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Introdução
A importância da garantia da educação com qualidade é consenso dentro e fora do meio educacional. Contudo, o conceito de qualidade na educação é complexo e pode ser analisado sob diferentes pontos de vistas. Oliveira e Araújo (2005) analisam a qualidade do ensino em três etapas, começam pelo pleno atendimento da demanda de cada etapa educacional, seguem pelo debate do fluxo, ou seja, a questão da reprovação, e terminam com o debate de resultados medidos por avaliações baseados em testes padronizados. A análise da qualidade na educação também está relacionada ao financiamento, e uma das abordagens metodológicas está relacionada à oferta de insumos, ou seja, a garantia das condições materiais mínimas para prover a todo estudante os insumos necessários à realização do processo educacional (SIMÕES, 2021).
A proposta de um padrão de qualidade mínimo para todos os alunos é uma luta de pesquisadores e profissionais da educação travada por meio de muitas etapas, e que em 2020 obteve a “conquista da constitucionalização”1 do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) e da inclusão do Custo-Aluno Qualidade (CAQ) no texto constitucional2.
O padrão mínimo de qualidade com base nos insumos indispensáveis à promoção da educação de Norte a Sul é um parâmetro mais que necessário para um país de dimensões continentais, combinado com uma das maiores desigualdades socioeconômica, dentre todos os países.
O Custo-Aluno Qualidade, comumente chamado por suas iniciais, CAQ, é um mecanismo de financiamento da educação que defende que todo aluno no território nacional tenha garantido os insumos mínimos para a prática de uma educação de qualidade. O CAQ faz uma inversão na lógica do financiamento e parte das necessidades educativas para identificar os recursos financeiros necessários para cada ente federado (CAMPANHA..., 2018).
O CAQ é um mecanismo que traduz em valores o quanto o governo precisa investir por aluno ao ano, em cada etapa e modalidade da educação básica pública, para garantir, ao menos, um padrão mínimo de qualidade do ensino (CAMPANHA..., 2018). Importante destacar que o cálculo do CAQ varia conforme a etapa e modalidade de ensino, pois, considera as características e peculiaridades de cada uma. Contudo, assegurar os insumos mínimos é passo necessário, mas não suficiente para garantir a qualidade e os resultados educacionais.
Diferente do conceito de gasto aluno, que “diz respeito à totalidade dos recursos despendidos pela rede de ensino rateado pelo total de alunos por ela atendido” (COSTA, 2000, p. 8), o CAQ define quanto deve ser investido por aluno para obter os recursos e insumos mínimos necessários. A primeira metodologia proposta de cálculo do CAQ, que é apresentada por Carreira e Pinto (2007) considera condições como: tamanho das turmas, jornada escolar, profissionais da educação (formação, salários e carreira compatíveis com a responsabilidade), instalações, equipamentos e infraestrutura adequados, e insumos como laboratórios, bibliotecas, quadras poliesportivas cobertas, materiais etc.
A proposta do CAQ separa
[...] os custos de implantação (aquisição de terreno, construção do prédio, compra de equipamentos e material permanente) dos custos de manutenção e atualização que representam os investimentos necessários para assegurar que sejam mantidas e constantemente aperfeiçoadas as condições para a oferta do ensino de qualidade (CAMPANHA..., 2018, p. 78).
Neste estudo, na simulação do CAQ, serão utilizados os custos de manutenção e atualização, ou seja, aqueles que ocorrem ano após ano para o funcionamento de cada unidade escolar. Contudo, o simulador também calcula os custos de adequação das escolas e construção de novas unidades para o atendimento da demanda conforme os parâmetros de quantidade de alunos por turma, jornada etc. Os custos de implementação e reforma são calculados no SimCAQ, mas seus valores não são contabilizados no CAQ considerando a natureza desses custos (capital) e que na realidade são feitos uma única vez.
O valor do CAQ é dinâmico e tende a crescer à medida que se alteram as condições ou que melhora a qualidade da educação pública, por isso, que o CAQ é entendido sempre como um processo e não um valor definitivo. Conforme Cara e Pellanda (2021, p. 246)
[...] a metodologia no sistema CAQi/CAQ é dinâmica. Ao longo do tempo, as condições de oferta para a qualidade mudam. A pandemia de covid-19, por exemplo, exigirá uma revisão dos insumos, considerando a necessidade de aquisição de unidades computacionais e contratação de serviços de acesso à internet.
Concebido com o propósito de contrapor as desigualdades educacionais, ora ampliada pela pandemia da covid-19, o CAQ “deve contribuir para o enfrentamento dos desafios de equidade existentes na educação brasileira” (CARREIRA; PINTO, 2007, p. 78), pois, no Brasil, a grande diferença entre os entes federados com relação à produção de bens, arrecadação tributária e demanda de matrículas tornam a igualdade e a equalização do atendimento educacional, um grande desafio no contexto nacional.
