2.1 A implementação das políticas públicas

De acordo com a legislação educacional brasileira, um dos princípios da gestão da educação é a democracia, pois educação é processo, é movimento, é política. Desse modo, a escola é um local potencialmente conflituoso e, por isso, de natureza conflituosa, pois ensinar e aprender assim o são. A constituição da escola também é política, processual e se constitui por regras; nesse sentido, vale destacar que a democracia também necessita de regras para se efetivar, subtendendo-se, então, que a escola deva ser democrática.

A leitura de ^{Gramsci (2002)} permite ressaltar que a educação é um desdobramento da política e que seu conceito, na sociedade capitalista, caracteriza-se como um processo pelo qual o indivíduo adapta-se às exigências e necessidades do modo de produção capitalista e é treinado para desempenhar as funções em uma hierarquia que divide os dirigentes dos dirigidos.

Educar, na perspectiva de ^{Gramsci (2002)}, deveria ser um processo de formação para a vida, realizando-se numa ideia de civilização. A educação não poderia se restringir apenas ao espaço escolar, mas fazer parte da luta das massas trabalhadoras por sua identidade e autonomia. Ela é um desdobramento da teoria política e está relacionada à organização cultural de um determinado país em um específico momento, ou seja, ao seu contexto político e ideológico.

Sabe-se, portanto, que a implementação de políticas públicas educacionais se efetiva e se materializa em ações e práticas, por meio de intenções do poder público, a partir de diferentes dimensões que se desdobram em valores públicos, ou seja, a educação é reconhecida como um direito de todos; em condições de implementação, que se remetem às suas possibilidades e inviabilidades; e ainda; em condições políticas, que direcionam para o que é aceitável de ser realizado do ponto de vista dos dirigentes que estão no poder. Todas essas três dimensões se concretizam, ou não, a partir do diálogo e da negociação.

Em síntese, tais políticas se efetivam (ou não) a partir das intenções do poder público, as quais se configuram em práticas, se assim o governo ou os dirigentes desejarem. O que se usa como desculpa para a sua não efetivação é a escassez de recursos e o excesso de propostas a serem implementadas.

O estamento burocrático nutre-se do patrimonialismo e acolhe da burocracia somente os procedimentos formais. É essa maneira autoritária de funcionamento do Estado que permite que as políticas públicas e que a gestão democrática seja constantemente alterada, ao sabor das conveniências políticas. O imperativo do poder “pessoal” marca a “descontinuidade” nas políticas educacionais, fator que dificulta a implantação de mecanismos de gestão democrática ao mesmo tempo em que favorece a burocratização. (^{BELLARDO, 2015}, p. 141).

É importante ressaltar que, para que as intenções e as políticas educacionais sejam transformadas em políticas eminentemente eficazes, é necessário que sejam travadas discussões a partir das prioridades educacionais, nas quais as relações de poder não sobreponham as necessidades sociais.

O estudo das reformas educacionais é relevante, pois permite elucidar o que vêm, quais as intenções manifestas e não manifestas, seus limites, possibilidades e contradições. Para dimensionar, inclusive, seu alcance quanto aos prováveis impactos que causará sobre a cultura escolar. O nível de detalhamento da reforma permite, também avaliar em que medida é plausível de execução ou em que medida é mera retórica. (^{SILVA, 2010}, p. 33).

Desse modo, percebe-se que as duas políticas públicas educacionais citadas e a sua relação com um projeto de desenvolvimento de uma educação democrática, laica, pública e de qualidade, tal como previsto pela Constituição Federal, são pura retórica, somente, como afirma Silva.

2.2 A BNCC e a democratização

As políticas educacionais e curriculares, em especial, a Base Nacional Comum Curricular, como esperado pela sociedade civil, deveriam privilegiar princípios educativos capazes de levar a uma educação comprometida com a sabedoria e com o conhecimento, a qual prepararia os indivíduos para o exercício da cidadania e os qualificaria para o trabalho, de forma consciente e sustentável; mas o que se observa, pelo contrário, é a defesa da formação de seres individualistas, competitivos, responsáveis por uma sociedade excludente e partidária.

