Introdução

A educação é um direito social assegurado pela Constituição Federal (CF) que tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (^{BRASIL, 1996}). É elemento indispensável para a conscientização dos direitos (^{MARSHALL, 1967}) e, portanto, pode ser caracterizado como meio de transformação e disputa. Além disso, está associado ao desenvolvimento econômico e social de um país (^{WAGNER, 2001}).

Trata-se de um setor que atinge uma parcela considerável da população do Brasil. O percentual de matrículas em relação ao número de habitantes é de 22%¹ em 2021, sendo majoritariamente ofertado pela rede pública (83%) (^{IBGE, 2021}; ^{INEP, 2022}).

Dada a sua magnitude e quantitativo, a educação aloca uma parcela expressiva de recursos públicos (^{BORGES, 2010}). O financiamento público é fundamental para garantir o direito à educação, e como a alocação de recursos é o que propicia a maior parte das melhorias feitas (^{OLIVEIRA, 2009}), acaba por ser não somente parte estruturante de políticas públicas educacionais (^{BRASIL, 2013a}), como inclusive, entendido como uma (^{MARTINS, 2010}).

Apesar de os problemas da área não serem solucionados unicamente por um volume maior de recursos, a disponibilidade de financiamento é primordial para a melhoria do ensino público, já que são as condições materiais que viabilizam a formulação e implementação das políticas educacionais. Sendo assim, a análise e mensuração dos gastos públicos e das práticas de destinação de recursos constituem-se como importante instrumento na identificação das políticas públicas (^{WAGNER, 2001}).

Na busca da melhoria da gestão pública, reformulações importantes ocorreram no processo orçamentário. A apuração de custos no setor público tornou-se essencial na avaliação e controle da gestão fiscal orçamentária, logo, imprescindível para atingir a eficiência tanto no campo operacional como na alocação orçamentária (^{LUQUE et al., 2008}).

Em se tratando da apuração de custos, em especial o custo-aluno e o levantamento das condições de qualidade da educação em escolas públicas são amplamente tratados em diversos estudos como os encontrados em ^{Farenzena (2005}), ^{Gouveia et al (2005}), ^{Carreira e Pinto, (2007}) etc. e fortemente impulsionado pela discussão do Custo-Aluno Qualidade Inicial (CAQi) / Custo-Aluno Qualidade (CAQ) na Campanha Nacional pelo Direito à Educação, no Plano Nacional (PNE) de Educação e no novo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).

Tais estudos, em geral: consideram o montante total investido em educação com o total de matrículas da rede, obtendo assim o gasto-aluno; voltam-se para escolas específicas como lócus de suas análises, obtendo o custo-aluno dentro dessas escolas; ou consideram todas as escolas da rede, incluindo todas as suas despesas, por meio de bancos de dados, em geral o de Despesas e a Folha de pagamento.

Nesse sentido, mesmo havendo estudos acerca do custo educacional, o olhar para a administração do sistema raramente é realizado, focam no aluno, na escola e nos elementos que os constituem, como as despesas com pessoal, o componente majoritário do custo-aluno. Mesmo tendo o aluno como foco, para o cálculo do Custo-Aluno Qualidade (CAQ), o Simulador de Custo-aluno Qualidade (SimCAQ) considera as despesas com a área administrativa da rede um dos componentes para o cálculo.

Em busca no Google acadêmico e no Banco de Teses e Dissertações por “custo” e “administração pública”, foram encontrados apenas dois estudos que mensuram o quantitativo destinado a parte que cabe à administração de um sistema educacional. Um deles (^{ALVES FILHO; MARTINEZ, 2006}) utiliza como fonte os próprios sistemas internos de gestão no ano de 2003, mas tinha como objetivo o custo-aluno em três escolas selecionadas e, o outro, usa os balanços gerais do município de 1986 a 1999 (^{WAGNER, 2001}), ambos do interior da rede.

