Introdução

As políticas de fundos são marcos históricos na dinâmica do financiamento da educação básica dos municípios brasileiros, permeadas por elementos contextuais distintos que, em cada conjuntura política, podem ser interpretados como uma síntese de projetos em disputa de uma sociedade. De todo modo, seja no advento do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização dos Profissionais do Magistério (FUNDEF), ou no seu sucessor, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação e Valorização dos Profissionais da Educação Básica (FUNDEB), há um sentido de compreender as referidas políticas como o resultado de uma tensão entre o combate da desigualdade educacional e a necessidade de ampliar/gerir os recursos financeiros para a diminuição das iniquidades (diminuição das iniquidades?) educativas (^{MARTINS, 2011}; ^{GOUVEIA, SOUZA, 2015}).

Há um relativo consenso na literatura de que as políticas de fundo apresentaram potencial de amenizar as desigualdades educacionais, especialmente na transição entre o Fundef para o Fundeb, como demonstrado na seção temática “Balanço do Fundeb”, da Revista Fineduca, no ano de 2020. Naquela seção, os resultados sintetizados por ^{Silva (2021}), caminharam na direção de elencar êxitos, tais como a melhoria das condições de remuneração dos professores públicos municipais e a ampliação das taxas de atendimento na educação básica, demonstrando limites e possibilidades, tais como a necessidade de incorporar e efetivar o Custo Aluno Qualidade (CAQ) como parâmetro de referência, a retomada do Plano Nacional de Educação de modo a guiar as metas relativas à valorização docente. Ainda a melhoria da formação e o monitoramento dos sujeitos que compõem os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, a ampliação de recursos complementares da União e, principalmente, o combate às iniquidades educacionais pela via do financiamento da educação - problema que a referida política conseguiu amenizar - mas sem a efetividade que permita estabelecer parâmetros de índices de investimento educacional mínimos, regionalmente aceitáveis.

A partir de 2021, a referida política adentrou a um novo ciclo, em que, uma das características centrais foi a sua regulação, modificando pela via da Emenda Constitucional n. 108/2020 o texto permanente da atual Constituição Federal do Brasil de 1988, e não mais no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), o que caracterizava o viés transitório das políticas de fundos anteriores. Além disso, a lei n° 14.113/2020, normativa que regula o Novo Fundeb Permanente, manteve a base da dinâmica redistributiva mas trouxe inovações importantes, como o padrão de referência a partir do CAQ, a ampliação do percentual mínimo dos recursos recebidos do fundo para pagamento de professores e regras para redistribuição do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação (ICMS) municipal.

Entretanto, a este trabalho, mesmo que o Novo Fundeb permanente esteja elencado como tema, delimita-se aqui como temáticas específicas os novos modelos de complementação financeira da União ao fundo e, mais especificamente, a que já está em operação desde o início da vigência da política permanente: o Valor Anual Total por Aluno (VAAT).

Esta nova complementação se distingue da anterior e é mantida no atual formato do Fundeb. O Valor Anual Mínimo por Aluno - VAAF, por transcender a lógica estadual de redistribuição financeira, incorpora todos os municípios às redes/sistemas de ensino do país a uma mesma métrica, e a partir de um cálculo de potencialidades de investimento educacional, elenca quais municípios serão contemplados em âmbito nacional -podendo ser de qualquer Estado da Federação. Particularmente este trabalho, se debruça no caso da Paraíba, um estado que durante toda a série histórica do antigo Fundeb foi contemplado com a complementação financeira da União ao fundo, ampliou as condições de remuneração da classe docente trabalhadora, porém, se manteve proporcionalmente com recursos em potencial, inferiores, a vários estados das Regiões Sul e Sudeste (^{SILVA, 2019}).

Portanto, o objetivo deste trabalho é analisar as potencialidades do VAAT distribuídas aos municípios paraibanos a partir da sua abrangência no ano de 2022. Como objetivo complementar, visa-se compreender se, mesmo considerando que o Estado da Paraíba continua a ser contemplado com o VAAF, estes recursos são suficientes para, na métrica de cálculo do VAAT, colocá-los em igualdade de condições com os municípios dos demais estados brasileiros.

Em termos epistemológicos e metodológicos, este trabalho se ancora em uma perspectiva crítico-dialética, proposta por ^{Behring e Boschetti (2011}), adaptada por ^{Silva (2021}) na abordagem da Política Educacional. Nesta perspectiva, entende-se que os estudos em Política Educacional, necessitam de aspectos que não se reduzam à mera descrição da informação, buscando compreender o objeto nos pontos de vista histórico, econômico e político educacional. Nesta leitura de tradição marxista, a totalidade é compreendida como uma realidade provisória, que se modifica a partir que novos elementos e, novos contextos são inseridos ao estudo e à compreensão do objeto e, neste sentido, assume-se que os resultados e as reflexões aqui apresentados são sempre provisórios.

