INTRODUÇÃO

A partir da Constituição Federal de 1988 foi instituído um arcabouço legal que estipula limites para que a contratação de professores temporários seja realizada de forma excepcional pelas redes públicas de ensino. Contudo, ao arrepio da lei, a presença dos professores temporários é estrutural, permanente e persistente na educação pública brasileira. Em 2011, primeiro ano em que o Censo Escolar incorporou essa modalidade de contrato docente, os professores temporários representavam 29% do total de professores da rede pública no Brasil; em 2020 representavam 32% do total. Na última década, os professores temporários representaram em torno de um terço dos docentes nas redes públicas de Educação Básica no Brasil (I^NEPb).²

Dessa forma, a conquista do concurso público como condição de valorização da carreira docente ainda não foi implementada no Brasil na sua integralidade e sofre reiteradas ameaças. Não obstante, ganha relevo no Congresso Nacional e no debate público a agenda da reforma administrava. No dia 23 de setembro de 2021, por exemplo, foi aprovada em Comissão Especial a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) 32/2020, de autoria do Poder Executivo. Entre outros aspectos, o substitutivo aprovado em comissão, que seguirá ainda ao plenário, abre um precedente relevante, ao constitucionalizar a permissão de “normas gerais sobre contratação por tempo determinado em regime de direito administrativo”. (^{BRASIL, 2021}, p. 10). Dessa forma, no contexto político atual, o serviço público, tal como concebido pela Constituição Federal de 1988, sofre ameaça de desmonte. O momento, portanto, é propício para a realização de pesquisas sobre a presença de um tipo de trabalhador que, de acordo com a legislação ainda vigente, deveria ser a exceção, e não a regra: o professor temporário.

A literatura brasileira que investiga os professores temporários nas redes públicas de ensino mostra robustas evidências de que as condições de trabalho oferecidas a esse profissional acarretam uma série de problemas. ^{Ferreira (2016}), observou professores temporários da rede municipal de Fortaleza, indicando que esses trabalhadores apresentam significativos sinais de sofrimento e adoecimento. ^{Nauroski (2014}), investigando a subjetividade dos professores temporários da rede estadual do Paraná, mostra que estes trabalhadores forjaram uma subjetividade negativa, pois, segundo a autora, nas situações “observadas nas escolas e, principalmente, nos relatos coletados, predominam condições objetivas de trabalho geradoras de sofrimento e mal-estar” (^{NAUROSKI, 2014}, p. 219). Venco (²⁰¹⁸), analisando os efeitos do paradigma da Nova Gestão Pública em municípios paulistas, evidencia as relações entre baixas condições de trabalho, contratos flexíveis dos professores temporários e estudantes de perfil mais vulnerável. Ampla literatura indica que os professores temporários trabalham em condições precárias, pois não têm seus vencimentos vinculados a um Plano de Cargo, Carreira e Remuneração (PCCR) (^{FERREIRA, 2013}), são constrangidos a regularmente trocar de escola (^{MARQUES, 2006}) e, no limite, não são protegidos pela legislação trabalhista (^{FERREIRA, 2013}; ^{FELDMAN; COSTA, 2021}). Além das condições piores em relação aos professores efetivos, Silva Jr. e Oliveira (²⁰¹⁹) destacam, a partir do caso baiano, as desvantagens dos professores temporários em relação, inclusive, às regras da CLT, evidenciando que esse tipo de contrato que cria regimes especiais que não reproduzem elementos básicos de proteção ao trabalhador.

Em relação às causas da presença estrutural dos professores temporários nas redes públicas da Educação Básica, a literatura indica dois fatores proeminentes, ambos interrelacionados, a saber: a hegemonia do receituário neoliberal que ganhou força no Brasil da década 1990 (^{FERREIRA, 2016}) e as restrições orçamentárias das redes públicas. Dentro dessa perspectiva de análise, Santos (²⁰¹⁶) fez um estudo dos professores temporários da rede estadual paulista sob o ponto de vista orçamentário. Sua hipótese de pesquisa era a de

que o montante orçamentário destinado à função educação, especificamente para pagamento de professor da educação básica, é insuficiente para arcar com a contratação de um quadro de docentes efetivos que perfaça, pelo menos, um contingente de 90% dos professores da rede (^{SANTOS, 2016}, p. 22).

