Condicionantes, factores e indicadores de la financiación de la educación

La organización territorial de un Estado descentralizado. Ámbitos de gobierno que intervienen en la financiación de la educación

La Constitución de 1978 determina las reglas de juego para la competencia financiera de las Comunidades Autónomas en el ejercicio de su autonomía y reseña como referentes de actuación los principios de coordinación, solidaridad y autonomía financiera. Establece los recursos de las Comunidades Autónomas² y ordena que, en los Presupuestos Generales del Estado, se podrá disponer una asignación a las mismas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido para garantizar un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales como la educación. Regula que se constituirá un Fondo de Compensación³ con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad.

La financiación autonómica es complicada por la multiplicidad de factores a considerar; ^{De la Fuente (2019}, p. 13) hace un estudio muy clarificador de la misma, explicando, entre otras cuestiones, las variables y factores a tener en cuenta y efectúa una valoración positiva del modelo:

En términos generales, el sistema ha funcionado razonablemente bien. En las cuatro décadas transcurridas desde su puesta en marcha, los sucesivos modelos de financiación han ido adaptándose de manera generalmente satisfactoria a la creciente descentralización del país, permitiendo la transferencia ordenada de competencias a las nuevas administraciones regionales creadas en la Constitución de 1978 y dotando a éstas de una autonomía financiera cada vez mayor mediante la cesión gradual de una amplia cesta de tributos con un margen muy apreciable para modificar sus tipos de gravamen y otros elementos valiosos. Al mismo tiempo, el sistema ha garantizado un elevado grado de nivelación entre comunidades autónomas, contribuyendo así de manera muy significativa a mantener la cohesión territorial y social del país.

Sin embargo, este autor presenta algunos aspectos que son mejorables como que es un sistema poco transparente y complicado para la mayoría de ciudadanos; que no tiene criterios precisos de reparto y compensación entre comunidades y que existe un déficit de ingresos y un gasto excesivo que condiciona la actuación de los respectivos gobiernos.

En educación, los cuatro ámbitos de gobierno y por tanto de gestión de la financiación son el Gobierno Central (^{Ministerios de Educación y Formación Profesional} de Universidades y de Cultura), las Comunidades Autónomas (Consejerías de Educación), los municipios (Concejalías de Educación) y los propios centros educativos (Consejos Escolares).

Para abordar toda esta variedad y multiplicidad de intervinientes y casuísticas, hay una serie de instrumentos financieros⁴ que facilitan la coordinación y relación del Estado con las Comunidades Autónomas. Además, existe un repertorio de leyes orgánicas⁵ que determinan este sistema de financiación tan plural.

Aunque las competencias educativas se distribuyen entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas, en realidad son estas como se puede ver en el gráfico las que disponen y gestionan la mayor parte del presupuesto.

Fuente: ^{Ministerio de Educación y formación Profesional}. Sistema estatal de indicadores de la educación 2022.

Gráfico 1 Gasto público en educación 

Si el autogobierno, en parámetros globales, ha resultado positivo para la sociedad española, también ha ocurrido lo mismo en la esfera educativa. Así lo demuestra un estudio⁶ elaborado por la Fundación ^{Fideas (2019}) que llega a la conclusión de que en todas las Comunidades Autónomas ha disminuido la ^desigualdad y existe una mejoría considerable en datos de escolarización, recursos financieros, procesos educativos y resultados.

De los centros educativos hay que destacar, la capacidad de autonomía en su gestión económica para la adquisición de bienes, contratación de obras, servicios y suministros, de acuerdo con la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público. Es el consejo escolar, donde está representada la comunidad educativa, quien aprueba el proyecto de presupuesto del centro. La LOMLOE (2020) recoge que los centros públicos determinarán la organización de sus recursos, tanto materiales como humanos, por medio de la elaboración de un proyecto de gestión y que tendrán una dotación suficiente.