Os estudos, as pesquisas e o debate do cálculo e definição dos insumos mínimos à oferta de uma educação de qualidade, bem como a determinação do custo aluno, são complexos e possuem metodologias diversas (GALVÃO, 2021). A partir de 2015, na Universidade Federal do Paraná (UFPR), pesquisadores iniciaram o projeto do Simulador do Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ)3, que tem se constituído em interessante ferramenta para calcular o custo aluno, formular cenários de atendimento à demanda e estimar orçamentos de oferta educacional para todos os municípios e os estados brasileiros. O simulador continua em desenvolvimento, contudo a plataforma já está disponível ao público interessado no portal da UFPR.
Este texto apresentará o processo de simulação para obter a estimativa de orçamento para 2021 e o respectivo CAQ da etapa dos anos iniciais do Ensino Fundamental, compreendido entre o 1º e 5º ano, para o município de Mogi das Cruzes, localizado no Estado de São Paulo. Os cálculos são realizados a partir dos valores do Parâmetro de Qualidade de Referência (PQR) proposto pelo SimCAQ, entretanto, utilizará os valores praticados no município quando forem de maior qualidade.
O Simulador do Custo-Aluno Qualidade
De acordo com o exposto no site da UFPR,
O Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ) é um sistema gratuito e disponível na internet que estima o custo da oferta de ensino em condições de qualidade nas escolas públicas de educação básica, ou seja, o Custo-Aluno Qualidade (CAQ). É uma ferramenta de planejamento educacional com ênfase no aspecto orçamentário que realiza o diagnóstico do contexto educacional em nível municipal, estadual e nacional e permite a inserção e edição de inúmeros parâmetros de condições de oferta para simular o orçamento anual necessário para um período de até 10 anos (www.simcaq.c3sl.ufpr.br)
Na página inicial do site notamos que a utilização da plataforma pode ocorrer por meio de três funcionalidades: Custo-Aluno Qualidade, Orçamento educacional e Orçamento necessário por ente federativo. A primeira delas permite a simulação com a variação dos parâmetros obtendo o resultado para a somatória de todos os municípios brasileiros, ou seja, resultados considerando o panorama nacional. Nesse primeiro relatório são apresentados os intervalos de valores do Custo-Aluno Qualidade quando aplicados parâmetros mínimos de qualidade, que no contexto desse simulador, denomina-se Padrão de Qualidade Referência.
A segunda funcionalidade permite uma simulação semelhante, porém, considerando um único município da federação. Esta é a principal ferramenta para técnicos, pesquisadores e gestores dos entes federados. Ela permite o cálculo do orçamento necessário para cada rede de ensino. A terceira funcionalidade consiste em uma tabela com dados de cada município e estado com valores de matrículas, receitas vinculadas, despesas realizadas, despesa corrente necessária, CAQ e os valores de complementação da União em valor absoluto e percentual, relativos ao ano de 2020.
Na Figura 1 temos a visualização que o usuário encontra na página inicial do site com as três funcionalidades.
O presente artigo apresenta o cálculo do orçamento utilizando-se basicamente da segunda funcionalidade, conforme descrição da simulação passo a passo.
Simulação Passo a Passo
A descrição do processo passo a passo irá apresentar uma espécie de descritivo da utilização da plataforma do SimCAQ e ao mesmo tempo contextualizar os dados e as referências do PQR para a simulação do município de Mogi das Cruzes.
O Padrão de Qualidade Referência (PQR) utilizado pelo SimCAQ são parâmetros de qualidade a partir de normatizações existentes e documentos orientadores de políticas públicas. Segundo os autores
O Simulador de Custo-Aluno Qualidade (SimCAQ) utiliza um conjunto de parâmetros relativos aos insumos e recursos monetários denominados como Padrão de Qualidade de Referência (PQR) para estimar o custo da oferta de ensino em condições de qualidade nas escolas públicas de educação básica (SILVEIRA; SCHNEIDER; ALVES, 2021a, p. 8).
Além dos parâmetros definidos pelo simulador, a simulação usará valores diferentes do PQR sempre que a realidade praticada na rede municipal de educação de Mogi das Cruzes for de maior qualidade que o proposto pelo PQR. Neste sentido, o parâmetro de qualidade aplicado na simulação será denominado PQR-Mogi.
Após acessar a página do SimCAQ (https://simcaq.c3sl.ufpr.br/), inicia-se a simulação do orçamento de um município utilizando a segunda funcionalidade denominada “Orçamento Educacional”. Identificamos a Unidade Federativa (SP), o município (Mogi das Cruzes), e em seguida assinalamos o item “Plano da rede municipal de educação”. Logo na primeira tela o simulador apresenta duas tabelas com as informações sociodemográficas (Figura 2) e informações educacionais (Figura 3) do município.