Como achado de pesquisa mais relevante, Santos (²⁰¹⁶, p. 117) indica a economia que o governo do Estado de São Paulo “realiza por meio de uma política de pessoal ancorada em uma engenharia orçamentária no sentido de diminuir os gastos com educação a partir da precarização.” Outra pesquisa que evidencia a relação entre flexibilização de contratos e economia de recursos é a de ^{Araújo e Jann (2018}). Analisando o caso de Minas Gerais, as autoras colocam em evidencia os múltiplos rompimentos de vínculos que a burocracia envolvida nos contratos temporários submetem aos professores.

^{Feldman e Alves (2020}) e Feldman e Costa (2021), por sua vez, realizaram estudos de caso, respectivamente, nos municípios paraenses de Portel e Cametá, investigando a política de contração de professores temporários nessas duas redes municipais. Ambos os estudos indicam que o trabalho docente representa importante fatia do mercado de trabalho assalariado formal nesses municípios. Em Portel, entre 2011 e 2017, os professores da rede municipal representaram em média 37% dos trabalhadores assalariados registrados pela Relação Anual de Informações Sociais (RAIS); em Cametá, entre 2011 e 2018, representaram em média 24%. Os estudos apontam, ainda, que a indicação de professores temporários tem grande relevância dentro das disputas políticas municipais, sobretudo na zona rural. Segundo Feldman e Costa (²⁰²¹, p. 17), “tendo em vista [...] que a zona rural tem uma importância eleitoral significativa, afere-se a correlação entre indicação de professores temporários e as disputas políticas municipais”. Em Cametá, como mostra a pesquisa, entre 2011 e 2018, em média 94% dos professores temporários trabalhavam na zona rural. Assim, esses dois estudos indicam novas possibilidades causais para entender a grande presença dos professores temporários nas redes municipais do Estado do Pará.

Estudo de ^{Lima e Azevedo (2022}), ao analisar os efeitos dos planos de carreira na valorização dos professores, evidencia o quanto a condição de contratação temporária é uma variável que segue interferindo de maneira estrutural nas desigualdades do sistema educacional brasileiro, dado que não é coincidência que as redes onde não existem Planos de Carreira também sejam as que predominam contratos temporários com professores com menor qualificação inicial e menor acesso a pós-graduação

A partir destas preocupações e tendo como objetivo geral analisar a presença dos professores temporários no conjunto das redes públicas municipais do Estado do Pará entre 2011 e 2020, formularam-se alguns questionamentos. Qual o percentual de professores temporários nas redes municipais do Estado do Pará? Esse percentual indica que a legislação está sendo cumprida? As redes municipais paraenses apresentam semelhanças ou diferenças em relação à presença dos professores temporários em seu quadro funcional? Existe alguma variável que impacta os municípios paraenses em relação ao percentual de professores temporários em suas redes de ensino?

Para responder as questões definiram-se cinco variáveis de análise, verificando se elas impactam nos municípios paraenses em relação ao percentual de professores temporários em suas redes de ensino, considerando os fatores causais apontados pela literatura, já previamente explicitados (^{SANTOS, 2016}; ^{FELDMAN; ALVES; 2020}; ^{FELDMAN; COSTA, 2021}). Mais especificamente as três últimas variáveis de análise tiveram como inspiração a mencionada literatura. Essas são as cinco variáveis: 1) Porte populacional dos municípios, 2) PIB per capita dos municípios, 3) Capacidade de financiamento das redes municipais, 4) Percentual de matrículas em escolas rurais nas redes municipais (doravante % de MatRur) e 5) a Relação entre o número de docentes das redes de ensino e o pessoal ocupado assalariado nos municípios (doravante Razão Docente/Assal).

