INTRODUÇÃO

Desenvolvemos este artigo a partir de indagações produzidas no âmbito do Fórum Permanente de Educação Infantil do Estado do Rio de Janeiro (FPEI-RJ)¹, por ocasião dos debates gerados pela tramitação do novo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (^{BRASIL, 2020a}, ^2020b). A pergunta “Qual é o valor de uma educação infantil de qualidade?” abarcou o tema central dos debates, que tiveram como objetivo analisar e compreender as perspectivas do financiamento e suas decorrências na educação infantil. O novo Fundeb, agora permanente, passa a garantir constitucionalmente uma parcela relevante do financiamento da educação básica. A partir dele, há o aumento da complementação da União e a implementação de um novo sistema de redistribuição dos recursos. Além dessas características, o texto legal também inova ao colocar em evidência as discussões sobre a qualidade da oferta, ao incluir o Custo Aluno Qualidade (CAQ) e ao vincular parte do investimento ao desempenho de resultados educacionais. O intenso debate em torno do direito à educação provocado pelos diferentes movimentos sociais e entidades científicas, como Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Movimento Interfóruns de Educação Infantil do Brasil (Mieib), Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped), Associação de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca), entre outros, gerou a investigação em tela que se propõe a problematizar como se dará a avaliação da oferta e a refletir sobre diretrizes que possam subsidiar os parâmetros de qualidade na primeira etapa da educação básica após as determinações do novo Fundeb. Para tanto, os dados do Censo Escolar da Educação Básica do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e do Censo Demográfico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) serão fontes privilegiadas. Organizamos o artigo em três partes. Inicialmente, retomamos algumas concepções e disputas que giraram em torno do financiamento da educação infantil e que trazem reflexos para a avaliação da oferta educacional. Em seguida, construímos argumentos que definem pontos essenciais para uma avaliação da oferta que busque encontrar o valor de uma educação infantil de qualidade. Por fim, refletimos sobre as limitações e as potências dos novos marcos regulatórios para a educação infantil.

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO INFANTIL: RETOMANDO CONCEPÇÕES E DISPUTAS

A expressão “O rei está nu” intitula artigo escrito por ^{Abramovay e Kramer (1984}), em que as autoras mostram como o discurso oficial da década de 1980, promovido a partir da implantação do Programa Nacional de Educação Pré-escolar, programa implantado pelo Ministério da Educação (MEC) em 1981, rebatia as críticas deferidas pela comunidade científica a esse modo de atendimento, esvaziando a importância da educação infantil (no caso da pré-escola), sob a alegação de que ela teria objetivos em si mesma: “já que a pré-escola não é responsável pelo desempenho no 1º grau, ela até não necessita de qualidade, podendo ser informal, não convencional, assistemática etc.” (^{ABRAMOVAY; KRAMER, 1984}, p. 33). Foi alicerçada nessas ideias que se deu a expansão da educação das crianças pequenas, em que as inconsistências desse Programa - mais de cem crianças por unidade, profissionais leigos e voluntários, instalações precárias - reproduziam a política compensatória e alijavam os questionamentos sobre qual modelo educacional poderia trazer contribuições às crianças, principalmente àquelas pertencentes ao quartil mais pobre da população do País.

As razões da decisão do MEC para atuar na área da educação pré-escolar, na qual exerceu uma “função supletiva junto aos sistemas de ensino através da SEPS/SDE/COEPRE e do MOBRAL” (BRASIL, 1981, p. 5), foram objeto de muitas pesquisas na área da história, da sociologia e da psicologia (^{PILOTTI; RIZZINI, 1995}; ^{ROSEMBERG, 2002}; ^{LEITE FILHO, 2006}; ^{CARVALHO, 2015}; entre outras), embora ainda sejam escassas aquelas ancoradas na perspectiva do financiamento e da avaliação do atendimento. Por esse motivo, voltar a esse passado, certamente, nos ajuda a compreender as demandas dos movimentos de luta pela educação infantil que antecederam o Fundeb permanente e o campo de disputas em que elas se inserem. Tal como afirma o documento que inaugura o Programa Nacional de Educação Pré-escolar (1981), seria preferível “distribuir um pouco para muitos, assegurada sua eficácia, em vez de muito para poucos, o que acentuaria cada vez mais as desigualdades educacionais” (^{BRASIL, 1981}, p. 6). Em relação às metas, o Programa previa o atendimento de 500 mil crianças por ano e a cobertura de 50% das crianças na faixa etária da pré-escola² até 1985, sendo que, segundo o MEC, a população de 4 a 6 anos estava estimada em sete milhões de crianças (^{BRASIL, 1981}, p. 12). A pergunta mote ecoa: qual era o valor dessa educação?