As informações de população estimada, Produto Interno Bruto (PIB) per capita e Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) permitem formar uma noção das condições econômicas, sociais e demográficas do município a ser pesquisado. Em seguida, a Figura 3 apresenta a distribuição do atendimento das matrículas por dependência administrativa, número de escolas e localidade (urbana/rural).
Nota: O número de matrículas é calculado a partir dos microdados do Censo Escolar/INEP (arquivo Escola) 2020. Fonte: Simulação do SimCAQ (28/05/2022).
Figura 3 Informações educacionais de Mogi das Cruzes
Os dados educacionais trazem a dimensão do atendimento da educação básica pelas dependências administrativas (Estadual, Municipal e privadas), contudo, a simulação se restringe às matrículas relacionadas às escolas públicas. O próximo passo é selecionar a opção “Simular” que apresentará a previsão orçamentária para 2021. Este cálculo utiliza o diagnóstico do município conforme os dados fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Censo Escolar, aplicado aos valores do PQR, que são elaborados pelos pesquisadores do projeto do SimCAQ. Contudo, os parâmetros podem ser editados e adequados de forma que melhor represente as condições reais de atendimento ou a perspectiva almejada de simulação. Nesse sentido, a opção “Editar resultados” iniciará efetivamente um processo de elaboração do orçamento educacional com quatro etapas: período de simulação (o plano educacional pode variar de 1 a 10 anos), acesso à oferta educacional, condições de qualidade e preços, encargos e adicionais.
Na etapa de “Acesso e oferta educacional” o simulador apresenta um diagnóstico dos dados da população fora da escola de 2018 e das matrículas de 2019 divididos por: ano de atendimento (da creche ao Ensino Médio), esfera de dependência administrativa (Federal, Estadual, Municipal e as variantes da esfera privada) e por localidade (urbano/rural). Em seguida é possível editar o número de matrículas. Em Mogi, as matrículas públicas dos anos iniciais do Ensino Fundamental para o ano de 2021 são de responsabilidade predominante da Rede Municipal de Ensino. Há somente 1,8% das matrículas4 desta etapa sob a responsabilidade da Rede Estadual de Ensino de São Paulo. Na tabela 1 estão os números de matrículas do Ensino Fundamental da Rede Municipal divididos por anos, conforme a base de dados do Sistema de Gestão Educacional (SGE) da Rede Municipal de Educação. Para a simulação de Mogi será feita nesta etapa a identificação das matrículas para 2021 conforme a Tabela 1.
Tabela 1 Ensino Fundamental da Rede Municipal - anos iniciais - 2021
| ANO | MATRÍCULAS |
| 1ºano | 5.026 |
| 2ºano | 5.172 |
| 3ºano | 5.191 |
| 4ºano | 4.999 |
| 5ºano | 4.743 |
| Total | 25.131 |
Fonte: Elaboração própria a partir da simulação do SimCAQ (28/05/2022).
A próxima etapa do simulador, “Condições de qualidade”, utilizará os parâmetros de insumos e valores monetários elaborados pelos pesquisadores do projeto SimCAQ, denominados PQR. Segundo os autores
Cada elemento do PQR foi definido a partir de normatizações existentes, por exemplo, leis, decretos e resoluções em âmbito nacional e, na ausência destes, com base em documentos orientadores de políticas públicas, bem como em estudos e pesquisas acadêmicas. Além disso, alguns parâmetros foram definidos a partir do diagnóstico da realidade educacional, tendo em vista não propor um PQR inacessível ou inferior à situação já existente.
Os parâmetros apresentados no SimCAQ são apenas um esforço inicial de definição de condições mais igualitárias à oferta educacional e necessários para que o simulador possa elaborar cenários para o financiamento da educação básica em nível nacional ou nos estados e municípios. Desse modo, não se configuram como proposição definitiva, até porque compartilha-se do entendimento de que a oferta de ensino em condições de qualidade é uma construção histórica e social, que necessita de definição no âmbito de um processo democrático, por meio das instituições responsáveis para esta tarefa, em diálogo com a sociedade (ALVES; SILVEIRA; SCHNEIDER, 2019, p. 399).