E por que realizar uma pesquisa cujo escopo é analisar a presença dos professores temporários nos 144 municípios paraenses? Primeiro, porque o Estado do Pará é o que apresenta a maior taxa de municipalização das matrículas do Ensino Fundamental na região Norte (^{MARIALVA, 2021}). Em 2020, existiam 78.690 docentes nas redes públicas do Pará, dos quais 64.851 (82%) eram vinculados a uma rede municipal. Segundo, porque a presença dos professores temporários nas redes municipais paraenses se mostra mais acentuada do que na rede estadual. Em 2011, as redes municipais paraenses tinham 38% de professores temporários, enquanto as estaduais 14%. Em 2020, as redes municipais tinham 37% de temporários, as estaduais 11% (^INEPa).

Por fim, em terceiro lugar, é importante investigar os 144 municípios paraenses em conjunto no contexto histórico conhecido como política de fundos (^{GOUVEIA; SOUZA, 2015}). Trata-se de um período histórico singular no financiamento da Educação Básica, que foi iniciado em 1996 com o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (doravante FUNDEF), aprimorado e consolidado em 2006 com o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (doravante FUNDEB transitório), o qual foi novamente modificado em 2020 (doravante FUNDEB permanente). Na política de fundos anterior ao FUNDEB permanente, cada uma das 26 unidades federativas estaduais e mais o Distrito Federal apresentava uma dinâmica de funcionamento que enfrentou as desigualdades com contornos específicos. Assim, torna-se relevante realizar uma análise de todos os municípios de um estado em conjunto. Estabeleceu-se o recorte cronológico de 2011 a 2020 porque o Censo Escolar passa a registrar a quantidade de contratos temporários apenas em 2011. Além disso, a partir de 2010, a complementação da União ao FUNDEB provisório estabilizou-se em 10% do valor total do fundo. O Pará recebeu, desde o início da política de fundos, complementação da União, a qual chega a seu valor máximo e estabiliza-se a partir de 2010.

Além dessa introdução, a seguir será explicitada a metodologia da pesquisa. Na sequência, realizaremos breve descrição do arcabouço legislativo que regula a contratação de professores temporários nas redes públicas de ensino. Então, passaremos a explicitar os resultados da pesquisa. Primeiro, mostraremos a oscilação no percentual de professores temporários nas redes municipais do Estado do Pará entre 2011e 2020. Em seguida, analisaremos de forma separada como cada uma das cinco variáveis selecionadas se relaciona com o percentual de professores temporários nas redes municipais paraenses. Por fim, teceremos considerações finais refletindo sobre o resultado da investigação como um todo e sugerindo uma agenda de pesquisa para novos estudos sobre a temática.

METODOLOGIA

Essa é uma pesquisa de abordagem quantitativa de natureza exploratória e descritiva. Para a coleta de dados foram utilizadas diferentes bases documentais: Censo Escolar (^{INEPa, 2011}, ²⁰²⁰), Cadastro Central de Empresas (IBGEa, 2011, 2019), FINBRA - Dados Contábeis dos Municípios (^{STN, 2011}, 2020), Produto Interno dos Municípios (IBGEb, 2011, 2018) e Censo Brasileiro de 2010 (^{IBGE, 2010}). Os dados coletados dessas bases foram cruzados e agrupados de acordo com as cinco variáveis de análise: 1) Porte populacional dos municípios, 2) PIB per capita dos municípios, 3) Capacidade de financiamento das redes municipais, 4) % de MatRur e 5) Razão Docente/Assal.

Exceto para a análise pautada na variável porte populacional dos municípios, na qual os municípios foram agrupados em quatro portes, os municípios foram divididos em quartis tendo como referência de entrada a variável utilizada. Após dividir a amostra dos municípios em quartis, cruzaram-se as principais medidas de posição de cada quartil (média, mediana, desvio padrão, limite inferior e limite superior) com as mesmas medidas de posição do percentual de professores temporários observadas no referido quartil.

