Introdução

[...] suponho que em toda a sociedade a produção do discurso é ao mesmo tempo controlada, selecionada, organizada e redistribuída por certos números de procedimentos que têm por função conjurar seus poderes e perigos, dominar seus acontecimentos aleatórios, esquivar sua pesada e temível materialidade (^{Foucault, 2014}, p. 8-9).

A análise dos trabalhos que discutem o financiamento da educação e o planejamento orçamentário pode contribuir tanto na ampliação do debate sobre o investimento público em educação quanto na ressignificação da prática para articulação dos instrumentos orçamentários aos planos decenais, ou, quem sabe, evidenciar mais desafios ou propor novos estudos e pesquisas, diante da “pressão orçamentária sobre as políticas públicas” (^{Lascoumes; Le Galès, 2012}, p. 182). Com a aprovação do Plano Nacional de Educação - PNE 2014-2024 (lei nº 13.005/2014), Estados, Distrito Federal e Municípios são orientados a elaborar ou adequar seus planos de educação alinhados com diretrizes, metas e estratégias do PNE (BRASIL, ^2014a, ^2014b, ^2014c, ^2014d). Tanto na adequação quanto no processo de elaboração dos planos subnacionais deve-se considerar a articulação entre os três entes para um federalismo colaborativo, com o compromisso dos poderes executivo e legislativo de assegurar as dotações no orçamento (artigos 7º e 10 do PNE 2014-2024) para materialização do financiamento na política pública educacional que “requer políticas públicas efetivas, direcionadas à garantia de aportes de novos recursos para a educação” (^{Dourado, 2017}, p. 166).

Com menos de dois anos para o fim da vigência dos planos municipais (2025) e um número expressivo de instrumentos orçamentários¹, no cenário de execução e/ou aprovação, durante a vigência do atual PNE, envolvendo três períodos de gestão governamental, temos por hipótese a existência de vários estudos abrangendo o período de 2014 a 2022 que tratem sobre a vinculação do orçamento aos planos municipais de educação, contribuindo para ampliar as discussões e debates quanto à materialização das metas e estratégias dos planos. Especialmente em razão do dispositivo previsto no PNE 2014-2024 para assegurar os recursos necessários ao cumprimento das metas e estratégias previstas em cada plano de educação, inclusive porque o monitoramento e a avaliação do orçamento público educacional pressupõem saber como os mecanismos e estratégias são conduzidos para o planejamento orçamentário, uma vez que estes decorrem de escolhas técnicas e políticas.

Desse modo e ainda considerando que o “discurso nada mais é do que a reverberação de uma verdade nascendo diante de seus próprios olhos” (^{Foucault, 2014}, p. 46), este artigo tem como objetivo mapear e apresentar produções acadêmicas sobre presença e ausência dos planos municipais de educação nos instrumentos orçamentários a partir de 2014. Para tanto, realizamos Revisão Sistemática de Literatura (RSL) para planejamento, identificação, seleção e análise dos trabalhos. Organizado em dois eixos temáticos, este texto apresenta diferentes olhares sobre os planos municipais de educação em relação à meta financiamento nesses planos e o planejamento orçamentário. Apresenta, ainda, provocações para a ampliação de estudos e debates acerca dos PMEs e da articulação dos instrumentos orçamentários de modo a garantir os recursos necessários à educação pública.

Percurso metodológico

Este texto possui abordagem qualitativa, de natureza exploratória, seguindo os passos da Revisão Sistemática de Literatura, para nos apoiar quanto aos passos recomendados pela comunidade científica na realização do mapeamento sistemático das produções acadêmicas.

Os trabalhos acadêmicos trazem discussões sob múltiplos olhares e diferentes mecanismos de poder que se estabelecem diante da problemática social e educacional, que revelam as “relações de força de pequenos enfrentamentos, microlutas” (^{Foucault, 2015}, p. 227) revestidas dos mecanismos utilizados na programação orçamentária dos recursos para a educação, que reverberam na assertiva de que “o discurso desempenha um papel no interior de um sistema estratégico em que o poder está implicado, e para o qual o poder funciona” (Foucault, 2015, p. 247).

