INTRODUÇÃO

O Plano Nacional de Educação (PNE) para o período 2014-2024 estabeleceu, a partir da Lei n. 13.005 (²⁰¹⁴), metas a serem alcançadas no decênio que se finaliza em 25 de junho de 2024. A implementação de um plano de educação que perpassa pelo menos três governos é um complexo desafio que exige monitoramento permanente e ajustes constantes em sua implementação. Há, portanto, que se avaliar o cumprimento das metas estabelecidas e discutir novas metas para os próximos dez anos.

É relevante destacar que, após o período da ditadura militar (1964-1985), o Congresso Nacional estabeleceu um PNE para o período 2001-2011, por meio da Lei n. 10.172, de 9 de janeiro de ²⁰⁰¹, elaborada em meio a disputas e debates que mobilizaram diversos setores da sociedade (^{Aguiar, 2010}). Por não prever recursos específicos para o seu financiamento - uma vez que o então presidente Fernando Henrique Cardoso vetou a meta que especificava o volume de recursos financeiros a ser aplicado na execução do Plano, o que foi mantido nos governos seguintes -, as avaliações realizadas sobre as metas desse PNE concluíram que, em geral, houve um fracasso em suas implementações (^{Saviani, 2008}).

O processo de elaboração do PNE 2014-2024 suscitou discussões sobre que projeto de nação e de educação se almejava implantar para o futuro do país, considerando o momento de seu desenvolvimento, “sabendo que o alcance dos seus objetivos e metas decorre dos resultados das lutas concretas entre grupos sociais com interesses distintos e diversos, que disputam a hegemonia nesse processo” (^{Aguiar, 2010}, p. 709).

A discussão que trata da meta específica sobre o financiamento desse PNE ficou facilitada pela aprovação da Emenda Constitucional n. 59, de 11 de novembro de ²⁰⁰⁹, que estabeleceu alteração no artigo 214 da Constituição Federal de 1988 ao acrescentar o inciso VI, o qual afirma que se deveria estabelecer uma “meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto” (^{Emenda Constitucional n. 59, 2009}).

Com essa exigência, foi estabelecida a Meta 20 no PNE 2014-2024, relacionada ao seu financiamento e com o seguinte teor:

Ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do país no 5º (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio. (^{Lei n. 13.005, 2014}).

Isso corrigiu o problema crucial presente no PNE anterior, uma vez que a implementação de um plano decenal para a educação de um país sem o estabelecimento de quais recursos financeiros deveriam ser aplicados para sua execução o condenaria ao fracasso, como havia ocorrido com o PNE 2001-2011.

Tendo em vista o contexto de disputas em torno do fundo público e que o campo educacional perdeu parte importante dos recursos, sobretudo nos últimos anos de vigência do PNE 2014-2024, após a aprovação da Emenda Constitucional n. 95 (^{Amaral, 2016}), este estudo objetiva analisar como foi a evolução da Meta 20 e discutir que parâmetros deveriam ser examinados para a definição de uma meta para o financiamento de um novo PNE.

Nesse processo, é importante registrar que tanto a avaliação quanto a formulação de metas para um plano de educação enfrentam desafios, visto que essas ações se revestem de aspectos políticos e ideológicos que permeiam vertentes nem sempre compreendidas em todas as suas dimensões.

Para isso, realizou-se uma pesquisa exploratória e descritiva, de abordagem quantitativa e qualitativa, utilizando os estudos de diversos autores, além de documentos e dados elaborados por organismos nacionais e internacionais.

O artigo está estruturado em três vertentes. A primeira mostra que o nível de financiamento da educação importa quando se aplicam provas de larga escala e elaboram-se rankings na educação superior (ES). A segunda aborda o financiamento do PNE 2014-2024 considerando a politics, dimensão processual da política, que pode evidenciar o jogo político, a organização e a luta pelo poder, relacionando tal perspectiva à Meta 20 do PNE, a partir dos dados do Painel de Monitoramento do PNE (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira [Inep], ^2023b). A terceira apresenta os parâmetros a serem estabelecidos para a definição de uma nova meta para os recursos públicos que devem ser aplicados em educação pública, estabelecendo, inicialmente, o que almejar para o futuro do Brasil. Por último, são apresentadas as considerações finais.

A RELAÇÃO ENTRE DESEMPENHO DE ESTUDANTES, INSTITUIÇÕES E O FINANCIAMENTO

O setor educacional público brasileiro sofre uma grande pressão quando são divulgados os resultados de provas de larga escala na educação básica (EB) e nos rankings internacionais na ES. Isso pode ser verificado quando examinamos manchetes estampadas na mídia brasileira e em depoimentos e análises de jornalistas, autoridades públicas e analistas acadêmicos (^{Moreno & Oliveira, 2019}).

As análises apresentadas, quase sempre de forma superficial, fazem comparações do Brasil com os países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), como Coreia do Sul, Finlândia, Austrália, Polônia, Estados Unidos e Reino Unido. As comparações têm por foco os recursos aplicados na área educacional, em todos os níveis, etapas e modalidades, apresentando indicadores que não conseguem dizer algo sobre a complexidade dos processos educativos dos países. Frequentemente não investigam se existe alguma relação entre os valores financeiros aplicados por estudante em diversos países e o desempenho dos estudantes em provas de larga escala e a posição das instituições de ES em rankings internacionais. Além disso, não examinam os aspectos políticos, econômicos e culturais que constituem um complexo que se entrelaça em três grandes níveis de interações: o exterior à escola, a escola e o núcleo familiar dos estudantes.

A existência de uma relação entre os valores aplicados na formação dos estudantes em diversos países e o desempenho dos alunos em provas de larga escala pode ser examinada na última edição do Programme for International Student Assessment (Pisa), que ocorreu em 2018 e teve como foco a prova de leitura.

