INTRODUÇÃO

No final do século XX, surge uma preocupação internacional com a qualidade do ensino superior. Na atualidade, a questão continua a ser intensamente debatida, na medida em que, em todas as regiões do mundo, os países buscam assegurar que suas instituições de ensino superior atendam aos padrões de qualidade necessários para suprir as demandas públicas e as necessidades nacionais. Há muito tempo se reconhece a importância do ensino superior na promoção do conhecimento necessário ao desenvolvimento econômico, à mobilidade social e à coesão nacional. Na condição de protagonistas das estruturas de ensino superior, as universidades da maioria dos países, até meados do século XX, eram altamente seletivas, reservadas a pessoas oriundas de segmentos privilegiados da sociedade, e visavam à preparação dos alunos para o exercício de profissões de elite, em áreas como medicina, direito e engenharia. Em alguns países, seguindo um modelo inicialmente estabelecido no século XIX na Alemanha, a universidade voltava-se também à produção de conhecimento, especialmente do conhecimento produzido por pesquisas científicas. Em razão de sua importância nacional e de sua tradicional associação com os interesses de poderosas elites, as quais exerciam forte influência sobre as políticas públicas, a grande maioria das universidades do mundo tendia a ser de natureza pública, estabelecida e mantida por governos nacionais e regionais, em nome do progresso e das oportunidades (ao menos de poucos). A autorização governamental conferia legitimidade institucional e, implicitamente, assegurava à sociedade que a educação oferecida fosse de alta qualidade. A pressuposição da qualidade era também reforçada pelo fato de que as universidades tendiam a ser semelhantes em termos de organização e estrutura, e por serem altamente exclusivas com relação ao tamanho e ao status social do corpo discente. Essa garantia, no entanto, emanada da certificação governamental e da respeitabilidade social, começou a perder força nas décadas de 1970 e 1980, resultado de diversos fatores inter-relacionados.

Um desses fatores diz respeito à relativa massificação do ensino superior, impulsionada por uma florescente demanda do mercado de trabalho e da rápida expansão da educação secundária. Entre 1980 e 2000, o número de matrículas no ensino superior quadruplicou internacionalmente, e, consequentemente, a pressuposição da qualidade, outrora derivada da exclusividade das instituições de ensino superior, foi enfraquecida. O crescimento da educação superior também provocou elevados custos educacionais, em função da maior competição por recursos escassos. Ao mesmo tempo, muitos governos buscaram reduzir suas despesas com ensino superior, concedendo às instituições de natureza pública uma maior autonomia administrativa e financeira, o que se traduziu na adoção de uma política denominada “direcionamento a distância” [“steering at a distance”] (^{VIDOVICH, 2002}). Como resultado, os governos foram obrigados a lidar com uma maior demanda da sociedade por responsabilidade e transparência na manutenção dos estabelecimentos públicos (^{BRENNAN; SHAH, 2001}; ^{LIM, 2017}).

Além disso, com mais alunos no ensino superior, aumentou também a diversidade discente, o que, por sua vez, levou a uma maior variedade na oferta do ensino superior. Assim, os potenciais alunos passaram a contar com um maior leque de escolhas, as quais exigiam mais informações sobre a natureza e a qualidade das opções de ensino superior. Tais opções incluíam empresas com fins lucrativos e a utilização da educação a distância, o que representava desafios adicionais à avaliação e manutenção dos padrões de qualidade do ensino superior. Ao mesmo tempo, em vista do aumento da mobilidade transnacional, surgiu uma maior preocupação com a equivalência dos diplomas entre países diferentes. Essa preocupação tornou-se especialmente prevalente dentro da recém-criada União Europeia, que reduziu as restrições de fronteira entre os países-membros. A questão recebeu atenção adicional após 1999, quando 29 países assinaram o chamado Tratado de Bolonha, com o intuito de promover uma maior compatibilidade em termos de ensino superior dentro do continente europeu (^{GASTON, 2010}).

Como resultado de pressões pela garantia de padrões mínimos de qualidade do ensino superior, países em todas as regiões do mundo criaram agências nacionais de garantia de qualidade, no contexto do que tem sido chamado de “estado avaliador” (^{NEAVE, 1998}). No início da década de 2000, todas as nações europeias e a maioria das nações da Ásia e da América Latina já haviam seguido esse caminho (^{BILLING, 2004}; ^{HARVEY; ASKLING, 2003}; ^{DIAS SOBRINHO, 2003}). Embora tais agências sejam diferentes entre os países, pesquisas revelam a predominância de um modelo geral com cinco características básicas: (1) coordenação exercida por uma entidade nacional especializada e legalmente constituída; (2) ênfase na autoavaliação institucional; (3) avaliação externa por pares acadêmicos, conduzida após o processo de autoavaliação; (4) publicação dos resultados das avaliações; e (5) pouca ou nenhuma relação entre os achados das avaliações e a alocação de recursos públicos (VAN VUGHT; WESTERHEIJDEN, 1993).