Os parâmetros aplicados pelo SimCAQ nesta simulação serão apresentados por meio de tabelas e quadros com os valores utilizados e esclarecimentos da legislação que orienta ou das razões que motivam as escolhas. Cabe lembrar que em alguns itens em que há maior qualidade em Mogi será alterado o PQR que passará a ser denominado PQR-Mogi. No Quadro 1 são apresentados os valores dos primeiros itens do PQR-Mogi para a simulação nos anos iniciais do Ensino Fundamental de Mogi das Cruzes:
Quadro 1 Itens iniciais da simulação conforme PQR-Mogi
| ITEM | PQR - MOGI DAS CRUZES |
| Número de dias letivos na semana | 5 dias |
| Carga horária de ensino | Turno parcial 4h; turno integral 8h |
| Percentual de matrículas em turno integral5 | 41,6% |
| Tamanho das turmas | Escolas urbanas 25 alunos; escolas rurais 17 alunos |
| Jornada do trabalho docente | 40h semanais (1/3 da jornada para atividades pedagógicas sem interação com alunos) |
| Projeção de número necessário de professores | 1.058 |
Fonte: Elaboração própria a partir da simulação do SimCAQ (28/05/2022).
Em Mogi, como em muitas outras redes, o ensino é realizado em todos os dias da semana (totalizando 5 dias). A carga horária dos alunos mogianos é de 4h6 no parcial e de 8h7 para o turno integral. Nesse sentido, a jornada do turno integral é superior ao proposto pelo PQR e acima da jornada mínima8 conforme prevê a legislação. Com relação ao atendimento em tempo integral do ensino fundamental, as escolas ofertam oficinas com monitores e a simulação irá utilizar professores concursados. Neste sentido, a simulação irá calcular o orçamento educacional considerando o atendimento mediante atuação de professores nos dois turnos, ou seja, com custo mais elevado e maior valorização dos profissionais da educação.
Uma questão mais controversa é com relação à jornada única de trabalho docente de 40h indicada no Quadro 1 conforme proposta do PQR, isto porque em Mogi das Cruzes no Ensino Fundamental há uma grande variedade de jornadas: 25h, 30h, 33h e 40h. Esta variedade se fez ao longo da história9 da rede municipal pela ampliação de novas etapas de ensino, ou pela busca de atendimento as novas legislações. Entretanto, a opção da jornada de 40h, tem como propósito a unificação das jornadas e melhor atendimento da demanda do Ensino Fundamental.
Na Tabela 2, a remuneração dos professores tem cinco níveis com valores de acordo com a formação e titularidade. O PQR utiliza como referência o valor do Piso Salarial Nacional para os Profissionais do Magistério Público da Educação Básica (PSPN), Lei nº 11.738/2008, para o profissional de nível médio na modalidade Normal em uma jornada semanal de 40 horas. Para o professor com nível superior foi utilizado valor médio considerando os trabalhadores com o mesmo nível de formação com base nos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD-C), e para as formações em nível de pós-graduação foi adicionado 15% (SILVEIRA; SCHNEIDER; ALVES, 2021b). Os valores utilizados pelo PQR-Mogi na tabela 2 utilizam os valores da remuneração praticada em Mogi com exceção dos níveis de Mestrado e Doutorado em que o valor do PQR é maior.
Tabela 2 Remuneração de professores e titularidade (referência 1/2020)
| Nível | Remuneração | Percentual de professores |
| MÉDIO | R$ 5.630,07 | 3,0% |
| SUPERIOR | R$ 5.630,07 | 32,2% |
| ESPECIALIZAÇÃO | R$ 5.911,57 | 63% |
| MESTRADO | R$ 6.780,00 | 1,5% |
| DOUTORADO | R$ 7.823,00 | 0,2% |
Fonte: Elaboração própria a partir da simulação do SimCAQ (28/05/2022).
A carreira de professor em Mogi inicia pelo nível de salário de formação superior, mesmo para aqueles que ingressaram com formação no nível médio. Porém, estes professores com nível médio representam um percentual residual (3,0%) conforme indica a tabela 2. Nota-se ainda que mais de 95% da remuneração dos professores ocorre somando as faixas da formação superior e especialização.
Com relação ao quantitativo de funcionários por função em cada escola, é difícil chegar a um denominador comum, pois, nas diversas redes de ensino do país, o número de funcionários que atuam nas escolas é muito variável e dependem de fatores como a quantidade de matrículas, salas, turmas etc. (ALVES; ASSIS; SONOBE; ATHAYDE, 2019). No artigo “Dimensionamento do quadro de funcionários das escolas de educação básica no Brasil”, os autores afirmam que
[...] tão necessário quanto discutir os valores para uma remuneração adequada dos funcionários, é dimensionar adequadamente o número de funcionários de cada rede do país, uma vez que não há documentos orientadores ou normativos que estabeleçam padrões para a composição do quadro de funcionários, com previsão de funções e o quantitativo para cada função de acordo com o perfil das escolas quanto ao seu porte, contexto de atuação e etapas/modalidades ofertadas, dentre outros aspectos a considerar (ALVES; ASSIS; SONOBE; ATHAYDE, 2019, p. 224).
