Universalização do ensino fundamental

Neste eixo temático abordamos a Meta 2:

Universalizar o Ensino Fundamental de 9 (nove) anos para toda a população de 6 (seis) a 14 (quatorze) anos e garantir que pelo menos 95% (noventa e cinco por cento) dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada, até o último ano de vigência deste PNE. (Lei n. 13.005, ²⁰¹⁴).

A Tabela 1 apresenta a série histórica relativa à evolução da Meta 2.

Conforme os dados apresentados na Tabela 1, é possível constatar que, do 1º ao 3º ciclo de monitoramento, houve um crescimento no percentual do indicador 2A, com uma queda no 4º ciclo. Com o índice de 95,9% em 2021, faltam 4,1 pontos percentuais (p.p.) para atingir a meta. De acordo com o relatório do 4º ciclo (^{Inep, 2022}), essa queda se deve ao impacto da pandemia de covid-19. Diante de tais dados, segundo o relatório do 4º ciclo:

A evolução no acesso à educação básica observada durante o período do PNE 2014-2024 sofre um sobressalto entre os anos de 2020 e 2021 - reflexo da crise causada pela pandemia de covid-19. O Brasil retrocedeu, na cobertura educacional da população de 6 a 14 anos de idade, de 98,0% em 2020 para 95,9% em 2021, o que representa um recuo de cerca de dez anos no indicador, visto que, para 2011, ele foi estimado em 96,1%. . . . O contingente de crianças e jovens fora da escola, em 2021, é estimado em cerca de um milhão, o dobro do que havia em 2020. (^{Inep, 2022}, p. 13).

Quanto ao indicador 2B, os dados mostram que o Brasil avançou durante todo o período estudado, chegando a 81,1% em 2021 e faltando 13,9 pontos percentuais para atingir a meta. No entanto, para atingir a meta, será necessário um crescimento de 4,6 p.p. ao ano, maior que a média de crescimento de 1,2 p.p. ao ano observada no período de 2013-2021 (^{Inep, 2022}). Diante de tais dados, é improvável que a meta seja atingida.

Garantia de sistema educacional inclusivo

O PNE 2014-2024 estabelece, na Meta 4:

Universalizar, para a população de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, o acesso à Educação Básica e ao atendimento educacional especializado, preferencialmente na rede regular de ensino, com a garantia de sistema educacional inclusivo, de salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou serviços especializados, públicos ou conveniados. (Lei n. 13.005, ²⁰¹⁴).

A Tabela 2 apresenta a evolução da Meta 4 (abaixo de cada percentual, informa-se o ano de coleta do dado). É importante destacar que o monitoramento dessa meta é limitado, pois depende de dados legais, como o Censo Demográfico e o Censo da Educação Básica, uma vez que a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (Pnad Contínua) não oferece esses dados. Os relatórios do Inep (²⁰¹⁶, ²⁰¹⁸, ²⁰²⁰, ²⁰²²) também destacam que há diferenças nas metodologias de coletas de dados entre os dois censos:

. . . o Censo Demográfico coleta informações sobre pessoas com deficiência intelectual e dificuldade ou incapacidade de enxergar, ouvir, caminhar e subir degraus, o Censo da Educação Básica, utilizado para o cálculo do indicador 4B, identifica pessoas com deficiência, TGD [transtorno global do desenvolvimento] e altas habilidades ou superdotação, gerando bases de dados diversificadas. (^{Inep, 2018}, pp. 81-82).

Pode-se observar que o indicador 4A não sofreu alteração nos quatro ciclos, pois nesse período ainda não estavam disponíveis os dados do Censo Demográfico de 2022. Um total de 82,5% das crianças e adolescentes com deficiência em idade escolar frequentavam creche ou escola, um percentual ainda distante da meta. No que se refere ao indicador 4B, observa-se que houve um aumento de 5,1% ao longo desses ciclos. Buscando aprimorar o monitoramento da Meta 4, a partir do relatório do 3º ciclo (^{Inep, 2020}) foi incluído o indicador 4C, que informa se os alunos da educação especial estão recebendo atendimento especializado. Observa-se que, nos dois ciclos em que esse indicador foi monitorado, houve uma redução de 1,7%, restando ainda 53,8 p.p. para atingir a meta (^{Inep, 2022}).