Estruturalmente, a primeira parte deste trabalho compreendeu uma revisão de literatura, optando por retomar algumas avaliações do Fundeb e a importância da complementação da União no combate às desigualdades educacionais, além de uma retomada (?) da legislação, especialmente a lei nº 14.113/2020, buscando compreender as políticas complementação financeira ao Fundeb e, especificamente, o VAAT.

Contextualizando o caso da Paraíba, a seção seguinte se ancora nas informações da Relação Anual de Informações Sociais dos anos de 2016 e 2020, as informações de financiamento da educação nesta série histórica e o tratamento da informação da Portaria Interministerial nº 1, de 25 de abril de 2022, que publicou para o ano corrente a redistribuição dos recursos do VAAT.

Posteriormente, ancorado na perspectiva crítico-dialética, este trabalho se dedica aos elementos contextuais, os pontos de vista histórico, econômico e político educacional na direção de refletir e compreender as perspectivas da política de complementação financeira ao caso dos municípios paraibanos.

Fundeb: notas sobre papel da complementação da União e o VAAT em perspectiva.

A vigência do Fundeb entre os anos de 2007 e 2020 teve, na avaliação de especialistas em financiamento da educação, importantes reflexos. Primeiro porque, se comparado ao seu antecessor, o Fundef, além de ter contato com a efetividade da complementação da União ao fundo pelo cálculo do VAAF, ampliou o espectro de etapas e modalidades, contemplando todas as matrículas da educação básica com vínculos com mantenedora pública (^{MARTINS, 2011}). Além disso, durante toda a série histórica, foram observados aspectos com a ampliação das condições remuneratórias da classe docente trabalhadora, melhoria das taxas de cobertura e consequentemente, a amenização das desigualdades educacionais (^{SILVA, 2019}, ²⁰²⁰).

De início, pensar na desigualdade brasileira é reconhecer que se adentra a um debate complexo. Na afirmativa de ^{Pochmann (2015}, p. 17), este tema é permeado por “características multidimensionais que resulta, em geral, de complexas interações derivadas das relações de poder”, tendo como resultado no caso brasileiro uma disposição assimétrica de vantagens e desvantagens, tanto individuais como coletivas. Partindo deste contexto, no caso brasileiro, trata-se de desenvolvimento econômico historicamente construído. Porém, essa geração de potenciais distintos de arrecadação tributária, gerados por níveis desiguais socioeconômicos são parte importante - mas não única na explicação de fenômenos como as diferenças qualitativas da educação pública ofertada no país. O potencial financeiro é importante, mas a vontade política, também é um elemento central, haja vista que há municípios com recursos porém sem a valorização da educação como prioridade (^{SILVA, 2021}).

No âmbito da diminuição das iniquidades educacionais, alguns autores e autoras de pesquisas vinculadas ao debate, tais como ^{Farenzena (2020}), ^{Alves e Pinto (2020}) e ^{Silva (2020}), convergem na seguinte análise: o Fundeb se mostrou uma política redistributiva com potencialidades na redução das desigualdades educacionais, mas é insuficiente para promover parâmetros equitativos que permitam traçar um panorama médio de investimento em educação, que não tenha um coeficiente de variação tão alto. Uma das prioridades governamentais em âmbito federal para amenizar o cenário é a maior participação da União na complementação de recursos ao fundo.

A pesquisa de ^{Silva (2020}) é reveladora neste aspecto. O autor mostrou uma importante correlação entre os municípios de estados que foram complementados financeiramente pela União a partir do Fundeb com a lógica redistributiva do VAAT e os que não foram complementados. Entre os anos de 2008 e 2016, a ampliação real remuneratória foi percentualmente maior que no conjunto dos municípios dos demais estados da federação: Amazonas, Piauí, Pará, Maranhão, Paraíba, Alagoas, Bahia, Pernambuco e Ceará.

Inegavelmente, há uma tensão entre o modelo Federativo Brasileiro e os entes federados municipais no que tange à alocação de recursos (^{SILVA, 2019}) apesar de ser caracterizado por proporcionar autonomia - mesmo que relativa - há regras neste movimento. Esse é o caso da vinculação mínima obrigatória constitucional de impostos e transferências constitucionais para o financiamento da educação. Além disso, outra tensão se dá especificamente em algumas políticas educacionais de base que são planejadas pelo Governo Federal porque aos entes, lhes sobra a execução e as despesas (^{FERNANDES, 2015}), sem uma participação mais efetiva da União. Sobre este aspecto, a reflexão de ^{Fernandes (2015}) é pertinente:

os poderes locais - quando lhes interessa - afirmam a indução centralizadora da União para se contrapor às suas regulamentações, mesmo que seja em matéria sobre a qual, a princípio, todos concordariam, como é o caso de salários e horas atividades dos professores (^{FERNANDES, 2015}, p. 31).