^{Financiación} de la enseñanza privada: el régimen del concierto

Otra de las características destacables que afecta al modelo de financiación en España es que la prestación del servicio público de la educación de seis a dieciséis años (educación primaria y enseñanza secundaria obligatoria) se realiza también por medio de los centros privados concertados, que al ser financiados con dinero público, deben impartir las enseñanzas gratuitamente. En el curso 2020/21 existían en España 28.395 centros docentes no universitarios de enseñanzas de régimen general. De ellos, 9.261 (32,6 %) eran de titularidad privada. De los centros privados, 5.402 (el 58,3 %) tenían concertadas todas o parte de las enseñanzas impartidas, mientras que 3.859 (el 41,7 %) financiaron con fondos privados todas las enseñanzas impartidas. Es significativo el porcentaje de alumnado que estudia en centros concertados en la enseñanza obligatoria. En educación Primaria el 28,5% y en la Educación Secundaria Obligatoria el 29,3%. Las Comunidades Autónomas con mayor número de alumnado en centros concertados son el País Vasco con el 48% y Navarra con el 32%. Con menor número de alumnado son Castilla la Mancha con el 14,6% y Canarias con el 15,6%.

El régimen de conciertos educativos⁷, perdura desde la Ley Orgánica Reguladora del ^{Derecho a la Educación 8} (LODE, 1985) hasta hoy. El instrumento fundamental del concierto es el módulo económico por unidad escolar que se determina anualmente en los Presupuestos Generales del Estado y que concretan las Comunidades Autónomas. En el módulo, cuyo importe debe garantizar que la enseñanza se imparta gratuitamente, se precisarán los salarios del personal docente y otros gastos: las de personal de administración y servicios, las ordinarias de mantenimiento, conservación y funcionamiento, así como las cantidades que correspondan a la reposición de inversiones reales. Asimismo, las derivadas del ejercicio de la función directiva no docente. Hay que destacar que los salarios de los docentes son abonados por la Administración con la fórmula de pago delegado y en nombre de la entidad titular del centro.

Este sistema de los conciertos, desde hace años, es defendida, con ciertos matices, por las opciones políticas conservadoras y socialdemócratas. Pero opciones políticas más a la izquierda de la sociedad española solicitan suprimir los conciertos educativos, así en estos días ^{Díez Gutiérrez (2023}) denuncia que la financiación pública de los centros privados lleva al desmantelamiento del modelo de escuela pública y es el mayor elemento de segregación educativa. Por otro lado, la Federación de Sindicatos Independientes de Enseñanza (FSIE), mayoritario en la enseñanza concertada, viene denunciando desde hace años que la financiación que reciben los centros concertados es escasa

Hay otras cuestiones que aparecen en este debate como son: el problema de la cuota o donación voluntaria que hacen las familias (en el 90% de los centros); el precio del puesto escolar comparado con el puesto público; y ha resurgido la discusión sobre la ayuda directa a las familias por medio del “cheque escolar”, postura que defiende la Conferencia Episcopal Española.

Indicadores de la financiación educativa según el Ministerio de Educación y Formación Profesional

Para comprender la vertiente financiera, es necesario tener en cuenta que el ^{Ministerio de Educación y Formación Profesional} define anualmente un sistema estatal de indicadores y subindicadores de la educación⁹ adaptados al Espacio Europeo de ^Educación y a los objetivos de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de ^{Naciones Unidas}. Entre esos indicadores se encuentran los de la financiación educativa que son dos: el gasto total en educación (gasto público, de los hogares en ^educación y el gasto público destinado a conciertos) y el gasto en educación por alumno.

Fuente: Ministerio de Educación y Formación Profesional. Sistema estatal de indicadores de la educación. Edición 2022.

Gráfico 2 Evolución del gasto público y de los hogares en educación¹⁰  

Se observa que se sigue produciendo un incremento del gasto público a partir de los aumentos de 2015, después de descensos producidos por la crisis económica y un gasto significativo de los hogares que comienza a disminuir en 2020.

El dinero que se utiliza para financiar la enseñanza privada concertada supone un 14,3% del gasto de las Administraciones educativas. Las que más dedican a este capítulo proporcionalmente son País Vasco y la Comunidad de Madrid.