Vale destacar que o uso de dados administrativos traz mais fidedignidade ao estudo, não implica em custo adicional ou em ações para coleta, o que resulta em possibilidade de replicação em todas as redes. Mesmo assim, o uso de dados administrativos em pesquisas não é comum no Brasil. Um dos motivos é a dificuldade de acesso imposta por burocratas e governantes (^{ALVES; ABREU; GOUVEIA, 2017}).

Contudo, com a transparência assegurada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em meios eletrônicos de acesso público, o Portal da Transparência se constitui em uma ampliação do acesso dos cidadãos, o que permite que diversos estudos sejam realizados a partir desses dados administrativos disponibilizados na internet.

Ante o exposto, este trabalho pretende verificar qual valor é destinado para a Educação frente às demais funções do governo, especificando a parte que cabe para a administração do sistema educacional, bem como a parcela referente ao pessoal administrativo. As fontes utilizadas são os bancos de Despesas de Curitiba de 2017 a 2021, disponibilizados no Portal da Transparência do Município.

Metodologia

Este estudo utiliza os bancos de Despesas do município de Curitiba dos anos de 2017 a 2021 disponibilizados no Portal de Transparência da prefeitura. Nele, há uma explicação do que são despesas e como são apresentadas. São todos os gastos feitos pela prefeitura e podem ser: correntes, aqueles utilizados para manutenção dos serviços públicos, como material de consumo, remuneração de pessoal, serviços de terceiros etc.; ou de capital, que são os investimentos, gastos com novos equipamentos e obras, como construção e reforma de escolas, hospitais, postos de saúde, pavimentação etc.

A apresentação das informações está em conformidade com o art. 35 da Lei Federal n° 4.320/1964 (^{BRASIL, 1964}) e de forma integrada com as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP) e os princípios contábeis estabelecidos pela Resolução n° 750/1993, do Conselho Federal de Contabilidade (^{CFC, 1993}). Os registros de classificação da despesa são efetuados como:

Valor Orçado (Dotação Orçamentária) - Dependem de autorização legislativa e correspondem ao valor a ser utilizado para a manutenção da Administração Pública; Valor Empenhado - Consiste na reserva da dotação orçamentária para um fim específico, devendo registrar o nome/razão social do credor, valor e descrição do que será pago; Valor Liquidado - Registra efetivamente a despesa executada. No entanto, por ocasião do encerramento do exercício, conforme as normas da ^{Lei Federal n° 4.320/1964}, as despesas empenhadas e ainda não liquidadas são inscritas em restos a pagar não processados; Valor Pago - Consiste na entrega do numerário ao credor e só pode ser efetuado após regular liquidação da despesa (^{CURITIBA, 2012}).

Dessa forma, os valores considerados para este estudo foram os Valores Liquidados (os efetivamente executados) com datas de transição da liquidação nos respectivos anos considerados neste estudo. Os bancos são disponibilizados por mês, logo, foi necessário juntá-los em um único arquivo, por conta disso, alguns casos ficaram repetidos, foram identificados e desconsiderados.

Importante ressaltar que o banco de Despesas não traz tão claramente os locais onde os valores foram despendidos. As subfunções da Educação, em termos e códigos contábeis, não preveem uma exclusiva de administração. A base de Despesas disponibilizada não traz as subfunções, mas apresenta as ações, elementos e subelementos. A descrição nesses itens como para a Educação Básica, Educação Infantil e Secretaria Municipal de Educação permitiu classificar aquelas destinadas para a administração. Nesse sentido, foi utilizada a Folha de pagamento e a base de funcionários e seus respectivos locais de lotação para conferência e confirmação da escolha metodológica. Essas outras bases também estão disponíveis no Portal da Transparência.

Disso, evidencia-se a potencialidade que o Portal de Transparência traz para diversas pesquisas, pela extensão de informações e bases contidas nele. Contudo, como já apontado por outros estudos, as bases isoladas ainda carecem de melhor classificação dos centros de custos, para quais subfunções e locais para onde são destinados os recursos.