Educação em tempo integral

A Meta 6 é: “[o]ferecer educação em tempo integral em, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas públicas, de forma a atender, pelo menos, 25% (vinte e cinco por cento) dos (as) alunos (as) da Educação Básica” (Lei n. 13.005, ²⁰¹⁴). O público da educação em tempo integral (ETI) são os alunos da educação básica, com matrículas presenciais, cuja jornada escolar tem duração média igual ou superior a sete horas diárias. A Tabela 3 apresenta a evolução da Meta 6 no decorrer dos três ciclos.

Os dados apresentados na Tabela 3 mostram que o indicador 6A decresceu ao longo dos três primeiros ciclos, ocorrendo um pequeno incremento no 4º ciclo, mas ainda longe de atingir a meta. Para alcançá-la, é necessário um crescimento de 9,9 p.p., ou seja, um crescimento médio de 3,3 p.p. ao ano, o que não ocorreu ao longo do período estudado. Quanto ao indicador 6B, ele sofreu uma reformulação a partir do 2º ciclo, buscando tornar mais claro o que realmente se deseja monitorar. Também nesse indicador o alcance da meta está longe, pois é necessário aumentar em 27,6 p.p. o número de escolas ETI para atingi-la, ou seja, um crescimento de 9,2 p.p. ao ano.

A fim de analisar a evolução conjunta das metas 2, 4 e 6, construímos o gráfico apresentado na Figura 1, que ilustra a situação do indicador a cada ciclo, bem como sua meta, considerando a relação existente entre tais metas.

A Figura 1 revela um comportamento crescente nos indicadores 2B e 4B, embora, para se atingir a meta no indicador 2B, seja necessária uma taxa de crescimento maior que a observada nos quatro ciclos. O indicador 4A se manteve constante, uma vez que depende de dados do Censo Demográfico, sendo os últimos dados disponibilizados em 2010. Os indicadores 2A e 6B tiveram decréscimo em alguns momentos do período estudado, dificultando o atingimento da meta. O indicador 6A teve um decréscimo nos três primeiros ciclos, seguido de um crescimento, mas muito aquém do desejado. Assim, o alcance dessas metas até 2024 requer um esforço de governantes e gestores educacionais, pois existe a possibilidade de elas não serem atingidas (^{Inep, 2022}).

Fonte: Elaboração dos autores com base nos relatórios de monitoramento das metas do PNE (^{Inep, 2016}, ²⁰¹⁸, ²⁰²⁰, ²⁰²²).

Nota: O indicador 4C aparece a partir do relatório do 3º ciclo (^{Inep, 2020}). O indicador 6B aparece a partir do 2º ciclo.

FIGURA 1 Evolução das metas 2, 4 e 6 

Alfabetização inicial

A Meta 5 é “[a]lfabetizar todas as crianças, no máximo, até o final do 3º ano do Ensino Fundamental” (Lei n. 13.005, ²⁰¹⁴). A Tabela 4 apresenta a evolução da Meta 5. Ela mostra o percentual dos estudantes em cada nível das escalas de proficiência. É importante destacar que os indicadores passaram por reformulação no 4º ciclo (^{Inep, 2022}). Do 1º ao 3º ciclo (^{Inep, 2016}, ²⁰¹⁸, ²⁰²⁰), foram consideradas as escalas de proficiência da Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA) (^{Inep, 2013}), com quatro níveis para a leitura, cinco para a escrita e quatro para a matemática. A partir do 4° ciclo de monitoramento, devido a mudanças normativas e à descontinuidade da ANA, utilizou-se a avaliação do 2º ano do ensino fundamental do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), cuja escala é composta de oito níveis de proficiência, além de uma faixa para aqueles estudantes abaixo do nível 1. Por isso, na Tabela 4, o 4º ciclo contém nove subdivisões em sequência: abaixo do nível 1 e do nível 1 até o nível 8 (^{Inep, 2022}).

