Introdução

Uma das grandes inovações de formato do atual Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024 - Lei 13.005, de 25 de junho de 2014 - em relação ao PNE anterior foi a redução do número de metas de 295 para 20 e a criação de estratégias para cada uma delas. ^{Saviani (2010}) já havia atentado para a necessidade de redução do número de metas do PNE a fim de permitir um melhor acompanhamento dele pela sociedade. Além disso, ^{Catani e Oliveira (2003}, p. 144), em um balanço das políticas de educação superior no PNE 2001-2011 - Lei 10.172, de 9 de janeiro de 2001 -, destacaram a falta de sintonia entre o diagnóstico, as diretrizes e os objetivos e metas para esta etapa da educação brasileira. A fim de contornar essa questão, cumpre relembrar as definições conceituais de ^{Bordignon, Queiroz e Gomes (2011}) a respeito das metas e estratégias, que serviram de fundamento para a elaboração do PNE 2014-2024. Conforme os autores:

As metas são os passos a dar na caminhada, o quanto se pretende caminhar, onde chegar em determinado tempo. Por isso, alguns preferem definir as metas como objetivos quantificados e datados; As estratégias definem o como e com o que caminhar, como superar ou contornar os obstáculos, as limitações para atingir os objetivos e suas metas. [...] são os processos, os procedimentos da caminhada, a arte e o modo do caminhar rumo aos objetivos/metas. (^{BORDIGNON; QUEIROZ; GOMES, 2011}, p. 34, negrito no original)

Tais conceitos nos provocam a pensar na articulação das metas e estratégias do PNE 2014-2024. Sem a pretensão de estudar todas elas, nos detemos, neste trabalho, sobre a discussão das possíveis relações entre a meta 12³ - referente à expansão das matrículas nos cursos de graduação - e a sua estratégia 12.7, que visa “assegurar, no mínimo, 10% (dez por cento) do total de créditos curriculares exigidos para a graduação em programas e projetos de extensão universitária, orientando sua ação, prioritariamente, para áreas de grande pertinência social” (^{BRASIL, 2014}), bem como procuramos estabelecer o mesmo debate entre as metas de elevação das taxas de matrículas na educação superior e a meta de fomento à extensão universitária no PNE 2001-2010 - no qual surgiu a ideia de curricularização da extensão. Com efeito, buscamos trazer à lume tanto as relações entre meta e estratégia do PNE, em geral, quanto as implicações entre a oferta de cursos de graduação (meta 12) e de cursos e serviços de extensão universitária (estratégia 12.7), em específico.

Esse enfoque de análise se justificou, enfim, principalmente porque quase todos estudos da estratégia 12.7 (^{DALLA CORTE; GOMEZ; ROSSO, 2018}, ^{SERVA, 2020}; ^{SANTOS, 2020}, dentre outros) não a consideraram de forma mais sistemática e aprofundada⁴ enquanto uma das coadjuvantes da meta 12 do PNE 2014-2024. Estes trabalhos se concentram mais em relação à história e às concepções de extensão. Além disso, os estudos específicos da meta 12 nem chegam a mencionar a estratégia 12.7 (^{OLIVEIRA; GOUVEIA; ARAÚJO, 2018}; ^{DOURADO, 2020}).

Além do mais, para explicar uma estratégia lançada por um agente no interior do campo acadêmico e de poder deve-se levar em conta a posição que este ocupa em relação aos seus pares neste espaço (^{BOURDIEU, 2017}), e ao longo do tempo. Reside aí a importância de estudar essas relações através dos processos de produção dos textos dos PNEs 2001-2010 e 2014-2024, para se notar as variações e continuidades no posicionamento de determinados agentes políticos e acadêmicos. O aporte de ^{Bourdieu (2014}; ²⁰¹⁷) ainda instiga a discutir como os agentes acadêmicos/universitários e políticos privilegiam formas específicas de compartilhamento da construção e reprodução de conhecimentos, chegando a contrapor possíveis prevalências de atividades para determinados estratos ou grupos sociais, como é o caso da oferta de ensino formal (cursos cativos de graduação e pós-graduação) para alguns e da extensão (cursos livres) para o contingente “fora-de-campo” - para nos ampararmos na expressão de ^{Lahire (2002}).

Aquiesce nossa inserção nesta problemática, a consideração de ^{Bourdieu (2014}) de que com a formação das burocracias modernas distribuídas em distintos lugares do mundo e em suas diferentes especializações começou a ocorrer “a construção social dos problemas públicos”, isto é, os agentes principiaram a elaborar “uma nova definição legítima de um problema público” e a propor “uma nova maneira de fornecer aos cidadãos os meios de satisfazer o que lhes é dado [ou deveria ser dado] como um direito” (^{BOURDIEU, 2014}, p. 74). Dessa forma, “a burocracia protege uma generalidade imaginária de interesses particulares” (^{TRAGTENBERG, 1977}, p. 24).

