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Introdução
A Lei n° 13.005 de 25 de junho de 2014 aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE) para o período 2014-2024, após um longo tempo de tramitação no Congresso Nacional em que foram travados diversos embates em torno dos mais variados temas (BRASIL, 2014). Um desses temas, talvez o mais polêmico, foi aquele que definiria qual o volume de recursos financeiros a ser disponibilizado para o cumprimento das metas estabelecidas no plano. Como consequência dessa definição adentrou-se em uma outra discussão que mobilizou diversos setores da sociedade que defendem a exclusividade dos recursos públicos para o setor público e aqueles que defendem a possibilidade de os recursos públicos também serem deslocados para atender estudantes do setor privado. O resultado desse embate foi a vitória dos setores que defendiam a inclusão desses recursos aplicados no setor privado. Tal decisão precisa ser questionada e alterada num próximo PNE, uma vez que a educação básica brasileira é majoritariamente constituída de matrículas públicas, 82,6%, (BRASIL, 2022b), que necessitam de mais recursos, considerando as suas deficientes condições materiais e os baixos salários dos professores e dos funcionários e, na educação superior, o quantitativo de matrículas no setor público precisa ser fomentado, pois apenas 23,1% (BRASIL, 2022a) das matrículas totais estão neste setor e precisa ser ampliado, como estabelece a Meta 12 do PNE (2014-2024).
Essa discussão se fez presente no contexto da vinculação, que precisaria estar presente no PNE (2014-2024), dos recursos aplicados na educação brasileira em relação ao Produto Interno Bruto (PIB). Essa vinculação tornou-se obrigatória por estar contida na Emenda Constitucional n° 59 de 11 de novembro de 2009, que incluiu no artigo 214 da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) a definição de que:
A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a: [...]
VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto(BRASIL, 2009, grifos nossos).
O cumprimento do inciso VI ficou expresso na Meta 20 do PNE, quando ficou estabelecido que se deverá
[...] ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do país no 5° (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio (BRASIL, 2014, grifos nossos).
Esse texto da Meta 20 não deixa dúvidas de que deveriam ser computados apenas “o investimento público em educação pública” para que esta meta fosse cumprida.
Entretanto, há uma contradição entre este texto e o Art. 5°, § 4°, da Lei n° 13.005/2014 ao afirmar que o
O investimento público em educação a que se referem oinciso VI do art. 214 da Constituição Federale ameta 20 do Anexo desta Leiengloba os recursos aplicados na forma doart. 212 da Constituição Federale doart. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,bem como os recursos aplicados nos programas de expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de educação especial na forma doart. 213 da Constituição Federal (BRASIL, 2014, grifos nossos).
Há que se considerar, portanto, os recursos públicos aplicados na educação pública e aqueles aplicados no setor privado educacional.
O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) ficou responsável por divulgar a cada dois anos
[...] estudos para aferir a evolução no cumprimento das metas estabelecidas [...] com informações organizadas por ente federado e consolidadas em âmbito nacional, tendo como referência os estudos e as pesquisas de que trata o art. 4º, sem prejuízo de outras fontes e informações relevantes (BRASIL, 2014).
Nas publicações divulgadas pelo INEP, a cada dois anos, chamados Relatórios de monitoramento das metas do PNE, houve a decisão de se computar dois indicadores, considerando esta contradição existente, um que expressasse o volume de recursos públicos aplicados na educação pública, e outro, o volume de recursos públicos aplicados na educação, tanto pública, como privada. Em junho de 2022, o INEP divulgou o Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento do PNE, referente ao período 2015-2020 (BRASIL, 2022b). Os dados apresentados relativos ao acompanhamento da Meta 20 estão dispostos em sete tabelas contendo diversos detalhamentos sobre os recursos públicos aplicados em educação, tanto no setor público quanto no setor privado, em todas as esferas federadas, além de recursos aplicados em parte do chamado Sistema S (SENAI, SENAC, SESI e SESC).
Este estudo tem como objetivo geral a análise dos recursos públicos aplicados na educação brasileira na vigência do PNE (2014-2024), tanto no setor público quanto no privado, examinando-se o comportamento da evolução dos recursos previstos na Meta 20 no período 2015-2020, apresentados pelo INEP nesse quarto relatório de monitoramento. Para atingir esse objetivo foi necessário extrair do grande conjunto de informações contidas no relatório, aqueles que permitem avaliar diversos aspectos presentes no financiamento da educação brasileira. Ressalte-se que a obtenção desses dados pelo INEP exige um trabalho exaustivo de uma equipe especializada existente nesse organismo de estudos e pesquisa, por envolver dados oriundos dos âmbitos federal, dos 26 estados, do Distrito Federal e dos 5.568 municípios (CNM, 2022). Os dados presentes no Relatório de Monitoramento do INEP tiveram, portanto, que ser compilados e sistematizados de forma a se adequarem às vertentes de análises que foram escolhidas para esse estudo
Os dados presentes no quarto Relatório do INEP, ao se restringir aos anos de 2015 a 2020, abrange anos de grande turbulência política, ideológica e econômica no Brasil em que se destacam o processo de impeachment de Dilma Rousseff, a aprovação da Emenda Constitucional n. 95 no governo Temer (BRASIL, 2016) e dois anos do governo de extrema direita de Jair Bolsonaro.