Medidas más recientes de política educativa sobre la financiación en la educación

Ley de presupuestos generales del Estado de 2023¹¹ y Leyes de presupuestos autonómicos

Los presupuestos tienen una clasificación funcional en los que aparece la producción de bienes públicos de carácter preferente donde se ubican sanidad, educación y cultura. La ley de Presupuestos, en materia educativa, aborda la distribución de créditos por programas¹², la financiación de los centros docentes que tienen concierto¹³ y las becas de carácter general que se convocan para estudiantes que cursen estudios postobligatorios y universitarios cada curso académico con validez en todo el territorio nacional; notoriedad relevante tienen las becas y ayudas al estudio. El presupuesto es muy significativo pues son 6.408 millones de euros que supone un 6,15% más que en 2022. De ellos, 5.122 millones irán destinados a políticas educativas, 1.252 millones a la formación para el empleo y algo más de 11 millones a la educación en el exterior.

La Conferencia Sectorial de Educación¹⁴ adquiere un protagonismo relevante para acordar los criterios de la distribución de créditos para financiar programas de cooperación territorial: orientación, avance y enriquecimiento educativo en centros de especial complejidad educativa (programa PROA+); unidades de acompañamiento y orientación personal y familiar del alumnado educativamente vulnerable; lenguas extranjeras; mejora de la competencia digital; formación del profesorado; plan estratégico de formación profesional con 5 actuaciones (Evaluación y acreditación de las competencias, conversión de aulas en espacios de tecnología aplicada, creación de aulas de emprendimiento, redimensionamiento de la oferta de Formación Profesional y creación o transformación en bilingües los ciclos formativos de grado medio y superior, así como los cursos de especialización); financiación de libros de texto y material didáctico, etc.) y actividades de federaciones de asociaciones de padres.

En la mayoría de las Comunidades Autónomas, los instrumentos autonómicos de financiación están fijados en el marco normativo establecido en la legislación de referencia que ya hemos citado. El sistema del reparto del gasto en educación que figura en los presupuestos de 2023 en las diferentes Comunidades se organiza por diferentes tipologías que se suelen agrupar en funciones, programas, subprogramas y secciones. Podemos ver dos ejemplos como son las Comunidades de Castilla y León y Andalucía^.

En Castilla y León, según la ^{Ley 3/2022, de 29 de diciembre}, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla y León para 2023. En la consejería de Educación está el estado de gastos por los siguientes subprogramas: Dirección y servicios generales de educación; educación infantil y primaria; educación secundaria, F.P, educación especial, enseñanzas artísticas e idiomas; educación compensatoria, permanente y a distancia no universitaria; servicios complementarios de la enseñanza (comedor y transporte escolar); mejora calidad de la enseñanza; enseñanzas universitarias; investigación científica; innovación; promoción de telecom. y sociedad de la información. En Andalúcia, la ^{Ley 1/2022}, de 27 de diciembre del presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2023.En la Consejería de Desarrollo Educativo y Formación Profesional está el estado de gastos por funciones y programas: Administración General. Dirección y Servicios Generales; Seguridad y Protección Social. Apoyo a familias; Educación: Formación del profesorado. Educación infantil y primaria. Educación secundaria y formación profesional. Educación especial. Educación compensatoria. Educación de personas adultas. Enseñanzas de régimen especial. Educación para la primera infancia - Investigación, innovación y sociedad conocimiento. Innovación y evaluación educativa.

^{Ley Orgánica 3/2020} de Educación

Es destacable que la nueva ley que organiza el sistema educativo en España dedique un título a los recursos económicos. Se determina que el Estado y las Comunidades Autónomas¹⁵ acordarán un plan de incremento del gasto público en educación para los próximos diez años, que permita el cumplimiento de los objetivos establecidos sobre educación y la equiparación progresiva a la media de los países de la Unión Europea. Se regula que habrá un Plan de incremento del gasto público educativo hasta un mínimo de 5 por ciento del PIB. Así mismo se fijan una serie de recursos para la mejora de los aprendizajes y apoyo al profesorado como el establecimiento de programas de refuerzo, apoyo educativo y de mejora de los aprendizajes; la atención a la diversidad de los alumnos, en especial la atención a aquellos que presentan necesidad específica de apoyo educativo y la existencia de servicios o profesionales especializados en la orientación educativa, psicopedagógica y profesional.