Resultados

A comparação entre as diferentes funções do governo em relação ao total de despesas da Prefeitura tem por objetivo mostrar a importância de cada uma para o governo municipal, pois evidencia as escolhas de atuação do governo. A intenção é verificar quanto é destinado para a Educação.

Os resultados apresentados na Tabela 1 foram gerados a partir dos bancos de Despesas do município de Curitiba nos anos de 2017 a 2021 e exibe valores por função de despesa. Essa classificação é prevista na Lei do orçamento (^{BRASIL, 1964}).

Da Tabela 1, é possível verificar que a primeira maior despesa é com Saúde em todos os anos, com aumento em valores monetários e em percentuais durante a série estudada (com exceção de 2018 com uma pequena queda no percentual). Vale destacar que os anos de 2020 e 2021 foram assolados pelo coronavírus, o que possivelmente representa um fator nas distribuições financeiras.

A função Educação representa a segunda maior parcela em 2017, porém cai para a terceira colocação a partir de 2019. A Educação sofre queda ano após ano, tanto em valores monetários como em percentuais, saindo de R$ 1.449.309.169 (19,0%) em 2017 para R$ 1.242.476.135 (14,1%) em 2021. Mesmo desconsiderando os anos 2020 e 2021, devido ao coronavírus, essa queda já acontece em 2018 e 2019. É uma tendência encontrada ao longo de toda a série histórica analisada. Outras funções representativas são a Previdência social, saindo de 13,2% em 2017 para 21,0% em 2021, e o Urbanismo que se mantém com aproximadamente 14,0% até 2019 e cai para 12,7% em 2021.

A educação é um pré-requisito dos outros direitos, por ser o que propicia a formação para a cidadania crítica e, portanto, o reconhecimento e a exigibilidade desses (^{MARSHALL, 1967}). Porém, em Curitiba, perdeu quantitativo financeiro e colocação em relação às demais funções ao longo dos anos. A gestão do município é do prefeito Rafael Greca desde 2017, ano em que foi aprovada a Lei nº 15.043 que suspende os planos de carreira municipais (^{CURITIBA, 2017}), o que pode ser um dos motivos para a queda nos valores. Os resultados mostram uma queda de mais de 200 milhões (14%) do orçamento destinado à Educação no período analisado, enquanto o total de despesas aumentou em 16%.

A prioridade de atendimento e investimento em cada função fica a cargo do governo, não havendo em textos legais uma especificação explícita de preponderância. Contudo, tal análise permite verificar o que o governo do município prioriza. Como exemplo, os valores investidos em urbanismo mostram a importância de tal função para o governo. A cidade é reconhecida por essa característica, por soluções urbanas, transporte coletivo e áreas verdes (^{CURITIBA, 2016}).

Focando apenas nas despesas com Educação, a Tabela 2 traz os valores exibidos por destino e ação. A Secretaria Municipal de Educação é entendida aqui como centro de custo da administração.

Os resultados da Tabela 2 mostram que as despesas são majoritariamente destinadas à atividade fim com mais de 90% do valor total em todos os anos analisados. Já a Secretaria Municipal, de atividade meio, recebe valores variados, com aumentos e reduções, representando a parcela de 7,9% em 2017, 8,6 % em 2018, 8,4% em 2019, e então caindo praticamente pela metade em 2020 (4,8%) e ficando em 6,6% em 2021. Esses resultados representam o montante destinado à administração do sistema, informação que possibilita pensar a política pública e o financiamento da educação e que não são facilmente encontrados.