Este estudo está estruturado nos seguintes tópicos: o movimento político-ideológico-econômico no período 2015-2020; a metodologia utilizada pelo INEP; os recursos financeiros públicos aplicados tanto no setor público quanto privado; os recursos aplicados somente na educação pública; os recursos públicos no setor privado, detalhando-os nos âmbitos federal, estaduais, distrital, municipais e do Sistema S; e, finalmente, são apresentadas as considerações finais.
O movimento político-ideológico-econômico no período 2015-2020
O estabelecimento de políticas públicas em geral e, em especial, o financiamento das políticas sociais, dentre ela a educacional, está sujeita aos rumos ideológicos e econômicos presentes na sociedade em um determinado período.
Nos anos de 1990 a 2002 do governo de Fernando Collor de Mello (COLLOR) e Fernando Henrique Cardoso (FHC), foram implementadas no Brasil políticas reformistas, de cunho neoliberal, nos seguintes setores: reforma comercial; abertura ao capital financeiro externo; privatizações; regulamentação do setor financeiro; reforma da previdência social; reforma administrativa; reforma de programas sociais (educação, saúde) etc. (BAUMANN, 2001, p. 155). As reformas concentraram-se mais a partir do governo de FHC e possuem inspiração no chamado Consenso de Washington (BATISTA, 1999, p. 11).
O conjunto de posições presente neste Consenso tornou-se “num novo senso comum, quase ensurdecedor” (FIORI, 2001, p. 74) e possuíam fortes palavras de ordem: “menos estado, fim das fronteiras, desregulação dos mercados, moedas fortes, privatizações, equilíbrio fiscal, competitividade global etc. E, para fechar o pacote, a célebre consigna da Sra. Thatcher, ‘there is no alternative’” (FIORI, 2001, p. 74).
No ano de 2003, até o ano de 2015, em que o Partido dos Trabalhadores assumiu a Presidência da República, foram implementadas ações que, de forma parcial frearam um pouco as medidas em curso; por exemplo, as que se relacionavam às privatizações e foram implementadas políticas públicas que alocaram valores financeiros substanciais para diversos setores sociais, como o Bolsa Família, Minha Casa Minha Vida, Farmácia Popular, Expansão das Universidades e Institutos Federais etc. Permaneceu, entretanto, o processo de inserir o brasil no “circuito internacional de valorização financeira com a desregulamentação do mercado financeiro brasileiro do fluxo internacional de capitais” (PAULANI, 2008, p. 90). E, em especial, aprofundou-se o processo de destinação de recursos públicos para o setor privado na educação superior por meio, por exemplo, do Financiamento Estudantil (FIES) (ALVES; CARVALHO, 2020) e do programa Universidade para Todos (PROUNI) (SOUZA; CHAVES, 2021).
Em 2016, com o impeachment de Dilma Rousseff, o Vice-Presidente assumiu o poder e neste ano, o então governo Temer voltou a implementar, com intensidade, as premissas do Consenso de Washington. Foi um marco deste governo, nos primeiros momentos de sua atuação, a apresentação de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que se tornou a Emenda Constitucional N° 95 (EC 95), de 15 de dezembro de 2016 (BRASIL, 2016), que instituiu um Novo Regime Fiscal (NRF) que congelou por vinte anos as despesas primárias do Poder Executivo, que englobam aquelas relacionadas aos pagamentos de água luz, limpeza, vigilância, material de consumo, construções, compra de equipamentos, pagamento de pessoal etc., e não estabeleceu nenhum constrangimento aos pagamentos relacionados ao mercado financeiro, como os pagamentos de juros, encargos e amortizações da dívida pública. Dessa forma, esperava-se que os recursos aplicados na área educacional fossem reduzidos no âmbito federal, pela enorme disputa que seria instalada entre os diversos organismos que compõem o Poder Executivo (AMARAL, 2017) e, como se verificou, setores não sociais como a defesa nacional tiveram elevação dos recursos, em contrapartida às reduções implementadas em setores sociais, como educação, saúde, cultura etc. (FERREIRA, 2022).
Estudos que discutiram as consequências futura da EC 95 já mostraram de forma inequívoca que o percentual mínimo dos impostos para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) no âmbito federal cairiam dos 18% em 2017 para percentuais abaixo de 13% em 2036, ano em que terminaria a validade desta emenda constitucional (ROSSI et al., 2019).
Em 2019 assumiu o poder em âmbito Federal um grupo, tendo à frente Jair Bolsonaro, de extrema direita e que acreditava na existência de uma ideologia de esquerda “marxista” que teria dominado o Brasil desde a década de 1980 (PROGRAMA..., 2018). Dessa forma seria preciso implementar ações políticas que visassem alterar a situação estabelecida historicamente, mas com aderência à ideologia defendida pelas pessoas do grupo, principalmente em termos de uma agenda conservadora nos costumes e na acentuação da sociedade de livre mercado, numa perspectiva “ultraneoliberal” (LEHER, 2020).
