil em torno de 12,17%.

Com base nos dados de nascimento disponíveis no IBGE (²⁰¹⁴; ²⁰¹⁷), inferimos que a estimativa de crescimento populacional como referência para o atendimento público à Educação Infantil, no âmbito da municipalidade, encontra-se em torno de 10.000 nascimentos, a cada ano. Dessa forma, compreendemos ser importante o planejamento, a elaboração e a implementação de políticas, de longo prazo, que atendam a respectiva demanda populacional.

Na perspectiva de acompanharmos os números de atendimento à Educação Infantil na cidade, apresentamos o levantamento do quantitativo de matrículas nas redes pública e privada de educação, referente ao período de 2014, ano em que ocorreu a análise situacional do Plano Municipal de Educação (PME), Lei 658/2015 (^{SÃO GONÇALO, 2015}), a 2020, conforme Tabela 1:

Com base na Tabela 1, é possível perceber que ocorreu um aumento no atendimento à Educação Infantil, pela rede pública municipal de educação, em torno de 519 matrículas de creche (0 a 3 anos), no período compreendido entre 2014 e 2020. Na pré-escola, no mesmo período, ocorreu uma elevação de 1.552 matrículas. Em relação à rede privada de educação, houve um aumento de 921 matrículas na creche, contra um decréscimo na pré-escola (4 e 5 anos), em torno de 1.458 matrículas.

Ainda em busca de melhor adensamento do panorama de atendimento à Educação Infantil no município, recorremos aos dados referentes ao contingente populacional na faixa etária de 0 a 5 anos de idade, que, no ano de 2014, estaria em torno de 47.821 crianças, conforme análise situacional² descrita no PME (2015/2024) (^{SÃO GONÇALO, 2015}). Nesse mesmo ano, registrou-se o quantitativo total de 20.283 matrículas na Educação Infantil (INEP, 2014), somando-se as redes pública e privada de educação.

Dentre as 20.283 matrículas de 0 a 5 anos registradas no ano de 2014 (INEP, 2014), 4.285 estavam alocadas na rede pública municipal, dentre elas, 813 na faixa etária de creche (0 a 3 anos) e 3.472 na pré-escola (4 e 5 anos). As 15.998 restantes equivalem às matrículas efetivadas na rede privada de educação, sendo 3.883 na creche (0 a 3 anos) e 12.115 na pré-escola (4 e 5 anos).

Os dados acima descritos revelam um expressivo número do atendimento à Educação Infantil pelo sistema privado de ensino. Destaca-se, ainda, a estimativa populacional, no ano de 2014, em torno de 47.821 crianças de 0 a 5 anos de idade, conforme análise situacional PME (2015/2024), em contraste com as 20.283 matrículas na Educação Infantil (INEP, 2014), no mesmo ano, somando-se as redes pública e privada. Esses dados apontam que cerca de 27.538 crianças gonçalenses encontravam-se à margem do direito à educação, ou seja, sem registro de matrículas efetivadas, em 2014.

Os números registrados no IBGE/e-cidades, referentes à estimativa de Nascidos Vivos³ em São Gonçalo, apontam uma média, baseada em cinco anos consecutivos (²⁰¹⁵ a ²⁰¹⁹), na qual é possível perceber que os nascimentos no município, a cada ano, encontram-se em torno de 11.000 a 10.400 crianças. Nessa perspectiva, consideramos que o contingente populacional, para o ano de 2020, no âmbito do atendimento à Educação Infantil municipal (0 a 5 anos), estaria estimado em torno de 50.500 crianças.

Voltemos aos dados da Tabela 1, referentes ao quantitativo de matrículas realizadas nas redes pública e privada de educação, no ano de 2020, que apontam um total de 19.746 matrículas na Educação Infantil (creche e pré-escola), sendo que 6.356 correspondem ao atendimento na rede pública municipal de educação e 13.390 contabilizam o número de matrículas na rede privada. Mais uma vez, é possível observar que o atendimento realizado pelo sistema privado é majoritário no município, além de persistir um cenário de exclusão do acesso ao direito à educação a cerca de 30.754 crianças gonçalenses, na faixa etária de 0 a 5 anos de idade, considerando o prognóstico demográfico a partir do ^IBGE/e-cidades (2020).