Os custos variarão de uma unidade da Federação para outra, de um município para outro, em função de uma série de variáveis como os níveis de remuneração do pessoal envolvido, o número de crianças por professor, a participação da família, de monitores e estudantes de 1º e 2º graus, o tipo de equipamentos físicos utilizados e de outras características mais ou menos próximas das formas não convencionais de educação pré-escolar. Devido às variações apontadas, não é possível determinar, a priori, o custo médio criança/ano. Sabe-se, no entanto, que a educação pré-escolar desenvolvida na forma convencional é onerosa, tornando-se necessário usar a criatividade na aplicação de meios e formas de mais baixo custo e que lhe assegurem a qualidade necessária. Seja como for, para as metas pretendidas, os recursos previstos no MEC, embora muito aumentados com relação aos anos anteriores, não são abundantes. Constituem, porém, um grande esforço inicial, através do qual o MEC deverá repassar cerca de 3 bilhões e 200 milhões de cruzeiros, esperando-se que os sistemas de ensino concorram com sua parte nesta tarefa. (^{BRASIL, 1981}, p. 12).

Com o fim da ditadura civil-militar no Brasil, marcada pela eleição indireta para a presidência da república em 1985, cresce a ideia de uma nova base conceitual e jurídica para as crianças e a educação infantil: não mais como problema, mas como pessoa, sujeito de direitos. A definição legal na Constituição Federal promulgada em 1988 (^{BRASIL, 1988}) aponta para a superação do caráter assistencial, até então dominante, e passa a exigir uma atuação efetiva do sistema educacional nas suas diferentes instâncias: federal, estadual e municipal.

Essa constituição é considerada inovadora, pois estabeleceu a educação como um direito social e, para tal, definiu os responsáveis - família e Estado - pelo seu provimento. Para cumprir esse mandamento, estabeleceu ainda as fontes de financiamento que gerariam os recursos dos quais o Estado precisaria dispor para bancar os seus gastos. Em seguida, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 1996 (^{BRASIL, 1996b}), também se preocupou em estabelecer fontes de financiamento para os gastos educacionais. No que tange à ação pública pela educação, a lei atribuiu à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios a responsabilidade pela manutenção e pela expansão do ensino e consagrou uma estrutura de financiamento.

Entretanto, a despeito das mudanças políticas, jurídicas e educacionais bastante significativas, em termos de financiamento, não houve repercussão para o incremento de matrículas da recém-definida primeira etapa da educação básica, a educação infantil³. No contexto da época, as normas de financiamento do MEC/FNDE (1996-1998) fixavam como prioritários para a liberação de recursos os municípios vinculados ao Programa Comunidade Solidária, criado pelo Governo Federal como uma estratégia de combate à fome, à miséria e à exclusão social, dando atenção especial a 1.368 municípios caracterizados como bolsões de pobreza em 1998. Em relação às ações municipais passíveis de financiamento, destacaram-se as construções de creches segundo as normas preconizadas pelo programa e o apoio para a compra de material didático-pedagógico para os alunos do pré-escolar.

A criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef) (^{BRASIL, 1996a}, ^1996c), que teve a sua implantação automática em todo o território nacional a partir de 1º de janeiro de 1998, induz a reorganização das redes municipais de ensino. Por um lado, o Fundo aproxima a capacidade de gastos - o valor aluno/ano é o mesmo no estado - e aporta recursos (60%) para a valorização dos profissionais da Educação; por outro, representa um freio no compromisso dos sistemas municipais de ensino no processo de incorporação da creche e da pré-escola, pois, sendo um fundo especificamente destinado aos alunos do ensino fundamental, não inclui as crianças matriculadas na educação infantil e na educação de jovens e adultos dos cursos supletivos. Nesse sentido, chama-nos a atenção a consulta da então presidente do Inep, Profª Drª Maria Helena Guimarães Castro, ao Conselho Nacional de Educação (CNE) sobre a possibilidade de inclusão de alunos de 6 anos no Censo Escolar do ensino fundamental, com repercussões na distribuição do Fundef. O parecer relatado pelo conselheiro João Monlevade (^{CNE, 1998}) colocou-se favorável à matrícula antecipada para as crianças de 6 anos, afirmando que, nas redes públicas, Estados e Municípios em regime de colaboração poderão adotar o ensino fundamental com nove anos de duração. Afirma ainda que,

[...] a partir de 1999, os atuais alunos e possíveis candidatos às chamadas “classes de alfabetização” sejam inseridos obrigatoriamente no ensino fundamental, no caso das crianças de sete anos e mais, e na Educação Infantil ou Ensino Fundamental na hipótese de terem completado seis anos até o início do ano letivo. Consequentemente, o Censo Escolar de 1999 não deverá recensear matrículas sob denominação de “Classes de Alfabetização” (^{CNE, 1998}, p. 480).