Por conseguinte, o objetivo central deste trabalho é analisar as possíveis relações entre a promoção da extensão universitária e a oferta/restrição do acesso à educação superior brasileira nos processos de produção dos textos dos PNEs 2001-2010 e 2014-2024. Para cumprir este objetivo, a pesquisa demandou uma abordagem qualitativa e focada na coleta e análise de documentos concernentes aos referidos PNEs, os quais delimitaram dois momentos distintos de investigação.

Em detalhe, no primeiro momento, coletamos a proposta da “Sociedade Brasileira” (CONAE, 1997) e a proposta do Executivo ao Congresso (^{BRASIL, 1998}), bem como o diário da Câmara dos Deputados do dia da votação do Projeto de Lei do PNE (^{BRASIL, 2000}) e o texto aprovado e com os vetos presidenciais de Fernando Henrique Cardoso (^{BRASIL, 2001}). No segundo momento, coletados as propostas das conferências temáticas anteriores a Conferência Nacional da Educação (CONAE), quais sejam ela: I Conferência Nacional de Educação Escolar Indígena (^{CNE/CONEEI, 2009}), Conferência Nacional da Educação Básica (^{CNE/CONEB, 2008}), I Conferência Nacional de Educação Profissional e Tecnológica (^{CNE/CONFETEC, 2007}) e Fórum Nacional de Educação Superior (^{CNE/FNES, 2009}). Amealhamos também o documento-referência da CONAE 2010 (^{CONAE, 2009}) e o seu documento final (^{CONAE, 2010}), e o Projeto de Lei 8.035/10 do presente PNE (^{BRASIL, 2010}) e o texto aprovado pela presidente Dilma Rousseff (^{BRASIL, 2014}).

Os materiais foram submetidos à análise que objetivaram identificar e detalhar as ações e representações sociais atinentes à oferta/restrição do acesso à educação superior e da promoção da extensão, com destaque à sua curricularização, dos agentes acadêmicos e políticos ao longo dos processos de produção dos textos dos PNEs 2001-2010 e 2014-2024. Amiúde, primeiramente, foram realizadas leituras flutuantes de todos os textos e, depois, foram realizadas leituras sistemáticas dos seus conteúdos a fim de selecionar os trechos condizentes com oferta/restrição da educação superior e de extensão universitária. Os resultados foram organizados em formato textual e se privilegiou a exposição contrastada do acesso aos cursos de graduação e das atividades extensionistas. A análise e discussão dos resultados estão dispostas, a seguir, em duas seções relativas a cada um dos PNEs estudados e apresentam vinculação de pensamento com ^{Bourdieu (1989}; ²⁰¹⁴; ²⁰¹⁷), bem como buscou-se estabelecer diálogo com outros autores da área de educação. Na última seção deste texto, são realizadas as considerações finais.

PNE 2001-2010

O processo de construção do PNE 2001-2010 foi desde o início um confronto de duas concepções, metas e diretrizes, no qual, de um lado, estavam as entidades educacionais e associações profissionais com a subintitulada “proposta da sociedade brasileira” e, de outro, a “proposta do Executivo ao Congresso Nacional” (^{CURY, 1998}).

Com esse cenário, julgamos pertinente para o presente trabalho analisar as propostas implicadas ao acesso aos cursos de educação superior de cada um dos agentes da “sociedade brasileira” e do Executivo. Iniciamos, pois, pela caracterização do contingenciamento do acesso aos títulos de graduação, que colabora por separar a ‘nobreza’ e a ‘plebe’ do Estado e, dessa maneira, cria o campo acadêmico e o monopólio dos meios de consagração social (^{BOURDIEU, 1989}). O que foi possível notar pela análise é que ambas as propostas não propuseram grandes mudanças no acesso ao sistema de ensino superior em suas metas, mas existia uma diferença substancial na concepção educacional entre elas. As manifestações da proposta da sociedade brasileira partiam de uma compreensão da educação superior enquanto direito social:

Cabe à universidade o papel fundamental na realização do avanço técnico e científico comprometido com uma relação mais eficiente do homem com o meio em que vive, através das engenharias, da medicina, das ciências da natureza, ciências exatas e sociais. Essa visão da universidade remete a uma reflexão sobre a Educação Superior realizada através do ensino, da pesquisa e da extensão, de forma indissociável, cujo objetivo pressupõe o aperfeiçoamento da formação cultural do ser humano, a proposta de capacitá-lo para o exercício de uma profissão e de prepará-lo para a reflexão crítica e a participação na produção, sistematização e superação do saber, cabendo ao Estado a responsabilidade de assegurar o acesso a esse direito social a todos os cidadãos, inclusive de forma gratuita, oferecido pelas Instituições de Ensino Superior públicas. (^{CONAE, 1997}, p. 71)

Havia ainda nessa proposta uma busca pela expansão do acesso aos títulos de graduação, via setor público, em suas respectivas diretrizes e metas para educação superior, entre as quais destacamos:

Diretrizes

- Expandir a rede pública de educação superior, assegurando-se recursos para o pleno aproveitamento da capacidade física instalada para o ensino, a pesquisa e a extensão.