Com base no cenário descrito, é possível afirmar que a Educação Infantil municipal tem sido generosamente caracterizada pelo privatismo (^{PERONI, 2011}), visto o número expressivo de matrículas efetivadas no sistema privado de ensino, em detrimento das matrículas realizadas na rede pública. De acordo com os números apresentados, verifica-se que a rede privada é a que mais oferece atendimento à Educação Infantil e que, ainda assim, não garante a universalização do acesso às crianças de 0 a 5 anos de idade a esse segmento educacional.

Segundo ^{Davies e Alcântara (2019}), de 2006 a 2017, o município de São Gonçalo ocupou a posição 34, no conjunto dos 92 municípios fluminenses, na classificação percentual da trajetória de elevação do número de matrículas privadas na Educação Básica, no período. Em 2006, o município registrava um total de 53.361 matrículas na Educação Básica privada, aumentando para 75.187, em 2017. O cenário revela um crescimento de 21.826 matrículas, em termos absolutos, ou seja, um aumento percentual de 40,9%, no período analisado.

Pactuamos com ^{Saviani (2013}) ao entendermos que, ao delegar sua responsabilidade para a sociedade civil organizada, o poder público fortalece um sistema que reforça processos de exclusão e desigualdade social, ignorando o princípio da CF/88 (^{BRASIL, 1988}), que determina a educação como “direito de todos e dever do Estado”. Segundo o autor, a ação do poder público sofre uma inflexão, passando a ficar baseada na inversão do preceito constitucional, delegando a educação como dever de todos e direito do Estado.

Seguindo no percurso investigativo das pesquisas, buscamos o Relatório de Avaliação do Plano Municipal de Educação (^{SÃO GONÇALO, 2017}), realizado no ano de 2017, pela equipe de monitoramento do PME, que apontou as seguintes informações:

O Relatório de Avaliação do Plano Municipal de Educação (SÃO GONÇALO, 2017) também informa que a maioria das matrículas públicas efetivadas na Educação Infantil, em torno de 65%, estaria sendo realizada nas 32 (trinta e duas) creches comunitárias que se declaram sem fins lucrativos, conveniadas com a prefeitura, e, os restantes 35%, nas escolas/Unidades Municipais de Educação Infantil (UMEI) municipais estatais, caracterizando um atendimento marcado pelas parcerias público-privadas.

Segundo ^{Nogueira (2003}), essa vertente, atrelada aos valores neoliberais, corresponde às novas formas de capilaridade dos segmentos e setores da sociedade civil integrantes do “terceiro setor” ou da “terceira esfera”, “[...] entendido[a] como um vasto conjunto de organizações sociais voltado[a] para o atendimento de necessidades e carências de certos segmentos da população” (^{NOGUEIRA, 2003}, p. 193), caracterizando uma “redescoberta” da participação da sociedade civil na proposta de ressignificação do papel do Estado e no esvaziamento de sua dimensão ético-política.

Particularmente, no campo das políticas para a Educação Infantil, as parcerias público-privadas, denominadas de empreendedorismo social (^{ALMEIDA; MARTINS, 2017}; ^{NOGUEIRA, 2003}), alimentam que parte dos recursos, sob a administração do poder público, seja direcionada para os setores da educação privada. Nesse pacote, sob as pressões dos organismos internacionais, podemos identificar iniciativas sob a denominação de: programas alternativos, novos movimentos sociais, parcerias público-privadas, redes de conveniamento, filantropia, privatizações via Organizações Não-governamentais (ONG´s), dentre outras, alimentadas pela histórica lacuna do Estado na garantia da educação pública, gratuita e de qualidade para a pequena infância brasileira (ALMEIDA; MARTINS, 2017; ^{PERONI, 2011}).

Ainda em busca de problematizar o panorama do atendimento ao direito à educação, na cidade de São Gonçalo, reportamo-nos ao Censo⁴ do ano de 2014, que registra a existência de 291 escolas da rede privada de ensino e, no ano 2020, o total de 310 escolas com atendimento em todas as modalidades e etapas da Educação Básica, demonstrando uma expansão no número de autorizações de funcionamento das escolas da rede privada de educação pelo poder público local, resguardada a estrutura dos sistemas de educação, conforme estabelecido no §2º do artigo 8º da LDBEN nº 9.394/96 (^{BRASIL, 1996}).