A Revisão Sistemática de Literatura configura-se como um tipo de investigação para “estudos observacionais retrospectivos ou estudos experimentais de recuperação e análise crítica de literatura” (^{UNESP, 2015}, p. 2). De acordo com ^{Galvão e Pereira (2014}), a revisão sistemática constitui-se como um estudo secundário, com base em estudos primários. É diferente da revisão narrativa e tradicional, que “são amplas e trazem informações gerais sobre o tema em questão, sendo comuns em livros-texto” (^{Galvão; Pereira, 2014}, p. 183). Os passos para o rigor científico na RSL, segundo ^{Okoli (2019}), envolvem: 1. a identificação do objetivo; 2. o planejamento do protocolo e treinamento quando há mais pesquisadores; 3. a seleção (critérios para inclusão e exclusão); 4. a bibliografia (detalhes e abrangência); 5. a extração de dados; 6. a avaliação da qualidade; 7. a síntese do estudo; 8. a escrita do texto.

Desse modo, no intuito de auxiliar no planejamento e na condução para seleção, extração, organização das produções científicas, após análise de diferentes ferramentas, selecionamos a Parsifal, que se constitui como um software de acesso livre, on-line, possui algumas facilidades no que se refere à importação, organização dos trabalhos, sistematização das informações. Contudo, o fato de só permitir a importação no formato BibteX dificulta um pouco a importação no caso de bases de dados que não disponibilizam as produções nesse formato, sendo necessária a mediação de outro software. Identificamos também na ferramenta algumas vantagens citadas por ^{Dermeval, Coelho e Bittencourt (2020}, p. 12), que consistem na “possibilidade de detectar automaticamente artigos duplicados, de gerenciar todo o processo de seleção dos artigos mantendo um histórico do número de artigos incluídos e excluídos por etapa de seleção e por biblioteca digital”.

Neste trabalho, selecionamos quatro bases de dados: 1. Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD); 2. Revista de Financiamento da Educação; 3. Scientific Electronic Library Online (SciELO Brasil); e 4. Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). Nas duas primeiras, utilizamos o software gratuito Mendeley² para extração das informações dos trabalhos encontrados; nas duas últimas não tivemos dificuldade para importar, uma vez que oferecem a possibilidade de importação no formato requerido pela ferramenta.

Conforme ^{Dermeval, Coelho e Bittencourt (2020}), a questão do mapeamento é mais ampla e descritiva, não é obrigatório fazer a avaliação de qualidade, como no caso da RSL, que utiliza critérios para medir, obter um resultado para cada trabalho encontrado. No caso desta pesquisa, para o critério qualidade, consideramos a origem dos estudos primários (somente artigos oriundos de fontes confiáveis e científicas, com credibilidade no meio acadêmico).

Nesse contexto, selecionamos quatro bases que atendem esse aspecto, a saber: a Revista Fineduca, periódico da Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação, fundada em 2011, a qual tem como “objetivo contribuir para que os poderes públicos garantam a realização do direito à educação pública, gratuita, laica, democrática e de qualidade para todos, mediante um financiamento adequado, com a garantia de fiscalização e controle social” (^{Fineduca, 2021}, art. 3º); a BDTD, de iniciativa do Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia (IBICT), em funcionamento desde 2002, que reúne “teses e dissertações defendidas em todo o Brasil, e também por brasileiros no exterior” (^{Santos; Souza, 2016}, p. 11); a Scientific Electronic Library Online (SciELO Brasil), criada em 1996 na perspectiva de construir uma base de dados com indicadores para avaliar a produção nacional e também visibilizar a produção científica brasileira em outros países (^{Meneghini, 2003}); e o Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), sob a gestão dessa coordenação, criado no ano de 2000, configura-se como um instrumento de política pública para subsidiar o acesso ao conhecimento científico, sendo um dos principais mecanismos de apoio bibliográfico de Ciência, Tecnologia e Inovação no Brasil (^{Almeida; Guimarães; Alves, 2010}).