No âmbito deste debate, mesmo que haja um conjunto de normativas que ampliem e busquem induzir que os estados e municípios ampliem as condições de valorização da classe trabalhadora e melhoria da qualidade da educação, os perfis de gasto por aluno, planos de carreira e condições de trabalho são bastante distintos (^{ALVES; PINTO, 2020}; ^{MASSON, 2017}; ^{SILVA, 2019}). Além disso, mesmo com as avaliações parcialmente positivas do Fundeb e o cenário em que vários municípios do país tiveram - e têm - resultados líquidos dos recursos recebidos do Fundo (?), significativos, nem sempre estes entes federados caminham na direção da ampliação dos recursos educacionais (^{SILVA, 2021}). A complementação da União ao Fundeb tenta romper com esse antagonismo, destinando recursos para a manutenção e desenvolvimento do ensino, mantendo uma parcial autonomia, contudo, delimitando as despesas com eles somente para a educação.

O Novo Fundeb permanente, que modificou o texto constitucional pela Emenda Constitucional nº 108/2020, tendo como normativa regulatória a lei nº 14.113/2020, tem inovações importantes, especialmente no que tange às novas perspectivas de complementação da União. Por opção à delimitação deste trabalho, optou-se por compreender o VAAF (cálculo para a complementação vigente desde as políticas de fundo predecessoras) e o VAAT. Todavia, ressalta-se que o Valor Anual por Aluno (VAAR), nova complementação a ser iniciada no ano de 2023, carece de aprofundamento analítico, sobretudo, por seu conteúdo meritocrático e com potencial de ampliação das desigualdades educativas.

O Fundeb permanente manteve a complementação financeira anterior: o VAAF. Um cálculo que, de acordo como inciso I do art. 6º da lei nº 14.113/2020, é

a) decorrente da distribuição de recursos que compõem os Fundos, no âmbito de cada Estado e do Distrito Federal: a razão entre os recursos recebidos relativos às receitas definidas no art. 3º desta Lei e o número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino, nos termos do art. 8º desta Lei; b) decorrente da distribuição de recursos de que trata a complementação - VAAF: a razão entre os recursos recebidos relativos às receitas definidas no art. 3º e no inciso I do caput do art. 5º desta Lei e o número de alunos matriculados nas respectivas redes de ensino, nos termos do art. 8º desta Lei (^{BRASIL, 2020}, s/p.)

Ou seja, manteve-se o conjunto de impostos e de repasses constitucionais do Fundeb anterior bem como os parâmetros das matrículas para o cálculo do VAAF através dos fatores de ponderação e o mínimo de 10% do fundo para os estados que não alcançarem o VAAF definido nacionalmente. No ano de 2022, de acordo com os relatórios do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE - FNDE), dez estados estão sendo contemplados com estes recursos: Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí e Rio Grande do Norte. Note-se: oito nordestinos e dois nortistas.

A outra complementação em operação desde o início da vigência do Novo Fundeb permanente é o VAAT. Com base na lei nº 14.113/2020, trata-se de percentual mínimo de 10,5% a ser calculado a partir da razão entre os recursos recebidos do Fundeb, a complementação do VAAF, acrescidos das disponibilidades de: I - 5% do montante dos impostos e transferências que compõem a cesta de recursos do Fundeb a que se refere o art. 3º desta Lei; II - 25% dos demais impostos e transferências, nos termos do caput do art. 212 da Constituição Federal; III - cotas estaduais e municipais da arrecadação do salário-educação de que trata o § 6º do art. 212 da Constituição Federal; IV - parcela da participação pela exploração de petróleo e gás natural vinculada à educação, nos termos da Legislação Federal; V - transferências decorrentes dos programas de distribuição universal geridos pelo Ministério da Educação, ou seja, o montante dividido pelo número de alunos matriculados, observadas as diferenças de ponderações em relação à vinculação de cada matrícula à etapa/modalidade na educação básica.

