O PAPEL DO ESTADO, DOS ESTUDANTES E DAS IES PÚBLICAS, EM PORTUGAL

No que respeita ao ensino superior, pelo facto de ser de frequência voluntária e de não existir consenso acerca da sua natureza pública ou privada, dificilmente a sua universalidade será atingida e a questão do seu financiamento será sempre uma questão em aberto.

De facto, cientistas sociais como ^{Le Grand (1990)} ou ^{Barr (1993)} acentuam a natureza privada da educação superior, em virtude de considerarem que os seus principais beneficiários são os estudantes cujos novos e mais elevados níveis de qualificação os levará a terem melhores empregos, melhores salários e melhor estatuto social. Nestas circunstâncias, afirmam, não faz sentido que os Governos, através dos impostos cobrados aos contribuintes, alguns dos quais nem sequer terão feito estudos superiores, paguem os custos necessários à provisão e ao usufruto do ensino superior. Pelo contrário, outros cientistas sociais como ^{Weale (1992)}, ^{Wolfe (1995)} ou ^{Wolfe e Zuvekas (1995)} relevam os benefícios para os países decorrentes de uma população mais educada e qualificada: maiores níveis de participação cívica e de solidariedade, menores níveis de delinquência e outras formas de marginalidade, maiores níveis de produtividade para além do efeito de spill over dos indivíduos mais qualificados junto dos restantes (^{Romer, 1986}).

Naturalmente, entre as duas posições extremas, situam-se infinitas realidades sendo que os governos participam no financiamento do ensino superior, mesmo nos países onde a ideia de mercado é mais marcante e se associa a educação de natureza superior a um bem privado, como, entre outros, os Estados Unidos da América ou o Japão, devido a diversas razões, como por exemplo, as falhas de mercado e o facto de se estar a formar mão de obra qualificada para o mercado (^{Eicher; Chevaillier, 1993}; ^{Eicher, 1998}).

Esta é a razão por que, até à década de 1980, na maioria dos países ocidentais, os Governos terem assumido a principal responsabilidade de financiar o ensino superior (^{Ziderman, Albrecht, 1995}).

O papel do Estado na formação dos jovens e no financiamento do ensino superior, seja para os cursos de graduação seja os de pós-graduação, através do financiamento direto das instituições e através de financiamento dos estudantes (bolsas de estudo, empréstimos subsidiados e outros apoios indiretos), tem mudado de forma muito significativa nas últimas décadas, com os governos a desinvestir na produção de bens públicos e semipúblicos, nomeadamente a educação superior, seja por dificuldades financeiras seja por questões ideológicas, sendo as instituições forçadas a diversificar as suas fontes de financiamento recorrendo ao que autores como ^{Johnstone (1986)}, ^{Woodhall (2003)}, Vossensteyn (2005) entre outros designam por “cost sharing” – “partilha de custos”. Esta política surgiu associada ao estabelecimento de propinas sendo que em Portugal, durante algumas décadas pós-Revolução de 25 de abril de 1974, predominou a ideia de que o ensino superior é um bem público/semipúblico, justificando as diversas medidas de apoio à frequência e à permanência dos jovens oriundos dos estratos mais pobres, neste nível de ensino. Todavia, desde finais do século passado que se assiste à desresponsabilização do Estado no financiamento das IES públicas (^{Cabrito, 2004}; ^{Cabrito; Cerdeira; Mucharreira, 2023}), acompanhando a tendência neoliberal mundial, como pode observar-se no Quadro 5: de situação de ser quase o único financiador do ensino superior público, o Estado contribui, hoje, para pouco mais de metade do orçamento das IES públicas.

Face a esta situação, as IES públicas foram obrigadas a procurar outras fontes de financiamento, seja junto dos estudantes/famílias, nomeadamente através de uma taxa anual de frequência (designada, em Portugal, por “propina”) seja junto do mercado e do mecenato, desenvolvendo um conjunto de iniciativas concretizadas num processo real de diversificação de fontes de financiamento (^{Cerdeira, 2009}). Esta participação de outros atores no financiamento das IES públicas, a política de partilha de custos, está bem testemunhada no Gráfico 2.

Fonte: CNE.

Gráfico 2 A realidade da política de partilha de custos no financiamento do ES público, em Portugal 

Da análise do Gráfico 2, percebe-se a tendência para a privatização de um serviço de natureza pública: o Estado tem vindo a diminuir a sua parte no orçamento das IES, ao mesmo tempo que aumenta a participação dos outros atores:

EVOLUÇÃO DO VALOR DAS PROPINAS/ANUALIDADES

São múltiplas as despesas que os jovens são forçados a despender com a frequência do ensino superior. Uma das parcelas dessas despesas são as anualidades pagas pelos jovens às instituições de ensino superior, as propinas.