Como crianças matriculadas no ensino fundamental das redes públicas representam verbas, houve uma inserção, quase automática, desse grupo etário nessa fase do aprendizado, o que mudou também a própria estrutura desse nível, que passa a ter nove séries em lugar de oito. É importante ressaltar que o referido parecer traz uma série de dados para justificar a incorporação das crianças de 6 anos ao ensino fundamental, alegando que:

Independentemente da implantação do Fundef, que em 1998 pode ter acelerado as mudanças, milhares de famílias já matriculavam seus filhos de seis anos no ensino fundamental nas cidades, mesmo antes que a atual lei o permitisse, dezenas ou até centenas de sistemas estaduais ou municipais tinham propostas de matricular crianças de seis anos na primeira série do ensino fundamental ou em ciclos ou classes de alfabetização. Na realidade, é quase unânime a percepção dos pedagogos, confirmada pela experiência internacional, que a “idade própria” do início da alfabetização é de seis e não de sete anos (^{CNE, 1998}, p. 478)⁠.

Às alterações ocasionadas pelo Fundef⁴ somaram-se outras de cunho político e pedagógico: a aprovação do Plano Nacional de Educação para o decênio 2001-2010 (^{BRASIL, 2001})⁠ - que, em virtude dos vetos recebidos pelo governo FHC, principalmente no que tange aos recursos financeiros, transformou-se, na prática, em uma carta de intenções ou um ato declaratório; os elevados índices de repetência e distorção idade-série na 1ª série; e a organização do ensino fundamental em ciclos, entre outros. Como demonstra Esteves, ao estudar a implantação do Fundef no Rio de Janeiro, “o que se percebeu foi o acirramento de uma série de contradições preexistentes” (2007, p. 218)⁠, bem distante de uma prática de “justiça social” preconizada:

Isso porque o remanejamento de verbas promovido pelo FUNDEF penalizou, na maioria das vezes, ou as municipalidades mais pobres ou aquelas situadas nas regiões mais empobrecidas do Rio de Janeiro, cujas populações têm frequentemente na escola pública a única forma de acesso ao saber sistematizado e/ou espaço de sociabilidade e interação (^{ESTEVES, 2007}, p. 213).

Mais uma vez, a educação infantil convive com dois grandes impasses na oferta, no atendimento e na ampliação de vagas:

O primeiro é explicitado na própria denominação do Fundo, onde se enuncia sua vinculação ao “ensino fundamental”, excluindo-se a educação infantil; o segundo decorre de sua gestão orçamentária. Dos 25% da receita de impostos e transferências destinados à educação, serão suficientes para cobrir as necessidades do ensino fundamental os 60% a ele alocados constitucionalmente? É possível garantir que os 40% restantes sejam canalizados para os demais segmentos da educação? (^{NUNES; ESTEVES, 1998}, p. 217).

Segundo Cury, a revisão dessas questões leva-nos a “uma certa consciência de que tais planos são mais um otimismo exagerado do wishfull thinking (tomada de decisão baseada mais em desejo do que em bases racionais ou considerando um desejo como se ele já fosse realidade)” (^{CURY, 2011}, p. 809)⁠. Foi com essa advertência que o enfrentamento desses desafios mobilizou os participantes do FPEI-RJ e do Mieib, com vistas a traçar argumentos em torno da inclusão da educação infantil na distribuição de recursos. Como esse Fundo é decenal, houve a possibilidade de mobilização para a inclusão da educação infantil na agenda pública, aprofundando estudos e exercícios em prol da sua viabilização. Vale destacar que, nas discussões da Câmara e do Senado para a aprovação do Fundeb 2005/2006, a creche não se fazia presente, apenas a pré-escola. Aí reside um problema, pois, na disputa de recursos, a creche representa o elo mais frágil da educação básica. Os discursos destacavam a potência desse espaço no desenvolvimento infantil, mas subestimavam a sua capacidade de influência na trajetória escolar dos indivíduos. “Direito à educação começa no berço e é para toda a vida” é a palavra de ordem do Movimento Fraldas Pintadas⁵, capitaneado pelo Mieib e pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação. Na época, somente 11% das crianças tinham creche, sendo que apenas 6% na rede pública - sabia-se o que representava a inclusão e a expansão.