Quando realizada a divisão das amostras em quartis através de uma variável de entrada, primeiro, verificamos se existiam outliers, ou seja, municípios com valores atípicos, destoando dos demais valores da amostra, podendo gerar distorções na interpretação dos dados. Existindo outliers na amostra, eles foram retirados e os quartis foram recalculados sem a presença desses valores atípicos. Sendo Q1 o limite inferior do segundo quartil e Q3 o limite inferior do quarto quartil, e IQR a amplitude interquartil, o limite inferior para calcular os outliers abaixo foi definido pela formula Q1 - 1,5 x IQR e o limite superior para calcular os outliers acima foi definido pela formula Q3 + 1,5 x IQR.

Utilizamos, sempre, dois anos de referência para verificar a presença dos professores temporários nas redes municipais paraenses: 2011 e 2020. Assim, essa pesquisa compara duas amostras, uma do primeiro ano em que o Censo Escolar disponibilizou dados referentes ao tipo de vínculo dos docentes, 2011, e outra do último ano de vigência do FUNDEB transitório, 2020. É importante ressaltar que o ano de 2020, apesar de ter sido atípico, por conta da pandemia de COVID-19, não é atípico no número de professores temporários nas redes municipais paraense registrados pelo Censo Escolar. Em 2019, existiam 67.656 docentes nas redes municipais do Pará, sendo 24.151 (36%) deles temporários. Em 2020, essa relação praticamente se mantém, com 64.851docentes nas redes municipais do Pará, sendo 24.177 (37%) deles temporários (^{INEPa, 2019}, ²⁰²⁰).

Para algumas variáveis de análise, não existiam dados disponíveis para 2020. Para o PIB per capita, utilizaram-se dados de 2018 para fazer a correlação com o percentual de professores temporários de 2020, tendo em vista que a proposta é considerar o PIB per capita como um indicador de desenvolvimento econômico do município. Neste caso, o ano de 2020 tem uma peculiaridade devido à crise econômica decorrente da pandemia COVID-19. Assim, a disponibilidade dos dados de 2018 tomados aqui como indicativo do retrato pré-pandemia parece adequado para tomar a variável como elemento comparativo ao ano de 2011. Para verificar a Razão Docente/Assal, utilizaram-se dados de pessoal ocupado assalariado de 2019, que indica o número de dezembro deste ano, ou seja, relacionamos o percentual de professores temporários nas redes de ensino de 2020, como número de pessoal ocupado assalariado de dezembro de 2019. Novamente, isto permite uma comparação com o mercado de trabalho privado no contexto municipal pré-pandemia, considerando que os níveis de desemprego em dezembro de 2020 tiveram mudanças completamente atípicas.

Para mensurar a capacidade de financiamento das redes municipais, utilizamos o conceito de Valor Aluno Ano Total (doravante VAAT), o qual foi consagrado pela Emenda Constitucional nº 108, de 26 de agosto de 2020 (BRASIL, 2020), que tornou o FUNDEB permanente.³

Antes de passarmos para a análise dos dados empíricos da pesquisa, contudo, realizaremos uma breve síntese do arcabouço legal que regula a contração de professores temporários no Brasil e no Pará.

PROFESSORES TEMPORÁRIOS: LEGISLAÇÃO

O texto constitucional, no artigo 37, inciso IX, estipula que a contratação temporária deve “atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”. No mesmo artigo 37, o inciso II, estipula-se que “a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos [...]”, com exceção para cargos em comissão, algo que não se refere aos docentes. No artigo 206, inciso V, a constituição estipula a “valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas” (^{BRASIL, 1988}[²⁰²¹]).

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) estabelece, no artigo 67, inciso I, o ingresso, nos sistemas de ensino, “exclusivamente por concurso público de provas e título” (^{BRASIL, 1996}). O Plano Nacional de Educação (PNE), de 2014, estabelece, na estratégia 18.1, referente à meta 18,

estruturar as redes públicas de Educação Básica de modo que, até o início do terceiro ano de vigência deste PNE, 90% (noventa por cento), no mínimo, dos respectivos profissionais do magistério [...] sejam ocupantes de cargos de provimento efetivo e estejam em exercício nas redes escolares a que se encontrem vinculados (^{BRASIL, 2014}).