- Estabelecer uma política de expansão de instituições, cursos e vagas que diminua as desigualdades que existem entre as diferentes regiões do país.

- Implementar políticas públicas adequadas que facilitem o acesso, ao ensino superior, dos segmentos da população vítimas da exclusão social.

- Garantir reais condições de desenvolvimento acadêmico ao estudante universitário, através de recursos e mecanismos que assegurem condições de alimentação, transporte, moradia e disponibilidade de material de estudo, àqueles que delas necessitem. (^{CONAE, 1997}, p. 73)

Metas

- Atender, num prazo dez anos, no ensino superior, 40% da população na faixa etária de 18 a 24 anos, inclusive aos alunos com necessidades educativas especiais.

- Ampliar, no prazo máximo de dois anos, o quadro de vagas mediante aproveitamento total da infraestrutura existente, inclusive em horários noturnos, para atendimento da população trabalhadora. (^{CONAE, 1997}, p. 73)

São proposições que procuravam diminuir as desigualdades sociais e melhorar a democratização do acesso e da permanência com sucesso na universidade pública. Na proposta do Executivo ao Congresso Nacional, o próprio Ministro Paulo Renato Souza - na parte referente à “exposição de motivos” - reconheceu a necessidade de “ampliação gradual de oferta de vagas na Educação Superior”, entretanto ressalvou que as vagas deveriam vir “tanto em instituições públicas quanto particulares” e defendeu a diversificação do sistema de ensino superior (^{BRASIL, 1998}, p. 8)⁵, já materializado na LDBEN/96. Assim, diferentemente da proposta dos representantes da sociedade brasileira, havia tanto uma busca pela ampliação das vagas também via setor privado quanto pela flexibilização dos tipos de IES e de oferta de cursos superior e/ou profissional. Esses propósitos estão materializados em algumas das seguintes metas:

1. Prover, até o final da década, a oferta de ensino pós-médio equivalente a, pelo menos, 30% da faixa etária de 19 a 24 anos.

2. Ampliar a oferta de ensino público na mesma proporção, prevendo inclusive a parceria da União com os estados na criação de novos estabelecimentos de Educação Superior.

16. Estabelecer, em nível nacional, diretrizes curriculares que assegurem a necessária flexibilidade e diversidade nos programas de estudos oferecidos pelas diferentes instituições de Educação Superior, de forma a melhor atender às necessidades diferenciais de suas clientelas e às peculiaridades das regiões nas quais se inserem.

17. Diversificar a oferta de ensino, incentivando a criação de cursos noturnos com propostas inovadoras, de cursos sequenciais e de cursos modulares, inclusive com a oferta de certificados, permitindo maior flexibilidade na formação e a ampliação da oferta do ensino.

24. Criar políticas que facilitem às minorias, vítimas de discriminação, o acesso à Educação Superior, através de programas de compensação de deficiências de sua formação escolar anterior, permitindo-lhes, desta forma, competir em igualdade de condições nos processos de seleção e admissão a esse nível de ensino. (^{BRASIL, 1998}, p. 52-53)

Essas metas da segunda proposta foram baseadas nos argumentos de que seria “inexequível no prazo de dez anos” a “universalização do acesso a todos [...] [os] níveis de ensino”, sendo essa uma meta possível apenas para o nível fundamental e apontando que historicamente houve uma contribuição elevada do setor privado no ensino superior brasileiro (^{BRASIL, 1998}, p. 14). Ademais, tomando os exemplos da França, dos Estados Unidos da América e “dos países que formaram a extinta União Soviética” (^{BRASIL, 1998}, p. 51), foi proposto o curso pós-médio, e/ou o

[...] pós-secundário, isto é, formação de nível superior de menor duração, que pode atender a muitas das necessidades de qualificação em áreas técnicas e profissionais. A própria modulação do ensino universitário, com diploma intermediário, como foi estabelecido na França, permitiria uma expansão substancial do atendimento nas atuais instituições de Educação Superior, sem custo adicional excessivo. (^{BRASIL, 1998}, p. 51)

Essa proposta do Executivo partia também do pressuposto de que “é necessário aceitar que uma boa formação de nível superior pode ser feita em estabelecimentos que não exijam indissociabilidade entre ensino e pesquisa” (^{BRASIL, 1998}, p. 51), e da possibilidade “da criação de estabelecimentos voltados mais para o ensino que para a pesquisa” (^{BRASIL, 1998}, p. 52). Embora, contraditoriamente, havia a meta de “incentivar a generalização da prática da pesquisa como elemento integrante e modernizador dos processos de ensino-aprendizagem em toda a Educação Superior” (^{BRASIL, 1998}, p. 53).