Hoje, completados mais de vinte anos de uma política de fundos, o que está em jogo com o novo Fundeb refere-se, dentre outros, a: (i) tornar-se permanente; (ii) incorporar o conceito do Custo Aluno-Qualidade (CAQ), indicador que define o valor que deve ser investido anualmente por aluno em cada etapa e modalidade da educação básica; (iii) aumentar a complementação de recursos da União de 10% para 23%, representando maior capacidade redistributiva - avalia-se que cerca de 70% dos municípios terão a possibilidade de acessar esse complemento para garantir o investimento que lhes é minimamente necessário (^{ALVES; PINTO, 2020}); (iv) garantir maior investimento em salários, incorporando trabalhadores da educação que estavam descobertos da garantia de remuneração; e (v) instituir um sistema híbrido de redistribuição que continua considerando um valor mínimo por aluno no âmbito de cada estado e Distrito Federal, mas passa a considerar valores mínimos também em cada rede pública de ensino e valores condicionados à evolução de indicadores de atendimento e de melhoria da aprendizagem que reduzam desigualdades.

Nesse cenário, novas perguntas surgem, questões do passado emergem com outras demarcações, e a pergunta sobre qual o valor de uma educação infantil de qualidade ainda ecoa. No contexto atual, essa indagação ganha renovados e importantes contornos que tensionam o debate em torno da avaliação da oferta da educação infantil. Essa etapa continua a necessitar de investimentos para sua expansão, e faz-se necessário priorizar a alocação dos recursos disponíveis visando a redução das desigualdades e a garantia dos direitos essenciais de todas as crianças de 0 a 6 anos, como os de acesso, insumos e processos compatíveis com as suas especificidades. Nessa direção, com o Fundeb permanente, novos critérios de avaliação da oferta vigoram na política de financiamento, visto que os recursos agora estarão atrelados a um valor mínimo por aluno estimado pelo CAQ e ao desempenho das redes de ensino.

Concebemos aqui a avaliação como um “[...] exame sistemático de quaisquer intervenções planejadas na realidade, baseado em critérios explícitos e mediante procedimentos reconhecidos de coleta e análise de informação sobre seu conteúdo, estrutura, processo, resultados, qualidade e/ou impactos [...]” (^{RUA, 2014}, p. 103)⁠. No caso de programas governamentais como o Fundeb, entendemos ainda que essa avaliação deve contemplar procedimentos formais técnicos

[...] para produzir informação e conhecimento, em perspectiva interdisciplinar, para desenho ex-ante, implementação e validação ex-post de programas e projetos sociais, por meio das diferentes abordagens metodológicas da pesquisa social, com a finalidade de garantir o cumprimento dos objetivos de programas e projetos (eficácia), seus impactos mais abrangentes em outras dimensões sociais, ou seja, para além dos públicos-alvo atendidos (efetividade) e a custos condizentes com a escala e complexidade da intervenção (eficiência) (^{JANNUZZI, 2020}, p. 43).

O caráter primário da avaliação é o de verificar se os objetivos propostos foram atingidos e subsidiar ações que redirecionem trajetórias e proponham novos caminhos (^{SOUSA, 2018b})⁠. Em se tratando do financiamento da educação infantil, poderíamos ir mais além e afirmar que essa avaliação deve apontar em que medida os governos se mostram responsivos frente às necessidades de atendimento das crianças de 0 a 6 anos (^{ROSEMBERG, 2001}; ^{RUA, 2014})⁠. Todavia, precisamos estar atentos aos referenciais de qualidade que patrocinam o processo de avaliação: eles condicionarão as informações produzidas induzindo políticas e práticas que não se realizam sem consequências (^{SOUSA, 2018a}; ^{SOUSA; PIMENTA, 2018})⁠. O conceito de qualidade está ligado aos valores e às perspectivas de quem os observa, e a avaliação, por consequência, “[...] supõe julgamento de valor com base em critérios que expressam uma dada noção de qualidade [...]” (^{SOUSA, 2014}, p. 72) e que possuem direcionamento político, não estando assim livres da subjetividade humana (^{BAUER, 2019}).