Essas desigualdades e contrastes educacionais, segundo ^{Frigotto (2009)}, caracterizam-se por um projeto de sociedade com resquícios escravocratas e de estigma colonizador, no qual a economia é dependente, e a educação, a cidadania e a produção de ciência e tecnologia são assuntos de menor importância.

Além disso, a proposição da BNCC não considera os aspectos globais do sistema educacional. Trata-se de uma reforma parcial, pois propõe, apenas, uma reforma curricular, mas em momento algum discute, analisa ou sugere discussões ou alterações para questões voltadas ao financiamento, formação docente, estrutura física, ou outras necessidades para implementação de tal reforma.

As políticas e a gestão educacional tendem, especialmente em países do capitalismo dependente, a se pautar pelas determinações dos organismos internacionais - legítimos representantes do capital mundial. Esses organismos têm forçado políticas focais fragmentadas e a gestão educacional centrada na perspectiva de mercantilização. (^{FRIGOTTO, 2009}, p. 69).

^{Frigotto (2009)} continua afirmando que, mesmo a Constituição de 1988 garantindo, nos termos da lei, direitos sociais, infelizmente não alterou de forma definitiva a questão da educação, ou seja, a educação nunca foi o alvo central ou fundamental para o desenvolvimento do Brasil. No texto proposto pela BNCC, foi atacado somente o problema da quantidade, e não da qualidade, o que leva a crer que tal política educacional é fragmentada, precária e suscitada pelas relações sociais dominantes da sociedade brasileira, a qual era e é, até hoje, fundada na desigualdade.

Mais uma prova de tal fragmentação e precarização é a implantação de uma base nacional curricular que minimiza e homogeneíza os conteúdos para todas as escolas do Brasil, desconsiderando as especificidades de cada região, além de, supostamente, estar preparando os alunos somente para o mercado de trabalho, diminuindo, assim, as possibilidades de protagonismo e autonomia deles.

A Base Nacional Comum Curricular (BNCC) é um documento de caráter normativo que define o conjunto orgânico e progressivo de aprendizagens essenciais que todos os alunos devem desenvolver ao longo das etapas e modalidades da Educação Básica, de modo a que tenham assegurados seus direitos de aprendizagem e desenvolvimento, em conformidade com o que preceitua o Plano Nacional de Educação (PNE). Este documento normativo aplica-se exclusivamente à educação escolar, tal como a define o § 1º do Artigo 1º da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (^{LDB, Lei nº 9.394/1996}), e está orientado pelos princípios éticos, políticos e estéticos que visam à formação humana integral e à construção de uma sociedade justa, democrática e inclusiva, como fundamentado nas Diretrizes Curriculares Nacionais da Educação Básica (DCN). (^{BRASIL, 2017}, p. 7).

Segundo o MEC, a BNCC estabelece conhecimentos, competências e habilidades e se espera que todos os estudantes as desenvolvam ao longo da escolaridade básica. Orientada pelos princípios éticos, políticos e estéticos traçados pelas Diretrizes Curriculares Nacionais da Educação Básica, a Base soma-se aos propósitos que direcionam a educação brasileira para a formação humana integral e para a construção de uma sociedade justa, democrática e inclusiva, porém o que se esperava dessa política pública, minimamente, seria a educação

[...] vista como socialização para a participação democrática dentro da legalidade dos mecanismos instituídos de participação - a educação para a cidadania e a formação ética e moral. É o fetiche da educação: quanto mais o conhecimento é privatizado, por ser concebido como fator produtivo, e quanto mais ocorre exclusão do efetivo acesso ao conhecimento inerente às decisões econômicas e políticas e à participação cultural, mais a finalidade socializadora da educação é enfatizada como condição de participação social. (^{TAVARES, 2004}, p. 43).

