Introducción

Las mujeres han estado históricamente discriminadas por el hecho de pertenecer a un género determinado, lo que las ha expuesto a situaciones de violencia tanto de carácter físico como psicológico y simbólico. Son víctimas de una situación de injusticia estructural que las condena a la amenaza sistemática del abuso y a la falta de los medios necesarios para desarrollar y ejercitar sus capacidades (Iris Marion ^{YOUNG, 2011}). Para dar una respuesta institucional a semejante problema sociopolítico, las administraciones públicas han promovido el establecimiento de agencias de igualdad de género. Estos organismos están impulsados por un feminismo institucional que busca estimular políticas que respondan a las vindicaciones de justicia social y de emancipación secularmente reclamadas por el feminismo.

La emancipación comprende las acciones de liberación que los individuos o las comunidades utilizan para acabar con su situación de subordinación y de dependencia. El término está íntimamente ligado a la idea de libertad kantiana -en el sentido de seguir los dictados internos de la razón natural- y al acceso a la mayoría de edad, es decir, al desprendimiento de cualquier tutela (Antonio ^{CAMPILLO, 2010}). En el ámbito feminista, Mary Wollstonecraft fue una de las primeras autoras en emplear el concepto emancipación. Lo incluye en su obra Vindicación de los derechos de la mujer (^{WOLLSTONECRAFT, 2012}). Con él, designa la liberación de las mujeres de la opresión masculina precisamente en términos de “desarrollo efectivo de las potencialidades propias del ser humano” (Claudia ^{DELGADO, 2019}, p. 86).

Los organismos de igualdad son actores clave a la hora de impulsar la perspectiva de género de forma transversal en la administración, porque gozan de potencial técnico para capacitar y educar a actores gubernamentales sobre la complejidad de la desigualdad de género y la necesidad de dar una respuesta integral a la misma. Las personas que trabajan en dichos organismos son especialmente relevantes porque lo hacen con los/as “aliados/as” dentro de las administraciones, es decir, con aquellas personas que desean impulsar políticas de igualdad, pero que carecen de conocimiento sobre su complejidad (Hester ^{EISENSTEIN, 1996}). Asimismo, poseen un “poder de persuasión” fundamental para convencer a las personas que toman decisiones en los gobiernos y que se resisten a superar los esquemas dominantes de género (Celia ^{VALIENTE, 1995}).

Las primeras agencias emergieron a principios del siglo XX en el seno de democracias occidentales, aunque el verdadero impulso se produjo en 1975, en el contexto de la I Conferencia Mundial sobre la Mujer. Entonces, la ONU recomendó a los gobiernos el establecimiento de agencias centradas en promover la igualdad de género (^{UNITED NATIONS, 1976}). Dicha recomendación se repitió en las siguientes tres Conferencias Mundiales sobre la Mujer, y se convirtió en uno de los leitmotiv de estos encuentros.

La cuarta y última, celebrada en Beijing en 1995, fue de especial relevancia. En ella se asumió por primera vez el término transversalidad de género como eje del feminismo institucional, bajo cuyo paraguas se desarrollan las agencias de igualdad. La transversalidad de género surgió en la década de los 80 como respuesta a las voces críticas que denunciaron que las políticas y los programas de desarrollo tenían efectos diferentes en hombres y mujeres, beneficiando especialmente a los primeros (María ^{RIGAT-PFLAUM, 2008}). Por lo tanto, los gobiernos y el resto de los actores involucrados en el desarrollo de políticas públicas debían analizar los diferentes efectos que tienen esas políticas y programas en hombres y mujeres, con el fin de promover un desarrollo más igualitario. La transversalidad de género es, en definitiva, una estrategia que busca revisar los procesos de formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas en todas las áreas -política, económica y social- para que se incluya la perspectiva de género y se tengan en cuenta los intereses y las situaciones específicas de las mujeres (Jacqui ^{TRUE, 2003}).

