Novo Neoliberalismo Acadêmico e as mudanças no financiamento pesquisa

^{Slaughter e Leslie (1999}), ao analisar as mudanças no ensino superior nos Estados Unidos, Austrália, Canadá e Reino Unido, identificaram a emergência do capitalismo acadêmico a partir da reestruturação das universidades frente à redução dos recursos investidos diretamente pelo Estado. Os autores identificaram que a pesquisa foi direcionada para a prestação de serviços a governos e ao setor privado, ou seja, houve direcionamento das atividades de produção de conhecimento científico e tecnológico (C&T) para pesquisa e desenvolvimento (P&D). ^{Slaughter e Rhoades (2004}) propõem a Teoria do Capitalismo Acadêmico (TCA) para explicar os processos de integração das instituições de ensino superior dos Estados Unidos à nova economia. O capitalismo acadêmico seria caracterizado pelo desenvolvimento de novas redes de atores, as universidades, o Estado, o mercado, em que não existe distinção entre o público e o privado. Para ^{Costa e Goulart (2018}) esse comportamento de mercado e pró-mercado tem relação direta com a busca de fontes alternativas de financiamento.

^{Somers et al. (2018}) a universidade empresarial está no centro do capitalismo acadêmico e considera os professores como produtores de capital, estudantes como consumidores e empresas/indústria, credenciadores e ONGs como valiosos parceiros de negócios. ^{Costa e Goulart (2018}), ao analisar as bases teóricas e epistemológicas do conceito de capitalismo acadêmico, defenderam que a perspectiva estrutural e microssocial adotada pelos autores ao definir o conceito é insuficiente para a análise das mudanças nas políticas públicas de educação superior em países periféricos, como o Brasil.

^{Puello-Socarrás (2011}) defende que as transformações no sistema capitalista no início do século XX geraram uma exacerbação das características historicamente registradas na mercantilização capitalista no ensino superior, que caracteriza como novo neoliberalismo acadêmico. No novo neoliberalismo acadêmico, estudado no contexto brasileiro foi a partir da análise da articulação entre as políticas de ampliação do acesso e de incentivo à inovação mostra as transformações nas universidades públicas observadas a partir dos anos 2000. O conceito envolve um conjunto de recomendações para reformas nos sistemas de ensino superior dos países periféricos como: o desenvolvimento de políticas inclusivas no ensino superior, a flexibilização da formação por meio de novas modalidades de cursos, a modificação no financiamento no ensino, pesquisa e extensão, a difusão da formação para o empreendedorismo, a ampliação do gerencialismo na organização das universidades e a flexibilização e precarização do trabalho (^{COSTA; GOULART, 2019}).

No que tange ao financiamento, o novo neoliberalismo acadêmico evidencia a desresponsabilização progressiva do Estado no financiamento público do ensino, da pesquisa e da extensão e o direcionamento das universidades públicas para a busca de novas fontes de financiamento privado (^{COSTA; GOULART, 2019}). No financiamento da pesquisa, os recursos privados podem vir, especialmente, da geração de inovações para o mercado por meio de prestação de serviços de P&D para empresas nacionais e multinacionais, por meio de suas subsidiárias, geralmente, em projetos de adaptação tecnológica. Esse direcionamento alterou a configuração das universidades públicas em direção à implementação da nova governança neoliberal, criando estruturas específicas para a captação de recursos privados como NTIs, incubadoras e parques tecnológicos.

Além da desresponsabilização, o novo neoliberalismo acadêmico altera a sistemática de distribuição dos fundos públicos voltados para a pesquisa, direcionando os recursos públicos diretamente para as empresas, que buscam as Instituição de Ciência e Tecnologia (ICTs) para o desenvolvimento de projetos de inovação (^{COSTA; GOULART, 2019}). O direcionamento das universidades para a prestação de serviços de P&D está relacionado com mudanças nas políticas de C&T. Em 2004, foi criada a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) para estruturar sistema nacional de inovação com objetivo articular instituições voltadas ao processo de inovação com o setor produtivo, criando as condições para que fosse possível a articulação entre organizações públicas e privadas.