Em suma, quanto ao acesso à graduação, as duas propostas almejaram uma ampliação insuficiente das vagas para a população brasileira. Na proposta dos profissionais da educação da sociedade brasileira, somente 40% dos cidadãos entre 18 e 24 anos teriam acesso ao campo acadêmico; aos impedidos de acessá-lo, implicitamente, restariam os cursos de extensão universitária - dada, em nossa interpretação, a quantidade de vezes em que a atividade apareceu no texto dos professores vinculados a sindicatos e demais associações de educação⁶. Isto é, em nosso entendimento, nessa proposta o mecanismo burocrático conferidor de harmonia entre os pertencentes e os de alijados da estrutura universitária seria, majoritariamente, a extensão que se daria na escala local de cada instituição.

A proposta do executivo procurou também manter a estrutura elitista do campo acadêmico nacional, com a sugestão de uma alternativa intermediária de curso (e estrutura organizacional) de ensino superior para aqueles que não pudessem realizar uma graduação tradicional: seriam os cursos pós-secundários. Ou seja, a proposta do governo envolveria a criação, em escala nacional, de instituições e cursos que concentrariam o papel compensatório e/ou de anteparo ao alargamento do acesso às “universidades de pesquisa” por meio de “subcursos” e, é claro, da promoção da extensão. Nada, portanto, muito diferente em essência das segmentações e hierarquizações estabelecidas desde a Era Vargas por Gustavo Capanema na educação brasileira.

Quanto à extensão universitária, é preciso destacar que a ideia de inserção curricular da extensão nos cursos de graduação não estava contemplada, direta ou indiretamente, em nenhuma das duas propostas. A meta de curricularização da extensão nos cursos de graduação das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) apareceu no último momento de tramitação do PNE na Câmara dos Deputados. Surgiu como emenda aditiva apresentada no Plenário pela oposição.

O texto da Emenda aditiva apresentada no plenário, que visou incluir a meta nº 23 na “Seção B ‘Educação Superior’, item 4.3 ‘Objetivos e Metas’, do Substitutivo ao Projeto de Lei nº 4.173, de 1998”, ganhou a seguinte redação:

23. Implantar o Programa de Desenvolvimento da Extensão Universitária em todas as Instituições Federais de Ensino Superior no quadriênio 2001-2004 e assegurar que, no mínimo, 10% do total de créditos exigidos para a graduação no ensino superior no País será reservado para a atuação dos alunos em ações extensionistas. (^{BRASIL, 2000}, p. 282, negrito nosso)

Ao final, oposição e governo convergiram na aprovação da Emenda aditiva nº 1, a qual possuía parecer favorável do relator. Portanto, como já era previsto, essa emenda foi aprovada por unanimidade, no plenário, por meio da manifestação dos líderes partidários. Após todos os trâmites legais a meta de inserção curricular da extensão nos cursos de graduação das IFES foi sancionada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso no conjunto da Lei n° 10.172, de 09 de janeiro de 2001, que aprovou com vetos parciais o Plano Nacional de Educação (^{BRASIL, 2001}).

Ao todo foram nove vetos ao PNE 2001-2010 (mantidos pela câmara dos deputados) e quatro (2, 24, 26 e 29) deles específicos “à ampliação do papel do Estado quanto a recursos financeiros” na educação superior (^{CATANI; OLIVEIRA, 2003}, p. 146), os quais significaram suprimir

[...] a "proporção nunca inferior a 40% do total de vagas" no ensino público; a criação de um Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Superior para as instituições federais; a ampliação do crédito educativo para atender, no mínimo, a 30% da população matriculada no setor particular e a triplicação, em dez anos, dos recursos públicos para pesquisa científica e tecnológica. (^{CATANI; OLIVEIRA, 2003}, p. 146)

Tais vetos não incidiram na extensão, mantendo-se a supracitada meta/estratégia nº 23. Com esse cenário de restrição do acesso aos títulos, se reafirmou o possível caráter compensatório da extensão. Nesse sentido, podemos ampliar a máxima utilizada por ^{Botomé (2001}): a extensão vem compensar o restrito acesso a um ensino e uma pesquisa - por vezes alienantes - em nível de graduação, e ainda mais de pós-graduação.