Precisamente, las agencias de igualdad participan en los procesos políticos e influyen en la gobernanza de tres formas, entre las que se incluye la transversalidad de género: (1) introduciendo los asuntos relacionados con la situación de las mujeres y la igualdad de género en una o varias áreas políticas -trabajo, salud, educación, etc. -; (ii) incluyendo la perspectiva de género de manera transversal en todas las áreas políticas, incluso en aquellas en las que el impacto de género parece menos visible; y (iii) generando políticas feministas que tienen como fin último promover los derechos de las mujeres y acabar con las jerarquías basadas en los géneros (Dorothy E. ^{MCBRIDE; Amy G. MAZUR, 2010}). No obstante, la simple presencia de agencias no significa que necesariamente consigan impulsar medidas en clave de género y que las alianzas entre el movimiento de mujeres y las agencias sean exitosas. Su éxito está condicionado por las características del organismo y de las personas que lo dirigen, así como por otros factores tales como los rasgos del movimiento de mujeres, del gobierno para el que trabajan y del contexto social y político más amplio (Joni ^{LOVENDUSKI, 2005}).

Hoy, cuarenta años después de las recomendaciones de la ONU, cuando las agencias se han expandido por todo el mundo y el feminismo vive inmerso en su cuarta ola, el papel de estos organismos en favor de la igualdad sigue siendo motivo de controversia. Existen críticas que se oponen a su propia existencia. Estas provienen, por un lado, de actores ultraconservadores que definen las agencias como productos de la “ideología de género” (Janne ^{HAALAND, 2000}; ^{HAALAND, 2008}; María das Dores Campos ^{MACHADO, 2018}). Utilizan dicho concepto para designar el activismo de individuos e instituciones que engloban las demandas de los movimientos feministas y en favor de la diversidad sexual y, por ello, son vistos como una amenaza contra el orden natural (Juan Marco ^{VAGGIONE, 2017}). Asimismo, los sectores de corte ultraliberal se oponen a la existencia de semejantes organismos porque insisten en que el Estado no debe interferir en la esfera privada. Por otra parte, dentro del movimiento feminista existe una clara división entre un sector que apoya la colaboración con las instituciones y celebra la creación de organismos de igualdad -generalmente vinculado al feminismo de la igualdad- y otro que rechaza la lógica hegemónica de las agencias -corrientes que suelen estar ligadas a determinadas versiones del feminismo de la diferencia-. Conscientes de la persistencia de críticas que descalifican globalmente estos organismos, el artículo se va a centrar solo en aquellas provenientes del mundo feminista que, en la actualidad, defienden su existencia, pero cuestionan su funcionamiento por su incapacidad para responder a su potencial ético-político transformador desde la perspectiva de la emancipación.

El estudio, por tanto, muestra, en primer lugar, las líneas fundamentales de semejante debate. Para ello, analiza tres tipos de críticas: (i) los déficits de representatividad; (ii) la despolitización estimulada por los enfoques burocráticos y tecnocráticos dominantes; y (iii) la instrumentalización de la igualdad de género al servicio del beneficio económico. En un segundo momento, se presenta la rendición social de cuentas (RCS) desde la perspectiva de género como un proceso político que permite dar cauce a las demandas éticas que se encuentran en el trasfondo de las críticas. Tradicionalmente, las investigaciones sobre rendición social de cuentas en clave de género se han centrado en el estudio de países en vías de desarrollo, en escenarios patriarcales muy opresivos, donde las agencias de igualdad o no existen o carecen de capacidad de incidencia, lo que hace que sean las ONGs las que presionen a los Estados a través de organismos internacionales para intentar promover los derechos humanos de las mujeres (Rachel ^{WYANT; Katarina SPASIC, 2015}; Bridget ^{SLEAP, 2009}; Jeannie ^{SAMUEL, 2016}). Por tanto, se trata de un paradigma que carece de recorrido en el contexto europeo, aun cuando en este se advierte la persistencia de déficits en el reconocimiento de los derechos de las mujeres y un malestar generalizado dentro del movimiento feminista por la falta de respuestas que obtienen de los poderes públicos. Para subsanar, al menos parcialmente, la escasez de análisis, la investigación en la que se basa este artículo analiza las interacciones entre el movimiento de mujeres y las agencias de igualdad europeas desde la perspectiva de la RCS en clave de género. Para ello, trata de ir más allá del marco conceptual clásico de la RCS, subrayando la naturaleza asimétrica de las relaciones que se establecen entre instituciones públicas y actores sociales que pretenden fortalecer el control democrático. La inclusión de categorías como justicia, responsabilidad, poder o representación -que subyacen al enfoque ético de la RCS- se utilizan para ayudar a repensar alternativas con objeto de subsanar algunas de las debilidades detectadas en el funcionamiento de los organismos de igualdad.¹