A partir da PITCE foram aprovadas a Lei da Inovação, Lei nº 10.973 de 2 de dezembro de 2004, e a Lei do Bem, a Lei 11.196, de 21 de novembro de 2005. A Lei de Inovação dispôs sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica em ambientes produtivos e consistiu em um marco na institucionalização da cooperação universidade-empresa. O principal resultado da Lei de Inovação foi a reorganização das atividades de pesquisa e extensão das universidades públicas federais, direcionando-as para a geração de inovação tecnológica. ^{Borges (2015}) defende que a Lei de Inovação representou a qualificação da educação superior como um serviço não exclusivo do Estado, termo, aliás, proposto pela primeira vez no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995. A Lei do Bem criou a concessão de incentivos fiscais às empresas que realizassem pesquisa e desenvolvimento de inovação tecnológica.

Em 2016, foi aprovada a Lei nº 13.243, conhecida como Novo Marco Legal de C&TI, que aprofundou as alterações institucionais no Sistema Nacional de C&T, intensificando o direcionamento da produção científica para a geração de produtos e processos inovadores para o setor produtivo, ao flexibilizar e reduzir a burocracia para as instituições que atuam na área científica. Dentre as alterações mais relevantes destaca-se as mudanças nas relações de trabalho nas ICTs, permitindo a contratação de pesquisadores por tempo determinado, flexibilizando contratos de trabalho de pesquisadores em regime de dedicação exclusiva que atuem em projetos de interação universidade-empresa.

Para ^{Kato e Silva (2017}) o Novo Marco de CT&I embora esteja pautado em um discurso de democratização, igualdade de oportunidades e transformação social, representa na verdade a adoção de estruturas e valores de mercado sobre a gestão, o financiamento, a avaliação e a produção de conhecimento nas universidades brasileiras. Neste mesmo sentido ^{Echalar, Lima e Oliveira (2020}) afirmam que o aparato legal da inovação, centrado na relação universidade-empresa, delega para as instituições de ensino superior a responsabilidade pela ciência, tecnologia e inovação, o que pode priorizar interesses privados e econômicos em detrimento das necessidades públicas, apoiado sob o discurso do desenvolvimento nacional.

Histórico do sistema de financiamento científico

No Brasil, um sistema organizado de desenvolvimento científico e tecnológico só aparece a partir da década de 1950, quando se vive um processo de modernização econômica, administrativa e política. No nível econômico, a ambição era de acelerar o então ainda incipiente processo de industrialização brasileira, com um modelo de substituição de importações.

É nesse quadro de mudanças estruturais que os primeiros órgãos de fomento à pesquisa e às atividades de pós-graduação são criados, o CNPq e a CAPES em 1951. A CAPES surge como uma campanha de capacitação que dialoga com movimentos da modernização do Estado brasileiro enquanto aparato burocrático, iniciado com a organização do Departamento de Administração do Setor Público (DASP), e que se tornaria uma grande agência de modernização administrativa ainda durante o Estado Novo, em 1937 (^{COSTA, 2008}).

Já o CNPq nasce de uma demanda da Academia Brasileira de Ciências (ABC) para a formação de um Conselho de Pesquisa que fosse capaz de formular e organizar políticas de impulsionamento à pesquisa científica. A primeira proposta da ABC ao governo data de 1931, mas só viria se concretizar 20 anos depois. Um pouco antes, em 1948, e para discutir e propor caminhos de desenvolvimento científico que ainda não encontravam guarida dentro do Estado, surge a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), cuja criação pode ter sido decisiva para pressionar a formulação da Lei que institui finalmente o CNPq em 1951, com a missão de “estimular o desenvolvimento da investigação científica e tecnológica, mediante a concessão de recursos para pesquisa, formação de pesquisadores e técnicos, cooperação com as universidades brasileiras e intercâmbio com instituições estrangeiras” (^{CNPq, 2021}).

A criação de agências como a CAPES e o CNPq são, portanto, resultado de variáveis políticas e macroeconômicas que demandavam o desenvolvimento científico e industrial nacional, mas também de variáveis administrativas de matriz burocráticas, num período em que se valorizava a criação de órgãos especializados dentro do aparato da administração pública, para dar conta de políticas específicas.