A Figura 1 apresenta, em ordem decrescente, os valores médios das pontuações obtidas na aplicação do Pisa em 2018 (eixo à direita do gráfico) pelos países-membros da OCDE, além dos valores aplicados cumulativamente, em 2019, no processo educacional dos estudantes de 6 a 15 anos (eixo à esquerda do gráfico).

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], ²⁰¹⁹, ^2022d).

Figura 1 Médias das pontuações no Pisa 2018 e valores aplicados cumulativamente na educação dos estudantes de 6 a 15 anos (US$/PPC) 

Os 38 países-membros da OCDE ocupam, entre as primeiras 50 posições do Pisa, um total de 35 posições. O Brasil ocupou a posição 68, com uma média de 400 pontos nos resultados de leitura, matemática e ciências.

As linhas de tendência traçadas na Figura 1 mostram que há uma evidente relação entre os recursos aplicados pelos países e os resultados do Pisa. Pode-se observar, entretanto, que não é uma relação direta e automática, como se pode notar de forma flagrante com os recursos aplicados, por exemplo, por Luxemburgo, que aplicou o maior valor acumulado e obteve um resultado de apenas 477 pontos, em média, quando comparado com a Polônia, por exemplo, que obteve 513 pontos. O Brasil atingiu a marca de 400 pontos naquela edição do Pisa e, como veremos, os valores aplicados pelo país nas etapas da EB estão bem abaixo das médias dos países da OCDE.

Na ES, os resultados dos rankings internacionais também são utilizados em afirmações superficiais sobre as instituições de ES brasileiras, em especial as universidades, quando se efetivam comparações, por exemplo, utilizando-se rankings internacionais, como o Quacquarelli Symonds World University Ranking (QS-Ranking) (^{Barreyro, 2018}). Das 100 primeiras posições do QS-Ranking de 2024, os países da OCDE ocupam 83.

O processo educacional em um país, desde o seu nível mais básico até o mais elevado, integra-se de modo complexo e entrelaçado. Dessa maneira, os resultados na ES dependem fundamentalmente de como ocorreu o processo educacional nos níveis mais básicos (Fundo das Nações Unidas para a Infância [Unicef], ¹⁹⁹⁰).

O FINANCIAMENTO DO PNE 2014-2024: AVALIANDO A META 20

Em meio a debates e disputas entre os diversos atores, tanto públicos quanto privados, envolvidos na definição das políticas educacionais no Brasil (^{Azevedo, 2014}), o PNE 2014-2024 se deu pela aprovação da Lei n. 13.005 (²⁰¹⁴), em ano eleitoral, resultado das discussões que ocorreram durante a Conferência Nacional de Educação, em 2010, organizada pelo Ministério da Educação (MEC) (^{Bodião, 2016}), em que diversos pontos das deliberações da conferência foram incorporados ao texto legislativo.

O ano de 2014, por ser um ano em que se realizaram eleições para a presidência do país, provocou um ambiente político com grandes disputas econômicas e ideológicas, principalmente na direção a ser dada aos recursos do fundo público - se para as políticas na vertente social ou do capital. A presidenta Dilma Rousseff foi reeleita e, imediatamente, iniciaram-se ações golpistas, que culminaram em seu impeachment em 31 de agosto de 2016; Rousseff foi afastada do cargo previamente em 12 de maio de 2016 (^{Bastos, 2017}).

Assim, em maio de 2016, o governo de Michel Temer iniciou estudos visando à implementação de reformas nos rumos estabelecidos no programa Uma Ponte para o Futuro (^{Bogéa, 2018}). Em junho desse ano, antes mesmo da concretização do impeachment de Dilma Rousseff, Michel Temer encaminhou uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) para instituir um novo regime fiscal no país. A aprovação da PEC resultou na Emenda Constitucional n. 95, de 15 de dezembro de ²⁰¹⁶, que estabeleceu um congelamento das despesas primárias (pagamento de pessoal, água, luz, telefone, limpeza, vigilância, materiais de consumo, construções, compra de equipamentos, etc.) do Poder Executivo, e que deveria perdurar por vinte anos - portanto, até 2026.

Em 2018, a extrema-direita elegeu-se para governar o país, tendo como principal proposta desconstruir e desfazer o que foi implementado nos últimos trinta anos (^{Amaral, 2016}). Deve-se registrar que esse período também inclui a própria Constituição Federal de 1988, implicando, portanto, o desrespeito dos princípios por ela estabelecidos.

Já em 2022, a extrema-direita perdeu as eleições para uma coalizão de partidos de centro-esquerda, o que reconduziu Luiz Inácio Lula da Silva, em seu terceiro mandato, de volta à presidência. Em 2023, o Congresso Nacional aprovou o estabelecimento de um “novo arcabouço fiscal”, substituindo a Emenda Constitucional n. 95 (^{Lei Complementar n. 200, 2023}).

Com relação ao PNE 2014-2024, o novo mandato de Lula, iniciado em janeiro de 2023, tem enfrentado o desafio de ter apenas dois anos para tentar executar as metas do PNE, uma tarefa difícil de ser realizada. Segundo o Painel de Monitoramento do PNE, divulgado pelo Inep, é impossível cumprir a maioria das metas previstas a tempo. A concretização da Meta 20, relativa ao financiamento do Plano, não foi efetivada nem mesmo em sua fase intermediária, em 2019, quando o Brasil deveria ter aplicado o equivalente a 7% do PIB de recursos públicos em educação, incluindo os valores que se dirigiram aos setores público e privado. O estabelecimento de um marco progressivo para ser cumprido em 2019 visava a garantir recursos financeiros para que se implementassem gradativamente as outras metas do PNE (^{Fernandes & Santos, 2017}, p. 5).