Déficits de representatividad

Una de las principales reivindicaciones del feminismo de la cuarta ola tiene que ver con el reconocimiento de la diversidad de las mujeres (Rosa ^{COBO, 2019}). Dicho movimiento social y político persigue visibilizar y dar voz a nuevos sujetos de la población femenina que están oprimidos por el patriarcado y por otros sistemas de opresión. El movimiento feminista reclama que los poderes públicos tengan en cuenta las diversas necesidades de dichos sectores y que impulsen políticas públicas que respondan a sus intereses. Supuestamente, la cuarta ola acontece a principios del siglo XXI tras la revisión interna que semejante movimiento social y político hizo de sí mismo a finales del último siglo. No obstante, debe sopesarse hasta qué punto ha existido tal revisión, porque todavía existen sectores de mujeres que manifiestan seguir considerándose invisibilizadas por el feminismo hegemónico -blanco y occidental- y por las instituciones públicas.

La literatura académica constata la disconformidad de mujeres que no se sienten identificadas con el feminismo que representan las agencias de igualdad. Manifiestan que las políticas que diseñan e implementan no tienen en cuenta la diversidad de sus identidades y la heterogeneidad de sus intereses. Se acusa a estos organismos de encarnar ese pensamiento feminista hegemónico que actúa en favor de una élite de mujeres blancas, de clase media, con estudios y heterosexuales (Karen Esther ^{ROSENBERG, 2009}), lo que debilita el acceso y la inclusión de las demandas de sectores significativos históricamente invisibles y discriminados por otros factores además del género.

Si bien estas críticas han ganado espacio en los últimos años, lo cierto es que son demandas seculares dentro del feminismo. En el siglo XIX, cuando las feministas de Occidente centran sus luchas en la igualdad de derechos y en el sufragio universal, surgen las primeras reivindicaciones. En 1851, en la Convención de Akron, la esclava liberada Sojourner Truth expone su discurso “Ain’t I a Woman?” e introduce el debate sobre el efecto multiplicador que para la exclusión tiene la raza respecto del género. En su alegato, critica cómo la identidad feminista se construye de manera homogénea y cómo esto impide detectar la diversidad en las formas de opresión que sufren las mujeres. Truth se convierte así en uno de los referentes históricos de los debates sobre la homogenización del sujeto feminista. Las denuncias al racismo, al clasismo y al heterosexismo subyacentes en el feminismo occidental dan un salto cualitativo a partir de la década de los años 60 y 70 del siglo XX con la aparición de movimientos como el feminismo lesbiano, el feminismo chicano o el Black Feminism (Rocío ^{MEDINA, 2013}).

En la actualidad, las mujeres discriminadas por otros motivos además del género -condición sexual, procedencia, creencia/religión, posición socioeconómica, edad, o diversidad funcional- manifiestan seguir viéndose afectadas por sesgos en los procesos políticos que lideran las agencias de igualdad y exigen la incorporación de sus intereses en los procesos políticos. Reclaman que no se establezcan jerarquías entre los diversos factores que producen desigualdad e insisten en que no se suman unos a otros, sino que intersecan. El reconocimiento de la intersección de dichas características se ha convertido en una de las principales preocupaciones del feminismo de la cuarta ola. Ello ha derivado en la demanda de nuevas formas de gestión de la diversidad y en la apuesta por la interseccionalidad. Esta última, producto de una de las contribuciones más importantes de la teoría y praxis feminista de los últimos años, insiste en la complejidad de los procesos que generan desigualdad debido a las interacciones entre diferentes ejes de discriminación. El concepto, formulado por Kimberlé Crenshaw, subraya que la experiencia interseccional debe entenderse más allá de la suma de discriminaciones y reclama la importancia, al hacer política, de tener en cuenta dicha complejidad como un conjunto indivisible (^{CRENSHAW, 1989}).