A CAPES passa por vinculações e estruturações distintas ao longo do tempo, desde vinculação direta à presidência da república ou ao MEC, até sua extinção, por poucos meses no início do Governo Collor, em 1990, passando finalmente à figura de Fundação Pública em 1992. O CNPq também surge vinculado diretamente à presidência da República, mas com o tempo troca igualmente de vinculação de acordo com as estruturas que vão se configurando na esfera do poder executivo federal, entre eles a Comissão Nacional de Energia Nuclear criada em 1965. Um ministério específico para ciência e tecnologia foi criado somente em 1985, e desde então o CNPq se vincula a ele.

A quase simultaneidade da criação do CNPq e da CAPES parece indicar um momento de sensibilidade do Estado para a urgência da agenda do desenvolvimento científico e tecnológico. Enquanto a CAPES surge para garantir recursos específicos de formação de cientistas e pesquisadores no ambiente acadêmico, o CNPq é estruturado para formular a política de pesquisa científica e tecnológica e para a orientação a investimentos em universidades, laboratórios e centros de pesquisas.

A Estratégia Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (ENCTI), documento de 2016 editado pelo então Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações, e que contém a orientação estratégica de médio prazo para a implementação de políticas públicas na área de CT&I, reafirma o CNPq e a CAPES como agências fundamentais na execução da política nacional de C&T.

Outro instrumento fundamental de fomento do desenvolvimento científico e tecnológico brasileiro é o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), criado em de 31 de julho de 1969 pelo Decreto-Lei nº 719 com a finalidade de “dar apoio financeiro aos programas e projetos prioritários de desenvolvimento científico e tecnológico, notadamente para implantação do Plano Básico de Desenvolvimento Científico e Tecnológico” (^{BRASIL, 1969}). Os Planos Básicos de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PBDCT) eram parte integrante dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND).

Segundo ^{Veloso Filho e Nogueira (2006}, p. 3), os PND eram expressão de uma “[...] estratégia geral de desenvolvimento do país organizada num sistema centralizado de planejamento econômico”, ou seja, instrumentos tecnocráticos usados pelos governos militares do período 1964-1985. Foi uma política que impulsionou o crescimento da proporção de participação industrial no PIB, e que também expandiu as ações de desenvolvimento tecnológico para outras áreas, como criação de diversos centros de pesquisa em empresas e órgãos públicos.

O FNDCT nasce então com função específica, e passa a ser um mecanismo importante de financiamento da pesquisa e das atividades de C&T. A Reforma Universitária que havia sido feita em 1968 estimulava a carreira de docente/pesquisador em tempo integral e o desenvolvimento de programas de pós-graduação, de modo que a pesquisa passava a se sedimentar na prática universitária, e com ela a demanda por financiamento específico, para o qual o FNDCT parecia ser a resposta naquele momento.

De acordo com a página eletrônica do Ministério da Ciência e Tecnologia, “[...] a partir da década de 1970, o FNDCT tornou-se o mais importante instrumento de financiamento para implantação e consolidação institucional da pesquisa e da pós-graduação nas universidades brasileiras e de expansão do sistema de ciência e tecnologia nacional”³. Com a criação do Ministério da Ciência e Tecnologia em 1985, a política nacional respectiva passou a ser implementada através de Programas de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PADCT), elaborados, também, com a finalidade de obtenção de empréstimos externos para o setor (^{VELOSO FILHO; NOGUEIRA, 2006}). O último PADCT disponível, é elaborado em 1998 (^{MCT, 1998)} e explicita que é feito como parte do acordo do governo federal com o Banco Mundial, para captação de recursos para financiamento da política de C&T, que serão operacionalizados pelo FINEP (empresa pública criada em 1967, que responde pela secretaria executiva do FNDCT desde 1971), CAPES e CNPq.

Segundo a análise de ^{Barrella (1998}), o PADCT “[...] foi concebido como um instrumento orientado a mudar a estrutura da pesquisa científica e tecnológica brasileira, a partir da adoção de uma série de mecanismos administrativos, financeiros e de gestão que viabilizariam a modernização do sistema e a aproximação das instituições que realizam P&D com o setor produtivo”. De fato, o PADCT III (^{MCT, 1998}, p. 3) aponta como o primeiro de seus três objetivos, “Contribuir para a ampliação da capacidade tecnológica nacional, através de uma abrangente e efetiva cooperação entre o setor governamental e as empresas, possibilitando o aumento dos investimentos em ciência e tecnologia por parte do setor privado e de outras esferas de governo”.