Resultados e discussão

No processo de planejamento para identificar os trabalhos nas bases de dados combinamos os termos (“Plano Municipal de Educação” OR “PME” OR “Plano Nacional de Educação” OR “PNE”) AND (“Financiamento da educação” OR “Planejamento orçamentário” OR “Plano plurianual”). A combinação dos termos descritores com os operadores booleanos compõe a estratégia de busca e, assim, possibilita identificar artigos relacionados com um ou outros descritores, bem como localizar artigos com a intersecção dos dois descritores (^{Pereira; Galvão, 2014}). Em continuidade ao planejamento, definimos os critérios de inclusão: todos os trabalhos publicados disponíveis integralmente nas referidas bases de dados que discutem os planos municipais de educação a partir de 2014; e os critérios de exclusão: 1. estudos duplicados; 2. que não discutem os planos municipais de educação; 3. que discutem o PME no período anterior a 2014; 4. disponíveis parcialmente. Apresentamos na Figura 1, seguinte, a síntese dos caminhos percorridos:

Fonte: Elaborada pelas autoras (2023).

Figura 1 Síntese dos caminhos para o mapeamento sistemático 

Como resultados iniciais do mapeamento, a partir do planejamento, com a utilização dos termos de busca definidos no protocolo, identificamos um total de 292 trabalhos. Em sequência, 60 (21%) estudos duplicados foram excluídos inicialmente, restando 232 trabalhos para leitura parcial. Dos 60 estudos duplicados, 80% (48 estudos) foram encontrados no Portal Capes, 18% (11 estudos) da SciELO e 2% da BDTD (Figura 2).

Fonte: Elaborada pelas autoras (2023).

Figura 2 Processo de identificação, seleção e inclusão das produções científicas 

Por conseguinte, partimos para o processo de seleção (refinamento), que envolve o processo de leitura do título, resumo, objetivo, palavras-chave, conforme demonstrado na Tabela 1, adiante:

Importante destacar em relação às 232 produções identificadas para leitura parcial (refinamento) que 24 dissertações e 11 teses são da BDTD, as demais foram publicadas em 75 revistas, das quais 23 são demonstradas na Figura 3, seguinte, que mostra que a Eccos, a Fineduca e a RIAEE foram as que mais apresentaram trabalhos.

Entre as revistas identificadas com apenas um trabalho, destacamos duas (Nau Social e Education policy analysis archives) em que as produções também foram analisadas para a elaboração deste artigo.

Fonte: Elaborada pelas autoras (2023).

Figura 3 Produções acadêmicas por revistas 

No refinamento (aplicação dos critérios de exclusão e inclusão), por meio da leitura parcial das 232 produções, não consideramos 223 (96%) trabalhos para leitura integral, a saber: a) 220 estudos que não discutem os planos municipais de educação; b) 03 estudos que discutem os planos municipais de educação anteriores a 2014. No critério inclusão foram aceitos nove estudos (que discutem os planos municipais a partir de 2014) para leitura integral e análise (Figura 4):

Fonte: Elaborada pelas autoras (2023).

Figura 4 Resultado do refinamento (seleção) das produções acadêmicas 

Quanto ao período temporal da pesquisa (2014-2022), organizamos as 178 produções de acordo com o ano de publicação: 2015 (26); 2016 (25); 2017 (20); 2018 (40); 2019 (29); 2020 (24); 2021 (12); e 2022 (02).

Fonte: Elaborada pelas autoras (2023).

Figura 5 Linha temporal das produções publicadas a partir de 2014 

Conforme é demonstrado na Figura 5, o percentual de trabalhos é maior em 2018 e 2019 e menor em 2022, com um média de produção de 22,5% para o período de 2014-2022. Também observamos que entre as temáticas mais recorrentes destaca-se o financiamento da educação. Ainda em relação à linha temporal, a Figura 6, adiante, mostra o número de produções durante o período de execução e/ou aprovação dos instrumentos orçamentários e também o motivo pelo qual foram incluídas, ou não, para leitura integral e análise:

Fonte: Elaborada pelas autoras (2023).

Figura 6 Número de produções identificadas a partir de 2014 

Ainda no que tange à Figura 6, anterior, ao compararmos o número de trabalhos aceitos por ano com o total de produções, observamos que o maior percentual está no ano de 2020 (12,5%), em seguida no ano de 2017 (10%) e depois em 2019 (7,5%).