O Painel de Monitoramento do PNE mostra que o montante de recursos públicos aplicados em educação atingiu, em 2020, o equivalente a 5,4% do PIB, longe dos 7% previstos para 2019. O Inep separou a análise da Meta 20 utilizando dois indicadores: os recursos públicos aplicados em educação pública e os recursos públicos aplicados em educação pública e privada, ambos como o percentual do PIB. Essa decisão deve-se ao fato de existir uma contradição entre o texto da Lei n. 13.005 (²⁰¹⁴), em seu artigo 5º, parágrafo 4º, e a redação dada à Meta 20, a qual explicita a aplicação de “recursos públicos em educação pública”. O artigo 5º, parágrafo 4º, da Lei n. 13.005, afirma que se devem computar recursos públicos aplicados no setor privado

. . . nos programas de expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de educação especial na forma do art. 213 da Constituição Federal. (^{Lei n. 13.005, 2014}).

A Figura 2 mostra a evolução desses dois indicadores no período de 2015 a 2020.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do Inep (^2023b).

Figura 2 Recursos públicos aplicados em educação conforme os indicadores definidos pelo Inep (2015-2020) 

Fica, portanto, evidente que a ampliação dos recursos financeiros aplicados em educação no Brasil, até atingir o equivalente a 10% do PIB em 2024, é uma tarefa desafiadora para o governo Lula em seu terceiro mandato, considerando que, de 2016 a 2020, houve uma queda de 5,6% para 5,4% no volume de recursos aplicados em educação, referenciados ao PIB.

O FINANCIAMENTO DO PNE 2024-2034: QUE META ESTABELECER EM RELAÇÃO AO PIB?

Antes de analisar que meta propor para o financiamento do PNE 2024-2034, indagamos sobre o que o país espera atingir no futuro (^{Aguiar, 2010}). Neste estudo, consideramos que se almeja um país soberano, em que o Estado seja democrático e de direito, que defenda a vida, os direitos sociais, uma educação com qualidade em todos os seus níveis, etapas e modalidades, e que tenha como resultado a diminuição da desigualdade social existente.

Podemos considerar que diversos países-membros da OCDE já cumpriram com os aspectos fundamentais dessas premissas, motivo pelo qual eles ocupam lugares de destaque no campo educacional quando se fazem comparações internacionais, como já analisamos anteriormente, tanto no Pisa quanto em rankings internacionais na ES.

Para concluir qual o volume de recursos financeiros que deve ser investido em educação nas próximas décadas, adotaremos como referenciais os valores aplicados por estudante, em média, pelos países-membros da OCDE desde a educação infantil (EI) até a ES.

As informações relativas aos países-membros da OCDE foram obtidas na plataforma da própria OCDE e associadas à publicação Education at a glance 2022 (^{OECD, 2022a}), que contém dados relativos a 2019. Esses dados serão apresentados em dólares americanos, convertidos para a paridade de poder de compra (US$/PPC), que

. . . são as taxas de conversão cambial que procuram equalizar o poder de compra das diferentes moedas, eliminando as diferenças nos níveis de preços entre os países. A cesta de bens e serviços precificados é uma amostra de todos aqueles que fazem parte das despesas finais: consumo final das famílias e do governo, formação de capital fixo e exportações líquidas. Este indicador é medido em termos da moeda nacional por dólar americano. (^{World Bank [WB], 2023}, tradução nossa).

As informações relativas ao valor por estudante, em média, aplicado no Brasil foram as produzidas pelo Inep (^2023a) e apresentadas para o período de 2000 a 2019. Os valores divulgados pelo Inep foram transformados para US$/PPC, o que permitirá comparações com os países-membros da OCDE. Essa transformação será realizada utilizando os fatores de conversão de reais (R$) para US$/PPC (Tabela 1).

A Tabela 2 compara a classificação dos níveis educacionais do Brasil com os utilizados pela OCDE, conforme a International Standard Classification of Education (Isced) (^{OECD, 2022b}).

Há que se considerar ainda que a especificação entre o público e o privado e suas relações com o financiamento advindo de recursos públicos são distintas nos países da OCDE e no Brasil. A OCDE distingue as instituições privadas do setor educacional em relação ao financiamento com recursos públicos em duas categorias: instituições privadas dependentes e independentes do governo. As instituições privadas

. . . são aquelas controladas e geridas por uma organização não governamental (por exemplo, igreja, sindicato, empresa comercial, agências estrangeiras), ou cujo conselho de administração consista principalmente de membros não selecionados por um organismo público. Instituições privadas são consideradas dependentes do governo se receberem mais de 50% de seu financiamento de agências governamentais ou se seu corpo docente é pago por uma agência governamental. Instituições privadas são classificadas como independentes do governo quando recebem menos de 50% de seu financiamento básico de agências governamentais e seu corpo docente não é pago por uma agência governamental. (^{OECD, 2022a}, p. 305, grifos nossos, tradução nossa).

No Brasil há recursos públicos que se dirigem para o setor privado, tanto na EB quanto na ES. O Inep (²⁰²²) definiu, baseando-se na legislação associada ao PNE 2014-2024, que seriam computados, para o acompanhamento da evolução da Meta 20, os recursos públicos que fossem aplicados

. . . em instituições públicas de ensino e pesquisa educacional, além dos recursos aplicados nos programas de expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de educação especial na forma do art. 213 da Constituição Federal, em proporção ao PIB. (^{Inep, 2022}).

Segundo o artigo 213 da Constituição Federal de 1988:

Os recursos públicos serão destinados às escolas públicas, podendo ser dirigidos a escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas, definidas em lei, que:

I - comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em educação;

II - assegurem a destinação de seu patrimônio a outra escola comunitária, filantrópica ou confessional, ou ao poder público, no caso de encerramento de suas atividades. (^{Constituição da República Federativa do Brasil, 1988}).