Do mesmo modo que “nas diretrizes e mesmo no diagnóstico” houve “a tentativa de dar voz aos diferentes atores institucionais e interlocutores críticos desse campo, procurando harmonizar ‘divergências e polêmicas’” (^{CATANI; OLIVEIRA, 2003}, p. 144), esse comportamento se repetiu, por exemplo, em relação à demanda colocada pelo ^FORPROEX frente às demais propostas, que não apresentam relação e/ou coerência explícita. Conforme ^{Bowe, Ball e Gold (1992}), a partir de seu trabalho sobre o ciclo do Currículo Nacional na Inglaterra, trata-se de um resultado recorrente do contexto de produção de texto, uma vez que esses documentos legais “não são, necessariamente, internamente coerentes ou claros” e “podem ser frequentemente contraditórios [...]”⁷ (^{BOWE; BALL; GOLD, 1992}, p. 21, tradução livre).

Enfim, a meta de curricularização da extensão nos cursos de graduação do PNE 2001-2010 procurou dar legitimidade ao funcionamento do campo acadêmico nacional⁸ em um período de restrição orçamentária do Governo Federal, manifestado nos vetos do presidente e pela política de desinvestimentos em educação superior e em ciência e tecnologia. Com os vetos, este PNE se tornou uma “carta de intenções ou um conjunto disperso de prescrições inviáveis” (^{CURY, 2011}, p. 794), como foi o caso da inserção curricular da extensão nos cursos de graduação que ressurgiu no PNE 2014-2024 - e que será analisada de forma mais detida na próxima seção deste texto.

PNE 2014-2024

A elaboração do Plano Nacional da Educação anterior cumpriu as determinações constitucionais estabelecidas através das Disposições Transitórias do Art. 87 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 (^{BRASIL, 1996}), com o estabelecimento de “‘diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declaração Mundial sobre a Educação para Todos’” (^{CURY, 2011}, p, 783). Cury indica ainda que “o artigo constitucional foi sinalizado dentro das disposições transitórias da LDB, o que pode ser interpretado como algo cuja duração, uma vez terminada, não teria rigorosamente necessidade de uma nova feitura” (^{CURY, 2011}, p, 783). Porém, essa disposição transitória foi alterada com a promulgação da Emenda Constitucional n. 59/09, que permitiu a elaboração do novo e dos seguintes planos decenais de educação (^{CURY, 2011}).

Antes da aprovação dessa modificação constitucional, já existiam movimentações de educadores para a elaboração do novo PNE, tanto de forma auto-organizada, como através da Campanha Nacional pelo Direito à Educação e do Movimento Todos pela Educação ou mesmo por convocatória do governo, por meio da Conferência Nacional da Educação (^{CURY, 2011}). No último caso, no segundo semestre de 2008, se reuniram em Brasília os representantes de diversas entidades para formar a comissão organizadora da Conferência Nacional da Educação (CONAE) de 2010 (^{CONAE, 2008}).

Como lembrou o coordenador da comissão naquela oportunidade, o Senhor Francisco das Chagas Fernandes, Secretário Executivo Adjunto do Ministério da Educação, tal “reunião da CONAE estava sendo uma continuidade das conferências já ocorridas no âmbito do Ministério da Educação” (^{CONAE, 2008}, p. 3). Dessa maneira, procuramos estudar o caminho e o contexto de criação da estratégia 12.7 de inserção curricular da extensão nos cursos de graduação das IES no Plano Nacional de Educação (PNE) 2014-2024 desde as propostas das conferências temáticas anteriores a CONAE.

O documento base da “I Conferência Nacional de Educação Escolar Indígena” foi direcionado, sobretudo, para a educação escolar, mas também aborda a preocupação com o acesso dos indígenas ao ensino superior (^{CNE/CONEEI, 2009}). Nesse documento, em específico, não há referências à extensão universitária. Já no documento final da Conferência Nacional da Educação Básica a extensão universitária foi contemplada em três momentos distintos. O primeiro foi em uma citação da oferta de formação sobre as relações étnico-raciais no Brasil (^{CNE/CONEB, 2008}). As outras duas menções à extensão foram relacionas à formação inicial e continuada dos docentes e de profissionais do setor público em geral por meio de projetos de pesquisa e extensão universitários, entre outras formas de estudo (^{CNE/CONEB, 2008}). Ao analisarmos os “Anais e deliberações da I Conferência Nacional de Educação Profissional e Tecnológica” - o mais longo entre os documentos das conferências - a extensão universitária apareceu, principalmente, relacionada ao compartilhamento de conhecimento com a população por meio de projetos (^{CNE/CONFETEC, 2007}).