A ENCTI de 2016 também lista a FINEP, que funciona como secretaria executiva do FNDCT: “A Finep promove o fomento público à CT&I em empresas, universidades, institutos tecnológicos e outras instituições públicas ou privadas, em toda a cadeia da inovação” (MCTIC, 2016, p. 17).

Na sua nova regulamentação do Fundo em 2007, há um capítulo que regula a aplicação dos recursos do fundo. Segundo o artigo 11 da Lei 11540:

[...] constitui objeto da destinação dos recursos do FNDCT o apoio a programas, projetos e atividades de Ciência, Tecnologia e Inovação (C,T&I), compreendendo a pesquisa básica ou aplicada, a inovação, a transferência de tecnologia e o desenvolvimento de novas tecnologias de produtos e processos, de bens e de serviços, bem como a capacitação de recursos humanos, o intercâmbio científico e tecnológico e a implementação, manutenção e recuperação de infraestrutura de pesquisa de C,T&I (^{BRASIL, 2007}).

Tais trajetórias históricas parecem apontar para o desenvolvimento de um jovem sistema de fomento financeiro ao desenvolvimento científico e tecnológico (CNPq), à sua aplicação explícita e direta aos processos induzidos de desenvolvimento industrial (FNDCT), e à formação de pesquisadores e programas de pós-graduação (CAPES), além do estímulo à formulação de políticas e planos para desdobrar esses macro-objetivos.

São 70 anos de políticas altamente voláteis, como sustentam ^{Pelaez et al. (2017}), cujas variações orçamentárias e outros indicativos de maior ou menor valorização política, como o próprio evento de encerramento da CAPES, sinalizam a persistente necessidade de amadurecimento e fortalecimento como política de Estado e com garantias orçamentárias mínimas que permitam ao setor científico fazer planejamento de longo prazo.

Parece haver então dois desafios para o financiamento. O primeiro é geral, de disputa dos Fundos Públicos Federais para políticas sociais e de desenvolvimento, nelas incluídas as ações de C&T, que tem sido contingenciado nos últimos anos, e encontram-se agora limitados por 20 anos, por força da EC/95. Um segundo e simultâneo desafio, é dar um direcionamento público para as políticas específicas de C&T, do modo a colocá-las a serviço de um projeto autônomo e justo de desenvolvimento nacional, o que parece prejudicado sob a hegemonia do novo neoliberalismo acadêmico.

É urgente recolocar a disputa por recursos públicos para financiamento das ações de fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico, e para isso a sua quantificação nos parece um esforço importante e necessário. A seguir, apresentamos e discutimos os dados de execução orçamentária federal levantados para o período 2003-2020, visando identificar as condições e avaliar o processo de desfinanciamento de C&T.

Análise da execução orçamentária das agências e fundos federais de apoio à pesquisa

A análise da evolução da execução orçamentária⁴ teve como foco as agências federais, a CAPES e o CNPq, e o FNDCT no período de 2003 a 2020. A CAPES está vinculada ao Ministério de Educação, enquanto o CNPq e o FNDCT ao Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação (MCTI). A evolução da execução orçamentária do CNPq, CAPES e FNDCT mostra que o CNPq e o FNDCT apresentaram redução no empenho a partir de 2014, chegando ambos ao menor patamar histórico em 2020, enquanto no orçamento da CAPES a redução é identificada a partir de 2016. Os valores executados pela CAPES cresceram entre 2003 e 2015 e vem caindo constantemente desde 2016, chegando a 3,52 bilhões em 2020, uma queda de 63,6% em relação à 2015. O empenho de 2020 significou um retrocesso de 10 anos no financiamento da pós-graduação brasileira.

Fonte: Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento (SIOP), corrigidos pelo IPCA (dezembro/2020).