Inicialmente, compreende-se que o VAAT tem a pretensão de considerar todas as despesas mínimas vinculadas à educação e a partir delas, definir um parâmetro mínimo nacional. A diferença de redistribuição em relação ao VAAF é de que este cálculo, que será realizado nacionalmente e em cada ente federado municipal, não será realizado como métrica redistributiva por estado mas sim, por município, rompendo com a lógica intraestatal de redistribuição dos recursos complementares da União. Com isso, nem todos os municípios de um mesmo estado poderão fazer jus a estes recursos, porém, em contrapartida, entes federados municipais de outros estados que não são complementados pelo VAAF poderão ser contemplados.

De acordo com o art. 16 da Lei nº 14.113/2020, este cálculo deve ser disponibilizado até o dia 31 de dezembro de cada ano para ser aplicado no ano subsequente. De modo geral, prevê-se que a complementação da União se programe de modo a repassar pagamentos mensais de, no mínimo, 5% (cinco por cento) da complementação anual a serem realizados até o último dia útil de cada mês, assegurados os repasses de no mínimo, 45% até 31 de julho, de 85% até 31 de dezembro de cada ano e de 100% até 31 de janeiro do exercício imediatamente subsequente.

Outra inovação que surgiu é que, quanto ao emprego de tais recursos, na medida em que é estabelecido que eles deverão ser orientados pela proporcionalidade ponderal de matrículas de educação infantil, destinando-se a esta etapa, o percentual ponderal correspondente. Como forma de impulsionar a destinação de recursos para a referida etapa, no exercício financeiro de 2021, 2022 e 2023, as diferenças e as ponderações relativas à Creche e Pré-Escola terão a aplicação de fator multiplicativo de 1,50 (um inteiro e cinquenta centésimos). Além desta situação em relação aos recursos recebidos pelo VAAT, no mínimo 15%, deve ser destinadas às despesas de capital.

Todavia, o VAAT ainda está em implementação, sendo previsto para o ano de 2022 a complementação de 5% dos recursos relativos à arrecadação do Fundeb, evoluindo para que no sexto ano de vigência os recursos somem o percentual mínimo de 10,5%.

De modo geral, pode-se compreender o VAAT como uma complementação com boas perspectivas de contribuição para a melhoria dos níveis de desigualdade no financiamento da educação, sobretudo, pela sua métrica de considerar o potencial mínimo de investimento e além disso, considerar o VAAF no cálculo. Além do mais, tende a auxiliar na promoção da equidade em municípios de um mesmo estado, situação esta que não é privilegiada no cálculo e redistribuição do VAAF.

O caso da Paraíba: remuneração docente e a abrangência do VAAT no Estado.

Há uma convergência na literatura especializada sobre a importância do Fundeb sobre a melhoria das condições de remuneração dos profissionais do magistério público municipal do Brasil. Especificamente a partir do ano de 2018, quando, além da subvinculação de, no mínimo, 60% dos recursos recebidos do fundo, serem de destinação obrigatória para o pagamento destes profissionais. Houve um conjunto de normativas reguladas pela União que induziram, ao menos até o ano de 2016, à valorização docente por via remuneratória - objetivo ratificado pela EC nº 53/2006 pela modificação do inciso V e inserção do inciso VIII no art. 206 da Constituição Federal de 1988.

É mister que, em uma sociedade capitalista, a remuneração é um elemento importante para o acesso a bens culturais, a sobrevivência e a qualidade de vida (^{MASSON, 2017}; ^{GROCHOSKA, 2015}; ^{FERNANDES, 2015}; ^{SILVA, 2019}). A efetividade dos planos de carreira, cargos e remuneração é fundamental neste aspecto, especialmente quando, no caso deste debate, tem na remuneração, um de seus pilares. Reitera-se: a valorização do professor é um princípio constitucional e seu principal instrumento de efetivação é a carreira (^{GROCHOSKA, 2015}).

Em que pese a constatação de ^{Masson (2017}) de que, mesmo que a regulamentação proposta por leis e orientações, tais como a lei n° 11.738/2008 e as diretrizes fixadas para os Novos Planos de Carreira e de Remuneração para o Magistério dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (^{BRASIL, 2009}), há vários critérios, modelos, vencimentos iniciais e formas de crescimento distintos, fato este que dificulta uma avaliação nacional. Os contextos políticos nacionais podem ser favoráveis à melhoria das condições remuneratórias da classe trabalhadora. Por outro lado, a precarização dos contratos de trabalho, a interpretação do Piso Salarial Profissional Nacional como “teto” e/ou a redução das exigências de formação inicial em educação superior podem ser entraves para que a remuneração seja condizente com, no mínimo, a média remuneratória de outras profissões que exijam este nível de formação, objeto inclusive da meta 17 do Plano Nacional de Educação.