É mister salientar que diferentemente dos documentos finais das referidas conferências já citadas, o “Documento Base para o Fórum Nacional de Educação Superior” trouxe um importante reposicionamento conceitual para a educação superior e para a extensão, porque essa atividade passou a integrar a linha de qualificação da educação superior. O documento foi elaborado pela Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação e suas contribuições foram igualmente aproveitadas nas “Indicações para subsidiar a construção do Plano Nacional de Educação 2011 - 2020”, produzido pela Câmara Bicameral do CNE.

A partir desses documentos citados anteriormente, temos a contextualização inicial do cenário político-econômico do período, que foi de continuidade daquele iniciado no PNE 2001-2011. Isso porque reapareceu, de um lado, um posicionamento neoliberal/mercantil, que considerou a educação superior enquanto serviço e “bem público global”, forjado na Organização Mundial de Comércio (OMC) e afirmado na Rodada de Doha em 2001 por Estados Unidos da América, Austrália e Japão; de outro, a posição do Fórum Nacional de Educação Superior (FNES), que entendeu a educação superior como direito do cidadão e como “bem público social” voltado a “contribuir na mitigação das origens do subdesenvolvimento e da exclusão social” (^{CNE/FNES, 2009}, p. 4), ou seja, com atividades de ensino, pesquisa e extensão pertinentes às demandas sociais.

Em linhas gerais, as “Indicações para a educação superior” do Conselho Nacional de Educação (2009) defenderam uma expansão e democratização da oferta de vagas de cursos comprometidos com o combate à injustiça e desigualdades sociais. Com esse objetivo, no documento que contém novas indicações para o Plano Nacional de Educação, também foram reapresentadas algumas metas e estratégias do Plano anterior. Entre as quais destacamos:

2.1 Prioridades para a graduação

5. Garantir, nas instituições de Educação Superior, a oferta de cursos de extensão, para atender às necessidades da educação continuada de adultos, com ou sem formação superior, na perspectiva de integrar o necessário esforço nacional de resgate da vida social e educacional.

6. Implantar o Programa de Desenvolvimento da Extensão Universitária em todas as instituições federais de Ensino Superior e assegurar que, no mínimo, 10% do total de créditos exigido para a graduação no ensino superior no País será reservado para atuação dos alunos em ações extensionistas. (^{CNE, 2009}, p. 50-51 - negrito nosso)

2.3 Prioridades para pós-graduação e C&T

10. Incentivar a generalização da prática da pesquisa como elemento integrante e modernizador dos processos de ensino-aprendizagem em toda a Educação Superior, fortalecendo a participação de alunos. (^{CNE, 2009}, p. 52)

2.4 Prioridades para as Modalidades

6. Estabelecer ações extensionistas junto à comunidade, de forma a apoiar a implantação e o desenvolvimento de ambientes de desenvolvimento digital nas localidades carentes de recursos financeiros. (^{CNE, 2009}, p. 53)

2.7 Prioridades para gestão e avaliação

1. Garantir a criação de conselhos com a participação da comunidade e de entidades da sociedade civil organizada para acompanhamento e controle social das atividades da Educação Superior, nas IES públicas e privadas, com o objetivo de assegurar o retorno à sociedade dos resultados das pesquisas, do ensino e da extensão.

2. Criação de programas de fomento a extensão que visem especificamente atingir alunos de Educação Básica fora da escola, jovens em situação de risco social e divulgação de direitos e garantias sociais. (^{CNE, 2009}, p. 55)

A meta/estratégia de “Implantar o Programa de Desenvolvimento da Extensão Universitária” reapareceu nesse documento de forma idêntica ao texto do PNE 2001, assim como as outras metas. É importante identificar essa específica reapresentação da meta nesse documento, porque nos demais referenciais ela não apareceu - nem mesmo, como veremos na sequência, nos documentos da CONAE.

Após as conferências temáticas anteriormente citadas, e com o mote “Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação: O Plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação”, foi realizada a Conferência Nacional de Educação de 2010 em seus diferentes níveis. Como forma de organizar o evento foi construído um documento-referência, por um conjunto de especialistas, que pavimentou a discussão nos Estados, Distrito Federal e Municípios, e no qual se desenvolveu o tema central da CONAE a partir de seis eixos temáticos (^{CONAE, 2009}). Tanto no documento-referência quanto nas resoluções finais do evento pode-se afirmar que estavam contempladas as propostas supracitadas e implicadas com a extensão das conferências de educação básica, indígena e formação profissional e tecnológica.