Esta situação ficou muito bem caracterizada na fala do presidente Jair Bolsonaro em Washington, no 17 de março de 2019: “Nós temos é que desconstruir muita coisa. Desfazer muita coisa. Para depois nós começarmos a fazer. Que eu sirva para que, pelo menos, eu possa ser um ponto de inflexão, já estou muito feliz” e completou: “O nosso Brasil caminhava para o socialismo, para o comunismo” (LÁZARO, 2019). O processo de desconstrução/desfazimento teve como componente fundamental o desfinanciamento das políticas públicas, sobretudo as de cunho social e que foram implementadas a partir de 1980 no Brasil (OLIVEIRA; AMARAL, 2020).
É, portanto, sob este cenário político, econômico e ideológico que se situa o período de 2015-2020 em que foi examinado no Relatório do 4° ciclo de monitoramento das metas do Plano Nacional de Educação do INEP os recursos públicos aplicados em educação, tanto pública quanto privada, bem como o cumprimento da Meta 20.
A metodologia adotada pelo INEP
Ao analisar o cumprimento da Meta 20 do PNE, o INEP estabeleceu que para o cálculo do indicador que avalia o volume de recursos financeiros aplicados tanto no setor público quanto no setor privado como proporção do PIB, as despesas pagas e restos a pagar pagos nas três esferas governamentais e no Sistema S na implementação das atividades educacionais:
[...] em instituições públicas de ensino e pesquisa educacional, além dos recursos aplicados nos programas de expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de educação especial na forma do art. 213 da Constituição Federal, em proporção ao PIB (BRASIL, 2022b, p. 412, grifos nossos)
O artigo 213 da Constituição Federal de 1988 (CF-1988) estabelece que:
Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que:
I - comprovem finalidade não-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação;
II - assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao Poder Público, no caso de encerramento de suas atividades.
§ 1º Os recursos de que trata este artigo poderão ser destinados a bolsas de estudo para o ensino fundamental e médio, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando, ficando o Poder Público obrigado a investir prioritariamente na expansão de sua rede na localidade.
§ 2º As atividades de pesquisa, de extensão e de estímulo e fomento à inovação realizadas por universidades e/ou por instituições de educação profissional e tecnológica poderão receber apoio financeiro do Poder Público (BRASIL, 1988, grifos nossos).
As despesas do Sistema S foram aquelas realizadas pela União e que se dirigiram diretamente para “entidades que atuam paralelamente ao Estado” (ALENCAR, 2022); este é o caso do Sistema S e, em específico, o INEP considerou os recursos aplicados nos setores educacionais do Sistema Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), Serviço Social da Indústria (SESI) e Serviço Social do Comércio (SESC), por existirem “acordos que enfatizam a finalidade pública destas entidades” (BRASIL, 2022b, p. 418), e “o governo federal publicou decretos que fixaram percentuais condicionando suas despesas em educação por meio de acordos de gratuidade junto ao SENAI (Decreto n° 6.635/2008), SENAC (Decreto n° 6.633/2008), SESI (Decreto n° 6.637/2008) e SESC (Decreto n° 6.632/2008)” (BRASIL, 2022b, p. 418)
Questiona-se até que ponto se justifica o aporte de recursos públicos a esses entes privados que possuem liberdade para aplicá-los em ações que atingem apenas uma parte da sociedade que está vinculada diretamente a cada um dos organismos do Sistema (PINTO, 2016). O volume total de recursos públicos associados a todo o Sistema S (SESI, SENAI, SESC, SENAC, SEBRAE, SESCOOP, SEST, SENAT, SENAR) chegou ao valor de R$ 21,8 bilhões, em média, de 2015 a 2020, o que equivale a 0,28% do PIB, em média, nesse mesmo período, como mostra a Tabela 1.
Tabela 1 Recursos públicos que se destinaram a todo Sistema S no período 2015-2020 (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | Recursos ao Sistema S | % PIB |
|---|---|---|
| 2015 | 23.419.976.972 | 0,29 |
| 2016 | 21.863.581.200 | 0,29 |
| 2017 | 21.877.683.767 | 0,29 |
| 2018 | 21.928.321.646 | 0,29 |
| 2019 | 21.916.812.762 | 0,28 |
| 2020 | 19.603.326.991 | 0,25 |
| Valor Médio | 21.768.283.890 | 0,28 |
Fonte: Brasil (2020b).
Ao considerar que apenas os subsídios creditícios e financeiros ao FIES deveriam ser computados, o PNE e o INEP deixaram de considerar recursos associados à administração financeira do programa, à integralização de cotas do Fundo de Garantia de Operações de Crédito Educativo (FGEDUC) e os recursos e os recursos associados à inadimplência e que podem sofrer anistia pelos governos, como já ocorreu no governo de Jair Bolsonaro por meio da Lei n° 14.375, de 21 de junho de 2022 (BRASIL, 2022d). Além disto, há que se considerar os valores pagos na recompra dos títulos emitidos para as empresas educacionais em valores maiores que aqueles que estão incialmente nos títulos. Todas essas parcelas são recursos públicos que foram dirigidos para o âmbito privado, ou das empresas educacionais ou das famílias dos estudantes (NEVES, 2020).