Para a simulação, o Parâmetro de Qualidade de Referência toma por base o Decreto Federal nº 8.752/2016, que institui a Política Nacional de Formação dos Profissionais da Educação Básica. Segundo o decreto, todos os funcionários devem ter formação em nível médio na modalidade técnica como escolarização mínima. Nesse sentido, a proposta de remuneração do PQR para os demais funcionários é o equivalente ao proposto para os professores conforme o nível médio e superior. Para as funções de coordenador pedagógico e vice-diretor um adicional de 15%, e para o diretor de escola um adicional de 20%, devido a responsabilidade sobre toda a unidade escolar (SILVEIRA; SCHNEIDER; ALVES, 2021b). A Tabela 3 apresenta as áreas de atuação, quantidade mínima de matrículas para a atuação do profissional, nível de formação e remuneração. No nível de atuação de Secretaria Escolar e os que estão acima, foi considerada a remuneração praticada no município que é superior ao PQR.
Tabela 3 Área de atuação, quantidade de profissional e remuneração – PQR-Mogi
| Área de atuação | Quantidade de matrículas/profissional | Mínimo por escola | Nível de formação | Remuneração |
| Direção | --- | 1 | Superior | R$ 8.169,57 |
| Vice direção | 600 | 1 | Superior | R$ 7.126,17 |
| Coordenação pedagógica | 350 | 1 | Superior | R$ 6.518,88 |
| Biblioteca (nível superior) | --- | 1 | Superior | R$ 6.120,44 |
| Secretaria Escolar | 350 | 1 | Médio | R$ 3.064,74 |
| Multimeios Didáticos | 250 | 1 | Médio | R$ 2.886,24 |
| Infraestrutura Escolar | 150 | 1 | Médio | R$ 2.886,24 |
| Alimentação Escolar | 125 | 1 | Médio | R$ 2.886,24 |
| Biblioteca (nível técnico) | --- | 1 | Médio | R$ 2.886,24 |
Fonte: Elaboração própria a partir da simulação do SimCAQ (28/05/2022).
A Secretaria Municipal de Mogi das Cruzes, devido à necessidade de regulamentar a composição do quadro de servidores em cada unidade escolar, editou a Resolução SME nº 20 de 14 de novembro de 2013 (MOGI DAS CRUZES, 2013) que define o módulo de servidores de apoio para Rede Municipal considerando fatores como o porte da escola, a etapa de ensino e as modalidades atendidas. Complementar a esta resolução o Estatuto do Magistério Público Municipal de Mogi das Cruzes, Lei nº 145/2019, define critérios para a composição do núcleo de gestão escolar.
A relação de quantidade de matrículas/profissionais que Mogi pratica e o proposto no PQR é semelhante. Em Mogi, dependendo da etapa (creche ou ensino fundamental), ou do tipo de atendimento (turno parcial ou turno integral), a resolução de módulo de servidor estabelece quantidades diferentes de servidores para cada unidade de ensino. Para os módulos das creches e das escolas de tempo integral está previsto um número maior de servidores. Contudo, de forma geral, os critérios utilizados pelo PQR possuem condição mais favorável que o proposto pelo município de Mogi.
Ainda com relação às despesas relativas aos recursos humanos, o PQR aplica o percentual de 20% para os encargos sociais, ou seja, o percentual relativo a encargos tributários incidentes sobre a folha de pagamento. Desta forma, segundo Silveira, Schneider e Alves (2021a, p. 12) “o custo total de cada trabalhador é composto pela ‘remuneração mensal’ + ‘13º salário’ + ‘1/3 de férias’ + 20% de encargos sociais”.
O custeio da alimentação escolar é composto normalmente pela soma de recursos do município e repasses do governo federal. O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), conforme Resolução FNDE/MEC nº 1, de 8 de fevereiro de 2017, estabelece que a União repassará para estados e municípios, por dia letivo para cada matrícula do ensino fundamental, o valor de R$ 0,36. Contudo, esse valor é insuficiente, e os entes federados fazem complementação para o custeio da alimentação escolar. O PQR propõe o valor de R$ 2,14 por refeição, equivalente a duas vezes o valor repassado por matrícula para as creches, que é R$ 1,07 (SILVEIRA; SCHNEIDER; ALVES, 2021c). No caso mogiano, para as matrículas em turno integral serão consideradas três refeições conforme tabela 4. Isto porque, o cômputo de três refeições se aproxima mais da pratica alimentar de Mogi em que são ofertadas diariamente duas refeições, duas colações e o café da manhã no início do dia.
Tabela 4 Alimentação escolar
| Jornada discente | Número de refeições | Número de dias letivos |
Valor por refeição |
| Turno parcial | 1 | 200 | R$ 2,14 |
| Turno integral | 3 | 200 | R$ 2,14 |
Fonte: Elaboração baseada no Padrão de Qualidade de Referência - versão 01.2021.