No que se refere às unidades públicas de educação, a consulta ao Censo do ano de 2014 não revelou alteração no quantitativo de escolas municipais, permanecendo o total de 110 unidades. Dessas, 27 realizam o atendimento à faixa etária de creche (0 a 3 anos) e 73 oferecem o atendimento na pré-escola (4 e 5 anos). Cabe destacar que, das 73 unidades públicas municipais que oferecem o atendimento à pré-escola, 43 ofertam outras modalidades e etapas da Educação Básica e não possuem oferta de atendimento para a creche (0 a 3 anos).

Como uma forte marca do poder local na cidade gonçalense (^{ALVARENGA; TAVARES, 2015}; ^{LEAL, 1997}), a predominância do setor privado no atendimento à Educação Infantil, na esfera municipal, contraria as determinações legais e contribui para o aumento das desigualdades sociais, econômicas e de acesso à educação. “Nesse sentido, é importante afirmar a Educação Infantil como um direito de todas as crianças e de suas famílias, independentemente de idade, [ou] classe econômica” e social a que pertencem (^{CAMPOS, 2016}, p. 366).

Ainda na perspectiva de problematizar a implementação da Meta 1 do PME (^{SÃO GONÇALO, 2015}), o Relatório de Avaliação do Plano Municipal de Educação (^{SÃO GONÇALO, 2017}) também declara que, das 20 estratégias propostas para efetivação da Meta 1, 13 (treze) ainda não haviam sido iniciadas, 06 (seis) estariam em fase embrionária e consideradas em andamento, e apenas 01 (uma) foi considerada realizada. Destacamo-la, a Estratégia 1.15: Mudança imediata a partir da publicação do PME, da nomenclatura de Creche Municipal para Unidade Municipal de Educação Infantil (UMEI).

Os dados mencionados expressam o não cumprimento da Meta 1 do Plano Municipal de Educação (PME) (^{SÃO GONÇALO, 2015}) no que se refere à garantia da universalização do atendimento da Educação Infantil, na pré-escola, para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade, no prazo estipulado, até o ano de ²⁰¹⁶. Ademais, revelam fragilidades na ampliação do atendimento à creche para as crianças de 0 (zero) a 3 (três) anos, que continua pouco expressiva, diante da demanda populacional local.

Dando continuidade às análises, abordamos a Meta 20 do PME de São Gonçalo (^{SÃO GONÇALO, 2015}), no que tange às políticas de financiamento, que postula:

Ampliar o investimento público em educação pública ao final do decênio [2015-2024].

Implementar, imediatamente, após a aprovação deste documento, mecanismos de fiscalização e controle através de portal de transparência municipal, e efetiva participação dos Conselhos Municipais (Educação, FUNDEB, Alimentação e Escolares) além de uma comissão específica formada por professores e funcionários eleitos pela categoria dos profissionais da educação municipal e representantes do DIEESE para fiscalização e distribuição dos recursos, assim como toda a prestação de contas, apresentação obrigatória das notas fiscais que assegurem o rigoroso cumprimento do art. 212 da Constituição Federal em termos de aplicação dos percentuais mínimos vinculados à manutenção e desenvolvimento do ensino (^{SÃO GONÇALO, 2015}).

A despeito dos esforços empreendidos na elaboração do PME em questão, é possível identificar imprecisão no texto da Meta 20, uma vez que os termos não definem expressamente os patamares a serem alcançados e nem os caminhos a serem percorridos para a ampliação dos recursos orçamentários e financeiros a serem destinados à educação municipal, para além dos mecanismos já dispostos na legislação vigente, no que diz respeito à vinculação constitucional em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), conforme previsto na Constituição Federal (CF) de 1988 (^{BRASIL, 1988}), artigo 212, bem como outros dispositivos.

Contudo, a análise situacional referente à Meta 20 do PME de São Gonçalo (^{SÃO GONÇALO, 2015}) anuncia o reconhecimento de que

[...] um plano de metas exige uma definição de custos assim como a identificação dos recursos disponíveis para esse fim, das estratégias para ampliação, por meio de criação de novas fontes, a partir da constatação de necessidade de maior investimento (^{SÃO GONÇALO, 2015}).