Já o Plano Estadual de Educação do Pará reproduz, quase que textualmente, a estratégia 18.1 do PNE (^{PARÁ, 2014}).

Cabe ressaltar que cabe a cada ente federado legislar sobre seus quadros de funcionários. Portanto, há regras para os vínculos temporários excepcionais formuladas em cada um dos 144 municípios paraenses: leis orgânicas, planos municipais de educação, PCCRs e estatutos dos servidores públicos municipais, assim como regras especificas para a vigência dos contratos temporários. Não foi possível, contudo, dentro do escopo dessa pesquisa, traçar um panorama dessa legislação.

Reiteremos, assim, aquilo que é instituído por amplo arcabouço legal: a presença dos professores temporários nas redes públicas de ensino deve ser esporádica e residual. Vejamos, agora, se os municípios paraenses estão de acordo com a legislação vigente.

OS PROFESSORES TEMPORÁRIOS NAS REDES MUNICIPAIS DO PARÁ ENTRE 2011 E 2020

A Tabela 1 nos fornece o panorama das redes municipais paraenses em relação ao percentual de professores temporários. Importante destacar que em 2011, existiam 143 municípios no Estado. Com a criação de Mojuí dos Campos, em 2013, que foi emancipado de Santarém, o Pará passou a ter 144 municípios.

Em primeiro lugar, em relação aos dados da Tabela 1, destaque-se o não cumprimento da lei. Em 2020, quando de acordo com o PNE as redes públicas de ensino deveriam ter no máximo 10% de professores temporários, apenas 4% dos municípios paraenses cumpriam esse requisito legal. Em segundo lugar, destaquemos a grande variação no percentual de professores temporários nas 144 redes municipais paraenses. É, inequivocadamente, um quadro bastante heterogêneo. Por fim, verifica-se que a situação pouco mudou entre 2011 e 2020. A Tabela 2 também demonstra esse diagnóstico de manutenção do status quo.

A Tabela 2 indica que, entre 2011 e 2020, a presença dos professores temporários se manteve estável se olharmos em conjunto as redes municipais paraenses, com a alteração de apenas 1 ponto percentual na média, ainda que com mudança no desvio padrão, o que indica variação interna nos grupos dos municípios da amostra, o que será melhor evidenciado mais adiante. Passemos à Tabela 3, na qual uma oscilação negativa significa o aumento no percentual de professores temporários entre 2011 e 2020, enquanto oscilação positiva significa a redução no percentual de professores temporários nesse mesmo período.

Traduzindo os dados da Tabela 3, 25% dos 143 municípios paraenses (Mojuí do Campos, inexistente em 2011, foi retirado dessa amostra), aumentaram, entre 2011 e 2020, o percentual de professores temporários em suas redes de ensino entre 11% (Q₁) e 48% (mínimo). O caso mais extremo de oscilação negativa (o mínimo da Tabela 3) foi o município de Santa Isabel do Pará, que tinha 12% de professores temporários em sua rede em 2011 e passou a ter 60% em 2020, numa oscilação negativa de 48%. Por outro lado, 25% dos 143 municípios paraenses, diminuíram o percentual de professores temporários em suas redes entre 13% (Q₃) e 55% (Máximo). O caso mais extremo de oscilação positiva (o máximo da Tabela 3) foi o município de Nova Esperança do Piriá, que tinha 87% de professores temporários em sua rede em 2011 e passou a ter 32% em 2020, numa oscilação positiva de 55%. Se analisarmos os 144 municípios em conjunto, a impressão é de que nada mudou, ou seja, em média, os municípios diminuíram em 1 ponto o percentual de professores temporários em suas redes (oscilação positiva de 1%). Contudo, dentro desse quadro de pouca mudança no conjunto da amostra, observam-se munícipios que oscilaram de forma significativa entre 2011 e 2020.