A infraestrutura dos prédios escolares é um dos elementos basilares para a promoção de uma educação de qualidade. É imprescindível que toda escola tenha banheiro dentro do prédio, acesso à energia elétrica, abastecimento de água tratada, esgotamento sanitário etc. Em oficinas e estudos sobre a infraestrutura mínima e necessária para a oferta de uma educação de qualidade, a Campanha Nacional Pelo Direito à Educação, lançou em 2007 o livro “Custo-Aluno Qualidade Inicial: rumo à educação pública de qualidade no Brasil”, coordenado pelos professores Denise Carreira e José Marcelino Rezende Pinto, com a sistematização das discussões e estudos e uma proposta de construção de uma escola padrão, ou seja, a definição dos espaços e condições que toda escola precisa ter para oferecer uma educação de qualidade. Em 2018 este estudo foi ampliado e atualizado, e o SimCAQ utilizou destas propostas além de outras referências para elaborar os parâmetros do PQR. No Plano Nacional de Educação há também a ideia de reestruturar e equipar as escolas com estas condições mínimas para equalizar as condições destas instituições de norte a sul do país. O Quadro 2 apresenta uma lista de espaços e condições mínimas para o atendimento dos anos iniciais do Ensino Fundamental. Com relação a esta lista de espaços e condições,
[...] cabe ressaltar que os itens listados nessa tela são os possíveis de estabelecer diagnóstico, ou seja, contam com informações no Censo Escolar. Sabe-se que outros espaços são necessários para a prática pedagógica e eles são incorporados quando se pensa a construção de novas escolas. Porém, para pensar a necessidade de adequação, é necessário ter dados sobre o contexto atual, o que só é possível fazer com as informações disponibilizadas pelo Censo Escolar (SILVEIRA; SCHNEIDER; ALVES, 2021a, p. 14).
Considerando que grande parte das escolas brasileiras necessita de melhores condições de infraestrutura e mais espaços educativos, o simulador traz uma referência para construção e ampliação de unidades escolares. Neste sentido
[...] o simulador toma como referência o preço do m² do Custo Unitário Básico de alto padrão (CUB-R1) para a construção nas escolas. O preço do CUB-R1 é divulgado, periodicamente, pelos Sindicatos da Indústria da Construção Civil (Sinduscon) de cada estado (SILVEIRA; SCHNEIDER; ALVES, 2021a, p. 14).
O PQR utiliza como parâmetro para adequação a unidade de medida - m² (CUB-R1) com o preço por m² de R$ 2.315,14 (Referência 02/2021). Consideradas as adequações, a infraestrutura dos prédios escolares deve contemplar os itens relacionados no Quadro 2.
Quadro 2 Infraestrutura dos prédios escolares - Anos iniciais do Ensino Fundamental
| ESPAÇOS PARA ATIVIDADES PEDAGÓGICAS | • Biblioteca • Sala de leitura • Laboratório de informática • Parque infantil • Quadra polistesportiva • Pátio |
| ESPAÇOS ADMINISTRATIVOS E INFRAESTRUTURA BÁSICA |
• Sala de direção • Secretaria • Sala de professores • Cozinha • Despensa • Almoxarifado • Internet banda larga • Banheiro dentro do prédio |
| SANEAMENTO BÁSICO E ENERGIA | • Fornecimento de energia • Abastecimento de água • Água potável • Coleta de esgoto |
| DEPENDÊNCIAS E VIAS ADEQUADAS PARA PESSOAS COM NECESSIDADES EDUCACIONAIS ESPECIAIS |
• Dependências adaptadas para pessoas com deficiências • Banheiros adaptados para pessoas com deficiências |
Fonte: Elaboração própria a partir da simulação do SimCAQ (28/05/2022).
Pelos parâmetros do PQR aplicados no município de Mogi das Cruzes às condições de terreno e prédio que tem atualmente, para a localidade urbana, há a necessidade da construção de 17 prédios com 12 salas em uma área total 3.228,08 m2 por prédio. Para a localidade rural é necessário a construção de 06 prédios, com duas salas de aula cada, em uma área total de 208,83 m2 por prédio, e mais 1 nova sala em prédio já existente.
Sob o título de “Outras despesas”, o simulador aplica um percentual do total das despesas, para itens de difícil precificação e de grande variação de preços. Dentre estes itens temos os materiais didáticos, projetos e ações pedagógicas, formação continuada, funcionamento e manutenção das escolas (energia, água, telefonia, internet, material de limpeza, material de escritório, conservação predial, manutenção e reposição de equipamentos) e transporte escolar, conforme descrito no Quadro 3.