A folha de pagamento também representa a maior parte do valor despendido na Secretaria, evidenciando o mesmo perfil para a administração, onde estudos já confirmaram uma maior parcela com pessoal² para com a educação como um todo. Porém, a mesma inferência não pode ser feita para a administração sem haver distinção de lotação, pois a folha geral contém os professores, o que poderia representar o resultado por si, pelo grande número desses profissionais na rede. Em relação ao que é destinado para a secretaria (administração), a folha da administração da educação representa 81,9% em 2017, 74,7% em 2018, 82,5% em 2019, 87,3% em 2020 e 66,9% em 2021. Contudo, em relação ao total das despesas com educação, a folha da administração educacional representa parcelas bem próximas até 2019 (6,4% em 2017, 6,4% em 2018 e 6,9% em 2019), sendo reduzida para 4,2% em 2020 e 4,4% em 2021. Em relação ao quantitativo financeiro, há variações nos anos, com o máximo em 2019 (R$ 95.553.055) e caindo 44% em relação a esse valor em 2021 (R$ 54.633). A grande queda no valor ocorre nos anos 2020 e 2021.

Outro elemento que é amplamente discutido em pesquisas de políticas educacionais é a relação público-privado. Da Tabela 2 é possível verificar as transferências para entidades privadas para atendimento à educação por meio de prestação de serviços que representa 3% do valor total de despesas com educação. É uma parcela significativa comparada com os demais, já que os únicos elementos com valores suficientes para representar parcelas acima de 0% são a Folha e a Manutenção da educação básica.

Ainda, é possível investigar os subelementos das despesas e encontrar vários serviços de entidades privadas, principalmente na novação da dívida da gestão anterior e na Manutenção da Educação Básica. Esses resultados não serão expostos aqui, por não ser o foco do estudo, porém, reafirma o banco de Despesa como fonte frutífera para pesquisas diversas.

Considerações Finais

O presente trabalho surgiu da necessidade de apurar custos não só na escola, que se caracteriza como atividade fim, mas também nas atividades meio, principalmente a administrativa. A apuração de custos é fundamental para o controle social, podendo ajudar na avaliação e implementação de políticas públicas. Contudo, poucos estudos têm se debruçado sobre os diferentes centros de custos.

Os resultados encontrados mostram que a Educação tem perdido campo frente as outras funções da prefeitura, saindo da 2ª colocação em 2017 para a 3ª a partir de 2019, além de ter seu montante financeiro reduzido em mais de 200 milhões (14%) durante os anos analisados. A comparação tem por objetivo mostrar a importância de cada uma das funções para o governo municipal e quanto tem sido destinado a educação.

Em se tratando da função Educação, os resultados apontaram um percentual variado com a Secretaria Municipal de Educação, entendida aqui como centro de custo de administração. O valor máximo encontrado foi em 2018 (8,6%) e o mínimo em 2020 (4,8%). Contudo, sem considerar os anos de pandemia do coronavírus, os valores usados na administração são próximos aos 8% nos demais anos.

Outros estudos apontaram valores superiores aos encontrados aqui, sobretudo o que utiliza a mesma fonte, o banco de Despesa, mesmo que obtido por meios diferentes. Contudo, pelo número reduzido e pelo período considerado, mais estudos devem ser realizados utilizando informações recentes e outros municípios, principalmente os menores, já que os estudos encontrados, inclusive este, referem-se à grandes capitais ou cidades.

Além disso, os resultados mostram que a folha de pagamento também representa a maior parte do valor despendido na Secretaria. Estudos já apontavam uma maior parcela com pessoal, mas referem-se à educação como todo, com todos os professores da rede, o que poderia justificar os resultados. Assim, da separação da parte administrativa, foi possível evidenciar o mesmo perfil para a administração. Contudo, em relação ao total de despesas com educação, o percentual da folha da administração representa parcelas bem próximas até 2019 e grande queda de valor a partir de 2020.

Outra consideração relevante é o uso do Portal da Transparência como potencial fonte de pesquisas. No caso de Curitiba, as bases de Receita, Despesa, Folha de pagamento e lista de servidores com os locais de lotação podem ser encontradas nos Dados Abertos. Como está presente em lei, outros municípios devem apresentar essas mesmas informações, contudo, há que se verificar se o fazem e como o fazem.

Por fim, fica a reafirmação da necessidade de apuração de custos por estratificação de centros de custos, por atividades meio e atividades fim. As bases disponibilizadas deveriam ser apresentadas com os respectivos centros, porém, foi identificado que não o fazem.