Além desses recursos, o Inep também considerou aqueles que se dirigiram aos setores educacionais do Sistema Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), Serviço Social da Indústria (Sesi) e Serviço Social do Comércio (Sesc), por existirem “acordos que enfatizam a finalidade pública destas entidades” (^{Inep, 2022}, p. 331).

Recursos públicos aplicados por criança em creches, tanto públicas quanto privadas, nos países da OCDE

A Tabela 3 apresenta a distribuição percentual do quantitativo de crianças, de países da OCDE, matriculadas em creches públicas ou privadas e, dentro destas, os percentuais das matriculadas em creches dependentes ou independentes do governo.

Tabela 3 Distribuição percentual de matrículas em creches públicas ou privadas dependentes ou independentes do governo (2019) 

PAÍS	MATRÍCULAS EM CRECHES PÚBLICAS (%)	MATRÍCULAS EM CRECHES PRIVADAS
		TOTAL (%)	DEPENDENTES DO GOVERNO (%)	INDEPENDENTES DO GOVERNO (%)
Áustria	37,1	62,9	S/I	S/I
Chile	90,5	9,5	8,0	1,5
Dinamarca	85,4	14,6	14,6	-
Finlândia	76,0	24,0	24,0	-
Alemanha	26,9	73,1	S/I	S/I
Hungria	82,4	17,6	8,4	9,2
Islândia	79,1	20,9	20,9	-
Irlanda	-	100,0	100,0	-
Israel	-	100,0	36,6	63,4
Coreia do Sul	13,2	86,8	86,8	-
Letônia	80,8	19,2	-	19,2
Lituânia	88,8	11,2	-	11,2
México	29,7	70,3	-	70,3
Nova Zelândia	1,3	98,7	98,7	-
Noruega	48,3	51,7	51,7	-
Eslovênia	93,3	6,7	6,4	0,3
Espanha	51,2	48,8	16,2	32,6
Suécia	80,1	19,9	19,9	-
Turquia	-	100,0	-	100,0
Brasil	65,4	34,6	-	34,6

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2023b}).

Nota: S/I: sem informação.

Na Irlanda, 100% das crianças estão matriculadas em creches dependentes do governo; em Israel esse percentual é de 36,6%; e, na Turquia, 100% das crianças estão matriculadas em creches privadas independentes do governo. Esses países não têm matrículas em creches públicas. Na Dinamarca, Finlândia, Islândia, Coreia do Sul, Nova Zelândia, Noruega e Suécia, todas as matrículas estão em creches privadas dependentes do governo. No Brasil, 65,4% das crianças estão matriculadas em creches públicas e 34,6% em creches privadas, as quais recebem recursos públicos quando são conveniadas nos termos estabelecidos pelo artigo 213 da Constituição Federal de 1988.

A Figura 3 mostra os recursos públicos aplicados, por criança, nos países da OCDE, em creches tanto públicas quanto privadas em 2019. No banco de dados dessa organização há informações disponíveis para apenas 13 países-membros.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2022c}).

Figura 3 Valor anual de recursos públicos aplicados, por criança, em creches públicas e privadas nos países da OCDE, em US$/PPC (2019) 

Os valores variam de US$/PPC 26.180,00 na Noruega a US$/PPC 1.071,00 em Israel, resultando em um valor médio de US$/PPC 13.359,00 anuais por criança.

Recursos públicos aplicados por criança em pré-escolas, tanto públicas quanto privadas, nos países da OCDE

A Tabela 4 mostra a distribuição percentual do quantitativo de crianças, dos países da OCDE e do Brasil, matriculadas em pré-escolas públicas ou privadas - dependentes ou independentes do governo.

Tabela 4 Distribuição percentual de matrículas em pré-escolas públicas ou privadas dependentes ou independentes do governo (2019) 

PAÍS	MATRÍCULAS EM PRÉ-ESCOLAS PÚBLICAS (%)	MATRÍCULAS EM PRÉ-ESCOLAS PRIVADAS
		TOTAL (%)	DEPENDENTES DO GOVERNO (%)	INDEPENDENTES DO GOVERNO (%)
Austrália	14,4	85,6	85,6	-
Áustria	70,6	29,4	S/I	S/I
Bélgica	47,0	53,0	52,7	0,3
Canadá	92,6	7,4	S/I	S/I
Chile	36,4	63,6	55,4	8,1
Colômbia	80,2	19,8	-	19,8
Rep. Tcheca	96,0	4,0	4,0	-
Dinamarca	77,5	22,5	22,5	-
Finlândia	86,1	13,9	13,9	-
França	86,4	13,6	13,2	0,4
Alemanha	35,0	65,0	S/I	S/I
Grécia	89,5	10,5	-	10,5
Hungria	88,7	11,3	7,7	3,6
Islândia	85,3	14,7	14,7	-
Irlanda	0,9	99,1	99,1	-
Israel	64,8	35,2	29,8	5,4
Itália	72,2	27,8	-	27,8
Japão	23,1	76,9	-	76,9
Coreia do Sul	24,7	75,3	75,3	-
Letônia	92,0	8,0	-	8,0
Lituânia	94,7	5,3	-	5,3
Luxemburgo	89,4	10,6	-	10,6
México	84,1	15,9	-	15,9
Países Baixos	72,0	28,0	-	28,0
Nova Zelândia	1,2	98,8	98,8	-
Noruega	51,3	48,7	48,7	-
Polônia	74,5	25,5	3,9	21,6
Portugal	52,7	47,3	30,4	16,9
Eslováquia	92,6	7,4	7,4	-
Eslovênia	94,9	5,1	5,0	0,1
Espanha	67,3	32,7	28,9	3,8
Suécia	82,1	17,9	17,9	-
Suíça	94,8	5,2	0,9	4,3
Turquia	83,5	16,5	-	16,5
Reino Unido	44,8	55,2	-	2,6
EUA	60,1	39,9	-	39,9
Brasil	76,9	23,1	-	23,1

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2023d}).