Em prosseguimento, caracterizamos cada trabalho aceito para leitura integral (Quadro 1), posteriormente organizamos em dois eixos temáticos (Quadro 2) para análise discursiva. No Quadro 1, os estudos incluídos/aceitos abrangem oito artigos de seis diferentes revistas e uma dissertação de mestrado. Foram publicados no período de 2015 a 2020 por sete Instituições de Ensino Superior (IES), sendo três da rede privada (Universidade Nove de Julho - Uninove; Universidade do Vale do Rio dos Sinos - Unisinos; Universidade do Oeste Paulista - Unoeste), três da rede pública estadual e federal (Universidade Estadual Paulista - Unesp; Universidade Federal da Bahia - UFBA; Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS) e uma internacional (Arizona State Universit). Quanto à linha temporal dos trabalhos incluídos por ano, 11% (1) são de 2015; 22% (2) de 2017; 33% (3) são de 2018 e 33% (3) referentes ao ano de 2020.

Fonte: Elaborado pelas autoras (2023).

Quadro 1 Caracterização dos trabalhos incluídos/aceitos 

Em sequência, após leitura integral dos trabalhos incluídos, em função das temáticas convergentes e similaridades, os organizamos em dois eixos (1. Processo de elaboração dos planos municipais de educação; 2. Gestão, financiamento e planejamento municipal) e classificamos por tipo de trabalho como A1, A2, A3, A4, A5, A6, A7 e A8 para os artigos científicos e D9 para a dissertação de mestrado, por autor e título (Quadro 2):

Fonte: Elaborado pelas autoras (2023).

Quadro 2 Caracterização dos eixos temáticos 

Por conseguinte, analisamos os trabalhos que discutem os planos municipais de acordo com cada eixo, no intuito de identificar pontos convergentes e enunciados sobre o financiamento da educação e/ou sobre os instrumentos orçamentários (Plano Plurianual; Lei de Diretrizes Orçamentárias; e Lei Anual Orçamentária) que poderiam evidenciar ou se remeter à questão da pesquisa.

Olhares sobres os planos municipais de educação

As determinações previstas nos artigos 165, 211 e 214 da ^{Constituição Federal de 1988} e no PNE (artigos 8º e 10) implicam a colaboração entre os entes federados e o compromisso dos poderes executivo e legislativo quanto à vinculação dos recursos para o financiamento da educação nos instrumentos orçamentários. Sobre o artigo 10 do PNE 2014, ^{Dourado (2017}, p. 64) salienta que:

[...] revela uma concepção ampla de planejamento [...] busca romper com os limites do PNE 2001-2010, ao prever a articulação entre o Plano Plurianual (PPA), as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais da União, dos estados, dos Distrito Federal e dos municípios, de modo a assegurar os recursos orçamentários compatíveis com as metas e estratégias do PNE e com os respectivos planos de educação, a fim de viabilizar sua plena execução.

Com vistas a cumprir os dispositivos previstos tanto na Lei nº 13.005/2014 (PNE 2014-2024) quanto na Constituição Federal, o Ministério da Educação (MEC) orienta o envolvimento das esferas de governo federal, estadual e municipal e da representação da sociedade para elaboração ou adequação. Ressalta a importância do processo de monitoramento e avaliação dos planos subnacionais que, de acordo com ^{Soares, Pereira e Santos (2019}), são fundamentais para a implementação do Plano Nacional.

Assim, os dois eixos temáticos desta pesquisa se inserem no contexto da análise dos planos municipais de educação. O Eixo 1 trata do processo de elaboração, presente em cinco produções acadêmicas (A1, A2, A3, A4, A6), revelando diferentes perspectivas e olhares sobre os recorrentes desafios à vinculação e aumento do financiamento para a educação pública, discussões sobre os cortes orçamentários e a importância do planejamento para atender a disposição do PNE 2014-2024 (artigo 8º) quanto à elaboração dos planos subnacionais, revelando “o descompasso/compasso entre a proposição, a execução e os resultados” (^{Dourado, 2017}, p. 42) com relação às políticas públicas educacionais.