Gráfico 1 Evolução do orçamento do CNPq, CAPES e FNDCT: valores da dotação atual x empenho (2003-2020) 

Na análise da composição do orçamento da CAPES, observa-se que em média 96% do recurso empenhado é direcionado para as atividades de fomento. O investimento da concessão de bolsas de estudos no País passou de R$ 1,13 bilhão em 2003 para 8,06 bilhão de reais em 2015, caindo 2,75 bilhão em 2020, representando uma redução de 65,87%. Como a maior parte do recurso da CAPES é investido em pagamento de bolsas, os cortes orçamentários representaram, na prática, corte de bolsas. Dentre as ações da CAPES, apenas a ação “acesso à informação científica e tecnológica” apresentou um crescimento progressivo e constante, acumulado de 354,78% de 2004 (R$ 103,5 milhões) a 2020 (RS 470 milhões). O volume de recursos empenhados no sistema de avaliação da pós-graduação reduziu 72% em 2020 (RS8,5 milhões) em relação à 2013 (R$ 30,3 milhões). Ações de fomento aos programas de pós-graduação em 2020 (42,4 milhões) tiveram o menor valor empenhado na série histórica, o que representou uma redução de 85,4% em relação à 2013 (R$ 290 milhões). A diminuição no empenho significa que o investimento médio passou de R$ 28 mil em 2003 (1818 programas) por programa para R$ 11,7 mil em 2019 (4347 programas). Os cortes orçamentários da CAPES representaram que aproximadamente 24,3 bilhões de reais deixaram em ser investidos em formação de pessoal para a pesquisa de 2016 a 2020, o que compromete a manutenção dos estudantes nos programas, bem como a viabilidade do Sistema de Pós-graduação que desempenha um papel central no Sistema Nacional de CT&I.

O arrefecimento na execução orçamentária do CNPq e FNDCT a partir de 2014 está relacionado com a diminuição dos recursos empenhados pelo MCTI⁵, que diminuiu sua participação no orçamento federal executado. Na série histórica, a participação cresceu de 0,39% em 2003 para 0,57% em 2010, reduzindo para 0,22% (R$8,15 bilhões) do recurso empenhado em 2020. Essa redução está atrelada ao contingenciamento dos recursos do MCTI, uma vez que, em média, nos anos analisados 40,18% do recurso previsto no orçamento não foi liquidado. ^{De Negri e Koeller (2019}) defendem que o contingenciamento do recurso pelo Ministério da Economia é o motivo pela qual o MCTI apresenta um nível baixo de gasto liquidado, não tendo relação com a capacidade de execução do órgão.

Na análise dos recursos executados pelo CNPq, observa-se que em média 84,4% do recurso empenhado é direcionado para as atividades de fomento à pesquisa. Quanto à execução orçamentária, observa-se que os recursos ficaram estáveis de 2003 a 2011, com uma diminuição do empenho em 2008 em função das restrições orçamentárias. Nos anos de 2012 e 2013, os recursos empenhados cresceram, um crescimento de 82,5% em 2013 em relação ao ano 2003. Esse crescimento é explicado pela criação do Programa Ciência Sem Fronteiras, em 2011, que aumentou o aporte de recursos na oferta de bolsas no exterior na graduação e na pós-graduação. O empenho do CNPq apresentou tendência de queda de 2014 a 2020, sendo que em 2020 foram empenhados apenas 1,3 bilhão, uma redução de 20,36% em relação à 2003 e 56,36% em relação à 2013. A diminuição significou que em torno de 8,2 bilhões de reais deixaram em ser investidos em bolsas, no fomento a cooperação internacional e apoio à projetos de pesquisa e eventos científicos de 2014 a 2020.

Os dados de evolução da execução orçamentária do MCTI mostram que o FNDCT foi o que sofreu o maior contingenciamento. Na análise da séria histórica, observa-se que 2010 foi o ano de melhor desempenho orçamentário do FNDCT, quando 98,38% dos recursos previstos foram executados. Apesar do crescimento observado na previsão dos recursos orçamentários de 2017 a 2020 na LOA, o contingenciamento foi ampliado no período, resultando em uma execução de apenas 17,8% do previsto. O contingenciamento dos recursos não reembolsáveis do FNDCT de 2011 a 2020 significou que 25 bilhões deixaram de ser investidos na manutenção e expansão da infraestrutura nacional de pesquisa, no financiamento da pesquisa básica, e até mesmo no financiamento das interações universidade-empresa voltadas para projetos de inovação.