A remuneração, definida conceitualmente por ^{Camargo et al. (2009}, p. 342) como “composta pelos vencimentos do cargo, acrescida de vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei, em outras palavras, o salário [...] mais as vantagens temporais, as gratificações, o auxílio transporte, etc.”, é variável em todo o país, conforme aponta ^{Silva (2019}) em pesquisa quantitativa específica sobre o tema.

Na pesquisa supracitada, o autor realizou, entre outros procedimentos metodológicos, um cálculo da remuneração média por hora dos professores públicos municipais disponíveis na Relação Anual de Informações Sociais (Rais), administrada pelo então Ministério do Trabalho. O procedimento considerou a razão entre a remuneração nominal média mensal, as horas contratadas semanais, a quantidade de dias úteis por mês e a sua conversão por semanas. Além disso, na direção de manter maior fidedignidade no comparativo de valores em perspectiva longitudinal, o autor atualizou os valores do ano de 2008 para 2016, utilizando como base o Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC, considerando que, entre os meses de dezembro de cada ano, o percentual acumulado inflacionário foi de 60,5%

No caso dos municípios paraibanos, também explorados pela pesquisa supracitada, o comparativo entre a evolução das médias remuneratórias por hora, calculadas para 86 entes federados municipais do estado que tinham todas as informações requeridas pelo autor, indicou que a ampliação real conjunta deles foi de 53,24%. Dos nove estados que, durante a vigência do Fundeb até o ano de 2020, tiveram complementação financeira da União, apenas os estados do Piauí e do Pará não figuraram entre os 13 primeiros conjuntos de municípios por estado com melhor ampliação remuneratória. O mapa abaixo elucida este panorama, atribuindo aos tons de azul mais fortes as maiores ampliações.

Fonte: ^{Silva (2019}). Dados trabalhados pelo autor (2022).

Mapa 1 Ampliação percentual da média remuneratória dos profissionais do magistério público municipal por estado 

É perceptível que esta ampliação se relaciona com o aumento do gasto por aluno. Na pesquisa de ^{Silva (2019}), os municípios da Paraíba também tiveram uma relativa ampliação deste indicador. Utilizando como métrica a razão entre as despesas em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) e as matrículas, o autor indicou que todos os estados com complementação financeira da União por via do Fundeb e do VAAF, apresentaram maior evolução do indicador, o que parece convergir na percepção que os recursos para a diminuição das desigualdades no financiamento da educação, podem convergir para melhor valorização da remuneração docente. Porém, não é uma métrica de causa e efeito, na medida em que, mesmo com o panorama de ampliação do gasto por aluno ser convergente no sentido de elencar a importância da complementação do VAAF, municípios de estados como Piauí, Pará, Alagoas e os paraibanos, não ampliaram suas remunerações na mesma proporção. O mapa abaixo traz a evolução do gasto por aluno neste período.

Fonte: ^{Silva (2019}). Dados trabalhados pelo autor (2022).

Mapa 2 Evolução percentual real do gasto por aluno dos municípios agregados por estado da federação 

As mudanças no contexto histórico, econômico e político educacional a partir do ano de 2016 são significativas. Contudo, convém a este momento trazer um comparativo, utilizando as informações de 2016 de ^{Silva (2019}) e do ano de 2020 da mesma fonte (Rais), atualizando os valores com base no INPC, considerando entre os meses de dezembro dos respectivos anos o percentual inflacionário acumulado de 16,47%. Neste cruzamento de informações, foram possíveis a utilização de apenas 74 municípios dos 223 que compõem o estado paraibano, tendo em conta que, para o ano de 2020, 12 entes federados não tinham as informações lançadas na Rais. Apenas quatro municípios tiveram queda percentual real das remunerações médias por hora. O gráfico de dispersão abaixo exemplifica isto.

Fonte: ^{Silva (2019}). Dados trabalhados pelo autor (2022).

Gráfico 1 Dispersão da evolução percentual real da remuneração média por hora dos professores públicos municipais dos municípios paraibanos 

Na ausência de informações precisas sobre elementos, tais como os recursos destinados à educação, queda ou ampliação de arrecadação, políticas de valorização locais para docentes, a análise deste panorama fica reduzida à formulação de hipóteses. Neste caso, pelo panorama apresentado por ^{Silva (2019}) e adaptado a este trabalho sobre a evolução remuneratória e de gasto por aluno dos municípios paraibanos comparados aos demais entes federados municipais brasileiros, é possível afirmar que, mesmo somente com a complementação do VAAF, o impulso ao investimento educacional nos casos aqui apresentados é relevante. A seção seguinte também toma este cenário como objeto de reflexão.