Considerando o período do 1° ao 3º ciclo, observamos que houve um pequeno crescimento na concentração dos alunos nos dois últimos níveis da escala: de 44% para 45% na leitura, estável em 66% na escrita, e de 43% para 45% em matemática. No entanto, houve um aumento da concentração de alunos no nível 1 de proficiência na escrita, de 12% para 14%. Para o 4º ciclo, observamos que, para língua portuguesa, os dois níveis de maior concentração são os níveis 5 e 6, somando 40% dos estudantes. Notamos ainda que 4,6% dos estudantes estão abaixo do nível 1. No caso da matemática, aproximadamente 33% dos estudantes se concentram nos níveis 5 e 6, e cerca de 17% estão nos níveis mais elevados da escala, ao passo que 13% estão nos níveis 1 e 2 e 2,8% abaixo do nível 1 (^{Inep, 2022}).

Qualidade educacional

A Meta 7 é “[f]omentar a qualidade da Educação Básica em todas as etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem de modo a atingir as médias nacionais para o Ideb [Índice de Desenvolvimento da Educação Básica]” (Lei n. 13.005, ²⁰¹⁴). A Tabela 5 e a Figura 2 apresentam a evolução do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) ao longo dos quatro ciclos de monitoramento (^{Inep, 2016}, ²⁰¹⁸, ²⁰²⁰, ²⁰²²), contemplando as avaliações de 2013 a 2019, especificamente nos indicadores 7A e 7B, que se referem ao ensino fundamental.

Fonte: Elaboração dos autores com base nos relatórios de monitoramento das metas do PNE (^{Inep, 2016}, ²⁰¹⁸, ²⁰²⁰, ²⁰²²).

FIGURA 2 Evolução do Ideb 

É possível observar que, tanto nos anos iniciais quanto nos anos finais do ensino fundamental, há um crescimento ao longo dos quatro ciclos de monitoramento (^{Inep, 2016 2018}, ²⁰²⁰, ²⁰²²), embora ainda não se tenha atingido a meta de 6,0 prevista para o ano de 2022. Analisando a taxa de crescimento, podemos inferir que, em 2024, possivelmente a meta seja atingida nos anos iniciais. Com relação aos anos finais, a tendência é que a meta não seja atingida, pois requer uma taxa de crescimento maior que a observada na série histórica.

A análise das séries históricas das cinco metas selecionadas para o estudo indica que, provavelmente, nenhuma delas será atingida. Apesar de os resultados obtidos nas metas 2 e 7 (no indicador 7A), no decorrer dos ciclos de monitoramento, apresentarem certa aproximação com o proposto no PNE 2014-2024, o alcance das referidas metas até 2024 parece improvável, devido ao comportamento dos indicadores nas séries históricas.

É possível constatar que, apesar de algumas conquistas, o Brasil ainda tem uma dívida histórica com a educação, havendo privilégio de alguns no acesso a esse bem social, conforme enfatiza ^{Cury (2002)}, que acrescenta: “Disso resulta a necessária cobrança deste direito quando ele não é respeitado” (^{Cury, 2002}, p. 259). Fica evidente, quanto à Meta 4, a persistência da desigualdade e da exclusão das pessoas com deficiência. Além disso, o não cumprimento da meta configura desconsideração do assegurado no artigo 208 (inciso III) da Constituição Federal (¹⁹⁸⁸), relativo ao dever com esse público, sendo incumbência do Estado “a garantia de atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino”. Tal atendimento deve ser “gratuito aos educandos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, transversal a todos os níveis, etapas e modalidades” (Lei n. 9.394, ¹⁹⁹⁶, artigo 4º, inciso III). Mesmo com toda a mobilização em prol da educação inclusiva (^{Unesco, 1990}, ²⁰⁰¹, ²⁰¹⁵; ^{ONU, 1994}; Constituição da República Federativa do Brasil, ¹⁹⁸⁸; Decreto n. 7.611, ²⁰¹¹; Lei n. 9.394, ¹⁹⁹⁶; ^{MEC, 2008}; entre outros), esse ideário ainda está longe de ser concretizado. Nesse sentido, a Unesco (²⁰¹⁵, p. 42) enfatiza que a educação inclusiva