Além desses recursos, o PNE e o INEP não consideraram as renúncias do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF) que o contribuinte obtém por pagar sua própria instrução e de seus dependentes, na educação infantil, ensino fundamental, ensino médio, educação superior e educação profissional que se dirige, também, ao setor privado e que são valores da ordem de R$ 4,5 bilhões, como mostra a Tabela 2.
Tabela 2 Renúncias tributárias do IRPF associadas às despesas cm educação privada (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | Renúncia do IRPF com Despesas com Educação |
|---|---|
| 2015 | 4.858.081.797 |
| 2016 | 4.630.771.431 |
| 2017 | 4.659.583.664 |
| 2018 | 4.484.666.758 |
| 2019 | 4.300.440.527 |
| 2020 | 4.103.330.734 |
| Valor Médio | 4.506.145.819 |
Fonte: Brasil (2022e).
Pode-se afirmar, portanto, que os recursos públicos que se dirigiram ao setor privado, que iremos analisar a seguir, estão subdimensionados.
Os recursos financeiros públicos totais aplicados na educação, tanto pública, quanto privada
Considerando as definições estabelecidas na metodologia apresentada pelo INEP, foram apurados os recursos aplicados em educação pública e privada nacional, em todos os níveis, etapas e modalidades educacionais.
Os Gráficos 1 e 2 mostram o montante desses recursos para o período 2015-2020, em R$ bilhões, corrigidos para dezembro de 2020, e como percentual do Produto Interno Bruto (PIB).
Fonte: Elaboração deste estudo a partir do gráfico 2 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 429).
Gráfico 1 Recursos públicos aplicados em educação pública e privada com valores em R$ bilhões, corrigidos para dezembro de 2020, pelo IPCA
Fonte: Elaboração deste estudo a partir do gráfico 2 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 429).
Gráfico 2 Recursos públicos aplicados em educação pública e privada como percentual do PIB
No Gráfico 1 fica explicitada a flutuação do volume total de recursos em R$ bilhões, com a linha de tendência é, explicitando uma queda. Essa mesma análise pode ser estabelecida para o Gráfico 2. Este gráfico não deixa dúvidas quanto à impossibilidade de se cumprir a Meta 20 em 2024, pois em 2019 os recursos totais como percentual do PIB atingiram 5,3% e não 7%, como previsto na Meta 20, e pode-se afirmar que acrescentar 4,7 pontos percentuais até o ano de 2024 para atingir o equivalente a 10% do PIB é um objetivo quase impossível.
Apesar de os valores presentes no Gráfico 1 abarcarem aqueles aplicados em todas as esferas federativas, pode-se perceber a repercussão das medidas adotadas no período turbulento de 2015 a 2020, tanto da EC 95, quanto nas ações governamentais no período crítico, 2015-2016, pré-impeachment, bem como no período Temer, 2016-2018 e no período do governo de extrema direita, 2019-2020.
O desdobramento desse volume de recursos financeiros públicos aplicados nos setores público e privado pode ser examinado na Tabela 3.
Tabela 3 Recursos aplicados em educação pública e privada (2015-2020) (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | TOTAL | PÚBLICO | % | PRIVADO | % |
|---|---|---|---|---|---|
| 2015 | 409,2 | 376,0 | 91,9 | 33,1 | 8,1 |
| 2016 | 411,1 | 374,1 | 91,0 | 37,1 | 9,0 |
| 2017 | 404,5 | 372,3 | 92,0 | 32,2 | 8,0 |
| 2018 | 401,7 | 373,1 | 92,9 | 28,6 | 7,1 |
| 2019 | 409,0 | 384,3 | 94,0 | 24,7 | 6,0 |
| 2020 | 404,1 | 381,8 | 94,5 | 22,3 | 5,5 |
Fonte: Elaboração deste estudo a partir dos gráficos 1 e 2 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 428-429).
Nota-se que os recursos aplicados no setor público no período em análise tiveram valores flutuantes, que variaram muito pouco de 2015 para 2020, uma elevação de 1,02%, enquanto os recursos aplicados no setor privado caíram 32,7% de 2015 a 2020, passando de R$ 33,1 bilhões para R$ 22,3 bilhões. Os municípios brasileiros foram os entes federados responsáveis pela elevação dos recursos aplicados na educação pública, como veremos no próximo tópico.
O período em análise, como discutido anteriormente, transcorreu-se em uma crise permanente que abrangeu os aspectos econômico, político e ideológico, sob a égide de um impeachment presidencial, de um Novo Regime Fiscal que congelou os recursos do Poder Executivo federal e, os dois últimos anos, sob um governo federal de extrema direita que se preocupou num primeiro momento em desconstruir e desfazer. Apesar das informações dos anos de 2021 e 2022 não estarem disponíveis nos estudos do INEP, outras análises mostram que houve um aprofundamento no desfinanciamento da educação pública brasileira (COALIZÃO DIREITOS VALEM MAIS, 2022), o que deixam apenas os anos de 2023 e 2024 em condições, dependendo das políticas a serem adotadas no novo governo de Luiz Inácio Lula da Silva, de se elevarem os recursos educacionais como percentual do PIB brasileiro. Isto justifica a quase impossibilidade de se cumprir a Meta 20 do PNE (2014-2024).