La clasificación de Ange-Marie ^{Hancock (2007}) destaca por ser una de las más extendidas a la hora de medir el grado en que la maquinaria de un país ha implementado la interseccionalidad. La autora detecta tres niveles: el unitario, el múltiple y el interseccional. El primero se diferencia porque los organismos se centran en una única categoría, la cual se percibe como la más relevante en un caso de discriminación. El múltiple reconoce varias categorías, pero las aborda de manera independiente al examinar los fenómenos políticos. En tercer lugar, el enfoque interseccional plantea una relación interactiva y mutuamente constitutiva entre los diversos factores de opresión y entiende dichas relaciones como cuestiones abiertas y dependientes del contexto (^{HANCOCK, 2007}).

Las demandas por el reconocimiento de la interseccionalidad han afectado en cierta medida a los organismos de igualdad. Algunos de ellos han superado el enfoque unitario y empiezan a abordar otras formas de opresión y su intersección. Es cierto que todavía existe un número importante de Estados que han decidido seguir trabajando las diversas formas de discriminación a través de entidades separadas e independientes. Sin embargo, dichos organismos unitarios parece que empiezan a prestar atención a aquellas mujeres que sufren una discriminación múltiple. No obstante, las críticas detectadas en la literatura cuestionan la incorporación efectiva de la perspectiva interseccional.

La implementación de semejante enfoque ha generado controversia dentro del feminismo. Un enfoque que, en teoría, sirve para mejorar la representatividad de diferentes perfiles de mujeres, pero que en la práctica no parece tener la efectividad esperada. Las organizaciones de mujeres critican que su implementación en las agencias ha derivado en recortes en los presupuestos, la homogenización de todos los tipos de discriminación y la utilización de las mismas políticas para abordar cualquier desigualdad (Lise ^{ROLANDSEN, 2008}). En definitiva, denuncian la existencia de una especie de “olimpiada de los oprimidos” (Alba ^{ALONSO, 2012}, 607), expresión que alude a la posible competencia entre distintos grupos marginales por recursos limitados (Olena ^{HANKIVSKY; Renee CORMIER, 2011}) y por “obtener el título” de los más discriminados con objeto de recibir atención y apoyo político (Rosa Filomena Brás Lopes ^{MONTEIRO, 2013}, p. 549).

La despolitización del feminismo institucional

La creación de las agencias ha hecho que las activistas de los movimientos de mujeres y sus ideas estén representadas en los procesos y espacios de toma de decisiones que anteriormente les eran vedados. No obstante, se valora negativamente la calidad de dicha integración. Muchas mujeres manifiestan su preocupación por el tipo de procedimientos que siguen las agencias. Los sectores más críticos afirman que las agencias de igualdad se han sumergido en la lógica burocrática. Insisten en que el feminismo y la burocracia son conceptos irreconciliables y cuestionan que las agencias y las mujeres que trabajan para ellas sean verdaderamente feministas. Subrayan que la creación de espacios en el gobierno para combatir la desigualdad de género puede derivar en la desactivación de la lucha feminista y declaran que los procesos característicos de la burocracia impulsan su despolitización.

La burocracia es criticada por ser un espacio jerárquico en el que se utilizan de una manera inflexible procedimientos previamente establecidos (Rosalind ^{EYBEN, 2013}). Ello impulsa la desradicalización de los movimientos de mujeres y desalienta su participación al obstaculizar la política horizontal y de protesta prototípica de la lucha feminista (Laure ^{BERENI; Anne REVILLARD, 2018}). La burocracia se enmarca en una lógica técnica, racional y neutral. Esto ha podido derivar en una especie de tecnocracia con la que se persigue la creación de políticas basadas en evidencias. A fin de tomar decisiones que se amolden a estos ideales, las agencias de igualdad priorizan la participación de expertas. Esto ha hecho que los Estados acudan a los movimientos feministas buscando técnicas de género a las que se les despoja de su condición de activistas. Asumen el rol de consultoras y se convierten en prestadoras de servicios. La literatura más crítica insiste en que, para moverse en estos nuevos espacios de la política formal, las organizaciones reciben a cambio financiación del Estado, se adhieren a estándares científicos y utilizan un lenguaje aséptico, puramente procedimental y despojado de su carga crítica. Todo ello favorece la cooptación y la despolitización de los movimientos de mujeres y dificulta que las activistas puedan desarrollar su capacidad de agencia en representación de los intereses de los colectivos a quienes supuestamente representan y, por tanto, exigir cuentas a los gobiernos (Johanna ^{KANTOLA; Judith SQUIRES, 2012}).