Diferentemente do enfoque exacerbado na proposição de indicadores que avaliam o desempenho das crianças na educação infantil que as pesquisas têm demonstrado (^{RIBEIRO, 2016}; ^{PIMENTA, 2017}; ^{BAUER; HORTA NETO, 2018}; ^{SOUSA, 2018a})⁠, pretendemos, neste artigo, alcançar outras finalidades da educação nacional para as quais não podem faltar recursos do Fundeb permanente, em que destacamos a igualdade de condições para o acesso e a permanência na escola; a gratuidade do ensino público em estabelecimento oficiais; e a garantia de um padrão mínimo de qualidade (^{BRASIL, 1996b}; ^2020b). Tendo essas diretrizes como foco, desenvolvemos a seguir algumas ideias e argumentos que devem direcionar uma avaliação que busque encontrar o valor de uma educação infantil de qualidade.

O EQUILÍBRIO ENTRE A EXPANSÃO DA REDE E UM ACESSO MAIS EQUITATIVO

Se analisarmos o acesso à educação infantil entre 1999 e 2019, período marcado com o início da vigência do Fundef e a entrada da educação infantil no Fundeb em 2006, veremos que, ao longo desses vinte anos, tanto o atendimento à creche quanto à pré-escola cresceram consideravelmente.

Destacamos, na Tabela 1, esses dois segmentos, que compõem a primeira etapa da educação básica, e vemos que a creche praticamente quadruplicou e a pré-escola aumentou em 23% o seu número de matrículas. O atendimento na creche passou a ser realizado em mais de 52 mil unidades e, na pré-escola, em mais de 21 mil novas escolas, bem como, para atender a esse novo contingente de crianças que chegaram às escolas, foi necessário ainda a contratação de cinco vezes mais docentes para atuar na creche, e a equipe da pré-escola foi ampliada em mais de 50%. Em análise semelhante desses números, Vieira e Falciano concluem que eles

[…] impressionam, principalmente no atendimento às crianças de 0-3 anos de idade. É como se o Brasil tivesse aumentado, em média, ao longo de 20 anos, todos os dias, 400 matrículas em creche, aberto 7 escolas por dia e contratado 36 docentes diariamente só para esta etapa (^{VIEIRA; FALCIANO, 2020}, p. 791).

Sem dúvida, são aumentos consideráveis, e, com isso, a educação infantil conquista em 2019 uma parcela significativa das matrículas, das escolas e dos docentes de toda a educação básica, mais precisamente, 19%, 64% e 27%, respectivamente. Todavia, nem toda essa ampliação de vagas se refletiu integralmente na ampliação do acesso, que ficou sujeito a diferentes movimentos demográficos ao longo desse período.

Se, por um lado, os últimos Censos Demográficos do IBGE de 2000 e 2010 apontam para uma redução da ordem de 16% tanto da população de 0 a 3 anos, com idade para frequentar a creche, quanto da população de 4 a 5 anos, com idade para frequentar a pré-escola, do outro lado, vimos mudanças na tendência do nascimento das crianças que pressionaram por mais vagas. Registramos esses movimentos através do Gráfico 1, no qual podemos notar que houve de fato uma redução do número de nascidos vivos entre os anos de 2000 a 2010, mas esse movimento foi reduzindo de intensidade, chegando-se a registrar um sensível aumento no período de 2010 a 2015.

Fonte: elaborado pelos autores a partir dos dados do Datasus.

Gráfico 1 Número de nascidos vivos no Brasil nos períodos de 1994-2000, 2000-2010 e 2010-2019 

A dinâmica desses números reduziu a intensidade das taxas de queda da população, chegando a promover um crescimento da população de 0 a 5 anos nos últimos anos, contrariando hipóteses de que não seria mais necessária a expansão da oferta de vaga na educação infantil, uma vez que teríamos, progressivamente, cada vez menos crianças a serem atendidas. Vejamos, a seguir, alguns desses efeitos nas últimas projeções do IBGE (^{IBGE, 2021b}). A Tabela 2 retrata a projeção da população de 0 a 3 anos e de 4 a 5 anos em 2020, em que destacamos que, em 14 das 27 unidades da Federação, há a indicação de um aumento real da população de 0 a 3 anos na última década e, do mesmo modo, um aumento da população de 4 a 5 anos em 11 das 27 unidades da Federação.

Não há dúvidas da importância alcançada pela educação infantil como primeira etapa da educação básica - são notórios os avanços nesse sentido nos últimos anos. Entretanto, ainda há desafios a serem superados, principalmente se objetivarmos o previsto na meta 1 do Plano Nacional de Educação para o decênio 2014-2024, que é universalizar o acesso das crianças de 4 a 5 anos na pré-escola e atender no mínimo a 50% das crianças de 0 a 3 anos em creche (^{BRASIL, 2014}).