O volume de recursos financeiros públicos aplicados na educação pública pelos entes federados
Os recursos financeiros públicos aplicados em educação pública são apurados adicionando-se aqueles aplicados nos âmbitos federal, estaduais, distrital e municipais. Foram consideradas as despesas pagas e restos a pagar pagos da União, dos estados, do DF e dos municípios, como estabelecido na metodologia adotada pelo INEP.
Os Gráficos 3, 4 e 5 mostram a evolução dos recursos em cada uma das esferas dos entes federados.
Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 7 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 425-426).
Gráfico 3 Recursos aplicados em educação pública no âmbito federal (2015-2020)
Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 7 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 425-426).
Gráfico 5 Recursos aplicados em educação pública nos âmbitos municipais (2015-2020)
As linhas de tendências marcadas em cada um dos gráficos nos indicam que os recursos caíram nos âmbitos federal, estaduais e distrital e cresceram nos âmbitos municipais. No âmbito federal a diminuição foi de R$ 3,75 bilhões no período em análise, nos âmbitos estaduais e do Distrito Federal, a redução de foi de R$ 6,76 bilhões, e nos âmbitos municipais os recursos passaram de R$ 149,6 bilhões em 2015 para R$ 165,9 bilhões em 2020, um aumento de R$ 16,3 bilhões, e que foi responsável pelo pequeno crescimento dos recursos totais aplicados pelos entes federados.
Verifica-se que no período 2015-2020, em média, o âmbito federal participou com 25,98% dos recursos totais da educação, os âmbitos estaduais e distrital, com 32,75% e os âmbitos municipais, com 41,27%. As condições tributárias da União permitiriam que a parte relacionada ao governo federal fosse ampliada para que a Meta 20 do PNE (2014-2024) pudesse ser alcançada.
A redução verificada pelo ente Federal se explica, em parte, pela aplicação, a partir de 2017 do Novo Regime Fiscal presente na EC 95 e pelo desenvolvimento de políticas governamentais que desfinanciaram a área da educação em detrimento de outras; por exemplo, a da defesa nacional, além de flutuações na arrecadação de impostos (FERREIRA, 2022).
As oscilações dos valores aplicados pelos estados e DF, com diminuição, e aqueles associados aos municípios, com elevação, se devem às flutuações da arrecadação de impostos e às políticas implementadas em cada um desses entes federados.
Como percentuais do PIB os recursos públicos aplicados somente no setor público são aqueles mostrados na Tabela 4.
Tabela 4 Recursos aplicados em educação pública pelos entes federados (2015-2020), em R$ bilhões e como percentual do PIB (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | R$ bilhões | % do PIB |
|---|---|---|
| 2015 | 376,0 | 5,1 |
| 2016 | 374,1 | 5,1 |
| 2017 | 372,3 | 5,0 |
| 2018 | 373,1 | 4,9 |
| 2019 | 384,3 | 5,0 |
| 2020 | 381,8 | 5,1 |
Fonte: Elaboração deste estudo a partir do gráfico 2 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 428).
Durante o período em análise o indicador referente aos recursos públicos aplicados exclusivamente em educação pública flutuou em torno de 5,0% do PIB, caindo para 4,9% em 2018 e elevando-se para 5,1% em 2015, 2016 e 2020. Esta evolução reforça a projeção de que será uma tarefa quase impossível cumprir-se o estabelecido na Meta 20, que é atingir o equivalente a 10% do PIB em 2024 de recursos totais aplicados em educação, como já examinamos anteriormente.
O total de recursos públicos aplicados na educação privada
Os recursos públicos financeiros aplicados no setor educacional privado foram separados pelo INEP em quatro âmbitos: federal, estaduais e distrital, municipais e do Sistema S. A Tabela 5 mostra os recursos públicos aplicados nas esferas privadas nesses quatro âmbitos.
Tabela 5 Recursos aplicados no setor educacional privado, separando-os em federal, estaduais e distrital, municipais e do Sistema S (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | Federal | Estaduais e Distrital | Municipais | Sistema S | TOTAL |
|---|---|---|---|---|---|
| 2015 | 18,58 | 0,83 | 3,38 | 10,35 | 33,14 |
| 2016 | 23,99 | 0,72 | 3,55 | 8,79 | 37,05 |
| 2017 | 18,66 | 0,65 | 3,98 | 8,93 | 32,22 |
| 2018 | 14,73 | 0,57 | 4,40 | 8,94 | 28,64 |
| 2019 | 10,16 | 0,76 | 4,73 | 9,05 | 24,70 |
| 2020 | 10,46 | 0,64 | 4,03 | 7,17 | 22,30 |
| TOTAIS | 96,59 | 4,17 | 24,07 | 53,23 | 178,06 |
Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 7 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 425-426).