No eixo 1 (Processo de elaboração dos planos municipais de educação), os trabalhos de ^{Ferreira, Antunes e Mendes (2015}) e ^{Novais e Souza (2020}) têm como lócus o município de Uberlândia, em Minas Gerais (MG), região Sudeste. De cunho documental-bibliográfico, o estudo de Ferreira, Antunes e Mendes (2015), ao discutir sobre os desafios para o processo de elaboração dos planos (período de 2013 a 2016), apresenta também a diretriz 1 do sexto eixo do Documento Referência PME 2014 sobre o investimento público em educação pública, no que diz respeito ao produto interno bruto e à vinculação constitucional de 25% para 30% visando à manutenção e desenvolvimento de ensino público, além de assegurar o custo aluno qualidade inicial. Ressalta que a luta pela destinação de 10% do Produto Interno Bruto (PIB) para a educação é histórica.

^{Novais e Souza (2020}) realizam uma reflexão sobre a elaboração do PME 2015-2025 (Lei nº 12.209, de 26 de junho de 2015) com base em registros de narrativa da experiência e documental, do período de 2013 a 2015. Fazem referência à EC 95/2016 sobre o novo regime fiscal, da importância de aumentar o financiamento da educação, que possui como ponto central da discussão a participação popular na condição de movimento de resistência, por meio da participação democrática de diversos atores durante o processo de planejamento.

O lócus da pesquisa de ^{Borges e Conceição (2017}) abrange oito municípios do Estado da Bahia, região Nordeste, que precisaram adequar seus planos de educação de acordo com a determinação no artigo 8º do PNE 2014-2024. Sete municípios (1. Brejões; 2. Elísio Medrado, 3. Itaguara; 4. Mutuípe; 5. Planaltino; 6. Irajuba; 7. Nova Itarana) que pertencem Território de Identidade Vale do Jiquiriçá e o oitavo (Coração de Maria) que faz parte do Território do Portal do Sertão. De cunho documental e bibliográfico, com abordagem exploratória e descritiva, investiga o processo de elaboração dos planos municipais, considerando o trabalho dos Comitês de Acompanhamento e Avaliação (CAA). Apresenta a evolução do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) de 2005 a 2011 e destaca a ausência do aumento de recursos para a educação e a limitação imposta pela EC 95/2016, que institui o novo Regime Fiscal. Sobre esta Emenda Constitucional, ^{Dourado (2017}) lembra que, além do impacto na educação, outras áreas também sofreram com a redução do investimento público.

Os estudos de ^{Fazani da Silva et al. (2018}) e ^{Garcia e Bizzo (2018}) localizam-se em São Paulo (região Sudeste). O primeiro discute a construção do PME 2015-2025 (Lei nº 16.271, de 17 de setembro de 2015) na própria cidade, na dimensão do financiamento, a partir dos registros das propostas da Conferência Municipal de Educação de 2010 e do orçamento público municipal (2013 a 2016), em relação à distribuição dos recursos e aplicação orçamentária. O segundo situa-se na região do ABC e, embora tenha como centralidade a luta pela laicidade dos planos no seu processo de elaboração, lembra da exigência constitucional para que os planos plurianuais tomassem como referência os planos decenais e destaca alguns aspectos sobre a não análise do impacto orçamentário para a elaboração dos planos, em outros casos, de forma superficial, apresentando alguns exemplos de plágio de orçamentos; assim, os autores destacam que essa questão revela “[...] o descaso e inabilidade no planejamento das questões educacionais” (^{Garcia; Bizzo, 2018}, p. 356).

No eixo temático 2 (Gestão, financiamento e planejamento municipal), o estudo de ^{Alves, Rezende Alves e Viegas (2020}) constitui-se como um mapeamento de 51 trabalhos (43 dissertações e 8 teses), por meio da pesquisa bibliográfica e documental, com recorte temporal (1997 a 2018) de quatro regiões (Sudeste, Nordeste, Centro-Oeste e Norte) para análise da gestão educacional dos planos de educação (PNE 2001-2011 e PNE 2014-2024) que orientam elaboração ou adequação dos planos municipais de educação. Possui como centralidade a discussão sobre a gestão democrática (meta 19 do PNE), destaca a importância dos conselhos de educação e que a partir do PNE (2014-2014) amplia-se como mecanismo de gestão. Considera que os entes (estaduais e municipais) elaborem ou adequem os planos, respeitando suas especificidades, alertando para a necessidade de saber se as metas dos planos (estaduais e municipais) estão sendo implementadas.