A valorização da remuneração docente nos municípios paraibanos pode ter reflexos futuros a partir da operação do VAAT. Utilizando como base de informações a Portaria Interministerial n. 1/2022 de 25 de abril de 2022, pode-se inferir que a complementação financeira parece ter uma abrangência que auxilia na compreensão de dois aspectos: o VAAF não é suficiente para prover aos municípios contemplados parâmetros equitativos de potencial de investimento em educação e dos 1567 municípios contemplados pela política de complementação financeira ao Fundeb, a distribuição proporcional é maior nas Regiões Norte e Nordeste.

Por não se limitar à métrica de cálculo de valor mínimo por estado e sim em âmbito municipal a partir de suas potencialidades mínimas para o financiamento da educação, todos os municípios com rede de ensino se colocam em um mesmo parâmetro e os recursos podem ser disponibilizados para um município de um estado que não receba o VAAF.

Apesar da diferença na métrica do cálculo, uma primeira observação indica que, além do Distrito Federal, apenas os estados do Rio Grande do Sul e Rondônia não tiveram municípios contemplados com o VAAT. Ao observar a quantidade de municípios contemplados por estado, os seguintes se destacam: Bahia, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Ceará e Rio Grande do Norte. Note-se: são os estados que atualmente recebem a complementação financeira do VAAF, acompanhado de Alagoas e Amazonas. Especificamente no caso da Paraíba, o quantitativo de municípios é relativamente alto, sendo o 5º com maior número de municípios contemplados, com 139 entes federados com rede/sistema de ensino.

Ao considerar a proporcionalidade dos municípios contemplados por estado de acordo com a quantidade total de entes federados, é perceptível que a política de complementação financeira da União é efetiva nas regiões Norte e Nordeste, inclusive nos estados em que o VAAF contempla as redes de ensino. No caso da Paraíba, 62,3% dos municípios estão sendo contemplados pelo VAAT. Isto indica que, mesmo com o VAAF em vigência e compondo o cálculo para o VAAT, não parece ser suficiente para promover um potencial financeiro equivalente aos municípios de estados com desenvolvimento socioeconômico histórico mais consolidado. Excetuando-se os estados de Sergipe e Roraima, os demais estados das regiões Norte e Nordeste tiveram um percentual acima de 60% de seus municípios integrados à métrica do VAAT (Acre: 72,7%; Amazonas: 91,9%; Amapá: 56,3%; Pará: 74,3%; Alagoas: 75,5%; Bahia: 70,5%; Ceará: 81,5%; Maranhão: 83,4%; Pernambuco: 55,7%; Piauí: 65,6%; Rio Grande do Norte: 50,9%).

Fonte: ^{Brasil (2022}). Dados trabalhados pelo autor (2022).

Mapa 3 Municípios proporcionalmente atendidos por estado 

Este cenário corrobora com algumas das tensões elencadas por ^{Silva (2022}), que propôs uma análise da tramitação do novo Fundeb permanente, principalmente em sua fase final. Nesta análise, um dos pontos elencados pelo autor, foi a pressão organizada de movimentos de base, tais como a Campanha Nacional do Direito a Educação, a Associação Nacional de Financiamento da Educação e a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação no Congresso Nacional e os seus estudos técnicos elencando a importância de maior participação financeira da União para que o Fundeb tivesse maior efetividade. Mesmo que este ponto não fosse consensual na pauta congressista, é perceptível que o VAAF e, atualmente, o VAAT, parecem ser políticas que não somente fazem diferença na busca por amenizar as iniquidades educacionais, mas, sobretudo, chegam às localidades que historicamente, não tiveram o mesmo desenvolvimento regional que as regiões Sul e Sudeste.

Além disso, é perceptível que mesmo na observância de que a métrica de cálculo para o VAAT, não inclui como critério qualquer indicador socioeconômico ao comparar a abrangência da política com os resultados do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) - indicador calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) que considera os níveis de educação, longevidade e renda regionais. É evidente que a complementação da União em debate privilegia municípios de estados com o menor indicador. Essa indicação também evidencia que a métrica proposta pela política, tende a amenizar as desigualdades educacionais dos estados em que realmente tem menor desenvolvimento regional, dentro dos limites financeiros de sua proposição.

No mapa abaixo é possível identificar, com base no indicador calculado por ocasião das informações do Censo Demográfico do ano de 2010, que dos dez estados com menor IDHM, oito receberam durante toda a série histórica do Fundeb (2007 - 2020), complementação financeira da União, incluindo a Paraíba. No cálculo amostral realizado no ano de 2017 pelo próprio IBGE, os indicadores tiveram evolução quantitativa. Por exemplo: a Paraíba estava, em 2010, com 0,588 e saltou para 0,722. Todavia, seu posicionamento no comparativo com os demais estados da federação se manteve.