Não é possível identificar no texto da BNCC a atuação participativa, nem do aluno, nem do professor, aspecto esse que deveria ganhar ênfase para o desenvolvimento da autonomia e do protagonismo dos estudantes. Nesse sentido, cabe fazer uma importante ressalva: a ideia de participação não pressupõe autonomia e tampouco gestão democrática, ou seja, a gestão democrática não se resume somente à participação, pois a participação nem sempre se configura em democracia. É preciso então, ter muito cuidado ao discutir os princípios da autonomia e da participação quando se discute democracia. É de extrema importância identificar de que forma as pessoas que estão recebendo a BNCC estão a interpretando e a implementando, de que forma esse texto repercute na prática do professor, e em que medida o texto escrito se distancia da prática em sala de aula.

Não pode se perder de vista que este é um texto meramente instrucional, com a presença de uma leitura codificada, o qual será lido pelos agentes escolares e os significados a serem atribuídos serão próprios de cada realidade escolar. Esse processo ocorre por meio de um movimento de recontextualização a respeito do que está posto no documento e se dá a partir dos tensionamentos existentes naquele espaço, bem como das suas condições reais e efetivas de implementação.

Permitir o “movimento de recontextualização, por meio do qual se opera uma seleção e um processo de deslocamento de significados conceituais em direção ao que é praticado” (^{SILVA, 2008}, p. 34) é, sem dúvida, dar o direito de entender e refletir a política que está posta em razão das escolhas, das condições, das crenças de tal grupo ou sociedade, possibilitando que esse currículo supere sua posição como um simples texto, mas que receba movimento, torne-se regulativo, e isso é, sem dúvida, exercer a autonomia e, por conseguinte, a democracia nos espaços educativos.

E entende por democracia: “Democracia como sistema de vida de um grupo, significa a compreensão inteligente dos fatos que nele se dêem, para situações que atendam a interesses comuns por métodos de ação solidária. (FILHO, 1976, p. 155 apud ^{SOUZA, 2006}, p. 45).

Nessa perspectiva, a democracia que se busca nessa política educacional é aquela que se sustenta na emancipação política dos sujeitos, articulada a uma concepção de mundo que o cidadão luta por novas relações de hegemonia, visando à aspiração de liberdade não só para as classes menos favorecidas, mas sim para todas as classes dominadas.

O conceito de democracia sustenta-se no princípio de abertura de espaços de discussão e participação política para as classes populares. Diferentes têm sido as formas da busca pela ampliação do conceito e pela aplicação efetiva da gestão democrática e da participação no contexto escolar, e, por isso, reforça-se novamente a necessidade da discussão, reflexão e redimensionamento das políticas públicas anteriormente citadas no que se refere aos conceitos de autonomia, de liderança, de gestão curricular, de gestão de recursos e de gestão organizacional.

Para ^{Ganzeli (2000)}, a autonomia não se dá, ela se transfere. A autonomia é a capacidade de um indivíduo, quer no coletivo, quer no individual, dar rumo a sua própria trajetória, valorizando, inclusive, a presença e a importância do outro. Portanto, a Base Nacional Comum Curricular deveria propor a formação de um tipo de autonomia que não se estabelece a partir do outro, mas sim apesar do outro, oferecendo condições e suporte para uma construção autônoma, tanto das suas ações quanto do conhecimento do qual vai se apropriando ao longo da vida. ^{Ganzeli (2000}, p. 75): “nesse sentido, a escola pública pode atuar de forma a manter ou transformar as relações de dominação entre as classes sociais, possuindo assim, uma autonomia relativa em relação às mesmas”.

^{Ganzeli (2000)} ainda afirma que os bens e serviços oferecidos pela escola, além de serem analisados enquanto meios para atender às necessidades básicas das classes oprimidas, podem exercer influências no desenvolvimento de políticas que correspondam aos interesses históricos das classes, e isso interfere diretamente na construção de uma escola pública que pode, ou não, estar voltada aos interesses da comunidade.