Aspectos críticos y problemas de la financiación

El ^{Consejo Escolar de Estado 16}, en su último Informe 2022 sobre el estado del sistema educativo, dedica un apartado a la financiación y gasto en educación. Aporta las siguientes propuestas de mejora que a su vez indican los puntos críticos que tiene el modelo:

- Garantizar un gasto educativo del 5,5 % del PIB en 2023 e incrementarlo de forma sostenida para igualarlo a los países de nuestro entorno y para conseguir la adecuación financiera de acuerdo con las necesidades y demandas educativas actuales.

- Eliminar totalmente los recortes que aún se derivan del Real Decreto Ley 14/2012 y compensar el deterioro que sufrió la enseñanza pública recuperando la inversión y los derechos laborales, sociales y sindicales de los docentes.

- Establecer, en el marco del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, mecanismos de compensación que ayuden a corregir los déficits preexistentes de la inversión media por estudiante a la media nacional.

- Analizar la conveniencia de promover una ley de financiación del sistema educativo.

- Constituir, en la Conferencia Sectorial, una comisión para el estudio de la cuantía de los módulos económicos del concierto.

- Acordar un plan de incremento del gasto público en educación para los próximos diez años.

Hay otras propuestas en el Informe que tienen que ver con la inversión de recursos: Garantizar la educación temprana de 0 a 3 años; abordar la reducción de la ratio de estudiantes por aula; proponer una normativa básica reguladora de los servicios complementarios, actividades escolares externas y extraescolares; incrementar y reforzar los servicios de orientación; continuar con la mejora observada en becas e incluir el concepto de la escuela rural en las iniciativas legales como garantía contra las desigualdades educativas y sociales.

La aportación de la Red por el Diálogo Educativo (REDE, 2020, p. 9)¹⁷ sobre la financiación del sistema educativo español es digna de considerar pues aborda una propuesta de un modelo de financiación de la educación, a la vez que analiza las debilidades y fortalezas del sistema, así como una serie de propuestas y contribuciones para avanzar en una financiación que invierta en equidad, calidad e inclusión educativa:

El modelo educativo precede a la financiación (y no al revés). La financiación es pues un instrumento al servicio de los objetivos perseguidos, y no un fin en sí mismo, ya que por sí solo puede lograr escasos avances generalizables, e incluso ser contraproducente si no se dirige a las necesidades más perentorias del sistema. Previamente a definir un modelo de financiación, se han trabajado cinco pilares del sistema educativo, cuya necesaria financiación se ha abordado de forma exhaustiva: profesión docente, currículum, modelo de innovación, organización de centros educativas y finalmente evaluación educativa. Esto es, partimos de un esquema de discusión que separa fines (el modelo educativo) y medios, y por tanto protege y ordena el proceso de discusión y elaboración conjunta.

REDE identifica notables lagunas de financiación en el sistema, que se resumen en cinco:

a) La falta endémica de inversión en infraestructuras y equipamiento.

b) La necesidad de más programas de refuerzo, inclusión, atención a la diversidad y apoyo educativo.

c) La escasez de servicios de apoyo, formación, y en general estructuras para la mejora del sistema.

d) El menor coste medio de la escuela concertada (suplantada por peores condiciones laborales del profesorado y mayor gasto privado).

e) El acceso de menos alumnos en etapas postobligatorias y cierto abandono escolar temprano.

Entre las propuestas de mejora que indica REDE sobresalen: realizar una financiación teniendo en cuenta el coste por alumno; desarrollar un ejercicio de transparencia sobre el presupuesto en educación e iniciar proyectos pilotos de presupuesto por resultados obtenidos valorando la equidad y la calidad.