Fonte: ^{IBGE (2010}). Dados trabalhados pelo autor (2022).

Mapa 4 Índice de Desenvolvimento Humano Municipal agregado por estado - 2010 

Considerando que a política em voga, especificamente relacionada ao estado da Paraíba, parece ser importante no sentido de amenizar as desigualdades historicamente construídas no caso brasileiro. Compreende-se como necessário um debate da atualidade do tema em aspectos contextuais para melhor compreensão da política em operação. A seção seguinte toma este debate como preocupação central.

Compreendendo o VAAT a partir dos contextos histórico, econômico e político educacional: quais perspectivas?

A perspectiva crítico-dialética assumida na introdução deste trabalho como viés metodológico e epistemológico de análise, em adaptação aos estudos das políticas sociais (^{BEHRING; BOSCHETTI, 2011}) e educacionais (^{SILVA, 2021}), se direciona na compreensão da totalidade da ação pública. Uma perspectiva relacional que se esforça em não se limitar a um empiricismo de causa e efeito, mas a uma perspectiva relacional. Um enfoque unilateral e meramente descritivo não parece ser suficiente para avançar em uma compreensão do fenômeno.

Assumindo a perspectiva de Estado como um constructo amplo, complexo e em constante disputa que vai além da esfera governamental e tensionado pela classe política, pelos movimentos organizados (ou não) da sociedade civil, pelas classes e frações de classe que, no limite, disputam uma parcela do fundo público para a satisfação dos seus interesses classistas, a reconstrução do nível de pensamento e das ideias em torno dos objetos da política educacional, são assumidos neste trabalho como necessários. Quanto ao método analítico aqui proposto, confrontar dialeticamente a descrição da política com outros pontos de vista contextuais, pode auxiliar a se aproximar, mesmo que provisoriamente, da totalidade contemporânea da ação pública.

Contudo, no reconhecimento de que nesta proposta, nenhum conhecimento é pronto, mas provisório e fruto de relações, aspectos e propriedades que estão envoltas ao fenômeno, dialogar com os resultados aqui apresentados com os aspectos históricos, econômicos e político educacionais, pode auxiliar na compreensão mais aprofundada da ação do Estado frente a uma demanda por educação, objeto por excelência das políticas educacionais (^{BEHRING; BOSCHETTI, 2011}; ^{SILVA, 2021}; ^{SOUZA, 2016}).

Historicamente, desde o ano de 2016, o país passou por mudanças significativas no âmbito político. Pode-se trazer este novo rumo dado ao Brasil como um fato histórico. Depois da abertura política pós-ditadura militar (1964-1985), o Brasil presenciou a eleição/reeleição de uma mulher como Presidente da República e também, a destituição dela sem nenhuma comprovação de crime de responsabilidade.

O fato é que, ao assumir o posto de chefe do Poder Executivo Nacional, seu sucessor incorporou à agenda política, uma pauta para a qual a população não elegeu, com forte embasamento neoliberal e, simbolizada sobretudo, na Emenda Constitucional nº 95/2016. Não obstante, os efeitos da referida Emenda como norteadora do regime fiscal da União, não se limitaram a reduzir os recursos destinados à educação, como demonstra ^{Silva (2020}). Contudo encontraram no Presidente da República que ocupa o cargo desde o ano de 2019, um potencializador de seus males.

Na análise de ^{Antunes (2020}), o protofascismo ultraliberal do atual grupo político que ocupa o Palácio do Planalto, é bem mais agressivo do que, por exemplo, o neoliberalismo implantado por ocasião da Reforma do Estado brasileiro na década de 1990. Para este autor, o ultraliberalismo avança no pacote neoliberal, não resguardando qualquer traço de solidariedade. As contrarreformas, isto é, as reformas que visam tirar direitos, sobretudo da classe trabalhadora, são parte do programa político-econômico que, apesar de ter sido posto em prática já no ano de 2016, foi ampliado a partir do ano de 2019 (^{SILVA, 2021}). Em contexto pandêmico, não bastasse a demora para o fechamento de contratos com o fornecimento de vacinas, o programa de auxílio aos estados e municípios foi atrelado ao congelamento de reposições salariais, quinquênios e, consequentemente, a perda de direitos dos trabalhadores ligados ao serviço público municipal, mediante a um pacto de adesão do poder público com a União, ações reguladas pela lei complementar nº 173/2020.