Ainda sobre o eixo temático 2, ^{Cardoso Neto e De Nez (2020}), com centralidade na valorização docente (metas 17 e 18), realizam uma pesquisa bibliográfica e documental para analisar o PME e os instrumentos orçamentários (PPA, LDO, LOA) de Barra do Garças (MT), na região Centro-Oeste. Tratam das metas para valorização da carreira docente, considerando as metas do plano nacional e estadual. Discutem o financiamento da educação, o contingenciamento dos recursos e os cortes orçamentários, com base nos instrumentos orçamentários (PPA 2013-2017, PPA 2018-2021, LDO 2018, LOA 2018), em relação ao aumento das receitas, sua previsão orçamentária, na perspectiva das metas 17 e 18. Estas questões reverberam quando ^{Dourado (2017}, p. 64) considera a necessidade de “novas formas de articulação entre os entes federados, incluindo a cooperação técnica [...] além de contribuir para o estabelecimento de novas bases de planejamento, gestão e financiamento da educação entre os entes federados”.

^{Cardoso Neto e De Nez (2020}, p. 803) ponderam também a importância da articulação dos instrumentos orçamentários quando afirmam que “devem expressar a adoção de uma série de políticas públicas”. No que tange ao financiamento da educação, os autores lembram da suspensão da Lei Federal nº 12.734/2012 (royalties do petróleo), que tratava sobre as regras de distribuição dos entes federados e do retrocesso que a Lei Complementar Municipal nº 162/2014 (de autoria do Poder Executivo de Barra do Garças) trouxe para a carreira docente no aspecto da valorização profissional e também por não ter sido revogada, mesmo com a aprovação do Plano Municipal. Preveem um cenário sem o aumento significativo de recursos para a educação municipal para os próximos anos, apontam para a necessidade de revogar a Lei Municipal, de priorizar/ampliar os recursos em educação e desenvolver políticas públicas que valorizem o magistério. Esses embates constantes, retrocessos quanto ao investimento público na educação pública, ratificam a afirmação de ^{Dourado (2017}) de que o cenário de proposição de políticas públicas é bem diferente da materialização ou da ação governamental.

Com centralidade no controle social por parte de órgãos representativos da sociedade civil, ^{Souza e Alcântara (2017}) analisam o papel atribuído aos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS) e os Conselhos Municipais de Educação (CMEs), na Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), por meio de estudos teórico-empíricos e análise de conteúdo de 20 planos municipais de educação, que correspondem a 95% da região estudada. Discutem o controle social presente nas metas 4, 7, 16, 18, 19 e 20. Com relação à meta 20, evidenciam as estratégias que se reportam ao acompanhamento pelos conselhos municipais (CME, Cacs do Fundeb, do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE), pelo Fórum de Educação, Comissões de Educação da Câmara de Vereadores, de mecanismos e instrumentos para o acompanhamento da arrecadação dos recursos públicos, capacitação dos conselhos, gestores dos recursos e conselhos escolares. No que se refere ao monitoramento e avaliação dos planos educacionais, ^{Dourado (2017}) corrobora ao lembrar que o PNE atribui a responsabilidade a diferentes atores institucionais e a expectativa é que a atribuição (tarefa) se espelhe nos demais entes federativos para amparar os planos subnacionais.

O estudo de ^{Silva (2018}), de natureza qualitativa, do tipo bibliográfico e documental, analisa os desafios do PME na gestão e no financiamento da educação municipal sob o olhar dos Dirigentes Municipais de Ensino, na região Sudeste (São Paulo), mas não explicita o nome dos municípios. Destaca que os documentos que orientam a construção do Plano Municipal têm como base a teoria de administração escolar, fundamentado em princípios da teoria da administração geral, que os planos municipais elaborados apresentam metas intangíveis, sendo o financiamento seu maior entrave, ainda que a gestão seja autônoma; assim, a falta de recursos municipais e a centralização destes pela União representam um desafio na execução da política pública. Nesse contexto, ^{Dourado (2017}) considera que, para viabilizar o cumprimento da meta 20 e das demais metas dos planos educacionais, são necessárias políticas públicas que, de fato, garantam o aporte de novos recursos públicos para a educação pública.