Hay estudios que ponen en evidencia otro problema serio como es la existencia de diferencias sustanciales entre las Comunidades Autónomas. ^{Pérez Esparrells (2007}), a pocos años de concluir el completo traspaso de competencias (1999), ya detectó diferencias en aspectos clave como el porcentaje de ^{gasto público} educativo en enseñanza no universitaria; el gasto en educación no universitaria per cápita en la población de 3 a 18 años; el número medio de alumnos por profesor; el porcentaje del gasto en personal en relación al gasto público educativo; la relación del gasto en becas tanto por el Ministerio como por las financiadas por las Comunidades Autónomas en enseñanzas no universitarias frente al PIB. Entre las conclusiones que aporta está una relevante como es la “[…] distinta igualdad de oportunidades a la hora de recibir educación y diferencias considerables en la calidad del servicio ofertado por Comunidades Autónomas” (p. 465).

Un reciente estudio de la ^{Fundación BBVA} (2018) demuestra diferencias significativas regionales en recursos financieros, la organización de la educación y los resultados educativos. La investigación concluye que hay una significativa heterogeneidad territorial y que los datos demuestran diferencias educativas elocuentes en casi todos los aspectos relevantes: acceso a la educación no obligatoria, recursos financieros, organización de la educación y resultados educativos.

Otra ^{investigación} de la ^{Fundación Ramón Areces (2020}) partiendo de los resultados de PISA 2015 concluye que son importantes las diferencias encontradas en términos de desigualdad y equidad educativa entre las regiones españolas en todas las dimensiones estudiadas. En ese estudio, el sociólogo Julio ^{Carabaña (2020}, p. 112) afirma que:

A nivel regional, encontraremos una estrecha relación entre la renta de las comunidades y su gasto en enseñanza tanto público como privado, una desigualdad problemática desde el punto de vista de la equidad.

No cabe duda que es necesario realizar algunos ajustes y mejorar algunos aspectos como apuntaba en sus conclusiones un estudio de la Fundación Investigación, Desarrollo de Estudios y Actuaciones Sociales (FIDEAS, 2019, p. 89):

Sólo una política decidida, por parte del Gobierno y las CCAA y Ayuntamientos, que asuma como uno de sus objetivos esta compensación podrá hacer que la diferencia territorial en la gestión de las competencias educativas corrija la desigualdad actual y ayude a cerrar la brecha que suponían las diferentes condiciones en el ejercicio del derecho a la educación incluidas en las competencias transferidas. Este objetivo sólo se podrá alcanzar con un acuerdo plurianual entre el MEFP y las Consejerías de Educación de las CCAA, contando con un importante fondo para la compensación de las desigualdades territoriales.

Un estudio elaborado por la ^{Asociación Sociedad Civil por la Educación}, Comisiones Obreras (CCOO), Unión General del Trabajadores (UGT) y la Federación de Asociaciones de Padres y Madres del Alumnado (FAPA) Giner de los Ríos de Madrid (2023) compara ocho indicadores¹⁸ teniendo en cuenta la inversión, el gasto y los resultados educativos y fija una calificación global por cada comunidad autónoma teniendo en cuenta el promedio de los diferentes indicadores como se puede observar en el gráfico siguiente.

Gráfico 3 Gasto global en ^educación por Comunidades Autónomas 

La reflexión que hace este informe (2023, p. 26) es el siguiente:

No es necesario liderar indicador parcial alguno para obtener los valores más altos en I-SOCE, pero es imprescindible para ello tener un comportamiento bastante óptimo en todos ellos. […] Tampoco se puede afirmar que un alto gasto público total (GPT) lleve a conseguir un alto gasto público anual por alumnado no universitario de centros educativos públicos (GPA).

El tema es complicado de resolver porque como se indica en el ^monográfico hay una carga histórica detrás y las desigualdades en el ámbito educativo no están aisladas de lo que ocurre en otros indicadores económicos y sociales como la tasa de paro, el PIB per cápita, el número de plazas hospitalarias, etc. Las Comunidades más pobres tienen una situación deficitaria global. Por eso, en ese plano de desigualdad social es en el que hay que valorar y comprender las distancias educativas entre las comunidades y desde esa situación integral plantear alternativas realistas.