Para dimensionarmos o tamanho desse desafio, realizamos uma estimativa das populações de 0 a 3 anos e de 4 a 5 anos para 2020 a partir dos dados do IBGE. Essa estimativa foi realizada decompondo-se a população total dos municípios (^{IBGE, 2021a})⁠ pela mesma proporção da pirâmide etária do Censo Demográfico de 2010 e ajustando-se o valor final em cada faixa etária para corresponder à projeção (^{IBGE, 2021b}) quando totalizada em cada UF. Em seguida, comparamos os dados dessa nossa estimativa com o número de matrículas existentes tanto na creche quanto na pré-escola em cada um desses municípios.

O resultado desta análise está resumido na Tabela 3, na qual podemos observar que em mais da metade dos municípios precisamos de um aumento de +50% do número de matrículas em creche para atender a meta 1 do PNE 2014-2024, sendo que, em 14,9% dos municípios, esse aumento deveria ser da ordem de +200% se comparado aos dados de 2020⁶. Em relação à pré-escola, vemos que, em grande parte dos municípios (42,6%) há ainda uma pequena necessidade de expansão, isto é, um aumento menor do que +10% do número de matrículas; mas, praticamente em um a cada três municípios, deveríamos ter um aumento igual ou superior a 25%, de modo a atingir a universalização prevista no PNE 2014-2024.

A educação infantil continua a ter a necessidade de investimentos consideráveis que garantam a expansão da rede de atendimento. Avaliar a qualidade da oferta nessa etapa demanda aferir se os direitos essenciais de toda criança, como os de acesso, estão assegurados. O novo Fundeb determina que 50% da complementação do valor anual total por aluno (VAAT) sejam investidos nessa etapa de ensino, sendo que ao menos 15% devem ser destinados a investimentos nas respectivas redes de ensino. Necessitamos, portanto, de indicadores que monitorem a efetiva alocação desses recursos com o efeito de promover a garantia de acesso a todas as crianças.

INVESTIMENTO PÚBLICO NA REDE PÚBLICA: UM CAMINHO NECESSÁRIO

O dever do Estado para com a educação, previsto na Constituição Federal de 1988, deve ser efetivado, dentre outros aspectos, com a garantia de uma educação básica obrigatória e gratuita de 4 a 17 anos, constituindo-se nessa faixa como um direito público subjetivo, ou seja, “um bem inalienável, legalmente confirmado e que garante ao interessado exigir seu cumprimento pelo poder público” (^{NASCIMENTO; CURY, 2020}, p. 688). Espera-se que o ensino seja ministrado seguindo os princípios de gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais, bem como seja facultada a oferta pela iniciativa privada, desde que esta cumpra com as normas gerais da educação nacional e seja autorizada e tenha a sua qualidade aferida pelo poder público. Ocorre que há diferenças intrínsecas ao que é público e privado que impactam diretamente as condições da oferta educacional. Enquanto é da natureza do público garantir a igualdade de condições para o acesso e a permanência na escola das crianças visando o bem comum de todos os cidadãos, indiscriminadamente, é próprio da iniciativa privada objetivar primordialmente o retorno econômico e financeiro de suas atividades. Como equacionar então o direito ao acesso da população à creche e à pré-escola, visto que o custo por aluno nessas etapas está entre os maiores da educação básica, ao mesmo tempo que é justamente a parcela mais pobre da população que se encontra desfavorecida nas condições de acesso?

O novo Fundeb inovou ao estabelecer o custo aluno qualidade (CAQ) como mecanismo que une qualidade, controle social e financiamento adequado para a educação. O CAQ pode ser comparado a uma metodologia de cálculo que identifica qual o valor mínimo a ser gasto para a oferta de uma educação de qualidade. Para calculá-lo, devemos estimar qual seria esse custo e, para tanto, precisamos estabelecer quais insumos são necessários, quais as suas características e seus valores de referência. Por exemplo, se precisarmos de um prédio escolar, qual seria o seu tamanho? Ele comportaria quantas crianças? O que haveria nas salas? Quais seriam as necessidades de recursos humanos? Teríamos quantos professores, coordenadores e funcionários de apoio? Qual a proporção de docentes por aluno? Qual a formação desses profissionais? Que remuneração eles deveriam ter? Segundo a Campanha pelo Direito à Educação, uma das maiores defensoras do conceito do CAQ, o custo aluno qualidade representa

[…] uma inversão na lógica do financiamento das políticas educacionais no Brasil: o investimento, antes subordinado à disponibilidade orçamentária mínima prevista na vinculação constitucional de recursos alocados para a área, passa a ser pautado pela necessidade de investimento por aluno para que seja garantido, de fato, um padrão mínimo de qualidade em todas as escolas públicas brasileiras (^{CNDE, 2018}, p. 14)⁠.