O fragmento acima, referente à análise situacional da Meta 20, indica o reconhecimento da necessidade de viabilização de mais recursos financeiros a serem aplicados em educação, objetivando avanços no atendimento à demanda educacional municipal. O trecho também aponta a necessidade de se buscar meios para aumentar os recursos disponíveis a serem investidos nas políticas educacionais. As pesquisas no campo do financiamento da educação reiteram a prerrogativa de que o direito educacional implica recursos para sua oferta, conforme afirmativa de ^{Cruz e Jacomini (2017}).

Segundo dados do ^{TCE/RJ (2019}), em 2018, as transferências recebidas do estado e da União compuseram 68,70% das receitas correntes no município de São Gonçalo. A receita tributária total foi de 19,40%, seguida de outras receitas, que totalizaram 11,90%. Segundo a mesma fonte, houve um crescimento de 17% no valor recebido do FUNDEB entre os anos de 2013 a 2018. ^{Davies e Alcântara (2019}) afirmam que o município apresentou um aumento de 49,4% no total das receitas vinculadas à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), entre 2010 e 2017.

Um conjunto de 23 estratégias acompanha a Meta 20 do PME de São Gonçalo (^{SÃO GONÇALO, 2015}), perpassando variadas frentes. O Quadro 2, a seguir, apresenta algumas.

As estratégias destacadas no Quadro 2 vão desde buscar a garantia da destinação da parcela dos recursos advindos da exploração de petróleo, gás natural e outros recursos, para a educação, passando pela garantia da implementação do Custo Aluno Qualidade (CAQ), investimento na valorização dos profissionais da educação pública municipal, na infraestrutura e aquisição de materiais, alimentação, transporte escolar, até a ampliação da autonomia financeira das unidades educacionais e a busca pelo fortalecimento da transparência, acompanhamento e controle da gestão dos recursos públicos a serem aplicados em MDE. Entretanto, as estratégias são frágeis no que diz respeito à busca de novas fontes de receita, visando o aumento dos recursos para a educação, bem como a previsão do aperfeiçoamento e controle do recolhimento das fontes de recursos já existentes.

Considerando o recorte das nossas pesquisas, no que diz respeito ao atendimento e financiamento para a Educação Infantil, especialmente no segmento creche, damos destaque à Estratégia 20.8, da Meta 20, que anuncia “garantir a construção de novas creches municipais, atendendo 100% da demanda de alunos da localidade, utilizando recursos municipais e do Programa Pró-Infância [...], no prazo máximo de 3 anos” (^{SÃO GONÇALO, 2015})⁵.

A propósito da Estratégia 20.8, destacamos o estudo de ^{Fernandes (2018}), que trata da descrição e análise da participação do governo federal no financiamento da Educação Infantil, no período de 2000 a 2016. A pesquisa mostra o suporte financeiro e estrutural que o governo federal prestou aos municípios e ao Distrito Federal, na perspectiva do regime de colaboração, e ressalta que as mudanças no projeto de governo e de sociedade, a partir dos anos de 2016-2017, apontam para uma progressiva queda no volume dos repasses, bem como uma possível descontinuidade nos programas do governo federal, como o PROINFÂNCIA e o Brasil Carinhoso (BC)⁶.

Em direção convergente, ^{Silva e Dias (2021}) corroboram que a política do PROINFÂNCIA contribuiu para colocar a Educação Infantil na agenda de prioridades da política educacional, no âmbito dos governos federal e municipais, entre os anos de 2008 e 2018. Ao discutirem a expansão de vagas para a Educação Infantil, no contexto do PROINFÂNCIA, os autores confirmam a ampliação na expansão da educação das crianças de 0 a 5 anos, em regime de colaboração entre o governo federal e municípios, no período. Contudo, destacamos que, até o momento de nossas pesquisas, ainda não foi possível confirmar a existência de unidades do PROINFÂNCIA no município de São Gonçalo.

Nesse cenário, apontamos para a Emenda Constitucional (EC) nº 95/2016, que congela os gastos públicos em educação por duas décadas (até 2036), impactando negativamente os Planos locais de educação, que se veem diante de desafios ainda mais complexos para a sua efetivação, uma vez que a EC compromete o orçamento da União, fazendo retrair as políticas de parceria entre o governo federal e os demais entes subnacionais.