O Gráfico 2 apresenta os dados dos valores empenhados por natureza do recurso, conforme a Lei nº 11.540, de 12 de novembro de 2007, não reembolsáveis ⁶ ou reembolsáveis ⁷ . A Lei estabelecia que 75% dos recursos do FNDCT do PLOA deveriam ser destinados para investimentos não reembolsáveis e os 25% restantes aos recursos reembolsáveis, não sujeitos a limite de empenho ou pagamento. O contingenciamento dos recursos não reembolsáveis do FNDCT na execução orçamentária, a partir de 2017, intensifica o direcionamento do recurso público para o financiamento de projetos de desenvolvimento tecnológico de empresas por meio de empréstimos.

Fonte: Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento (SIOP), corrigidos pelo IPCA (dezembro/2020).

Gráfico 2 Evolução do orçamento pelo FNDCT conforme o tipo de recurso: valores empenhados (2003-2020) 

O Gráfico 3 mostra o impacto do contingenciamento dos recursos do FNDCT no financiamento das ações verticais. Os recursos empenhados nos fundos setoriais⁸ apresentaram uma grande variação na série histórica analisada. O recurso cresceu em 43% em 2008 em relação a 2003, entretanto o recurso empenhado em 2014 foi 80% menor do que o recurso de 2008, tendência de queda que se manteve entre 2014 e 2020, quando o recurso reduziu em 99,82%. Os fundos setoriais passaram a representar apenas 0,04% do total empenhado pelo FNDCT em 2020, quando foram empenhados apenas R$ 392 mil, com alocação de recursos apenas em quatro fundos (Aeronáutico, Petróleo, Saúde e Transportes Aquaviários). Essa redução expressiva dos recursos alocados nos fundos pode ser explicada, em parte, pelo direcionamento de 321 milhões, 34,58% do total empenhado, para o financiamento de ações voltadas para o combate da pandemia da COVID-19.

O Fundo Verde-Amarelo, voltado para interação universidade-empresa, diminuiu 97,38% o recurso empenhado em 2020 em relação ao valor empenhado em 2003, reduzindo sua participação de 19% dos recursos executados pelo FNDCT em 2003 para 0,85% em 2020. A interação universidade-empresa, especialmente após a aprovação do Novo Marco Legal de CT&I, em 2016, tem sido apontada como a solução para o financiamento da pesquisa. Entretanto, os dados da execução mostram que a redução dos recursos direcionados para as ações do Fundo Verde-Amarelo, indicam a priorização do ajuste fiscal em detrimento das Políticas de CT&I.

O Fundo Infraestrutura, direcionado para modernização e ampliação da infraestrutura e dos serviços de apoio à pesquisa desenvolvida em ICTs, tem sofrido sistemáticos cortes orçamentários, especialmente a partir de 2014. Em 2020, foram empenhados 27,3 milhões, o que representa uma redução de 96,07% em relação ano orçamento empenhado em 2007 e 86,28% em relação ao ano anterior. A participação do Fundo Infraestrutura no FNDCT caiu de 23% em 2007 para 2,94% em 2020. A redução na execução do Fundo Infraestrutura impacta diretamente a expansão e Consolidação do Sistema Nacional de CT&I, ou seja, as atividades voltadas para implementação, manutenção e recuperação da infraestrutura de pesquisa. As ICTs, especialmente as universidades públicas, dependem desse Fundo para a compra e manutenção dos equipamentos para o desenvolvimento das pesquisas, uma vez que as universidades têm sofrido cortes sistemáticos no aporte de recursos de capital.

Fonte: Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento (SIOP), corrigidos pelo IPCA (dezembro/2020).

Gráfico 3 Evolução das ações verticais do FNDCT conforme o tipo de recurso: valores empenhados (2003-2020) 

As operações especiais são ações do FNDCT voltadas exclusivamente ao apoio à inovação nas empresas. A equalização consiste em benefício às empresas inovadoras, que permite o acesso a financiamentos com taxas de juros mais baixas, ou seja, por meio da ação de equalização o FNDCT subsidia parte do custo do financiamento operado pela FINEP. De 2003 a 2013 houve um crescimento de 381,3% nos recursos empenhados em equalização, reduzindo 16% em 2014, em comparação ao ano anterior. O empenho tem se mantido estável desde 2015, com uma redução inferior à observada nas demais ações do FNDCT. O valor empenhado em 2020, 258 milhões, representa uma redução de apenas 10,3% em relação a 2014.