. . . deve orientar todas as políticas e práticas educacionais, a começar pelo fato que a educação é um direito humano fundamental e a base para uma sociedade mais justa e igualitária. Escolas inclusivas estão baseadas em uma pedagogia centrada no aluno, capaz de educar com sucesso todas as crianças, inclusive aquelas com desvantagens e incapacidades graves. O mérito dessas escolas não é apenas de serem capazes de fornecer educação de qualidade a todas as crianças; seu estabelecimento é um passo crucial para ajudar a mudar atitudes discriminatórias, para criar comunidades acolhedoras e para desenvolver uma sociedade inclusiva.

Fazendo uma retrospectiva, tendo como referência o período seguinte à promulgação da Constituição Federal (¹⁹⁸⁸), ^{Oliveira (2009}, pp. 199-200) explica que:

O conjunto de reformas implantadas na educação brasileira nesse período resultou na reestruturação do ensino no Brasil nos seus aspectos relativos à organização escolar, à redefinição dos currículos, à avaliação, à gestão e ao seu financiamento. Especialmente na educação básica, as mudanças realizadas redefiniram sua estrutura. As alterações na legislação educacional brasileira consumaram essa nova reconfiguração, tendo como expressão maior a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB.

No período de 2003 a 2016, nos governos de Lula e Dilma, foram implementadas políticas públicas e programas (por exemplo, Decreto 6.094, ²⁰⁰⁷; Lei n. 9.424, ¹⁹⁹⁶; Lei n. 11.274, ²⁰⁰⁶; Lei n. 11.494, ²⁰⁰⁷; ^{MEC, 2007}; Portaria MEC n. 867, ²⁰¹²; Portaria MEC n. 931, ²⁰⁰⁵; Portaria Normativa Interministerial n. 17, ²⁰⁰⁷) visando à efetividade do direito à educação, defendido nos planos nacionais de educação (Lei n. 10.172, ²⁰⁰¹; Lei n. 13.005, ²⁰¹⁴). Trata-se de uma educação com “garantia do padrão de qualidade” (Constituição da República Federativa do Brasil, ¹⁹⁸⁸; Lei n. 9.394, ¹⁹⁹⁶), sendo que tal qualidade,

. . . numa perspectiva ampla e basilar, remete a uma determinada ideia de qualidade de vida na sociedade e no planeta Terra. Inclui tanto a qualidade pedagógica quanto a qualidade política, uma vez que requer compromisso com a permanência do estudante na escola, com sucesso e valorização dos profissionais da educação. Trata-se da exigência de se conceber a qualidade na escola como qualidade social, que se conquista por meio de acordo coletivo. Ambas as qualidades - pedagógica e política - abrangem diversos modos avaliativos comprometidos com a aprendizagem do estudante, interpretados como indicações que se interpenetram ao longo do processo didático-pedagógico, o qual tem como alvo o desenvolvimento do conhecimento e dos saberes construídos histórica e socialmente. (Parecer CNE/CEB n. 7, ²⁰¹⁰).