Ao enfraquecer a base orçamentária da União, passível de ser destinada aos mais variados programas e políticas públicas de direito social, as medidas orçamentárias impostas pela EC nº 95/2016 são consideradas regressivas, por inibirem a formulação e efetivação de políticas públicas que promovam a justiça social, em seus diversos setores, especialmente o acesso e permanência de todos os brasileiros e brasileiras à educação pública, gratuita e de qualidade socialmente referenciada. Esse quadro se agrava, quando considerada a ínfima participação da União no financiamento da Educação Básica nacional (^{MILITÃO, 2017}; ^{FARENZENA; LUCE, 2014}; ^{PINTO, 2012}).

Os estudos de ^{Amaral (2016}, p. 662) indicam que:

[...] se considerarmos que em 2014 o país aplicou o equivalente a 6% do PIB em educação, somando-se os recursos aplicados pela União, pelos estados, DF e municípios (BRASIL. INEP, 2015), pode-se concluir que, se os estados, DF e municípios também aplicarem esta mesma regra prevista na [EC 95/2016], esse percentual se reduzirá para 5% em 2024.

Com essa projeção, consolida-se um cenário de enfrentamento de grandes desafios pelos municípios, no que tange ao acesso e ampliação das vagas para creche, até o ano de 2024, conforme estabelecido no Plano Nacional de Educação (PNE), Lei nº 11.005/2014 (^{BRASIL, 2014}) e perseguido pelos municípios em seus respectivos Planos locais, sobretudo os que possuem pouca autonomia fiscal, dependentes de um efetivo regime de colaboração e da ação da União, por meio de projetos e programas especiais, como é o caso de São Gonçalo.

O direito à educação em questão: interfaces entre os governos estadual e municipal

Com vistas a ampliar o cenário de reflexão e análise das políticas para a Educação Infantil orientadas nas Metas 1 e 20 do PME de São Gonçalo (2015-2024) (^{SÃO GONÇALO, 2015}), direcionamo-nos às relações estabelecidas entre as esferas governamentais estadual e municipal, considerando a previsão do regime de colaboração para a oferta da Educação Básica, no território fluminense. Previsto juridicamente na CF/88 (^{BRASIL, 1988}), artigos 23, 30 e 211, na LDBEN nº. 9.394/96 (^{BRASIL, 1996}), artigos 10 e 11, e no PNE, Lei nº 13.005/2014 (^{BRASIL, 2014}), artigo 7º, o princípio do regime de colaboração, entretanto, ainda carece de dispositivos mais efetivos para sua regulamentação (^{SOUZA; ALCÂNTARA; VASCONCELOS, 2015}; ^{DAVIES; ALCÂNTARA, 2019}).

Segundo ^{Davies e Alcântara (2019}), o estado do Rio de Janeiro atuou intensamente em prol da municipalização da educação por meio de leis que visavam torná-la obrigatória, no caso da Educação Infantil, a partir de 2010.

Nas palavras dos autores,

Vale notar que, desde final dos anos de 1980, o estado, por meio do Programa Estadual de Municipalização do Ensino de Primeiro Grau (Promurj), intentou, de forma gradativa, municipalizar o atual ensino fundamental. No ano de 2005, a Lei Estadual nº 4.528 buscou induzir a municipalização da Educação Infantil (art. 61) e das séries iniciais do Ensino Fundamental (art. 62), fixando um prazo de três e dez anos, respectivamente, para cessar a oferta de matrículas estaduais nesses níveis de ensino (RIO DE JANEIRO, 2005). Entretanto, a Lei Estadual nº 5.311 (RIO DE JANEIRO, 2008) alterou o art. 61, prescrevendo que o fim da oferta de matrículas estaduais para a educação infantil ocorreria em 2010, enquanto o art. 62 foi ‘declarado inconstitucional por meio da Representação de Inconstitucionalidade nº 49/2007’, como expõem Souza, Alcântara, Vasconcelos (2014, p. 222). Embora a não oferta de matrículas estaduais para o ensino fundamental tenha sido declarada inconstitucional, vale notar que o Plano Estadual de Educação (PEE) fixado pela Lei Estadual nº 5.597 (RIO DE JANEIRO, 2009) ignorou tal inconstitucionalidade ao prescrever a ‘progressiva transferência das matrículas dos anos iniciais do Ensino Fundamental para a rede municipal, conforme o que estabelece a Lei Estadual nº 4.528 (art.62)’ (RIO DE JANEIRO, 2005) (^{DAVIES; ALCÂNTARA, 2019}, p. 35-36).