Otra de las dificultades que existe en este terreno es la falta de consenso político sobre la educación y en particular sobre la financiación. En diferentes momentos hemos defendido la necesidad de un pacto por la educación (^{ESTEBAN FRADES, 2010}; ²⁰¹⁷). Hoy día parece improbable lograr un acuerdo general, pero si se podría avanzar en algún área temática como es la del gasto en educación. Para profundizar en el consenso político en materia educativa, el experto profesor De Puelles Benítez (2016, p. 42) ve necesario llegar al consenso político para completar el art. 27 de la Constitución:

Es necesario completar el artículo 27 de la Constitución porque la tendencia creciente a favor de la reforma constitucional no puede limitarse a la reordenación territorial del Estado, con ser esta una cuestión muy importante, sino también a la reordenación de derechos fundamentales como son la educación y la sanidad, tan necesitados hoy de una adecuada protección constitucional. Respecto de la educación, aunque el consenso del artículo 27, como ya hemos indicado, tuvo suficiente virtualidad para superar errores históricos del pasado, su aplicación, sin embargo, no ha podido evitar que las políticas de los sucesivos gobiernos hayan incurrido en una continua inestabilidad legislativa con la consiguiente dialéctica de reformas y contrarreformas. Es necesario, pues, un nuevo consenso constitucional en educación que refuerce las garantías de los derechos básicos que se derivan de los principios de libertad de enseñanza y de igualdad ante la educación, reconocidos y colocado al mismo nivel por el artículo 27; es necesario consensuar un marco garantista de carácter constitucional que impida la supremacía de los derechos de libertad sobre los derechos de igualdad, y viceversa, así como proteger estos derechos frente a escandalosas políticas de recortes.

Es fundamental tener presente el informe¹⁹ sobre ^{financiación de la educación} de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (^{OCDE, 2018}). Este plantea las variables que hay que tener en cuenta para atender a las políticas de ^{financiamiento} de la ^educación: dirigirlo hacia lo que importa; aprovechar al máximo los recursos limitados; lograr conjuntamente los objetivos de eficiencia y equidad; apoyar una educación y cuidado de alta calidad para la primera infancia; reducir el fracaso escolar; invertir en la calidad de los docentes; hacer coincidir la oferta educativa con la cambiante demanda, etc.

Las prioridades para un buen financiamiento según este organismo son:

a) Una planificación presupuestaria vinculada a los objetivos prioritarios para lograr la equidad y calidad en la educación.

b) La coordinación y responsabilidad necesaria de los órganos que intervienen en la gestión presupuestaria de un sistema educativo complejo.

c) Una distribución equitativa, transparente y eficiente teniendo en cuenta indicadores con prioridades educativas y unas buenas estrategias.

d) La necesidad de una evaluación del uso del ^{financiamiento educativo} por medio de informes públicos y transparentes.

Relación de las políticas de financiación con las cuestiones de calidad, equidad y justicia social

La financiación es un instrumento imprescindible para el derecho a la equidad y calidad de la educación y así lo demuestran los estudios sobre los recortes en educación y su incidencia. Por lo tanto, es primordial incrementar medidas para mejorar la equidad educativa y paliar la segregación escolar. Se coincide en políticas que eliminen las causas económicas de la segregación escolar: extender el acceso a la educación infantil de 0-3 años; incrementar el sistema de ayudas y becas y reforzar en medios personales y materiales a los colegios con población más vulnerable. ^{Gortazar (2020}, p. 7) reflexiona sobre la financiación como un medio indispensable para el derecho a la equidad y calidad de la educación:

Los beneficios económicos y sociales de la financiación pública educativa son enormes y reconocidos por la investigación económica, social y ^pedagógica en torno a la educación. La financiación de la ^educación justifica la intervención del estado para que esta sea pública, pues la falta de información, coordinación o las externalidades negativas generan desigualdad, ineficiencia económica y dificultan la convivencia en sociedades democráticas.