Muitos estudos já compararam as aplicações de iniciativas de garantia de qualidade entre países europeus (^{ALZAFARI; URSIN, 2019}; ^{GVARAMADZE, 2008}). Menos prevalentes, no entanto, são as análises dos marcos regulatórios adotados em outros países. A experiência dos Estados Unidos da América (EUA), país pioneiro no desenvolvimento de marcos de garantia de qualidade, é geralmente omitida de tais análises, em parte porque tal experiência não adere ao modelo geral acima descrito. Porém, apesar de sua especificidade, a abordagem norte-americana sobre garantia de qualidade é instrutiva no contexto internacional, na medida em que enfrenta problemas e desafios comuns do ponto de vista mundial. O propósito deste artigo é oferecer um panorama crítico do modelo norte-americano, sintetizando sua história, características, problemas e controvérsias, em um esforço para extrair lições que sejam aplicáveis a outros países, inclusive o Brasil (^{SCHWARTZMAN, 2013}; ^{VERHINE; DANTAS, 2020}).

GARANTIA DE QUALIDADE DO ENSINO SUPERIOR NOS ESTADOS UNIDOS

Nos Estados Unidos, onde a autoridade governamental tende a ser não apenas limitada, como também descentralizada, o controle de qualidade do ensino superior ocorre em três níveis. O primeiro nível envolve os governos estaduais, responsáveis por dar às instituições a autorização legal para operar. O processo de autorização varia de um estado a outro, às vezes envolvendo visitas institucionais, às vezes baseando-se apenas na análise de documentos submetidos, e, em alguns casos, utilizando os critérios aplicados a outros tipos de negócio naquele estado.

O segundo nível lida especificamente com a acreditação e é conduzido por agências não governamentais de escopo regional ou nacional. Há uma grande variedade dessas agências, e, na maioria dos casos, elas são criadas e financiadas pelas próprias instituições, atuando como um consórcio. Em alguns estados, o primeiro estágio depende do segundo, pois é necessária a acreditação para se obter a autorização. Quase todos os estabelecimentos de ensino superior dos EUA apresentam um selo de acreditação, mas nem todos os selos de acreditação garantem a qualidade. O número total de entidades acreditadoras é grande, mas muitas não adotam padrões rigorosos de avaliação.

Como resultado, há um terceiro nível, implementado na década de 1960, no qual o Departamento de Educação dos Estados Unidos [United States Department of Education] (USDE) determina a legitimidade das agências acreditadoras, com base no rigor de seus processos avaliativos. É importante notar que os EUA não possuem um ministério da educação ou outra autoridade centralizada que exerça controle sobre a qualidade da educação pós-secundária. A principal tarefa do USDE envolve a distribuição de recursos públicos, especialmente sob a forma de auxílios estudantis a alunos matriculados no ensino superior. Apenas instituições acreditadas por agências formalmente “reconhecidas” pelo USDE estão aptas a receber esses recursos. Em 2020, havia um total de 17 organizações aprovadas pelo USDE atuando na acreditação de universidades e faculdades. Seis delas eram agências regionais, e onze eram organizações nacionais, sendo que estas últimas se dividiam em dois grupos, relativos a empresas de base profissional [career-based], principalmente com fins lucrativos, e estabelecimentos de base religiosa [faith-based], respectivamente (^{UNITED STATES DEPARTMENT OF EDUCATION - USDE, s.d.}).

UMA AVALIAÇÃO DA ABORDAGEM NORTE-AMERICANA SOBRE A GARANTIA DE QUALIDADE

O modelo norte-americano de garantia de qualidade do ensino superior tem sido visto tanto de forma positiva quanto de forma negativa por especialistas em avaliação institucional. Ele é muito similar aos marcos de garantia de qualidade adotados em outros lugares, na medida em que valoriza a autoavaliação institucional e as visitas in loco realizadas por comissões compostas por pares acadêmicos, e resulta em uma decisão binária (sim/não) com relação à acreditação, confirmando o cumprimento de padrões mínimos preestabelecidos. Entretanto, a abordagem diverge do modelo geral analisado em detalhes por ^{Van Vught e Westerheijden (1993)}.