Nota: S/I: sem informação.

No Canadá, República Tcheca, Letônia, Lituânia, Eslovênia e Suíça, mais de 90% das crianças estão matriculadas em pré-escolas públicas. Na Bélgica, Chile, França, Israel, Portugal, Espanha e Reino Unido, a maior parte das matrículas está em pré-escolas privadas dependentes do governo. Na Austrália, República Tcheca, Dinamarca, Finlândia, Islândia, Irlanda, Coreia do Sul, Nova Zelândia, Noruega, Eslováquia e Suécia, todas as matrículas nas pré-escolas privadas são em instituições privadas dependentes do governo. No Brasil, 76,9% das matrículas são em pré-escolas públicas e 23,1% em instituições privadas.

A Figura 4 exibe os recursos públicos aplicados, por criança, em pré-escolas em 2019 pelos países da OCDE. No banco de dados da OCDE não é possível separar os recursos investidos no setor público ou no privado.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2022c}).

Figura 4 Valor anual de recursos públicos aplicados, por criança, em pré-escolas públicas e privadas, nos países da OCDE, em US$/PPC (2019) 

Nessa etapa educacional, Luxemburgo aplicou, por matrícula, um valor muito superior aos demais países listados: US$/PPC 21.534,00. A Colômbia aplicou o menor valor, US$/PPC 1.088,00, e o valor médio, em 2019, foi de US$/PPC 8.234,00.

Os valores aplicados na EI por criança, no Brasil, são divulgados pelo Inep, não havendo separação entre creche e pré-escola. Diferentemente da OCDE, o Inep refere-se às crianças matriculadas nas instituições públicas, não englobando os recursos associados à EI conveniada com o setor privado. Isso impede uma comparação direta dos valores da OCDE com os valores brasileiros. Entretanto as diferenças entre os valores da OCDE e os do Brasil são muito grandes, não invalidando as análises que serão realizadas.

A Figura 5 mostra a evolução dos valores aplicados por criança matriculada na EI pública de 2000 a 2018, transformados para US$/PPC, utilizando-se os fatores de conversão de R$ para US$/PPC listados na Tabela 1.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do Inep (^2023a) e do WB (2023).

Figura 5 Recursos aplicados por criança matriculada na EI em instituições públicas no Brasil, em US$/PPC (2000-2018) 

Observa-se no gráfico um crescimento no período analisado, passando de US$/PPC 1.343,00 em 2000 para US$/PPC 3.060,00 em 2018, isto é, um aumento de 127,8%. Nota-se, entretanto, que há grande diferença entre o valor aplicado pelo Brasil na EI e os valores aplicados, em média, pelos países da OCDE: US$/PPC 13.359,00 nas creches e US$/PPC 8.234,00 nas pré-escolas. Conclui-se, portanto, que, para o PNE 2024-2034, há que se propor retomar o crescimento que ocorreu no período 2009-2014. Isso permitiria reduzir a distância entre os valores aplicados no Brasil e a média dos investimentos da OCDE, propiciando uma formação de maior qualidade para as crianças brasileiras.

Recursos públicos aplicados por estudante matriculado no EF-AI nos países da OCDE

No ensino fundamental (EF), os bancos de dados da OCDE permitem obter os valores financeiros aplicados por matrícula em escolas públicas, pois há a informação de qual o volume de recursos investidos nessas escolas, como o percentual do PIB e a quantidade de matrículas públicas em cada um dos países. Essas informações não estão disponíveis para a creche e para a pré-escola.

A distribuição percentual do quantitativo de estudantes matriculados no EF-AI em escolas públicas e privadas, tanto as dependentes quanto as independentes do governo, estão disponíveis na Tabela 5.

Tabela 5 Distribuição percentual de matrículas no EF-AI em escolas públicas e privadas dependentes ou independentes do governo (2019) 

PAÍS	MATRÍCULAS EM ESCOLAS PÚBLICAS (%)	MATRÍCULAS EM ESCOLAS PRIVADAS
		TOTAL (%)	DEPENDENTES DO GOVERNO (%)	INDEPENDENTES DO GOVERNO (%)
Austrália	70,5	29,5	29,5	-
Áustria	93,7	6,3	S/I	S/I
Bélgica	45,8	54,2	53,6	0,6
Canadá	93,6	6,4	S/I	S/I
Chile	37,4	62,6	53,2	9,5
Colômbia	80,1	19,9	-	19,9
Rep. Tcheca	97,1	2,9	2,9	-
Dinamarca	82,6	17,4	17,2	0,2
Estônia	93,6	6,4	6,3	0,1
Finlândia	98,2	1,8	1,8	-
França	84,9	15,1	14,7	0,4
Alemanha	94,8	5,2	S/I	S/I
Grécia	94,0	6,0	-	6,0
Hungria	81,9	18,1	15,3	2,7
Islândia	97,3	2,7	2,7	-
Irlanda	99,4	0,6	-	0,6
Israel	76,7	23,3	23,3	-
Itália	94,0	6,0	-	6,0
Japão	98,8	1,2	-	1,2
Coreia do Sul	98,5	1,5	-	1,5
Letônia	97,5	2,5	-	2,5
Lituânia	95,7	4,3	-	4,3
Luxemburgo	87,6	12,4	0,3	12,1
México	90,2	9,8	-	9,8
Países Baixos	99,6	0,4	-	0,4
Nova Zelândia	98,1	1,9	-	1,9
Noruega	96,5	3,5	3,2	0,3
Polônia	93,6	6,4	1,9	4,5
Portugal	87,2	12,8	2,9	9,9
Eslováquia	91,8	8,2	8,2	-
Eslovênia	98,8	1,2	1,2	-
Espanha	68,5	31,5	27,7	3,8
Suécia	89,0	11,0	11,0	-
Suíça	94,5	5,5	1,5	4,0
Turquia	95,0	5,0	-	5,0
Reino Unido	68,1	31,9	27,9	4,0
EUA	91,2	8,8	-	8,8
Brasil	81,3	18,7	-	18,7

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2023e}).