Lutar pela necessidade de investimento por aluno dando ênfase ao que precisamos, é completamente diferente de limitarmos esse debate à disponibilidade orçamentária mínima regida pela redistribuição de recursos, independentemente de eles não serem suficientes para o que precisamos.

Em um estudo recente, ^{Alves, Silveira e Schneider (2019}) analisaram a adoção de parâmetros de qualidade nacionais para calcular o CAQi e o CAQ, sendo o primeiro aquele valor que visa garantir as condições mínimas, enquanto o segundo representaria a elevação desses padrões mínimos visando o cumprimento de várias metas como as do PNE 2014-2024. Desse trabalho, extraímos os dados da Tabela 4 e verificamos que o CAQi estimado para o atendimento urbano em horário parcial em creche é o dobro; e o da pré-escola, em torno de 20% maior do que a referência de custos do ensino fundamental e do ensino médio. Se consideramos o horário integral, isto é, quando o atendimento é igual ou superior a sete horas diárias, essas proporções aumentam ainda mais.

Os custos mínimos para uma oferta de qualidade na educação infantil são sensivelmente maiores do que nas outras etapas da educação básica, bem como há uma enorme disparidade do acesso à educação infantil entre a parcela mais rica e a mais pobre da população. Dados de 2018 mostram que apenas 26% do quintil da população mais pobre de 0 a 3 anos frequentavam a creche em comparação à frequência de 51% do quintil mais rico, bem como apenas 92% dos mais pobres da população de 4 a 5 anos frequentavam a pré-escola em comparação a 98% dos mais ricos (^{BRASIL, 2020c})⁠.

Acrescentamos a esse cenário o fato de que é a rede pública que garante o acesso à educação infantil na maior parte dos municípios do País. Demonstramos, na Tabela 5, que em mais de 48% dos municípios o atendimento tanto em creche quanto em pré-escola era realizado exclusivamente pela rede pública em 2020. Mais ainda, no referido ano, o atendimento público era igual ou superior a 75% em 87,1% dos municípios, quando analisamos a creche, e em 92% dos municípios quando analisamos a pré-escola.

Se pretendemos minimizar as desigualdades da oferta na educação infantil, devemos privilegiar uma avaliação dessa oferta que utilize indicadores de insumos e recursos, a exemplo da metodologia do CAQ, e que assegure a destinação dos investimentos públicos em educação pública, pois é a rede pública que garante o acesso e tem as condições necessárias de chegar à parcela mais pobre da população.

ALOCAÇÃO DE RECURSOS E REDUÇÃO DE DESIGUALDADE: UMA URGÊNCIA

A educação é um direito de todos e um dever do Estado, que deve atender a qualquer um sem distinção. Mais ainda, para ^{Cury (2002}, p. 261), “a disseminação e a universalização da educação escolar de qualidade como um direito da cidadania são o pressuposto civil de uma cidadania universal”. Averiguar a qualidade da educação deve ser, portanto, um dos mecanismos que garantam o equilíbrio indispensável entre os direitos vitais para o gozo de uma plena cidadania, como os de acesso, permanência e aprendizado, com os deveres essenciais do Estado de prover insumos, processos e resultados. De todo modo, se essa definição de qualidade se mostre imprecisa e demande ponderações, Cury propõe que podemos facilmente ao menos ter a clareza daquilo que ela não é, e isso significaria afirmar que ela “não é a falta de acesso, não é o aligeiramento, não é a carência de recursos” (^{CURY, 2014}, p. 1055)⁠.

A inclusão do conceito do CAQ no novo Fundeb muda a lógica de financiamento, fomenta a discussão da qualidade da oferta e cria oportunidade para novos mecanismos de controle social. Se a alocação de recursos estará agora sujeita a parâmetros de qualidade, poderemos relacionar o financiamento com a avaliação da rede de ensino, dado que o valor mínimo a ser repassado estará vinculado a exigências mínimas de qualidade da oferta. Definir os itens que compõem o CAQ, permite-nos avaliar quais aqueles que ainda não foram atendidos, que grupos podem estar à margem dessas condições e, assim, propiciar uma oferta menos desigual.