Este autor hace mención al período de recortes entre 2009-2013 que afectó principalmente a los centros públicos, a temas de formación del profesorado, infraestructuras y educación compensatoria.

^{REDE (2020}, p. 9) ha trabajado de manera inversa el proceso modelo-financiación, defiende que el modelo educativo se anteponga a la financiación y no al contrario que es lo que sucede ahora:

La financiación es pues un instrumento al servicio de los objetivos perseguidos, y no un fin en sí mismo, ya que por sí solo puede lograr escasos avances generalizables, e incluso ser contraproducente si no se dirige a las necesidades más importantes del sistema.

En su aportación, le parece esencial tener en cuenta cinco capítulos esenciales del sistema educativo y su oportuna financiación: profesión docente, currículum, modelo de innovación, organización de centros y evaluación educativas. Como propuestas de mejora le dan mucha importancia a pasar de una financiación incrementalista y de inputs a una financiación por fórmula por alumno; impulsar la transparencia²⁰ sobre políticas de financiación y llevar a cabo proyectos piloto de financiación por resultados de equidad y calidad.

Miquel Àngel ^{Alegre y Marcel Pagès de la Fundación Bofill (2021}) han presentado una fórmula muy sugerente para financiar la educación con equidad. Es una propuesta para un nuevo sistema de reparto que reconozca que no todos los centros tienen las mismas necesidades y que ajuste los recursos a la complejidad de cada escuela o instituto. Parten de un diagnóstico en que la financiación de los centros educativos es insuficiente y está mal repartida y presentan tres reflexiones dignas de consideración:

a) No son buenos los modelos actuales de asignación de recursos escolares y los criterios utilizados (n.º de alumnos, espacios, dimensiones, etc.). Hay discrecionalidad administrativa y rutinas por costumbre histórica y bastante a menudo benefician a los que menos lo necesitan y perjudican a los centros más desfavorecidos y con población más vulnerable.

b) La calidad de un sistema educativo depende en gran medida de su capacidad para financiar de modo adecuado los centros escolares.

c) Los recursos se deben dirigir donde más se necesitan.

Estos autores han propuesto una fórmula de financiación que contemple, en consonancia con un principio de equidad, una compensación de los recursos escolares según distintos criterios, entre los principales destacan: la complejidad social de los centros educativos; el total de alumnado con necesidades específicas de apoyo educativo; el total de alumnado con bajos niveles de competencias y las características socio-económicas del entorno escolar.

Fernando Rey (2020, p. 10), catedrático de derecho constitucional, analiza desde un enfoque de derechos fundamentales la ^{segregación escolar} que se produce en los ámbitos: socioeconómicos, discapacidad, etnia y género. Afirma que existe segregación escolar en España y que habría que dotarse de una normativa básica que afrontara la lucha contra todo tipo de discriminaciones:

El problema de partida es la constatación de que en nuestro país, a pesar de los avances, que no han sido escasos en este campo, se producen aún hoy graves segregaciones educativas que fragilizan el currículo escolar de un amplio número de alumnos, lo que debilita radicalmente sus expectativas laborales y su capacidad para participar activamente en la vida social y política.

Dedica un capítulo a la segregación escolar por razones socioeconómicas y recurre al término de aporofobia (el rechazo al pobre) que tan magistralmente ha definido Adela Cortina; argumenta apoyándose en estudios que hay un serio problema de segregación económica que influye directamente en la segregación en la escuela.