A subvenção é uma ação do FNDCT, regulamentada em 2004 pela Lei da Inovação e pela Lei do Bem, que consiste em aplicar de recursos públicos não-reembolsáveis diretamente em empresas, para o compartilhamento dos custos e riscos inerentes às atividades de inovação. O Gráfico 4 mostra que os recursos empenhados do FNDCT na ação subvenção sofreram uma grande flutuação na série histórica analisada. Entre 2005 e 2010 houve um incremento de 976% nos recursos empenhados, seguido por uma queda entre 2010 e 2012, quando o empenho reduziu 73,4%. Em 2013, houve novamente uma recuperação com o crescimento de 106% em relação ao recurso executado em 2012. Entretanto, o valor empenhado em subvenção em 2016 foi inferior ao valor empenhado em 2006. Em 2020, quando foram empenhados 122 milhões em subvenção, recuperando 78,3% do recurso empenhado em 2016.

Fonte: Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento (SIOP), corrigidos pelo IPCA (dezembro/2020).

Gráfico 4 Evolução das operações especiais dos recursos não reembolsáveis do FNDCT: valores empenhados (2003-2020) 

A análise dos recursos voltadas exclusivamente ao apoio à inovação nas empresas, como equalização e subvenção, mostra que houve uma desresponsabilização progressiva do Estado com o financiamento do Sistema Nacional de CT&I, comprometendo o desenvolvimento tecnológico do País. A aprovação da Lei Complementar nº 177 em janeiro de 2021 está sendo apontada como o caminho para recuperar os recursos orçamentários contingenciados nos últimos anos, ao definir que “os créditos orçamentários programados no FNDCT não serão objeto da limitação de empenho prevista no art. 9º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000”.

Entretanto, a nova Lei do FNDCT ampliou o limite dos recursos reembolsáveis, destinados a projetos de desenvolvimento tecnológico de empresas, para 50% do total dos recursos destinados ao FNDCT no PLOA, o que regulamenta a priorização dos recursos reembolsáveis identificada na série histórica analisada. A Nova Lei regulamentou, ainda, o acesso de organizações sociais, por meio de contratos de gestão com o MCTI, aos recursos disponibilizados no FNDCT para operações não reembolsáveis. O acesso das organizações sociais está limitado à 25% do total de recursos não reembolsáveis. Esse direcionamento pode inviabilizar, ainda mais, o acesso das ICTs públicas aos recursos do Fundo e intensificar a precarização da rede pública de pesquisa.

Os dados da Tabela 1 evidenciam que os cortes orçamentários na execução fizeram com que R$ 57,5 bilhões de reais deixassem de ser investidos em pesquisa e desenvolvimento. O CNPq e o FNDCT retornaram a patamares de investimento anteriores a 2003, com redução de 20,35% e 41,1% respectivamente. A CAPES, apesar do crescimento dos recursos empenhados no período, reduziu 63,6% do orçamento executado nos últimos cinco anos.

A prática do contingenciamento dos recursos na execução, especialmente do FNDCT, inclusive, em ações voltadas para o financiamento da inovação nas empresas, representa a desresponsabilização progressiva do Governo Federal com o próprio financiamento da inovação, e com um projeto autônomo e justo de desenvolvimento nacional. As alterações no fundo público articulado com as mudanças implementadas pelo Novo Marco Legal de Ciência, Tecnologia e Inovação, aprovado em 2016 e regulamentado em 2018, intensifica a instrumentação das ICTs para a prestação de serviços de inovação para as empresas, muitas vezes em projetos de adaptação tecnológica, característico do novo neoliberalismo acadêmico. Entretanto, a redução do financiamento público da pesquisa, em um país com um jovem, débil Sistema Nacional de CT&I, parece comprometer o próprio projeto neoliberal de geração de inovação a partir da interação universidade-empresa, e intensificar, ainda mais, a dependência tecnológica do País.