Nota: S/I: sem informação.

Nota-se que, no EF-AI, os percentuais das matrículas nas escolas privadas independentes do governo são pequenos para a grande maioria dos países, atingindo 19,9% na Colômbia e 12,1% em Luxemburgo. Na Bélgica, Chile, Dinamarca, Estônia, França, Hungria, Noruega, Espanha e Reino Unido há percentuais em valores importantes de estudantes matriculados em escolas dependentes do governo. Na Austrália, República Tcheca, Finlândia, Islândia, Israel, Eslováquia e Suécia, a totalidade das matrículas privadas no EF-AI são em escolas dependentes do governo. Diversos países apresentam o quantitativo de matrículas públicas maiores que 90%: Áustria, Canadá, República Tcheca, Estônia, Finlândia, Grécia, Islândia, Irlanda, Itália, Japão, Coreia do Sul, Letônia, Lituânia, México, Países Baixos, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Eslováquia, Eslovênia, Suíça, Turquia e EUA. No Brasil, no EF-AI, 81,3% estão matriculados em escolas públicas e 18,7% em escolas privadas.

A Figura 6 apresenta os valores aplicados por estudante matriculado no EF-AI em 2019 nas escolas públicas dos países da OCDE.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2023a}, ^2023e).

Figura 6 Valores aplicados por estudante do EF-AI, nos países da OCDE, em US$/PPC (2019) 

Os valores variam de US$/PPC 21.875,00 em Luxemburgo a US$/PPC 2.666,00 no México, resultando um valor médio de US$/PPC 9.499,00.

Os valores aplicados pelo Brasil e divulgados pelo Inep, no período 2000-2018, são mostrados na Figura 7.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do Inep (^2023a) e do WB (2023).

Figura 7 Valores aplicados por estudante do EF-AI nas escolas públicas no Brasil, em US$/PPC (2000-2018) 

Os valores por estudante evoluíram de US$/PPC 1.021,00 para US$/PPC 3.248,00, um crescimento de 218,2%. Comparando-se o valor de 2018 com o valor médio dos países da OCDE, nota-se que o Brasil ainda está distante daquele valor, US$/PPC 9.499,00, por um fator multiplicativo de 2,92.

No Brasil, de 2004 a 2014, houve um contínuo crescimento do valor aplicado por estudante do EF-AI. Em um novo PNE, como o de 2024-2034, deve-se contemplar, em uma de suas metas, o aumento desse valor, diminuindo a diferença para o valor médio dos países da OCDE.

Recursos públicos aplicados por estudante matriculado no EF-AF em escolas públicas nos países da OCDE

Os percentuais de estudantes matriculados em escolas públicas e privadas no EF-AF (^{OECD, 2023c}), tanto naquelas dependentes quanto nas independentes do governo, são muito próximos daqueles do EF-AI (Tabela 5). Os percentuais de matrículas nas escolas privadas independentes do governo e nas escolas do EF-AF são maiores apenas na Colômbia (18,3%), em Luxemburgo (12,4%), no México (10,1%) e nos EUA (8,9%).

A Irlanda tem 100% das matrículas nas escolas públicas, e diversos países apresentam esse percentual acima de 90%: Canadá, República Tcheca, Estônia, Finlândia, Grécia, Islândia, Itália, Japão, Letônia, Lituânia, Países Baixos, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Eslováquia, Eslovênia, Suíça e EUA. Assim como no EF-AI, na maioria dos países com elevados percentuais de matrículas nas escolas privadas, a maior parte se realiza naquelas dependentes do governo. No Brasil, 85,8% são matrículas nas escolas públicas e 14,2% em escolas privadas.

A Figura 8 apresenta os valores investidos no EF-AF pelos países da OCDE em escolas públicas em 2019. Por meio do banco de dados da OCDE, coletaram-se as informações de financiamento para as instituições públicas em EF-AF.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2023a}, ^2023c).

Figura 8 Valores aplicados por estudante do EF-AF, nos países da OCDE, em US$/PPC (2019) 

Em Luxemburgo, em 2019, foram aplicados valores equivalentes a US$/PPC 25.491,00, o maior valor entre os países listados. No México, foram US$/PPC 2.267,00, o menor valor registrado, o que resultou em uma média de US$/PPC 10.589,00 por estudante. A Figura 9 mostra a evolução, de 2000 a 2018, no Brasil, dos valores por estudante divulgados pelo Inep - os valores foram transformados para US$/PPC.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do Inep (^2023a) e do WB (2023).

Figura 9 Valores aplicados por estudante do EF-AF nas escolas públicas no Brasil, em US$/PPC (2000-2018) 

Houve uma evolução de US$/PPC 1.069,00 em 2000 para US$/PPC 3.090,00 em 2018, o que representou um crescimento de 289,0%. Mesmo essa grande elevação ainda deixou o valor aplicado no Brasil em um patamar muito abaixo do valor médio da OCDE, US$/PPC 10.589,00, em um fator multiplicativo de 3,43. O crescimento ocorrido continuamente de 2003 a 2014 precisa continuar no próximo plano decenal de educação para que essa diferença seja reduzida nas próximas décadas.