A modo de conclusiones y propuestas de mejora

La financiación del sistema educativo es un tema crucial para su buen funcionamiento pero no se manifiesta como un tema preocupante para la sociedad, tampoco desde el ámbito académico aparece como muy relevante en los planes de estudio, en las investigaciones y en las publicaciones. En la esfera política, en los programas de los partidos se plasma como prioritario incrementar el gasto en educación y dedican unos apartados a los recursos públicos dedicados a ello. El mayor debate sobre financiación se produce, como es lógico, cuando se tiene que aprobar una ley educativa (desde la Constitución de 1978 se han promulgado en España ocho leyes educativas), pero entre el desarrollo de las respectivas legislaturas y la promulgación de las leyes queda el tema en un umbral de debate bastante bajo. Adquirió mucha relevancia con la crisis de 2008, donde se promulgó un Real Decreto que, entre otras cuestiones restrictivas, incrementó las horas laborales del profesorado. Ello soliviantó, con razón, a la comunidad escolar.

Se podrían realizar mejoras de fondo y forma en los diferentes niveles de decisión política sobre la planificación, gestión, metodología, ejecución, evaluación y transparencia de la financiación. Al ser un sistema descentralizado e intervenir más organizaciones en la administración financiera, eso requiere mayor coordinación y cooperación.

Hay acuerdo en que una buena financiación educativa pública reporta evidentes beneficios no solo para el alumnado sino para la sociedad, facilitando una mayor cohesión social, convivencia y prosperidad. En la comparativa internacional se demuestra que la inversión en educación para el avance del alumnado con menos recursos.

Existen problemas que es necesario paliar como las diferencias entre las Comunidades Autónomas pues hay contrastes significativos en la financiación educativa. Es necesario incrementar los recursos del Estado a las Comunidades y que estas prioricen la inversión en educación frente a otras políticas y competencias asignadas, revisando la consecución de recursos propios que dedican a educación. No cabe duda que existe un debate aún abierto sobre el sistema de financiación autonómica en España.

Hay coincidencia en la necesidad de un pacto por la educación en esta materia y que haya criterios de asignación de recursos consensuados con las fuerzas políticas y con los sectores sociales. Es necesario planificar a más largo plazo, los períodos de cuatro años resultan escasos para consolidar buenas prácticas de financiación en educación. Un plazo adecuado sería el de diez años, como por ejemplo el programa de la ONU para la agenda 20-30 y las estrategias en educación de la Unión Europea, también cada 10 años.

Es un avance positivo que la LOMLOE ordene un plan de incremento del gasto público educativo hasta un mínimo del 5 % del producto interior bruto pero, de forma objetiva, teniendo en cuenta las tablas comparativas con la situación de los mejores países hay que crecer en gasto público en educación considerando el PIB y que se incremente el peso dentro de los servicios que se ofrecen en el sector público. También hay que mejorar el gasto por alumno no universitario y disminuir el gasto que asumen las familias. En este sentido, el Informe ^{“España 2050” (2021}, p.106) afirma que “no todo pasa por aumentar la financiación. También habrá que racionalizar y sofisticar la forma en la que esta se emplea”.

Hay que potenciar e incrementar los estudios e investigaciones en cuestiones fundamentales de la financiación educativa como es sobre los órganos que intervienen, los criterios de asignación de fondos, los procedimientos en el ámbito comparado utilizado en otros países, las políticas de transparencia y evaluación de la inversión en educación, etc. Hay que hacer más pedagogía sobre la gestión y distribución de los fondos.

Se deben estudiar y poner en práctica fórmulas de flexibilidad, agilidad y facilidad en la gestión del presupuesto de los centros públicos, respetando el mínimo legal contable. Unido a lo anterior, es conveniente profundizar en la autonomía de los centros, en general, y en particular, en la autonomía de gestión de los recursos económicos. Hay que procurar evitar la burocracia excesiva; hay que tener presente que muchos centros no tienen personal administrativo y recae en el equipo directivo y, en particular, en la secretaría, toda la tramitación.

Hay que diseñar actuaciones de supervisión escolar periódica y planificada para evaluar la eficacia y eficiencia de la gestión económica de los centros y de la propias Administraciones educativas.

De todas formas, como decía Quevedo: “Poderoso caballero es don Dinero”. El poder del dinero y su influencia es incuestionable en la sociedad y por ende en la educación, por eso es necesario tenerlo, pero también emplearlo con criterios de justicia social.