Do Gráfico 2 atrás exposto, parece poder concluir-se que o papel dos estudantes/famílias estabilizou em menos de 15% do orçamento das IES. Todavia, esta diminuição é provavelmente temporária.

De facto, a lei de financiamento do ensino superior em vigor, Lei n.º 37/2003, de 22 de agosto, estabeleceu uma nova fórmula de cálculo da propina, cujo valor passou a ser decidido pelas instituições de ensino superior dentro de um intervalo definido por lei. Todavia, nos últimos anos, em virtude da quebra registada na procura de ensino superior decorrente da pandemia do Covid 19 e da crise financeira que o país sofreu no período entre 2011 e 2015, os governos à data e o Conselho de Reitores das Universidade Portuguesas (CRUP) e o Conselho dos Institutos Superiores Politécnicos (CCISP) decidiram, temporariamente, diminuir o valor máximo da propina para 697 Euros.

De qualquer forma, percebe-se que as propinas são parte importante do financiamento do ensino superior público e o seu montante tem crescido ao longo dos anos. Todavia, esse crescimento não tem sido regular, como pode observar-se no Gráfico 3 que mostra a evolução do valor da taxa anual de frequência/propina para frequentar o ensino superior público, nas últimas décadas.

Fonte: Elaboração dos autores.

Notas: 1ª- No Orçamento de 2020 e 2021 foi aprovado na Assembleia da República a descida do valor da propina máxima para 697 Euros; 2ª - O valor referido manteve-se nos anos letivos posteriores.

Gráfico 3 Evolução do valor das Propinas/Anualidades, no período 1993/94 a 2021/2022 

Como se pode observar no Gráfico 3, apesar de algumas situações excecionais, a tendência da evolução do valor da propina é a de crescimento, desde o estabelecimento do seu valor atualizado, em 1992/93. É de sublinhar que nos últimos anos o valor máximo da propina diminuiu fortemente, como forma de resposta do sistema à diminuição da intensidade de crescimento da procura de ensino superior, ou mesmo à quebra da procura em termos absolutos, em virtude das dificuldades financeiras que o país e os jovens/famílias têm vindo a conhecer. Atualmente, o valor da propina aproxima-se do valor mínimo da propina cobrado no ano letivo de 2017/2018 sendo que permanecerá igual para o ano letivo de 2024/2025.

ORIGEM SOCIOECONÓMICA DOS ESTUDANTES DO ENSINO SUPERIOR

Como se pode concluir do exposto acima, nas últimas décadas, Portugal conheceu um aumento explosivo do número de estudantes a frequentar e a terminar seja o ensino básico e secundário seja o ensino superior. O número de diplomados com graus de ensino superior aumentou de forma expressiva, refletindo-se, também, no nível de qualificação dos trabalhadores.

Perante este crescimento, é natural que nos interroguemos acerca da origem socioeconómica dos estudantes do ensino superior, questão bastante pertinente tendo em atenção que até à década de 1970, o número de estudantes no ensino superior era diminuto e era frequentado basicamente pelos jovens dos estratos sociais mais favorecidos que, assim, iriam reproduzir a ordem dominante. Um ensino superior para as elites foi o que sempre caracterizou o período do Estado-Novo.

Todavia, muitas coisas mudaram com a Revolução de Abril. Com o estabelecimento da escolaridade obrigatória, todos os jovens de todos os estratos sociais são chamados à escola. Nesse sentido, com a universalização do Ensino Básico e do Ensino Secundário, atingiu-se um elevado grau de democratização do ensino não superior.

O crescimento do número de matriculados e de diplomados do ensino superior não se pode dever, apenas, aos jovens oriundos dos estratos sociais mais favorecidos. Pelo contrário, o número de jovens envolvidos no ensino superior em Portugal é tão elevado que só é explicável com o alargamento da sua base social de recrutamento.

Efetivamente, a investigação recente acerca da origem socioeconómica dos estudantes de ensino superior, em Portugal, tem mostrado esse alargamento, com o aumento da participação dos jovens oriundos dos estratos menos favorecidos da população. Observe-se o Quadro 6.

OS APOIOS DO ESTADO

Os números acima mostram bem como o ensino superior público português se tem vindo a democratizar, apesar de a participação dos jovens dos estratos sociais com menores rendimentos ainda ser minoritária.

Todavia, num país onde o salário médio dos trabalhadores, em 2023, foi de 1041 euros mensais, onde o salário mínimo foi estabelecido, em 2024, nos 820 euros mensais e onde uma parte significativa da população ainda vive em situação de pobreza (o índice de pobreza em Portugal em 2022, conforme o “Observatório Nacional de Luta contra a Pobreza”, foi de 20,1%), é importante que se conheça o esforço financeiro direto e indireto realizado pelo Estado para que os jovens dos estratos menos favorecidos tenham oportunidade para aceder ao ensino superior.