Ainda segundo os autores, a rede estadual de educação do Rio de Janeiro é a terceira menor do Brasil, em termos percentuais, “[...] o que surpreende, pois o governo estadual de modo geral tem a segunda ou terceira maior receita de impostos de todos os governos estaduais” (^{DAVIES; ALCÂNTARA, 2019}, p. 36). Curioso notar que o Plano Estadual de Educação (PEE), Lei Estadual nº 5.597 (RIO DE JANEIRO, 2009), pontua que as redes municipais, em geral, não ampliaram a oferta de matrículas públicas nas séries iniciais do Ensino Fundamental, mas sim na rede privada (^{DAVIES; ALCÂNTARA, 2019}), como é o caso do município de São Gonçalo, conforme o Quadro 3, a seguir.

O Quadro 3 mostra que as matrículas na rede estadual, no município de São Gonçalo, diminuíram de 90.784, em 2007, para 46.396, em 2017, apresentando uma trajetória de queda de menos 44.388 matrículas. A rede municipal gonçalense registrava 52.322 matrículas, em 2007, diminuindo para 40.388, em 2017. Por outro lado, as matrículas na rede privada, na cidade, aumentaram em 40,9%, passando de 53.361, em 2007, para 75.187, em 2017, com uma trajetória de aumento de 21.826 matrículas, em termos absolutos.

Em termos percentuais, o município de São Gonçalo ocupou a posição 47, no conjunto dos 92 municípios do estado que mais tiveram queda de matrículas na rede estadual, menos 48,9%, na década analisada, entre 2007 e 2017 (^{DAVIES; ALCÂNTARA, 2019}). Por sua vez, o município ocupou a 5ª posição, no conjunto dos 92 municípios fluminenses que mais apresentaram queda de matrículas na rede municipal, menos 11.934, em termos absolutos, o equivalente a menos 22,8%, em termos percentuais, na mesma década analisada pelos autores.

Com um regime de colaboração timidamente evocado na CF/1988 (^{BRASIL, 1988}), na LDBEN nº 9.394/1996 (^{BRASIL, 1996}) (^{SOUZA; ALCÂNTARA; VASCONCELOS, 2015}; ^{DAVIES; ALCÂNTARA, 2019}) e no Plano Nacional de Educação (PNE), Lei nº 13.005/2014 (^{BRASIL, 2014}) (^{DAVIES; ALCÂNTARA, 2019}), os encargos e as responsabilidades relativos à oferta de Educação Infantil acabam recaindo exclusivamente sobre o município. Acrescenta-se o agravante de que o PME de São Gonçalo não mantém sintonia com o Plano Estadual de Educação (PEE) Lei Estadual nº 5.597 (RIO DE JANEIRO, 2009), aprovado em 2009.

Reiteramos que a viabilização de um efetivo regime de colaboração e de previsão de recursos orçamentários é fundamental para a efetivação das metas estabelecidas no PME, especialmente as relacionadas à universalização do atendimento na pré-escola e à expansão da oferta no segmento creche. Reiteramos, ainda, que o município não conta com instituições ou equipamentos coletivos pertencentes a outras esferas públicas governamentais que atendam a Educação Infantil municipal.

Acreditamos que os dados trazidos nesta seção, embora abrangentes à Educação Básica, possam contribuir para ilustrar as fragilidades do princípio colaborativo, no âmbito da oferta educacional. Inferimos que as políticas de atendimento à Educação Infantil estão atravessadas não apenas pela timidez jurídica que evoca o regime de colaboração, mas, também, por fatores de ordem relacional entre os três níveis de governos. Esse cenário conflituoso na estrutura educacional brasileira impacta a previsão, tanto da Meta 1 quanto da Meta 20, do PME de São Gonçalo (SÃO GONÇALO, 2015), que tendem ao agravamento de não se efetivarem, devido a fatores como: fragilidades do orçamento municipal; complexidades do nosso modelo federalista fiscal e tensões na perspectiva de colaboração entre os entes federados.