Ensino médio

Os percentuais de estudantes matriculados em escolas públicas e privadas no EM, tanto naquelas dependentes quanto nas independentes do governo, são muito aproximados daqueles do EF-AI, mostrados na Tabela 5 (^{OECD, 2023g}). No EM, verificam-se os baixos percentuais investidos em escolas privadas independentes do governo, os elevados percentuais em escolas públicas e os grandes percentuais nas escolas privadas dependentes do governo. No EM brasileiro, 86,4% das matrículas são públicas e 13,6% privadas.

A Figura 10 apresenta os valores aplicados, em 2019, no EM, pelos países da OCDE, por estudante matriculado no setor público. Da mesma forma que no EF, os bancos de dados da OCDE sobre o EM permitem obter os valores financeiros aplicados por matrícula em escolas públicas.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2023a}, ^2023g).

Figura 10 Valores aplicados por estudante do EM, nos países da OCDE, em US$/PPC (2019) 

Os valores atingiram, em média, US$/PPC 10.207,00 por estudante das instituições públicas, variando de US$/PPC 24.219,00, em Luxemburgo, a US$/PPC 3.069,00 no México. No Brasil, o Inep divulgou, para o período 2000-2018, os valores mostrados na Figura 11.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do Inep (^2023a) e do WB (2023).

Figura 11 Valores aplicados por estudante do EM nas escolas públicas, no Brasil, em US$/PPC (2000-2018) 

No caso do EM, houve elevação de 249,9%, passando de US$/PPC 1.027,00 em 2000 para US$/PPC 3.595,00 em 2018. No entanto esse valor de 2018 está distante do valor médio aplicado pelos países da OCDE: US$/PPC 10.207,00, por um fator de 2,84.

Também no EM há que se propor no PNE 2024-2034 uma elevação desse valor nas próximas décadas, o que já ocorreu no período 2004-2018. Deve-se lembrar que, no Brasil, os estudantes de 15 anos que fazem as provas do Pisa são aqueles que estão iniciando o EM e que se preparam para o ingresso na ES. No futuro, serão os responsáveis pelas atividades desenvolvidas nas instituições de ES e que desempenharão papel importante na presença das instituições brasileiras nos rankings internacionais desse nível educacional.

Educação superior

A Tabela 6 mostra os percentuais de matrículas nas instituições públicas e privadas na ES, dependentes ou independentes do governo.

Tabela 6 Distribuição percentual de matrículas na ES em instituições públicas e privadas dependentes ou independentes do governo (2019) 

PAÍS	MATRÍCULAS EM INSTITUIÇÕES PÚBLICAS (%)	MATRÍCULAS EM INSTITUIÇÕES PRIVADAS
		TOTAL (%)	DEPENDENTES DO GOVERNO (%)	INDEPENDENTES DO GOVERNO (%)
Austrália	79,3	20,7	S/I	S/I
Áustria	79,3	20,7	S/I	S/I
Bélgica	42,4	57,6	57,4	0,2
Canadá	100,0	-	-	-
Chile	16,1	83,9	13,3	70,6
Colômbia	50,8	49,2	-	49,2
Rep. Tcheca	89,2	10,8	1,8	8,9
Dinamarca	99,6	0,4	0,3	0,0
Estônia	92,4	7,6	-	7,6
Finlândia	52,5	47,5	47,5	-
França	75,8	24,2	2,8	21,4
Alemanha	85,2	14,8	S/I	S/I
Grécia	100,0	-	-	-
Hungria	86,6	13,4	8,3	5,0
Islândia	78,8	21,2	21,2	-
Irlanda	97,0	3,0	-	3,0
Israel	17,8	82,2	70,3	11,9
Itália	84,8	15,2	-	15,2
Japão	21,1	78,9	-	78,9
Coreia do Sul	19,6	80,4	-	80,4
Letônia	8,1	91,9	68,3	23,7
Lituânia	90,5	9,5	-	9,5
Luxemburgo	100,0	-	-	-
México	64,6	35,4	-	35,4
Países Baixos	83,7	16,3	-	16,3
Nova Zelândia	90,2	9,8	9,8	0,0
Noruega	84,4	15,6	6,1	9,5
Polônia	71,2	28,8	-	28,8
Portugal	82,0	18,0	-	18,0
Eslováquia	87,1	12,9	0,7	12,2
Eslovênia	84,0	16,0	6,1	9,9
Espanha	77,5	22,5	2,2	20,2
Suécia	89,5	10,5	10,0	0,5
Suíça	83,6	16,4	7,9	8,5
Turquia	92,2	7,8	-	7,8
Reino Unido	-	100,0	100,0	-
EUA	74,0	26,0	-	26,0
Brasil	26,2	73,8	-	73,8

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2023f}).

Nota: S/I: sem informação.

O Brasil é um dos países com o maior percentual de estudantes matriculados em instituições privadas de ES, 73,8%. Percentuais maiores que esses ocorreram apenas no Chile, Israel, Japão, Letônia e Reino Unido. Nota-se, entretanto, que, os estudantes matriculados em instituições privadas, as matrículas em instituições dependentes do governo atingem, em muitos casos, percentuais elevados: Bélgica (57,4%), Finlândia (47,5%), Israel (70,3%), Letônia (68,3%) e Reino Unido (100%).

A Figura 12 exibe os valores investidos, por estudante, nas instituições públicas de ES pelos países da OCDE em 2019. Os dados acerca da ES foram obtidos por meio dos bancos de dados da OCDE, que disponibilizam os valores financeiros aplicados por matrícula em instituições públicas.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados da OCDE (^{OECD, 2023a}, ^2023f).