Está claro que o Brasil enfrenta profundas desigualdades sociais, econômicas e culturais, configurando-se em uma sociedade capitalista e um país dependente, movido por um capital monopolista que exclui as massas populares dos seus direitos políticos e econômicos, estando a concentração de renda nas mãos de agências internacionais que manipulam o país. E o que se percebe na leitura e análise dos textos finais das políticas educacionais citadas é exatamente isso.

O direito à educação se assenta no discurso teórico do liberalismo que gerou o movimento de organização do ensino público como consequência direta dos ideais da democracia e da consolidação do Estado nacional. O compromisso com a educação pública tem se constituído como um mecanismo para a construção da estabilidade democrática. (^{MENDONÇA, 2000}, p. 25-6).

Não se pode perder de vista que os objetivos do neoliberalismo e da crescente globalização são contrários daqueles que a real democracia vislumbra, pois esses movimentos veem na escola a possibilidade de formação de indivíduos adaptáveis ao mercado de trabalho e à manutenção da ordem. Nessa perspectiva, a escola propõe-se a ser uma exímia formadora de mão de obra barata e da mais-valia, mantendo o Brasil como dependente e latifundiário.

Desse modo, destaca-se a importância de se refletir sobre como e se a Base Nacional Comum Curricular dialoga com a gestão democrática do ensino, devendo a escola ser (re)pensada a partir da recuperação das formas de autonomia e de participação da sociedade, sejam elas ativas ou passivas, e das classes subalternas nas políticas dominantes.

Contrariamente ao que a ideologia neoliberal propõe para o reconhecimento da escola eficaz, devemos admitir que a qualidade não se mede só pelos resultados, na medida em que a escola não é a única responsável pela aprendizagem dos alunos. Também admitiremos que a escola é, pela sua natureza profundamente humana, uma comunidade de participação de diferentes atores cuja gestão não se pode basear nos modelos de gestão fabril e empresarial. (^{PACHECO, 2000}, p. 149).

O que não se deseja da escola é que ela seja agente para a capacitação de mão de obra e requalificação dos trabalhadores, de forma a atenderem às exigências do mercado e do sistema produtivo, além de possibilitar a formação de um consumidor exigente para um mercado diversificado e competitivo, uma vez que o que se pretende é tornar “o cidadão eficiente e competente, nessa ótica, capaz de consumir com eficiência e sofisticação e de competir com seus talentos e habilidades no mercado de trabalho” (^{LIBÂNEO, 2009}, p. 112).

A globalização e a revolução técnico-científica, trajadas com uma roupagem neoliberal, impõem aos países periféricos a economia global sem restrições, a competição ilimitada, bem como a minimização do Estado na área econômica e social. Em decorrência disso, vive-se um processo histórico de disputa de muitos interesses sociais, por vezes inteiramente opostos. Para construir a história da sociedade, não basta apenas o cidadão escolher os governantes, mas assumir-se como sujeito, exercendo seu papel dirigente na definição do seu destino, dos destinos da educação e da sociedade. O cidadão deve ser político, capaz de ­questionar, criticar, reivindicar, participar, ser militante e engajado na transformação de uma ordem social injusta e excludente para uma sociedade inclusiva e justa.

Segundo ^{Mendonça (2000)}, a legislação brasileira apresenta a gestão democrática do ensino público como um princípio constitucional, o que se traduz em uma diretriz que deve ser cumprida. Desse modo, o Estado se utiliza dela para alcançar alguns dos seus objetivos, ou seja, é necessário analisar a gestão democrática como uma política de Estado e “desvendar as dificuldades decorrentes da implantação de mecanismos, que pressupondo vigorosa participação da sociedade, são patrocinadas por um Estado fortemente marcado por ordenamentos patrimonialistas.” (p. 51).