Face ao exposto, observamos que os nove estudos que discutem os planos municipais de educação a partir de 2014, organizados em dois eixos temáticos, apresentam centralidades com perspectivas sob diferentes olhares (Figura 7):

Fonte: Elaborada pelas autoras (2023).

Figura 7 Centralidades dos eixos temáticos 

Os estudos trazem questões pertinentes sobre o processo de elaboração, gestão, financiamento e o controle social dos recursos. Entre os nove trabalhos analisados, duas produções discutem os instrumentos orçamentários: o primeiro, de autoria de ^{Fazani da Silva et al. (2018}), no contexto de 2013 a 2016, para análise da construção dos planos municipais; e o segundo, de ^{Cardoso Neto e De Nez (2020}), em relação aos planos plurianuais (2013-2017 e 2018-2021), para análise das metas 17 e 18 do plano municipal (valorização docente), destacam a necessidade de priorização e potencialização do investimento em educação por parte de Barra do Garças. O estudo de ^{Garcia e Bizzo (2018}) também demonstra preocupação ao lembrar do Caderno de Orientação do Ministério da Educação/Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (MEC/SASE), considera que os planos plurianuais deveriam ter como referência os planos educacionais decenais (Brasil, 2014c).

Evidenciam, também, as formas como são conduzidos os processos para elaboração, gestão, controle social e vinculação dos recursos públicos, que perpassam inicialmente pelas condições quando se forjam (modelam) e/ou se propõem as políticas públicas educacionais, percorrendo caminhos íngremes, cheios de obstáculos e que continuam também latentes durante sua implementação, execução, no modo como são conduzidas as condutas “induzindo-as, afastando-as, facilitando-as, limitando-as, impedindo-as” (^{Castro, 2009}, p. 326).

Considerações finais

O cumprimento do PNE 2014-2024 e, consequentemente, dos planos subnacionais envolve desafios que implicam articulação entre os entes federados, na gestão e no compromisso em cumprir os dispositivos previstos por lei, principalmente no que se refere a assegurar o financiamento da educação.

Dessa sorte, os instrumentos orçamentários espelham ou não a materialização dessas questões quanto ao aporte de recursos destinados à educação pública. Contudo, a percepção que temos é que para visualizar estes aspectos são necessários mais estudos e pesquisas. Nesse caso, a forma como se exerce o poder influencia as práticas de articulação dos orçamentos públicos com os planos municipais, cria e utiliza mecanismos e estratégias que podem impedir, limitar, melhorar o acompanhamento do investimento público na educação pública.

Nesse aspecto, sociedade civil, comunidade acadêmica, governo e todos os atores individuais e coletivos imbricam-se nessas relações, estão estreitamente implicados, uma vez que o poder não está concentrado somente na autoridade estatal, enquanto instância máxima, também não pode ser considerado sob o aspecto negativo. O exercício do poder se consubstancia nas relações, sob múltiplas formas, representadas por documentos e instrumentos normativos, técnicos, por discursos, pela omissão ou por meio da participação ativa/passiva nas decisões que podem assegurar os recursos para a educação pública.

Destarte, este artigo colabora na perspectiva de provocar novas pesquisas para ampliar a discussão e debate sobre a presença dos planos municipais nos instrumentos orçamentários, considerando que os discursos analisados nas produções acadêmicas acenam em direção à articulação do orçamento aos planos decenais, mas não evidenciam a emergência do disposto no artigo 10 do Plano Nacional de Educação, diante dos desafios para ampliação dos recursos na meta 20, diante da dependência financeira dos municípios e também os embates para articulação dos orçamentos nos planos educacionais.

Assim, empreender esforços para entender o orçamento público nas políticas educacionais pressupõe pesquisas, embates e disputas. Contudo, também criam condições favoráveis para melhorar a compreensão de aspectos restritos ao campo do poder e saber, que podem instrumentalizar o processo de negociação, responsabilização, acompanhamento efetivo e avaliação quanto à materialidade das políticas públicas.