Ademais, os documentos contemplaram a ideia geral proposta pelo FNES de democratização e expansão das vagas da educação superior com qualidade social. Isso pode ser visto, por exemplo, no seguinte trecho do texto, inalterado mesmo após as plenárias: “s) Reconhecer a educação superior como bem público social e um direito humano universal e, portanto, como dever do Estado [...]” (^{CONAE, 2010}, p. 57-58).

Nos elementos que diziam respeito à extensão universitária, pode-se afirmar que desde o documento-referência, perpassando pelas emendas aprovadas em cinco ou mais estados, até o documento final, não houve atenção especial para a extensão universitária.

Tanto na íntegra dos documentos, quanto nas menções ao termo extensão, pode-se notar que essa atividade não tinha “vida própria”, aparecendo muitas vezes no contexto da indissociabilidade ensino-pesquisa-extensão ou procurando garantir a participação da população quer em projetos de pesquisa e/ou de extensão, quer no conjunto da oferta de cursos de graduação e pós-graduação. Assim, pode-se dizer que a extensão está sob a égide da defesa da educação superior enquanto direito do cidadão e obrigação do Estado, a ponto de ter sido assinalado a busca pela “obrigatoriedade da educação básica e superior” (^{CONAE, 2010}, p. 50, negrito nosso).

Dentro dessa perspectiva a extensão perderia o seu viés compensatório, a saber, de contrapartida para os que acessaram a privilegiada universidade pública. Nessa linha, a educação superior seria direito de toda a população. Sem negar a preocupação com a qualidade social, as atividades de extensão, nessa linha de pensamento, deixariam de ter um papel conferidor de harmonia no sistema educacional. Todavia, se por um lado, a CONAE avançou na defesa enfática do direito à educação superior pública destacando até a sua obrigatoriedade, por outro a insuficiente meta de ampliação de 40% das vagas do PNE 2001 foi retomada - com a diferença de detalhar a expansão em “60% nas IES públicas e 40% nas IES privadas” (^{CONAE, 2010}, p. 67).

Com base no documento final da CONAE construído democraticamente, o Ministério da Educação deveria ter elaborado o Projeto de Lei do Plano Nacional de Educação 2011-2020, mas isso não ocorreu, pois “O documento encaminhado em dezembro de 2010 pelo Executivo (MEC) ao Legislativo não incorporou grande parte das propostas extraídas da Conferência Nacional de Educação” (^{SOUZA, 2012}, p. 97).

Além disso, a curricularização da extensão, que não apareceu no documento final da CONAE, foi uma das 171 estratégias das 20 respectivas metas do PNE 2011-2020 - o qual foi registrado sob o número 8.035/10 quando entrou na Câmara (^{BRASIL, 2010}). Diferentemente do PNE anterior, as metas e estratégias deste documento foram dispostas de maneira mais organizada, como no caso da meta número 12 referente à expansão da taxa de matrícula na educação superior: “Elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior para cinquenta por cento e a taxa líquida para trinta e três por cento da população de dezoito a vinte e quatro anos, assegurando a qualidade da oferta” (^{BRASIL, 2010}).

Conforme indicado anteriormente, a extensão foi disposta na estratégia 12.7 do PNE, que visa “assegurar, no mínimo, dez por cento do total de créditos curriculares exigidos para a graduação em programas e projetos de extensão universitária” (^{BRASIL, 2010}), e pode ser entendida em relação à meta 12 - considerando uma análise muito generosa da sua alocação - como uma forma de qualificação social da oferta dos cursos de graduação.

Essa foi a principal mudança no texto da meta/estratégia de curricularização da extensão em comparação ao PNE anterior. Essa modificação veio acompanhada da ampliação da sua obrigatoriedade, anteriormente restrita às Instituições Federais de Ensino Superior, e da mudança referente à participação dos estudantes em “programas e projetos” ao invés de “ações extensionistas” - enaltecendo, assim, o papel formativo e crítico da extensão universitária.

Esse conjunto de alterações colocou a extensão como qualificadora social da educação superior, uma vez que de outra forma concebida poderia concorrer com outras atividades acadêmicas - considerando-se que são limitados os recursos e a atenção dos professores, isto é, a promoção dessa atividade não preenche um vácuo de trabalho acadêmico; ou, ao menos, não deveria.

Além disso, levantamos a possibilidade de haver uma concorrência entre diferentes formas de democratização da universidade. Nesse aspecto, não faria sentido investir em extensão universitária para a comunidade externa quando se tem altas taxas de evasão, pois se está perpetuando a dependência de grupos sociais às IES quando os seus egressos poderiam (ou deveriam) suprir tais demandas. Assim, haveria um nível ótimo de democratização do acesso dos títulos de distinção social para que a extensão, em contraponto, não se torne um mecanismo sistêmico de manutenção das desigualdades sociais.