São de três tipos fundamentais as políticas do Estado para apoiar a frequência do ensino superior: apoios monetários diretos através da política de bolsas e outras despesas que indiretamente beneficiam todos os estudantes; política de empréstimos subsidiados; outras medidas de política.

AS DESPESAS COM A AÇÃO SOCIAL DIRETA E INDIRETA

Um dos instrumentos fundamentais a que o Estado tem recorrido para apoiar os jovens dos estratos menos favorecidos à frequência do ensino superior é a política de bolsas. O Quadro 7 mostra como tem evoluído o número de bolseiros/bolsistas, nas últimas décadas.

O Quadro 7 mostra como tem evoluído o número total de jovens que recebem uma bolsa do Estado para frequentarem o ensino superior. Em duas décadas, esse número ultrapassa o milhão de bolsas concedidas.

De destacar que este esforço do Estado se materializa em bolsas atribuídas a jovens, quer do ensino superior público, quer do ensino superior privado, evidenciando a vontade de aumentar a frequência do ensino superior pelos jovens de estratos sociais menos favorecidos, independentemente do subsistema de ensino superior eleito.

De evidenciar, todavia, que a evolução do número de bolsas atribuídas foi irregular no período 1991-2021, tendo diminuído na primeira metade da década de 2010, em virtude da crise financeira por que o país passou e das políticas de austeridade prosseguidas pelo governo à data. Só após 2015, decorrente da mudança de governo, que passou a ser de centro-esquerda, essa tendência se inverteu, sendo que realçar os números crescentes da década de 2020. O aumento do número de bolsistas refletiu-se, também, na evolução da despesa associada do Estado, como pode observar-se no Quadro 8.

De sinalizar, todavia, que a irregularidade do valor dos gastos do Estado com as bolsas de estudo se refletiu de forma significativa no valor médio das bolsas, ao longo do período. Tendo crescido entre 2000 e 2010, decresceu no período seguinte, sendo que em 2022 o valor médio das bolsas representa apenas 69,3% do valor médio de 2010 o que evidencia uma quebra do esforço do Estado neste tipo de apoio individual, apesar de os valores de 2022, quer em número de bolseiros quer em montante despendido, revelarem uma tendência para que esta medida de política seja progressivamente mais eficaz.

Deve, também, referir-se que esta medida de apoio aos estudantes mais carenciados não é proveniente, apenas, do Orçamento do Estado. É forçoso destacar o papel da União Europeia nessa política educativa. Veja-se o Gráfico 4.

Fonte: CNE, a partir de IGeFE, IP, 2023.

Gráfico 4 Evolução da despesa com ação social direta (Bolsas) 

Ainda na política de bolsas através do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, e no quadro das políticas de inclusão, o Governo desde 2017 que criou a iniciativa “Inclusão para o Conhecimento”, fixando bolsas de estudo para frequência de estudantes com incapacidade igual ou superior a 60% e cujo valor é equivalente ao valor da propina efetivamente paga, até ao limite máximo do subsídio de propina atribuído pela Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT, I.P.) para a obtenção do grau de doutor (2750 euros) (https://www.dges.gov.pt/pt/pagina/bolsas-de-estudo-para-frequencia-de-estudantes-com-incapacidade?plid=373).

Fonte: DGES.

Gráfico 5 Pedidos de bolsa para estudantes com incapacidade 

Para além do apoio direto aos estudantes com as bolsas, o Estado também apoia indiretamente os estudantes do ensino superior público, subsidiando, para além de outras despesas, os gastos em:

O Gráfico 6 mostra quanto o Estado executou, isto é, quanto tem realmente gasto, nos últimos anos em apoios indiretos aos estudantes do ensino superior público.

Fonte: CNE, a partir de IGeFE, IP, 2023.

Gráfico 6 Evolução da despesa com ação social indireta (em alimentação, alojamento e outros apoios indiretos) 

A análise do Gráfico 6 permite concluir que o contributo do Estado em despesas com a ação social indireta tem permanecido relativamente constante na última década, enquanto as outras fontes (financiamento comunitário, receitas próprias e transferências no âmbito das Administrações Públicas) têm apresentado uma evolução mais irregular, mas sendo sempre superiores às despesas garantidas pelo Orçamento do Estado.

Também a disponibilização de camas/residências não tem crescido nos últimos anos, apesar da sua importância enquanto política de apoio aos estudantes, particularmente aos mais carenciados.

Nota: 2011 sem dados disponíveis.

Fonte: CNE, Plano Nacional para o Alojamento no Ensino Superior – PNAES, 2022.