O maior volume de recursos aplicados no setor privado foi realizado no âmbito federal, atingindo R$ 23,99 bilhões no ano de 2016 e reduzindo para R$ 10,46 bilhões em 2020. Os recursos financeiros associados ao Sistema S atingiram R$ 10,35 bilhões em 2015 e em 2020 se reduziram para R$ 7,17 bilhões. Os recursos no âmbito dos municípios eram R$ 3,38 bilhões em 2015 e atingiram R$ 4,03 bilhões em 2020. No âmbito dos estados e do DF os valores foram bem menores; em 2015, R$ 0,83 bilhões e, em 2020, R$ 0,64 bilhões. Há, portanto, uma diminuição de 2015 para 2020 nos valores totais, que atingiram um máximo de R$ 37,05 bilhões em 2016 e em 2020 se reduziram para R$ 22,30 bilhões.
Como percentuais do PIB, os valores da tabela 05 estão mostrados na Tabela 6.
Tabela 6 Recursos públicos aplicados no setor educacional privado em R$ bilhões e como percentual do PIB (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | R$ bilhões | % do PIB |
|---|---|---|
| 2015 | 33,14 | 0,4 |
| 2016 | 37,05 | 0,5 |
| 2017 | 32,22 | 0,4 |
| 2018 | 28,64 | 0,4 |
| 2019 | 24,70 | 0,3 |
| 2020 | 22,30 | 0,3 |
Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 7 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 425-426). Os valores como percentuais do PIB também foram cálculos deste estudo.
Os valores como percentuais do PIB flutuaram em torno de 0,4%, atingindo 0,5% em 2016 e caindo para 0,3% do PIB em 2019 e 2020.
Os dados da Tabela 06 nos permite afirmar que o total de volume de recursos transferidos do setor privado educacional, de 2015 a 2020, atingiu R$ 178,0 bilhões, o que significa um volume de recursos totais considerável quando se verificam as carências existentes no setor público e que exigiriam um maior aporte de recursos públicos.
Os recursos aplicados no âmbito federal na educação básica privada e na educação superior privada
O INEP considerou como recursos públicos aplicados na educação privada um conjunto de recursos que podemos separar em três vertentes: recursos envolvidos em renúncias tributárias; recursos resultantes de subsídios creditícios e financeiros; e recursos dos tributos arrecadados da população e que foram transferidos ao setor privado.
Os recursos em renúncias tributárias foram aqueles recursos previstos no Programa Universidade Para Todos (PROUNI), que isenta os empresários educacionais de recolher o Imposto sobre a renda das pessoas jurídicas (IRPJ), o Programa de Integração Social (PIS)/Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) (PIS/PASEP), a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e também as renúncias associadas às entidades filantrópicas e sem fins lucrativos. Os recursos resultantes de subsídios creditícios e financeiros presentes no Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) que são aqueles vinculados às taxas de juros subsidiados em que os estudantes pagam nos empréstimos. As taxas são de valores menores que as cobradas no mercado financeiro e a diferença de valor entre os empréstimos calculados com as duas taxas constituem-se nos subsídios creditícios e financeiros. Esses recursos são, portanto, aqueles aplicados na educação superior privada.
Há, ainda, os recursos oriundos dos tributos que são transferidos ao setor privado para o financiamento da educação básica e da educação superior. Os recursos transferidos à educação básica são aqueles que se destinam à educação infantil, educação especial, ensino profissional, como estabelece o §4° do Art. 5° da Lei n° 13.005/2014 e Art. 213 da CF-1988. Além desses recursos o INEP considerou, ainda, os recursos financeiros que foram transferidos a organizações educacionais internacionais.
A Tabela 7 apresenta os volumes de cada um desses componentes no período 2015-2020.
Tabela 7 Recursos financeiros associados ao setor educacional privado no âmbito federal (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | Âmbito Federal | |||||
| Renúncias Tributárias ProUni | Subsídios Creditícios e Financeiros do FIES | Renúncias Tributárias de Entidades Filantrópicas | Renúncias Tributárias de Entidades Sem Fins Lucrativos | Transferências para o setor privado: EI, EE, EP e ES | Transferências para Organizações Internacionais | |
| 2015 | 2,14 | 8,24 | 2,86 | 3,23 | 2,04 | 0,071 |
| 2016 | 2,53 | 13,31 | 2,94 | 3,67 | 1,48 | 0,061 |
| 2017 | 2,67 | 8,58 | 2,93 | 3,70 | 0,68 | 0,101 |
| 2018 | 2,82 | 5,20 | 2,10 | 3,79 | 0,70 | 0,119 |
| 2019 | 2,29 | 2,49 | 2,12 | 2,70 | 0,55 | 0,014 |
| 2020 | 2,18 | 3,16 | 2,07 | 2,51 | 0,50 | 0,043 |
Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 6 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 424).