A ampliação do ensino fundamental para nove anos (Lei n. 11.274, ²⁰⁰⁶) constituiu uma política educacional que viabilizou, em caráter de obrigatoriedade, o ingresso da criança de seis anos no primeiro ano do ensino fundamental. Um dos principais objetivos dessa ampliação (prevista no PNE 2001-2011) foi beneficiar as crianças oriundas de classes populares, excluídas do sistema educacional, permitindo o seu acesso à escola mais cedo e proporcionando “um tempo mais longo de convívio escolar, maiores oportunidades de aprender e, com isso, uma aprendizagem mais ampla” (^{MEC, 2004}, p. 17). Contudo a universalização requer, além da garantia do acesso, condições para que o estudante permaneça na escola, aproprie-se dos conhecimentos historicamente construídos e conclua seu itinerário formativo com êxito.

O Plano de Desenvolvimento da Educação (^{MEC, 2007}), como “plano executivo”, foi significativo para o avanço educacional. Dentre algumas de suas contribuições, destacamos: a) a “incorporação de inovações” no Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) (Lei n. 11.494, ²⁰⁰⁷), que substituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) (Lei n. 9.424, ¹⁹⁹⁶); b) o aprimoramento do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Portaria MEC n. 931, ²⁰⁰⁵), por meio da instituição do Ideb (Decreto n. 6.094, ²⁰⁰⁷) “como indicador objetivo” direcionado ao diagnóstico e o monitoramento da qualidade educacional no país; e c) o Programa Mais Educação (Portaria Normativa Interministerial n. 17, ²⁰⁰⁷), com o objetivo de “fomentar a educação integral de crianças, adolescentes e jovens, por meio do apoio a atividades sócio-educativas no contraturno escolar”, considerando o previsto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei n. 9.394, ¹⁹⁹⁶), em seu artigo 34, sobre a ampliação progressiva para a jornada em tempo integral.

Em decorrência do Plano de Desenvolvimento da Educação (^{MEC, 2007}), dentre as diretrizes do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (Decreto n. 6.094, ²⁰⁰⁷), ressaltamos:

Ainda, com relação à alfabetização, o Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (Portaria MEC n. 867, ²⁰¹²), instituído em 2012, reafirma o compromisso dos entes federados com a alfabetização “em Língua Portuguesa e em Matemática, até o final do 3º ano do ensino fundamental”, a redução da “distorção idade-série na Educação Básica” e a melhoria “do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb)” (Portaria MEC n. 867, ²⁰¹², artigo 5º).

Contudo, após o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, desde o governo de Michel Temer na presidência até o governo atual, têm ocorrido rupturas e descontinuidades de algumas dessas políticas públicas e programas. Certamente, tais rupturas e descontinuidades interferem no alcance das metas educacionais. Dessa forma, consideramos que elas precisam ser problematizadas, analisando seus impactos nos avanços necessários para o cumprimento das metas do PNE 2014-2024.

O cumprimento das metas educacionais, estabelecidas por dispositivos internacionais, também tem sido um desafio constante para o país. Sendo um país signatário da Unesco, o Brasil está entre os países que não conseguiram atingir as metas compactuadas por ocasião da Declaração Mundial sobre Educação para Todos: Satisfação das necessidades básicas de aprendizagem (^{Unesco, 1990}) e retomadas pelo Marco de Ação de Dakar (^{Unesco, 2001}). Das seis metas estabelecidas pelo Marco de Ação de Dakar a serem cumpridas no espaço temporal entre 2000 e 2015, o Brasil atingiu duas, a saber: a) Meta 2: “assegurar que todas as crianças, com ênfase especial nas meninas e nas crianças em circunstâncias difíceis e pertencentes a minorias étnicas, tenham acesso à educação primária, obrigatória, gratuita e de boa qualidade” (^{Unesco, 2015}); e b) Meta 5: “eliminar disparidades de gênero na educação primária e secundária e alcançar a igualdade de gênero na educação, com enfoque na garantia ao acesso e ao desempenho pleno equitativo de meninas na educação básica de boa qualidade” (^{Unesco, 2015}).

Em 2015, mesmo ano em que ocorreu a aferição final das seis metas de Dakar, a Declaração de Incheon - Educação 2030: Rumo a uma educação de qualidade inclusiva e equitativa e à educação ao longo da vida (^{Unesco, 2016}) propõe metas a serem atingidas pelos países signatários até o ano de 2030.