A partir dessa indagação, fica evidente que a contribuição significativa que a escola deve ter em relação à democratização da sociedade, para o exercício da democracia participativa, fundamenta-se no princípio da gestão democrática.

A gestão democrática da educação assenta-se no conceito de democracia, que é o seu princípio. Não da democracia burguesa que se caracteriza pelas liberdades políticas, pelo império da lei e pela competição política em que impera a dominação em todas as suas formas. Trata-se do conceito de democracia que compreende a sociedade como um organismo de interesses homogêneos e solidários em que todos os sujeitos têm direitos e deveres comprometidos com o bem comum, a fraternidade, a equidade, a ética e a justiça social. É o governo do povo que constrói, coletivamente, a sociedade solidária de compromissos, direitos e deveres comuns, alicerçada na liberdade e na possibilidade para todos. (^{FERREIRA, 2011}, p. 80).

Portanto, a concepção de políticas públicas educacionais no viés da democracia está intimamente ligada à posição ético-política adotada pelo grupo que está no poder. Este pode manter a ordem econômica e social que está posta ou transformá-la por meio de políticas que atendam às demandas e necessidades sociais. Como afirma ^{Silva (2010, p. 32)}, “Estado e povo precisam se educar mutuamente, sem isso não se pode falar de política ou gestão democrática da educação [...]”.

Com a busca pela redemocratização do país, a partir da década de 1980, a sociedade passou a pressionar mais os governos e, em consequência desse novo movimento, esses precisaram dar maior atenção, obrigatoriamente, às áreas essenciais ao desenvolvimento da cidadania. Para ^{Bordignon (2009)}, a autonomia é um dos fundamentos da gestão democrática, e a participação e o exercício da cidadania significam o exercício do poder. Já a gestão democrática é a condição da qualidade sociocultural da educação, e, por isso, deve ser garantida a participação de todos na elaboração de políticas públicas educacionais.

A democracia é frequentemente associada ao ensino público como instrumento de mudança e como fim a ser alcançado. Todo o processo de luta pela gestão democrática, sua incorporação na legislação e suas tentativas de implantação nos sistemas de ensino brasileiro são um exemplo disso. (^{MENDONÇA, 2000}, p. 68).

No campo da educação, a ideia de democratização vem do princípio de educação para todos, porém democratizar não se resume em somente dar acesso, pois isso se trata de um direito a ser garantido; democratizar remete-se a estender esse direito, ou seja, democratizar conhecimento, com práticas horizontais de atuação e disseminação das informações.

A participação é a categoria central da democracia, porém, toda vez que se regulamenta a democracia, o processo de participação é restringido às determinadas regras impostas, e, por outro lado, não haveria democracia sem regras. A questão central é: quem e como se regulamentam as regras? No campo educacional, é possível se questionar o quanto a escola é democrática porque é obrigatória, e ainda o quanto a sociedade precisa de conflitos para manter-se democrática, pois a ausência de regras e conflitos coloca em cheque a democracia na sociedade e, portanto, as suas políticas.

A partir dessa inquietação, ^{Mendonça (2000)} salienta o compromisso com a educação pública na desmitificação de tais regras e na sua constituição enquanto um importante mecanismo para a construção da estabilidade democrática; com isso, torna-se possível resistir às formas de opressão e conservação, sobretudo, na área educacional, buscando ou possibilitando formas alternativas e criativas, que, de fato, contribuam para uma escola democrática a serviço da formação de indivíduos críticos e participativos, transformadores das relações sociais existentes.

Uma das formas de resistência ao neoliberalismo e ao estabelecimento de um Estado mínimo é, sem dúvida, a análise das políticas públicas educacionais, na tentativa de identificar melhores formas de se ofertar um ensino público, gratuito, emancipatório e de qualidade, no viés da democracia, um princípio constitucional.