Conforme se observou, nos EUA, a acreditação não determina o direito legal da instituição de existir, e ela é conduzida por uma miríade de organizações não governamentais que operam nacionalmente ou regionalmente. A qualidade da agência acreditadora é avaliada pelo USDE, com o intuito de decidir quais organizações fazem jus ao recebimento de recursos públicos. Em contraste, na maioria dos outros países, inclusive no Brasil, a avaliação da qualidade de grande parte das instituições de ensino superior é conduzida pelo governo nacional por meio de uma agência central que coordena e assume a responsabilidade pela tarefa. As instituições avaliadas somente podem funcionar de forma legal se sua avaliação confirmar que os padrões mínimos de qualidade foram atendidos.

A abordagem descentralizada e não oficial adotada pelos EUA tem sido amplamente criticada.² Segundo seus detratores, o modelo é excessivamente complexo e fragmentado, e não se pauta por padrões uniformes em escala nacional. A decisão binária não incentiva o aprimoramento institucional e não permite comparações interinstitucionais. Embora as instituições não precisem ser acreditadas para operar, a acreditação tem implicações econômicas, na medida em que deve ser conferida por uma organização reconhecida pelo USDE para que as instituições possam receber dinheiro público. A ligação entre a acreditação e o custeio por parte do governo federal tem levado a uma maior padronização dos requisitos em nível nacional, o que responde a um conjunto de críticas, mas acaba gerando outro, pois alguns críticos argumentam que a uniformidade enfraquece o reconhecimento da diversidade regional e a autonomia institucional.

Outras críticas amplamente documentadas em relação à acreditação educacional praticada nos EUA enfatizam a necessidade de maior transparência (as decisões avaliativas são relatadas, mas os relatórios de avaliação raramente são disponibilizados de forma pública), de melhoria na relação custo-benefício, e de maior presença de representantes do público (ou seja, externos ao meio acadêmico) nos conselhos e equipes de avaliação. Muitos detratores asseveram a necessidade de maior ênfase nos resultados gerados em relação aos recursos investidos, bem como de uma diferenciação mais clara entre instituições fortes e fracas (mas sem a utilização de rankings). Outros argumentam que a ausência de um sistema de ranking institucional implica fracos incentivos à melhoria, tornando impossíveis as comparações institucionais, geralmente cruciais para as decisões dos alunos.

Entretanto, muitos analistas elogiam o modelo norte-americano. Por ser relativamente independente em relação a intrusões governamentais, ele protege a autonomia institucional e minimiza as chances de interferências políticas inapropriadas. Além disso, o fato de as instituições não serem classificadas em termos de qualidade é geralmente visto como algo positivo, pois uma única escala de graduação não leva adequadamente em conta a diversidade institucional e negligencia muitas variáveis importantes e de difícil mensuração. Ademais, o uso de rankings tende a enfraquecer a perspectiva holística almejada pela combinação de avaliações internas e externas.

Outro aspecto importante da acreditação praticada nos EUA é a preocupação com o aprendizado dos alunos. Embora a abordagem norte-americana tenha recebido críticas por se concentrar mais nos investimentos do que nos resultados, a questão do aprendizado é priorizada nos documentos que as seis agências regionais produzem sobre seus procedimentos de avaliação, sendo especialmente enfatizada dentro do componente de autoavaliação institucional. O manual da WASC/WSCUC, por exemplo, indica que os relatórios dos estudos de autoavaliação devem dedicar dois capítulos ao aprendizado dos alunos, um deles tratando das competências e desempenho essenciais alcançados quando da conclusão do curso, e o outro estabelecendo medidas de sucesso discente (^{WESTERN ASSOCIATION OF SCHOOLS AND COLLEGES - WASC, 2013}). Para atender às exigências de acreditação, as instituições tipicamente avaliam o aprendizado indiretamente, utilizando indicadores como os seguintes: o índice de aprovação, reprovação e conclusão dos alunos; a satisfação dos alunos, ex-alunos e empregadores; e o sucesso dos formados, após a graduação, no mercado de trabalho (^{SHAVELSON, 2009}). Algumas adotam indicadores mais diretos de aprendizado, analisando, inclusive, observações de classe, a produção textual e trabalhos de conclusão de curso, a produção resultante de grupos de trabalho focados em tarefas específicas, e registros em vídeo da argumentação dos alunos (^{ROKSA; ARUM; COOK, 2016}). Quase todas enfatizam avaliações dos professores pelos alunos, por meio de questionários, entrevistas e grupos focais. De fato, na maioria das instituições dos EUA, a avaliação que o professor recebe dos alunos é crucial para a manutenção de seu emprego e para o progresso na carreira.