Quadro 3 Outras Despesas
| Item | Percentual % |
| Despesas com materiais didáticos e ações pedagógicas nas escolas | 3 |
| Formação continuada dos profissionais da educação | 1 |
| Funcionamento e manutenção da infraestrutura das escolas, equipamentos e mobiliários | 5 |
| Despesas com a área administrativa da rede (Secretaria de Educação, unidades administrativas e órgãos de apoio) e transporte escolar |
7,5 |
| Total | 16,5 |
Fonte: Simulação do SimCAQ (28/05/2022).
Por fim, há um item referente à dificuldade de acesso em áreas rurais. Nas escolas rurais sempre houve a necessidade de utilizar mecanismos de incentivo para a permanência do quadro de professores. Nesse sentido, o PQR estabelece o adicional de remuneração no valor de 15% para os professores que atuam nestas localidades. Em Mogi das Cruzes também há um adicional de remuneração para local de exercício destinado a professores e especialistas. Os valores variam em três faixas10 conforme a distância entre o prédio sede da Prefeitura Municipal e a unidade escolar de trabalho. O valor médio do percentual fica em torno de 12,26% para um professor com jornada de 40h, ou seja, um valor próximo, porém, inferior ao proposto pelo PQR.
Resultados
A nova versão do simulador (0.10/2021), em funcionamento a partir de 16/12/2021, possibilita o cálculo do orçamento de dois modos: considera unicamente a rede municipal de educação, ou considera o município enquanto unidade territorial, e assim utiliza as matrículas públicas existentes no município. Nessa simulação foi utilizada a opção rede municipal de educação.
O simulador utiliza o Padrão de Qualidade Referência (PQR), porém, entre os valores já praticados pela rede de educação e o PQR, a orientação é usar sempre o maior. Neste sentido, o parâmetro PQR-Mogi, equivale à combinação do PQR com os valores de mais qualidade que já são praticados na rede municipal de educação de Mogi das Cruzes. Dentre eles, os principais são a remuneração de parte dos profissionais e a taxa de atendimento em tempo integral que foi elevada de 8% para 41,6%.
O SimCAQ calcula o orçamento para toda a educação básica, contudo, este estudo considerou apenas a faixa dos anos iniciais do Ensino Fundamental da rede de educação de Mogi das Cruzes. Para o atendimento em 2021 das 25.131 matrículas, a projeção de despesas de capital necessária é R$ 65.613.873,00. Ela é composta por dois valores, a ampliação da infraestrutura em escolas existentes (novas dependências/espaços, equivalente a 51% (R$ 33.425.439)) e a construção de novos prédios escolares e salas de aula, que somam 49% (R$ 32.188.434). Importante destacar que os valores de capital compõem o orçamento educacional do município, entretanto, não são considerados no cálculo do CAQ (somente despesas correntes).
Mediante a aplicação do PQR-Mogi, para as 25.131 matrículas do município de Mogi das Cruzes, anos iniciais do Ensino Fundamental, obteve-se o valor de R$ 199.372.478,00 para a projeção de despesa corrente para 2021. A partir dos dados obtidos pelo simulador, o cálculo do CAQ da etapa do Ensino Fundamental anos iniciais é a razão da despesa corrente necessária pelo número de matrículas. Ou seja, para o ano de 2021 no município de Mogi das Cruzes o CAQ projetado é R$ 7.933,33. Este valor é superior a R$ 7.524,17, valor médio11 gasto por aluno em 2019 com despesas correntes (CAQ médio12). Contudo, fazendo a correção do valor de dezembro/2019 para dezembro/2021 pelo índice IPCA (IBGE) obtém-se a quantia de R$ 8.754,75, que o torna superior ao CAQ projetado a partir dos dados da simulação.
O percentual de alunos em tempo integral nos anos iniciais do ensino fundamental em Mogi (41,6%) é bem superior à média nacional proposta pelo PQR (8%), todavia, a proposta do PQR considera professores concursados e em Mogi o contraturno é desenvolvido com monitores contratados.
Um aspecto importante proposto nos parâmetros da simulação é referente à gestão escolar. O PQR prevê a presença de no mínimo um diretor, vice-diretor e coordenador pedagógico para cada escola. E a cada 350 alunos aumenta o número de coordenador pedagógico. Para o vice-diretor aumenta a cada 600 alunos, até o máximo de três. Bem diferente da realidade mogiana, pois o Estatuto do Magistério de Mogi das Cruzes, Lei nº145/2019, prevê um coordenador para escolas com duas modalidades e mais de 300 alunos, e um vice-diretor para escolas com mais de 540 alunos.