Ao mesmo tempo, a inserção da estratégia de curricularização da extensão na alçada da meta 12, direcionada à graduação, não pode ser levada como fortuita, pois ela poderia ter sido adicionada na meta subsequente, 13, atinente à qualificação da educação superior através da elevação da formação do corpo docente em pós-graduação stricto sensu. Essa ocorrência relembra as divisões do campo acadêmico, na qual aparecem professores mais inclinados ou à pesquisa ou ao ensino - como no caso das grandes instituições francesas (^{BOURDIEU, 2017}, p. 140) - e, em algumas universidades brasileiras, a existência dos professores-extensionistas e dos chamados “professores-pesquisadores”, que podem participar dos programas de pós-graduação em níveis de mestrado e doutorado. Assim, a extensão e a pesquisa são importantes instrumentos utilizados pelos agentes nas disputas internas das instituições, bem como para conferir legitimidade às universidades.

Após a aprovação no Congresso Nacional do projeto de lei o texto seguiu para a presidenta Dilma Rousseff, que o aprovou sem vetos e o sancionou através da Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014 (^{BRASIL, 2014}). Quanto às metas referentes à educação superior, as de nº 13 e 14 não sofreram alteração do projeto original (^{BRASIL, 2014}). Houve, por outro lado, alteração na meta 12: foi adicionada a expressão “e expansão para, pelo menos, 40% (quarenta por cento) das novas matrículas, no segmento público” (^{BRASIL, 2014}). Essa descrição era pleiteada desde a CONAE pelas entidades que a compunham, mas, como assinalamos acima, numa proporção inversa a essa. Ou seja, ganhou o projeto de viés privatista (^{MINTO, 2018}). Seguindo o balanço do PNE realizado por ^{Minto (2018}, p. 8), se a projeção na taxa de concluintes da educação básica se mantiver, “é razoável supor” que haverá uma demanda por educação superior que será atendida, sobretudo, pelas IES privadas. Em relação à maioria daqueles que não puderem pagar pelo ensino superior formal, terão, com sorte, a opção da extensão universitária.

Em consonância com o exposto acima, destacamos ainda que a estratégia 12.7 de curricularização das atividades de extensão foi conservada no PNE 2014-2024. Em nossa interpretação, dada a insuficiente meta de expansão de vagas nos cursos de IES públicas, a extensão passou a receber uma sobrecarga na tarefa de democratização da universidade, que tende a transformá-la em (mais um) dispositivo burocrático conferidor de harmonia entre os poucos brasileiros com acesso à educação superior e os alijados dela. Dessa forma, “o sistema de ensino se realiza” ora pela exclusão e ora pela integração: “através da distribuição diferencial do saber, possibilitando meios para exercício diferencial do saber que, por sua vez, reproduz diferencialmente a lógica das classes sociais existentes” (^{TRAGTENBERG, 2012} [1979], p. 18).

Conclusões

Em face ao exposto, destacamos que foi possível identificar e detalhar que tanto no PNE 2001-2010 quanto no PNE 2014-2024 as relações entre curricularização da extensão e acesso aos cursos de graduação não guardaram a menor correspondência e coerência no interior dos textos. Isso decorreu, em nossa interpretação, principalmente, porque a curricularização da extensão não foi construída nas esferas democráticas das CONAEs de 1997 e de 2010 nas quais se defendiam a expansão das taxas de matrículas nos cursos superiores, entre outras propostas.

As inserções da meta 23 no PNE 2001-2010 e da estratégia 12.7 no PNE 2014-2024 foram ações finalizadas por agentes ligados à oposição naquele e à situação neste. Se essa continuidade foi observada em relação ao fomento à extensão, o mesmo não pode ser afirmado no tocante à defesa de mais ampla expansão da taxa de matrículas na educação superior no setor público, pois o entendimento desses agentes mudou conforme o seu posicionamento no campo político. Além disso, os resultados deste trabalho demonstram que a estrutura dos campos acadêmico e de poder brasileiros estão compostas por dois polos em aparente disputa no seu interior e um contingente de pessoas que estão os fora-do-campo, aos quais, mormente, se destina a extensão universitária.

Dessa forma, ressaltamos que a extensão universitária tem se configurado como uma ação de agentes acadêmicos e políticos nas disputas no interior dos campos e como uma forma de alargamento precário da universidade para o restante da sociedade. A forma de mudar esse quadro é libertando os cursos cativos de graduação e de pós-graduação para a extensão universitária não carregar mais um caráter compensador para os alijados do campo acadêmico nem uma contrapartida para aqueles que conseguiram fazer valer seu direito à educação (superior).