Os maiores valores foram associados aos recursos que se dirigiram especificamente para a educação superior, tanto nas renúncias tributárias do ProUni, que atingiu em 2018 o total de R$ 2,82 bilhões, quanto nos subsídios creditícios e financeiros do FIES, que atingiu R$ 13,31 bilhões em 2016, diminuindo sucessivamente até 2020, quando atingiu R$ 3,16 bilhões. Essas duas políticas públicas tiveram grande incentivo nos governos do Partido dos Trabalhadores (PT) e perderam força com os governos Temer e Bolsonaro. Há análises que questionam a destinação desses recursos para o setor empresarial, ao mesmo tempo, há o olhar sob o ângulo dos estudantes que precisam dessa política para efetivarem uma formação em nível superior, ao mesmo tempo que não foram estabelecidas condições para a melhoria da qualidade dos cursos ofertados pelas instituições privadas que recebem os incentivos fiscais do governo federal (NEVES, 2020).
As transferências internacionais estão relacionadas aos “[...] gastos com organismos internacionais com atividades no Brasil, geralmente relacionados às subfunções de educação superior ou para a educação básica como um todo, sendo que não foi registrado transferências nessa modalidade para as subfunções exclusivas de ensino fundamental (361) e ensino médio (362)” (BRASIL, 2022b) como a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura e a Organização dos Estados Ibero Americanos.
Parte dos recursos vinculados às renúncias tributárias de entidades filantrópicas e de entidades sem fins lucrativos e transferências de recursos tributários para o setor privado também estão associadas às instituições de educação superior, entretanto, em um volume bem menor que os anteriores.
Os recursos transferidos para a educação básica são em volume bem menor que para a educação superior, uma vez que somente os recursos do PROUNI e do FIES significam mais da metade dos recursos totais do âmbito federal, como mostrado na Tabela 8.
Tabela 8 Os recursos associados ao PROUNI e ao FIES como percentual dos recursos totais no âmbito federal (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | Total dos recursos no âmbito federal | PROUNI + FIES | % |
|---|---|---|---|
| 2015 | 18,58 | 10,38 | 55,86 |
| 2016 | 23,99 | 15,84 | 66,02 |
| 2017 | 18,66 | 11,25 | 60,29 |
| 2018 | 14,73 | 8,02 | 54,45 |
| 2019 | 10,16 | 4,78 | 47,03 |
| 2020 | 10,46 | 5,34 | 51,04 |
Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 6 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 424).
O PROUNI e o FIES no ano de 2016 significaram 66,02% dos recursos totais da esfera federal que se destinaram ao setor privado.
Os recursos aplicados no setor privado, nos âmbitos estaduais, distrital e municipais
Nos âmbitos estaduais, distrital e municipais os recursos que foram transferidos ao setor privado são aqueles presentes em transferências de recursos arrecadados dos tributos para a educação infantil (EI), educação especial (EE), educação profissional (EP) e educação superior (ES) do setor privado. A Tabela 9 mostra os valores aplicados no período 2015-2020.
Tabela 9 Os recursos públicos transferidos ao setor privado nos âmbitos estaduais, distrital e municipais (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | Âmbitos estaduais e distrital | Âmbitos municipais | Total |
|---|---|---|---|
| Transferências para o setor privado: EI, EE, EP e ES | Transferências para o setor privado: EI, EE, EP e ES | ||
| 2015 | 0,83 | 3,38 | 4,21 |
| 2016 | 0,72 | 3,55 | 4,27 |
| 2017 | 0,65 | 3,98 | 4,63 |
| 2018 | 0,57 | 4,40 | 4,97 |
| 2019 | 0,76 | 4,73 | 5,49 |
| 2020 | 0,64 | 4,03 | 4,67 |
Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 6 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 424).
As transferências para a o setor privado se referem a bolsas de estudos e ao financiamento de creches, pré-escolas e à educação especial na forma estabelecida pelo artigo 213 da Constituição Federal, como estabelecido na metodologia implementada pelo INEP.
Comparando os recursos constantes da tabela 09 com aqueles da tabela 08 conclui-se que o maior volume de recursos públicos transferidos ao setor privado é realizado pelo âmbito federal, recurso que em 2016 atingiu R$ 18,66 bilhões e em 2020, R$ 10,46 bilhões. Os recursos transferidos nos âmbitos dos municípios e flutuaram de R$ 3,38 bilhões em 2015 para R$ 4,73 bilhões em 2019, e os recursos nos âmbitos estaduais e do DF são valores bem menores e nenhum deles atingiu R$ 0,90 bilhão.
Os recursos públicos aplicados no âmbito do Sistema S
No âmbito do Sistema S (SENAI, SENAC, SESI e SESC) os recursos públicos aplicados são os mostrados na Tabela 10.
Tabela 10 Recursos públicos aplicados no setor privado do Sistema S (Valores em R$ bilhões, a preços de dezembro de 2020, corrigidos pelo IPCA)
| Ano | Âmbito do Sistema S |
|---|---|
| (SENAI, SENAC, SESI e SESC) | |
| 2015 | 10,35 |
| 2016 | 8,79 |
| 2017 | 8,93 |
| 2018 | 8,94 |
| 2019 | 9,05 |
| 2020 | 7,17 |
Fonte: Elaboração deste estudo a partir da tabela 6 do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE (2014-2024), (BRASIL, 2022b, p. 424).