O SimCAQ utiliza apenas uma jornada (40h) para a simulação. Contudo, em Mogi há quatro jornadas nos cargos concursados para o Ensino Fundamental. Mesmo que os valores de remuneração sejam proporcionais à carga praticada, a diminuição do quantitativo de profissionais pode apresentar alterações para o orçamento.
O simulador ainda não faz estimativa para o atendimento de alunos da educação especial e do Atendimento Educacional Especializado (AEE), pois, estes “possuem grande número de especificidades nas condições de oferta e, por isso, requerem mais pesquisas para serem incorporadas em versão futura do simulador”. Na versão atual, cada matrícula da educação especial “é financiada com o mesmo valor de CAQ corresponde às etapas regulares em que os alunos estão matriculados” (ALVES; SILVEIRA; SCHNEIDER, 2019, p. 408).
Observa-se que o simulador propõe, dentre outros, a construção de 17 novos prédios com 12 salas de aula cada para a área urbana, e na área rural, a construção de 6 novos prédios com 2 salas de aula cada. Este fato ocorre provavelmente pela redução do tamanho das turmas. Outro fator para a necessidade de construção de mais salas é o fato que em Mogi, parte das oficinas do tempo integral (contraturno) é realizada em espaços externos, ou seja, não utilizam o prédio escolar.
A distinção do atendimento pela localidade (urbano/rural) permite maior precisão no cálculo do orçamento, pois, nas escolas rurais há condições diferenciadas que elevam o custo do atendimento, como, menos alunos por turma, adicional de localidade na remuneração dos professores e maior frequência no uso do transporte escolar. Neste sentido, faz se necessário que o projeto do SimCAQ desenvolva também o módulo de simulação para o transporte escolar.
Conclusão
Importante destacar que a pesquisa utilizando o simulador pode ser realizada com celeridade, pois o sistema computacional do SimCAQ tem a capacidade de simular diferentes cenários com muita rapidez. Assim, permite ao pesquisador realizar alterações nos parâmetros e facilmente checar os impactos das combinações propostas.
Mediante a incorporação do CAQ como referência do orçamento educacional no texto da constituição, o simulador passa a ter um valor especial, pois,
[...] propõe que o CAQ seja o parâmetro para considerar o montante de recursos necessários para o financiamento da educação e utiliza esse conceito para simulação do orçamento público a fim de propiciar um financiamento adequado nos níveis municipal, estadual e nacional (ALVES; SILVEIRA; SCHNEIDER; DEL FABRO, 2019, p. 30).
Na simulação, identificamos como grandes avanços na qualidade da educação pautada nos insumos: I) a relação alunos/turma em escolas urbanas reduziu de 27,9 (média praticada atualmente) para 25; II) aos profissionais com a formação em nível médio foi atribuído maior remuneração13; III) fortalecimento do núcleo gestor com a presença de coordenador pedagógico e vice-diretor em todas as escolas; IV) professores concursados atuando nas oficinas do contraturno das escolas de tempo integral, ao invés de monitores terceirizados que recebem menores remunerações. Conforme Carreira e Pinto (2007, p. 79), são quatro os fatores que mais impactam o Custo-Aluno Qualidade: tamanho da escola, jornada dos alunos, relação alunos-turma e os salários dos profissionais da educação. Contudo, dentre estes “a remuneração dos profissionais que atuam em uma escola é o insumo de maior impacto no custo por aluno (em torno de 75% do custo total)” (CARREIRA; PINTO, 2007, p. 81).
Considerando a remuneração, a simulação não dá visibilidade a existência de profissionais em situação de readaptação, licença gestante, licença saúde etc., que impactam fortemente as despesas correntes com os profissionais da educação.
Cabe ressaltar que o SimCAQ faz estimativa de orçamento para redes ou sistemas de ensino e não para uma etapa específica, como o Ensino Fundamental. Porém, é possível fazer uma estimativa do valor por aluno em cada etapa e modalidade a partir dos dados obtidos na simulação.
Nota-se a importância de considerar a projeção de despesas de capital para adequação das escolas e construção de novos prédios, uma vez que, para a redução do quantitativo de aluno por turma (25) e adequação dos espaços para o atendimento das atividades do tempo integral é necessário a construção na área urbana de 17 prédios de 12 salas.
O estudo realizado pelo simulador indica que os parâmetros e valores propostos por meio do PQR-Mogi tem proximidade com os praticados em Mogi das Cruzes, neste sentido, o município demonstra ter recursos suficientes, e não está distante de praticar um atendimento educacional com maior qualidade e base nos Parâmetros de Qualidade de Referência proposto pelo SimCAQ quando analisa-se o Ensino Fundamental - anos iniciais, ainda que seja sempre desejável ampliar a aplicação de recursos para além dos mínimos, bem como o avanço nos parâmetros, não contempla todos os elementos necessários para promover e garantir a educação de qualidade que almejamos.