Gráfico 7 Evolução do número de camas disponibilizadas em residências no Ensino Superior Público 

OUTRAS MEDIDAS RECENTES

Desde os anos da pandemia do Covid 19 que o governo tem implementado algumas medidas de política educativa que, não sendo de natureza financeira, se repercutem, todavia, nos estudantes, particularmente nos estudantes oriundos das classes baixa/média baixa.

De entre essas medidas destacamos três: duas destas medidas dirigem-se aos jovens que terminaram o Ensino Secundário via Profissional que é maioritariamente frequentado por jovens portadores de baixo nível de capital económico e cultural; a outra, é uma medida que se aplica a todos jovens oriundos dos estratos sociais menos favorecidos, independentemente da via em que realizaram o ensino secundário (via regular ou via profissional).

Assim, é relativo aos jovens que terminaram estudos secundários pela via profissional:

No que respeita aos jovens oriundos da classe baixa, os jovens que pertencem ao Escalão A nas políticas de Ação Social, desde o ano letivo de 2023/2024 que o governo, em colaboração com as instituições de ensino superior, reserva para esses jovens um número específico de vagas, incluindo os designados cursos de excelência como, entre outros, os cursos de medicina, arquitetura, bioengenharia nos quais dificilmente esses jovens conseguem entrar.

Para o ano letivo de 2024/2025, estão reservados para estes jovens, 2% do número de vagas dos cursos com mais de 100 candidatos e duas vagas nos restantes cursos. Quer isto dizer que em cada um dos cursos a que os jovens se podem candidatar (para o próximo ano letivo são mais de 1100 os cursos disponíveis nas instituições públicas de ensino superior), há pelo menos duas vagas reservadas para os jovens oriundos da classe baixa.

Aliás, no presente ano letivo (2023/2024), tinham sido reservadas 2500 vagas, mas apenas ingressaram 1013, o que poderá ser explicado pelas gravíssimas condições económicas em que vivem e que os apoios financeiros do Estado não são suficientes para colmatar.

A POLÍTICA DE EMPRÉSTIMOS BANCÁRIOS

Uma outra política de apoio aos jovens para acederem ao ensino superior, é a política de empréstimos. Esta política, que vem acentuar a privatização do ensino superior público, tem vindo a desenvolver-se nos últimos 20 anos e constitui na disponibilidade de créditos com taxas bonificadas, períodos de amortização e períodos de graça mais longos e que são disponibilizados pela banca comercial, mas garantidos pelo Estado, daí serem designados por Empréstimos de Garantia Mútua.

Sendo uma medida de política relativamente recente, ainda não são muitos os jovens que recorrem aos empréstimos. Observe-se o Quadro 10.

A propósito dos dados do Quadro 10, há ainda que referir que no período 2007-2016:

Em 2017, os empréstimos estiveram suspensos, tendo o Governo, em 2018 reativado a linha de crédito criada em 2007. Em 31 de Outubro de 2018, o Governo assinou, com a SPGN – Sociedade de Investimento S.A. e o Programa Operacional Capital Humano – POCH, a “Linha de Crédito para Estudantes do Ensino Superior com Garantia Mútua”, tendo aderido a esta linha de empréstimos de garantia mútua 4 bancos: Banco Comercial Português (BCP Millennium); o banco público, a Caixa Geral de Depósitos (CGD), o Banco Montepio e o Banco de Investimento (BIC) e que vigorou até 2023.

Na sequência desta reativação da política de empréstimos estudantis, houve uma retomada por parte dos estudantes, sendo que o montante de empréstimo médio contratado neste período foi muito semelhante ao do período anterior, conforme pode observar-se no Quadro 11.

A análise conjunta dos Quadros 10 e 11 mostra que o montante médio dos empréstimos não variou de forma significativa no 2007-2022, sugerindo que a crise financeira que atingiu o país (2008-2011) e a política de austeridade que se lhe seguiu (2011-2015), bem como os problemas decorrentes da pandemia do Covid 19 (2019-2020) e da guerra da Ucrânia (2022-.) não terão tido um papel determinante nos montantes dos empréstimos contratados.

Finalmente, registre-se que os pedidos de empréstimo não se distribuem uniformemente por todos os ciclos de estudo. Observe-se o Quadro 12.

Os dados do Quadro 12 mostram como a procura de crédito varia com os ciclos de estudos, sendo predominante o de licenciatura, isto é, o 1º ciclo do ensino superior (3 anos de estudo) como seria expectável dado que este ciclo é o dominante em termos de frequência (65,8% dos estudantes de educação superior). De facto, muitos dos estudantes entram no mercado de trabalho logo após a conclusão da sua licenciatura. É interessante verificar, também, que são os estudantes dos cursos em que é obrigatório realizar o mestrado para poderem desempenhar a profissão (como, entre outros, psicologia, veterinária, arquitetura, medicina, agronomia, algumas engenharias), aqueles que se seguem nos pedidos de crédito.