No preâmbulo dessa declaração há o reconhecimento dos “esforços feitos” e a constatação de que ainda se está “longe de alcançar a educação para todos” (^{Unesco, 2016}). Diante disso, é reafirmado o direito à educação, visando a “[a]ssegurar a educação inclusiva e equitativa de qualidade, e promover oportunidades de aprendizagem ao longo da vida para todos”, compreendendo que “[i]nclusão e equidade na e por meio da educação são o alicerce de uma agenda de educação transformadora” e se constituem em possibilidades para “enfrentar todas as formas de exclusão e marginalização, bem como disparidades e desigualdades no acesso, na participação e nos resultados de aprendizagem” (^{Unesco, 2016}).

Considerando a trajetória política e educacional brasileira, com seus avanços e retrocessos, pode-se dizer que possivelmente o país também não irá cumprir com todas essas metas da Unesco previstas para serem atingidas até 2030. Ademais, conforme destaca o Relatório do 4º ciclo de monitoramento (^{Inep, 2022}, p. 12):

Mais do que produzir impactos nas estatísticas educacionais, a pandemia tem afetado sobremaneira a qualidade e o direito à educação. O fechamento de escolas, a adoção urgente de novas formas de ensino, a interrupção de projetos em curso e a restrição do convívio comunitário e social são alguns dos aspectos trazidos pela pandemia ao campo educacional. Eles ocorreram em um cenário que já comportava inúmeras desigualdades no tocante ao acesso, à conclusão, ao aprendizado, ao nível socioeconômico, à infraestrutura e às oportunidades de ensino. A pandemia pode ter aprofundado os hiatos que já cindiam a educação nacional, em que pesem os avanços das últimas décadas, e adiciona desafios vultosos à concretização de uma educação de qualidade para todos e todas no País.

Nesse sentido, retomamos o exposto no documento Plano Nacional de Educação 2014-2024: Linha de base (^{Inep, 2015}, p. 11):

A concretização do direito à educação . . . perpassa pela garantia de que todos os cidadãos tenham oportunidades de acessar as instituições escolares e que encontrem nelas as condições propícias para concluir, na idade certa, suas etapas com níveis satisfatórios de aprendizagem. Em outras palavras, a garantia do direito à educação requer que ela seja significativa, isto é, dotada da qualidade que transforme a vida dos indivíduos e que esses, por sua vez, sejam capazes de modificar positivamente a sociedade. Monitorar se esse processo tem ocorrido, avaliar a sua qualidade e a das políticas que o respaldam é parte constitutiva da própria realização do direito à educação.

O não cumprimento das metas educacionais prejudica a efetividade do direito à educação, cujas repercussões impactam os âmbitos pessoal e coletivo. Retomando o exposto no artigo 26 da Declaração Universal dos Direitos Humanos, busca-se, por meio da educação, o desenvolvimento “da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos do ser humano e pelas liberdades fundamentais”, visando “[à] compreensão, [à] tolerância e [à] amizade entre todas as nações e grupos raciais ou religiosos e . . . [às] atividades das Nações Unidas em prol da manutenção da paz” (^{ONU, 1948}). Ao se referir ao direito à educação, ^{Werner (2022)} assevera que:

A interpretação de seu sentido e alcance deve partir do pressuposto de sua profunda relação com os demais direitos sociais, como saúde, alimentação, trabalho, moradia, transporte, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância e assistência aos desamparados, assim como, submete-se ao regime constitucional da supremacia dos direitos humanos, categorizado como cláusula pétrea e enquadrado no processo de aplicação e hierarquia dos tratados internacionais . . . coadunando-se assim com os princípios da dignidade humana e da igualdade.

Mediante o exposto, reiteramos a ideia que a educação é um meio essencial para a garantia dos demais direitos a serem assegurados a todas as pessoas. Portanto, ao se negar o direito à educação, possivelmente os demais direitos também não serão efetivados.