É necessário que a escola não prepare o cidadão para o mercado e para o consumo, ou seja, para vivenciar o sistema capitalista e ser espoliado por ele. Esse tipo de relação homem/mercado torna-o um ser individualista, imediatista, afetado constantemente no seu modo de pensar, com o objetivo de reduzir a sua capacidade de participar e atuar politicamente na sociedade em que está inserido. A escola precisa, definitivamente, contribuir com a construção da história da sociedade, auxiliando o cidadão na escolha de governantes, permitindo que este se assuma enquanto sujeito, para que exerça seu papel dirigente na definição do seu destino e dos destinos da educação e da sociedade.

Nesse sentido, faz-se necessário discutir sobre uma questão contraditória presente no dia a dia da implementação das políticas púbicas educacionais, no que se refere ao entendimento de que nem sempre quem faz a política é quem a decreta, mas sim quem a executa. A política se faz a partir de resistências e contribuições e quem a opera não precisa entender necessariamente sobre a sua atuação, pois, como o indivíduo reconhece e obedece à autoridade, a dominação desse por outrem é um processo natural, tal como destacado por Weber.

Aproximando esse conceito da realidade escolar, pode-se dizer que as políticas educacionais são as mais difíceis de serem efetivadas, pois elas se estruturam na sala de aula, ou seja, sua efetivação é muito mais difícil do que sua implementação. O proponente de uma política pública educacional domina um tipo de estrutura que a define, enquanto aquele que deve executá-la não a domina da mesma forma ou do mesmo ponto de vista e, por não encontrar razão nela, pode alterá-la ou não a efetivar.

Para ^{Ganzeli (2000)}, o processo participativo é prioritário no que diz respeito à definição de conteúdos, estratégias e objetivos das políticas públicas, posto que desse processo dependerá a viabilidade dos projetos e atuações que foram propostas.

A efetivação da gestão democrática não só possibilita a participação de todos na (re)construção de uma escola de melhor qualidade e com participação de todos, como também, segundo ^{Ferreira (2011, p. 164)}, “a autoformação de todos os envolvidos pela e para a ‘leitura’, a interpretação, o debate e os posicionamentos, que podem fornecer subsídios para novas políticas”. Nesse sentido, é preciso elucidar o conceito de democracia como um conjunto de princípios e práticas que protegem a liberdade humana, sendo o principal caminho para a emancipação dos cidadãos e a concretização de uma sociedade livre, na qual os cidadãos determinam a si mesmos, individual e coletivamente.

Desse modo, o Estado deve estar disposto a intervir economicamente, diminuindo os conflitos existentes entre a burguesia e o proletariado, entre integrados e marginalizados. O regime político só se tornará mais democrático quando forem aumentadas a participação e a organização popular, desmascarando a ideia de que o Estado está a favor do povo, e as políticas públicas educacionais podem contribuir nesse sentido, desde que partam daqueles que as necessitam.

Por outro lado, é importante assinalar que a construção do Estado brasileiro foi marcada pela presença dos grupos privados, presença facilitada pela maneira como foi ocupada a terra da colônia e como foi organizada administração do governo. Característica dos Estados patrimoniais, o poder político foi compreendido como uma instância privada, sendo confusa a relação entre a coisa pública - res publica - e a coisa privada - res privata. A forma de dominação política no patrimonialismo não estabelece divisões nítidas entre as esferas da atividade pública e privada. Essa indistinção também dificultou sobre maneira a instalação de uma ordem legal burocrática no Estado brasileiro. (^{MENDONÇA, 2000}, p. 55).

Nesse contexto em que o Estado se encontra fragilizado e que a economia globalizada provoca interdependências defendidas por um Estado mínimo, busca-se incansavelmente a análise e a reflexão acerca da Base Nacional Comum Curricular enquanto recursos para a democratização, para a participação, para a humanização e para a formação para a cidadania, conceitos que se fortalecem como princípios, desde 1988.