Alguns estudiosos do país também têm proposto uma prova nacional para medir o aprendizado no ensino superior (GILLEN; BENNETT; VEDDER, 2010). Mas a posição predominante por parte dos envolvidos na acreditação do ensino superior é fortemente contrária ao uso de tal medida. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) recentemente abandonou um esforço internacional massivo de criação de um exame semelhante ao Programa Internacional de Avaliação de Estudantes [Programme for International Student Assessment] (Pisa) para alunos do ensino superior, em parte devido às dificuldades técnicas relacionadas com a comparação entre países, e em parte devido a discordâncias políticas entres as nações participantes (^{ALTBACH, 2015}). Nos EUA, existem atualmente vários exames de ensino superior disponíveis no mercado, mas seu uso pelas instituições ou cursos é voluntário, e eles tendem a se concentrar no pensamento crítico, no raciocínio analítico e na capacidade de resolução de problemas, e não em conteúdos de conhecimento (^{SUSKIE, 2018}).

Um panorama da abordagem norte-americana sobre a avaliação do ensino superior sugere que ela tende a ser mais flexível e interativa do que a sistemática altamente estruturada encontrada em outros países. Nos EUA, os instrumentos são geralmente de respostas abertas, com foco na informação a ser qualitativamente avaliada. Além disso, os membros das comissões são selecionados de acordo com as necessidades e características específicas da instituição, e geralmente incluem profissionais sugeridos pelas próprias instituições. A interação entre os avaliadores e a instituição que os recebe em geral se estende por vários meses e inclui uma quantidade de tempo considerável antes e depois da visita in loco para a coleta de dados e transmissão de orientações. No caso da WSCUC, por exemplo, há um pe- ríodo de dez semanas separando as fases de avaliação a distância e in loco, e, durante esse intervalo, a equipe revisora geralmente mantém contato com a instituição, solicitando esclarecimentos e justificativas, com base nas informações coletadas. No entanto, a tendência personalística adotada nos EUA tem sido criticada na literatura relevante por criar um sistema cartelizado de reciprocidade entre pares que mantém padrões baixos, desincentiva a inovação e sobrepõe os interesses das instituições de ensino superior aos do público em geral (GILLEN; BENNETT; VEDDER, 2010). Esse último ponto de vista é altamente controverso dentro da comunidade de acreditação dos EUA, mas, tal como outras questões intensamente debatidas, gera reflexões sobre quais seriam as melhores formas de se criarem modelos de acreditação.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Claramente, não existe um único melhor modelo de acreditação de instituições de ensino superior. Os relativos pontos fortes e fracos das diferentes abordagens nacionais devem ser julgados à luz das realidades sócio-históricas que alicerçam cada país. A experiência construída ao longo do tempo nos EUA proporciona referências úteis para se analisarem, a partir de uma perspectiva comparativa, os marcos adotados em outros lugares, com o intuito de garantir a qualidade do ensino superior em escala global.

A análise aqui apresentada oferece várias recomendações que podem ser sintetizadas conforme segue:

Para implementar eficazmente as recomendações acima, devem-se realizar esforços no sentido de unificar, em escala nacional, os sistemas de avaliação e regulação do ensino superior. A criação de padrões consistentes e nacionais de qualidade do ensino superior tem sido prejudicada nos EUA, bem como em muitos países, pela existência de múltiplos marcos de avaliação que funcionam paralelamente uns aos outros. De uma perspectiva comparativa, a rede de avaliação/acreditação dos EUA é excepcionalmente heterogênea, composta por uma miríade de agências regionais e nacionais separadas por tipo de instituição e área de ensino, e divididas ainda mais com relação a serem ou não reconhecidas pelos governos federal e/ou estaduais. Essa fragmentação dos procedimentos de avaliação e regulação tem sido historicamente favorecida por um forte e constitucionalmente determinado federalismo governamental, e reforçada por um ethos histórico que valoriza a descentralização social e política (^{ANTONIO; CARNOY; NELSON, 2018}). Embora tenha havido esforços nos EUA para se criar uma maior unidade avaliativa, o sucesso de tais iniciativas tem sido dificultado por barreiras sociais, culturais e políticas arraigadas. Assim, o atingimento de uma maior unidade na avaliação do ensino superior exige um forte compromisso por parte do governo federal, agindo principalmente por meio de seu Departamento de Educação, com o emprego de incentivos (financiamento, entre outros), a criação de comissões nacionais apropriadas e a utilização de sua “tribuna” para conscientizar as partes interessadas no ensino superior sobre as vantagens de uma rede nacional de avaliação/regulação. Outros países, especialmente aqueles baseados no federalismo, devem considerar ações semelhantes (^{CARNOY et al., 2018}).

Finalmente, é importante reconhecer que, embora a garantia de qualidade do ensino superior tenha sido um tema importante por mais de 30 anos, melhorias são claramente necessárias, e comparações internacionais, como a apresentada neste estudo, podem sugerir lições valiosas e promover reflexões coletivas úteis.