Note-se que os recursos do Sistema S considerados na metodologia definida pelo INEP correspondem a valores em torno de 40% dos recursos que se dirigem a todo o Sistema como pode-se examinar na Tabela 1, que foram, em média no período em análise, de R$ 21,8 bilhões.
Os recursos públicos aplicados no Sistema S (SENAI, SENAC, SESI e SESC) só são menores que os recursos totais do âmbito federal e são, em alguns anos, comparáveis aos elevados valores associados ao PROUNI adicionais ao FIES em alguns anos, como mostrado na tabela 08. No ano de 2015, por exemplo, os associados ao PROUNI e FIES atingiu R$ 10,38 bilhões e os do Sistema S, R$ 10,35 bilhões. Nos anos de 2018, 2019 e 2020 os valores do Sistema S (R$ 8,94 bilhões, R$ 9,05 bilhões e R$ 7,17 bilhões, respectivamente) foram superiores aos valores do PROUNI e FIES (R$ 8,02 bilhões, R$ 4,78 bilhões e R$ 5,34 bilhões, respectivamente). Pode-se afirmar, entretanto, que o volume de recursos aplicados no Sistema S são substanciais e atingiram um total de R$ 53,23 bilhões no período em análise.
Considerações Finais
A análise do Relatório do 4° Ciclo de Monitoramento das Metas do PNE nos permite concluir, em primeiro lugar, a quase impossibilidade de se cumprir a Meta 20 até o ano de 2024, no que concerne a atingir um volume de recursos aplicados em educação, tanto pública quanto privada, equivalente a 10% do PIB. Os dois indicadores definidos pelo INEP, recursos públicos aplicados em educação pública e recursos públicos aplicados tanto no setor público quanto no setor privado como percentual do PIB possuem valores oscilantes, mas decrescentes, no período de 2015 a 2020, o que justifica a análise da quase impossibilidade de se cumprir esta Meta.
O volume de recursos públicos aplicados no setor privado, apurados pelo INEP, atingiu valores substanciais no período, atingindo R$ 178,0 bilhões, o que poderia provocar melhorias importantes no setor público, caso fossem dirigidos para esse setor.
Um próximo Plano Nacional de Educação precisará conter novamente a meta de se atingir o equivalente a 10% do PIB de recursos financeiros e, neste novo decênio, considerar os recursos públicos aplicados exclusivamente na educação pública brasileira.
Os recursos públicos aplicados pelos entes federados e que deveriam sofrer substanciais elevações tiveram, na esfera federal e dos estados e Distrito Federal quedas e somente na esfera municipal houve um crescimento, mas que resultou em uma pequena elevação nos recursos totais, como observamos nos Gráficos 3, 4 e 5 e na Tabela 4, permanecendo com um montante equivalente a percentuais em torno de 5,0% do PIB. Pode-se considerar que existiu um esforço dos municípios para elevar os seus valores e nos próximos anos os entes federados subnacionais contarão com um aporte maior de recursos financeiros aportados pela União, considerando a aprovação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação inscrito na Constituição pela Emenda Constitucional n° 108 de 26 de agosto de 2020, chamado Fundeb Permanente (BRASIL, 2020a).
O volume de recursos públicos que se dirigem ao setor privado, não só para o educacional, mas em todas as vertentes privadas presentes na sociedade, atingem valores impressionantes.
Como foi examinado neste estudo, somente o Sistema S, como um todo, e as renúncias do IRPF associadas às despesas com educação atingiram valores médios anuais, no período de 2015 a 2020, da ordem de R$ 26,3 bilhões, o que equivale a 28,1% dos valores aplicados na educação pública pela esfera federal, onde constam os recursos aplicados pelas 69 Universidades Federais e 38 Institutos Federais brasileiros.
A renúncia tributária total no Brasil, no âmbito da União, atingiu o valor de R$ 371,1 bilhões no ano de 2022 (BRASIL, 2022e). A parte relativa aos impostos, que possuem percentuais vinculados pela Constituição Brasileira para a educação, atingiu o montante de R$ 190,8 bilhões (BRASIL, 2022e). Pode concluir que um valor entre R$ 30,8 bilhões, 18% do montante de impostos, vinculação mínima na esfera federal, e R$ 42,8 bilhões, 25% do montante de impostos, vinculação mínima nas esferas subnacionais, foi retirado da educação por esta enorme renúncia tributária. Conclui-se, portanto, que uma diminuição da renúncia tributária poderia elevar substancialmente o volume de recursos a serem aplicados em educação.
O processo de priorização dos recursos públicos para a educação pública passa, entretanto, por uma luta maior, que é o da direção a ser dada aos recursos dos impostos, taxas e contribuições arrecadados da população, se para a vertente social ou para a vertente do mundo do capital. Esta luta é permanente em uma sociedade capitalista e, em geral, é desfavorável ao lado social pelo domínio do capital sobre os parlamentos, poderes executivo e judiciário, exercido por diversos setores da sociedade.