Observado o panorama geral das redes municipais de ensino do Pará, passemos a analisar, de forma separada, como cada uma das variáveis se relaciona com o percentual de professores temporários.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em 2020, apenas 4% dos municípios paraenses tinham menos que 10% de professores temporários em suas redes, os demais 96% dos municípios estavam além do estabelecido pelo PNE. Trata-se de um quadro amplo e generalizado de descumprimento das metas de valorização do magistério por meio da carreira, quadro que se manteve estável entre 2011 e 2020, pois a média estadual de professores temporários nas redes municipais oscilou de 38% a 37% no período. Destaque-se, ainda, que é um cenário bastante heterogêneo, com os municípios de diferentes tipos apresentando a estratégia de contrato temporário para manutenção da força de trabalho nas suas redes. Portanto, aquela norma constitucional que deveria ser tratada como excepcional passou a compor estratégia corrente no processo de expansão das redes municipais de ensino paraenses. O percurso da pesquisa procurou testar variáveis que pudessem explicar tendências para tipos de municípios que utilizaram esta estratégia.

Em relação às variáveis de análise, verificou-se que em três delas é possível estabelecer uma baixa e difusa correlação com o percentual de professores temporários nas redes municipais de ensino do Pará: porte populacional dos municípios, % de MatRur e a Razão Docente/Assal. Em relação às duas outras variáveis, PIB per capita dos municípios e capacidade de financiamento das redes municipais (mensurada através do VAAT), os dados analisados demonstraram ser mais improvável que exista essa correlação.

O que os dados mostram, contudo, é um cenário complexo, em que essas variáveis demonstram exercer influência sobre uma maior ou menor presença dos professores temporários nas redes, mas não determinar o volume dessa presença. Em primeiro lugar, analisando todos os quartis de todas as variáveis (lembremos que na variável porte populacional não foi utilizada a divisão por quartil), a menor média de professores temporários nas redes foi de 30% e a maior 43%. Isso significa que as médias de todos os quartis esteve muito próxima da média estadual de 2011 e 2020 (38% e 37%), indicando que se uma variável exerce influência sobre a presença de temporários nas redes, essa influência não deve ser tomada como determinante. Além disso, a pesquisa indica que múltiplas causas explicam a permanência estrutural dos professores temporários nas redes. Trata-se de um fenômeno multicausal.

Dessa forma, o achado mais relevante da pesquisa é um aspecto que foi destacado reiteradamente ao longo do texto. Dentro de todos os quartis, em todas as variáveis, observam-se mínimos que indicam o cumprimento da legislação, isto é, a presença residual de professores temporários nas redes de ensino, e máximos que indicam percentuais muito acima do permitido pela legislação. Isso indica que uma maior ou menor presença de professores temporários na rede é, em boa medida, uma decisão política do município. A dinâmica política interna de cada município é um fator que deve ser levado em consideração quando se analisa a questão dos professores temporários. O cenário bastante heterogêneo, com os municípios apresentando enorme diversidade no que diz respeito à presença dos temporários em suas redes, é outro indicativo de que a dinâmica política local é um fator explicativo importante.

Feitas essas ponderações, finalizemos esse texto com duas proposições. A primeira é a sugestão de uma agenda de pesquisa. Sugere-se a realização de estudos de caso que comparem a dinâmica política de municípios que cumprem a legislação, isto é, com presença residual de professores temporários nas redes de ensino, com munícipios com percentuais exorbitantes de temporários. A segunda proposição é uma agenda política. A valorização do magistério como condição central da qualidade da educação pública exige um projeto político que mobilize a sociedade para compreender o lugar do servidor público na construção do direito à educação. Mais que uma agenda corporativa dos sindicatos de professores, mas também como parte de uma agenda sindical, a superação dos contratos temporários precisa ser parte de um projeto de defesa da qualidade da educação como serviço público, onde a dignidade em relação ao poder e a continuidade em relação ao tempo é que constroem a identidade de pertencimento de professores como servidores públicos comprometidos com um projeto de educação. Trata-se, pois, de um desafio político no horizonte.

Preprint

DOI: https://preprints.scielo.org/index.php/scielo/preprint/view/3628