Figura 12 Valores aplicados por estudante da ES nos países da OCDE, em US$/PPC (2019) 

Na ES pública, os países da OCDE aplicaram, em média, um valor equivalente a US$/PPC 14.925,00 por estudante. Luxemburgo aplicou o maior valor, US$/PPC 43.772,00, enquanto Israel aplicou US$/PPC 3.128,00. No Brasil, diferentemente das etapas da EB, os valores aplicados por estudante no período 2000-2018 flutuaram entre US$/PPC 9.000,00 e US$/PPC 14.000,00 (Figura 13) e se situam em patamares próximos aos da média dos países da OCDE: US$/PPC 14.925,00.

Fonte: Elaboração dos autores a partir de dados do Inep (^2023a) e do WB (2023).

Figura 13 Valores aplicados por estudante da ES em instituições públicas, no Brasil, em US$/PPC (2019) 

Pode-se afirmar que não houve elevação nos valores por estudante naquele período, apesar do crescimento do número de estudantes matriculados. Em 2000 o valor era de US$/PPC 11.675,00 e em 2018 era de US$/PPC 11.705,00. Nesse mesmo período, verificou-se elevação no número de estudantes matriculados nas instituições públicas, passando de valores próximos de US$/PPC 900.000,00, em 2000, para valores maiores que US$/PPC 2.300.000,00, um aumento de 160,0%. Deve-se lembrar, ainda, que no Brasil são as instituições públicas as principais responsáveis pelas atividades de extensão, pesquisa, pós-graduação, atendimentos nos hospitais universitários, etc., apresentando, em sua matriz orçamentária, o pagamento de aposentados e pensionistas.

VALOR A SER APLICADO EM EDUCAÇÃO COMO PERCENTUAL DO PIB EM UM NOVO PNE

Os dados discutidos para o período de 2000 a 2018 mostram um importante movimento de diminuição da distância entre os valores financeiros aplicados na EB e na ES no Brasil, pela elevação dos valores aplicados na EB e estabilidade no valor aplicado por estudante na ES.

Explicitou-se, entretanto, em relação aos países-membros da OCDE, a necessidade de expansões a serem realizadas, tanto na EB quanto na ES, no Brasil. Na EB, além de se elevar o quantitativo de crianças e jovens matriculados nas instituições públicas, há que se expandir o quantitativo de estudantes em creches, pré-escolas e no ensino médio. Na ES, é necessário aumentar o número de estudantes nas instituições públicas em relação aos estudantes nas instituições privadas. Além disso, é crucial elevar tanto a taxa líquida quanto a bruta de matrículas nesse nível.

Desconsiderando-se a necessidade de promover o movimento de elevação de matrículas já previsto em metas do PNE 2014-2024, e tomando como base o quantitativo de matrículas públicas no Brasil em 2019, além de estabelecer que se deveriam aplicar os valores médios da OCDE para cada um dos níveis/etapas da educação, a Tabela 7 fornece uma estimativa do volume de recursos financeiros que deveriam ser aplicados na educação pública brasileira em relação ao percentual do PIB de 2019.

Para alcançar os valores médios por estudante aplicados pelos países-membros da OCDE, seria necessário, no Brasil, um volume de recursos equivalente a 14,0% do PIB de 2019. Logo, o país precisa continuar propondo, como meta para o financiamento do PNE 2024-2034, o patamar equivalente, no mínimo, a 10% do PIB para os recursos investidos em educação. Desse modo, seria possível expandir as vagas para estudantes nas instituições públicas, tanto na EB quanto na ES, elevar o quantitativo de matrículas públicas em relação ao das privadas na ES e aumentar os valores por estudante aplicados nas matrículas públicas, sobretudo na EB, além, é claro, de financiar as outras metas que serão estabelecidas no Plano. No futuro, novos planos decenais deveriam diminuir a distância ainda existente entre os valores por estudante dos países da OCDE e do Brasil.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O exame da implementação da Meta 20 do PNE 2014-2024, que estabeleceu os recursos financeiros a serem aplicados na educação brasileira como equivalentes a 10% do PIB, nos faz concluir sobre a impossibilidade de sua concretização. O valor de 5,4%, em 2020, não permite uma avaliação otimista quanto à sua concretização em 2024.

Como proposta para um novo PNE para o período de 2024 a 2034, as análises realizadas neste estudo mostram que, no mínimo, um valor equivalente a 10% do PIB precisa ser investido. Essa proposta se substancia no fato de que os países que apresentam melhores desempenhos nas provas de larga escala, como as do Pisa, e têm instituições de ES ocupando as primeiras posições em rankings internacionais aplicam valores por aluno muito superiores na formação básica de seus estudantes, o que se reflete na qualidade de sua ES.

Examinando-se qual seria o volume de recursos a ser aplicado no Brasil em 2019, para termos valores por estudante equivalentes aos dos países da OCDE, encontrou-se o equivalente a 14,0% do PIB brasileiro. Isso mostra a distância do financiamento da educação no Brasil perante os países com melhor desempenho nos processos avaliativos internacionais. Os desafios brasileiros são muitos, pois ainda há que se expandir as matrículas, além de se elevar o percentual de matrículas no setor público em relação ao setor privado.

Um olhar para o futuro da educação brasileira e seu financiamento - sem enxergar para além das condições materiais das escolas e das instituições, dos salários dos trabalhadores na educação, etc. - pode significar apenas uma melhoria de curto prazo. Os impactos positivos se perderiam em pouco tempo caso alguns dos componentes estruturais da sociedade brasileira não sejam alterados. Um desenvolvimento econômico acoplado à melhoria da qualidade de vida da população é um componente fundamental nessa equação educação-aspectos estruturais, e ela só terá sentido se representar uma diminuição da grande desigualdade brasileira. Só desse modo seria possível estruturar um sistema educacional de qualidade e duradouro para o futuro do país.