Esperamos que haja um amplo debate público que permita que os parâmetros do CAQ traduzam, de fato, as expectativas e demandas para cada etapa da educação básica. Todavia, na educação infantil, podemos antecipar algumas questões que consideramos extremamente urgentes, pois ainda convivemos com a oferta de vagas sem as condições mínimas essenciais para essa primeira etapa da educação básica.

Na Tabela 6, apresentamos um pequeno panorama das escolas e dos municípios que atendem a educação infantil segundo as suas carências em relação às condições de infraestrutura e adaptações necessárias ao atendimento das crianças de 0 a 5 anos. Os dados enfocam a ausência de condições, não por uma questão de pessimismo dos autores, mas sim por uma questão metodológica. Quando uma determinada variável é declarada no censo escolar como existente, devemos sempre questionar a sua adequação, se havia quantidade suficiente ou se ela estava de fato disponível; entretanto, quando a resposta é negativa, é porque realmente não havia nenhum indício desse insumo.

É surpreendente verificar que ainda em 2020 tínhamos 2.103 escolas no Brasil que atendiam a creche e outras 5.220 atendendo a pré-escola que declaram não possuírem água potável. Do mesmo modo, parece-nos improvável que não houvesse esgotamento sanitário em 2.171 creches e 5.761 pré-escolas. Quando analisamos as adaptações das escolas à educação infantil, os números revelam ainda mais adversidades. As escolas declararam, por exemplo, que não possuíam banheiros adaptados em 33,2% das creches e em 47,9% das pré-escolas, bem como não havia parque infantil em 42 % das creches e em 54,5% das pré-escolas.

Tivemos uma enorme expansão do número de vagas, ainda convivemos com problemas essenciais de infraestrutura e pouco avançamos quanto às adaptações necessárias à educação infantil. É função de uma avaliação da oferta comprometida com uma educação de qualidade apontar as fragilidades desse atendimento para que uma correta alocação de recursos possa contribuir na direção de minimizar as enormes desigualdades existentes.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O olhar atento às questões micro e macro da política de educação infantil emanadas no cotidiano das reuniões do Fórum Permanente de Educação Infantil do Estado do Rio de Janeiro, por professores, coordenadores pedagógicos e equipes da secretaria de educação, além dos que trabalham nas organizações não governamentais, impulsionou esta pesquisa, que buscou adentrar o campo recente do financiamento e da avaliação da oferta para antever e sinalizar as limitações e as potências dos novos marcos regulatórios para a educação infantil.

Não por acaso, iniciamos utilizando a expressão “o rei está nu”, originalmente uma constatação proferida, aos brados, por uma criança no conto “A roupa nova do rei”, de Hans Christian Andersen (^{ANDERSEN, 2011}), que dá acabamento à narrativa sobre um rei vaidoso que é persuadido por vigaristas forasteiros a usar uma vestimenta mágica, que custa uma pequena fortuna e é invisível aos olhos dos poucos inteligentes. Assim, quando perguntados pelo rei sobre a beleza da sua roupa mágica, utilizada numa comemoração, todos assentem para não se passarem por tolos. Em analogia às ideias trazidas por Andersen, vivemos o desafio de analisar o quão distante está o wishfull thinking da educação infantil, construído e fomentado nas últimas décadas, da situação presente, significando acesso mais equitativo das crianças à creche e à pré-escola, investimento público concretizado nas redes públicas e avaliação da alocação de recursos como mecanismo fundamental para a redução da desigualdade.

A pergunta sobre qual o valor de uma educação infantil de qualidade continua a ecoar. Contudo, encontramos nesta pesquisa subsídios relevantes para a elaboração de parâmetros de qualidade para a primeira etapa da educação básica, conforme determina o novo Fundeb:

Por fim, os achados sinalizam que cabe ao gestor público dimensionar os custos para prover o acesso de todas as crianças à creche e à pré-escola e os insumos necessários para a qualidade educacional. Sinalizam ainda que, a partir desta avaliação, é possível a tomada de decisão, invertendo a lógica do financiamento, até então subordinado à disponibilidade orçamentária, a partir do foco nas reais necessidades de investimento para garantir um padrão mínimo de qualidade. Inverte-se também a lógica da avaliação centrada no desempenho, canto da sereia de muitos secretários de educação, que preferem atribuir às crianças o sucesso ou o fracasso educacional. Elas, entretanto, em muitos cantos do País, gritam que “o rei está nu”!

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DOI: https://doi.org/10.1590/SciELOPreprints.3632