Tais elementos são antagônicos com o contexto político anterior à 2016. Em uma sucessão de ações públicas, redirecionamento orçamentário e o próprio advento do FUNDEB no ano de 2006, dão o tom de uma perspectiva de, ao menos, combater e amenizar as desigualdades educacionais (^{PERES; SANTOS, 2018}; ^{SILVA, 2021}).

Do ponto de vista político-educacional, algumas questões são pertinentes a este debate. Primeiramente, o arranjo econômico proposto pela Emenda Constitucional n. 95, se não revogado, tende a tornar a execução do Plano Nacional de Educação um fracasso. Além disso, abre precedentes para as políticas de austeridade no financiamento da educação em âmbito municipal (^{ROSSI; DWECK; ARANTES, 2018}; ^{SILVA, 2020}). Em que pese a Pandemia da Covid 19 ter retomado o debate da importância da atuação do Estado nas condições de melhoria de vida da população, a paulatina retomada econômica pode retroceder o avanço de tais discussões na sociedade. A austeridade fiscal é uma falácia neoliberal que não encontra exemplos a partir de sua adoção, houve expansionismo econômico (^{BLYTH, 2020}; ^{ROSSI; DWECK; ARANTES, 2018}; ^{SILVA, 2021}). Todavia, ainda é um argumento de senso comum forte que somente com debates superficiais sobre economia, não é possível refutá-los.

No entanto, os elementos mencionados até aqui que embasam as políticas atuais de (des)valorização da educação, indicam que é perfeitamente possível, mesmo com o advento de uma complementação financeira ao Fundeb que, de início parece de suma importância para os municípios com menor potencial de investimento educacional, a União, a partir de seu poder de convencimento pela descentralização financeira e indução dos entes federados, conduza os municípios a revisarem o que possa ter sido anteriormente, um posicionamento de melhoria das condições de trabalho e remuneração da classe trabalhadora docente, fato, por exemplo, analisado em um estudo de caso de ^{Silva (2021}).

Mesmo que o VAAT não tenha sido consensual como um novo caminho de atuação do Governo Federal em matéria complementar (^{SILVA, 2022}), os marcos legais são fundamentais na garantia do direito, especialmente para elevar o patamar em contextos de luta (^{FERRAZ, 2011}). Dadas as circunstâncias históricas, econômicas e políticas, dentro de um contexto de contrarreformas, de redução de recursos para o financiamento das Universidades públicas brasileiras e de austeridade fiscal nos programas complementares e suplementares de educação sob responsabilidade da União, a ampliação da complementação da União parece ser uma vitória que, no caso paraibano, não é somente vitorioso, mas necessário.

Compreende-se que os municípios paraibanos são, de modo geral, beneficiados com as complementações financeiras ao Fundeb por parte da União. Mas, como em qualquer outro município, é necessário também, ainda que localmente, o entendimento de que, mesmo com a obrigatoriedade dada ao emprego destes recursos para MDE, a tensão gerada na efetividade das políticas educacionais formuladas pelo Governo Federal, tais como o Piso Salarial Profissional Nacional (PSPN), os Planos de Carreira dentre outras que são executadas pelos entes federados, ainda é um engodo a ser solucionado por um pacto federativo mais consistente (^{FERNANDES, 2015}). Tal constatação vale aos municípios paraibanos.

Conclusões

O objetivo deste trabalho foi analisar as potencialidades do VAAT aos municípios paraibanos, a partir da sua abrangência no ano de 2022. Como objetivo complementar, visou-se compreender se, mesmo considerando que o estado da Paraíba continua a ser contemplado com o VAAF, estes recursos são suficientes para, na métrica de cálculo do VAAT, colocá-los em igualdade de condições com os municípios dos demais estados brasileiros.

Os resultados evidenciaram que o VAAT não somente contempla os municípios paraibanos, como proporcionalmente, é um dos estados mais abrangentes com uma das políticas de complementação financeira da União em vigência. Esta constatação dá outra inferência pertinente a este debate: o VAAF não é suficientemente potente para promover mais igualdade de condições para o financiamento da educação pois, mesmo que tais recursos sejam incorporados o cálculo do VAAT em grande medida, os municípios dos estados que historicamente são contemplados pelo VAAF, também recebem recursos pela via do cálculo do VAAT.

No caso da Paraíba, os recursos do Fundeb, ao menos no que tange à ampliação do potencial financeiro e melhoria das condições remuneratórias do magistério, parecem ser fundamentais. Isso não significa que o Fundeb e o VAAT possam resolver o problema da desvalorização docente assim como o da melhoria da qualidade da educação. A vontade política local e a mudança da conjuntura política/econômica nacional, são elementos que, nos obstáculos da contemporaneidade, são emergenciais.