La despolitización es un dilema de carácter ético y político de todos los movimientos sociales cuando acceden a los espacios formales de gobernanza. Las definiciones dominantes de los movimientos sociales se caracterizan por entender el movimiento y el Estado como dos partes irreconciliables. Al primero se le atribuye el uso de tácticas disruptivas dirigidas a las élites políticas y es definido por desarrollar sus acciones fuera de las instituciones convencionales. Los sectores más críticos interpretan la entrada en el gobierno -a través de ministerios, agencias, institutos, etc. - como una especie de “cortina de humo”. Dentro del movimiento feminista, los sectores ligados al feminismo de la diferencia han sido los más críticos con dicho acceso. Esta corriente, al igual que el resto de nuevos movimientos como el pacifismo o el ecologismo, propone un tipo de activismo autónomo (militancia única) y anti-institucional (Lucía ^{GÓMEZ, 2004}). Se asume que la inclusión de expertas en temas de género en los procesos políticos que lideran las agencias conlleva una pérdida de agencia crítica.

Por otra parte, los movimientos de mujeres declaran que la institucionalización de la lucha por la igualdad implica que las agencias deben rendir cuentas, simultáneamente, al gobierno y a los movimientos de mujeres. La doble dirección de la rendición de cuentas ha creado tensiones, ya que los posicionamientos del gobierno y de los movimientos de mujeres no siempre son compatibles. Esta dicotomía ha derivado en una clasificación que divide a las trabajadoras de las agencias en “aliadas”, aquellas que luchan por los intereses de los movimientos de mujeres, y “profesionales”, las que anteponen las normas y los intereses de la burocracia.

La instrumentalización económica de la igualdad de género

Conseguir políticas transformadoras a partir de la participación en este tipo de agencias no solo depende del compromiso feminista de quienes intervienen, sino también de la habilidad para actuar estratégicamente dentro del aparato burocrático (^{EYBEN, 2013}). En ocasiones, las estrategias adoptadas por las agencias de igualdad han sido reprobadas por ser contraproducentes. Este es el caso de la instrumentalización económica de la igualdad de género.

El movimiento feminista se mueve en un escenario marcado por la globalización neoliberal, la cual agudiza las desigualdades dentro de los Estados y entre países. Las mujeres son las principales afectadas porque constituyen el colectivo más pobre de las capas más pobres del planeta y son las principales víctimas de la precariedad. Este hecho ha llevado a los expertos a hablar de una auténtica feminización de la pobreza (Diana ^{PEARCE, 1978}). Implica “un cambio en los niveles de pobreza que muestran una tendencia en contra de las mujeres o los hogares a cargo de mujeres” (Marcelo ^{MEDEIROS; Joana COSTA, 2008}, p. 1). En la actualidad, el 60% de las personas que pasan hambre en el mundo son mujeres; representan dos tercios de los 800 millones analfabetos en el mundo; cuentan con un 60% menos de ingresos que los hombres; poseen menos del 20% de la tierra cultivable -a pesar de que son ellas las principales encargadas de su sostenimiento-; y solo el 50% de mujeres en edad de trabajar tienen un empleo -casi un 30% menos que los hombres- (Marisa ^{KOHAN, 2018}).

Los movimientos feministas insisten en que el giro neoliberal de la gobernanza ha supuesto una forma de entender la eficiencia política únicamente como sinónimo de crecimiento económico. Una de las principales críticas que se hace desde los feminismos periféricos al “feminismo hegemónico” es su cooptación por parte del neoliberalismo (María José ^{GUERRA, 2019}, p. 257). En este sentido, las voces críticas afirman que las agencias corren el riesgo de terminar defendiendo versiones de la transversalidad de género que se ajusten a dicha racionalidad neoliberal y de priorizar demandas feministas más acordes con la agenda del mercado (Carol ^{BACCHI; Joan EVELINE, 2003}).

Según de qué modo sean formuladas, las políticas de conciliación familiar o dirigidas a romper los techos de cristal son ejemplos del tipo de medidas que pueden ser más compatibles con el neoliberalismo. Sin subestimar su importancia, debe tenerse en cuenta que estos reclamos -especialmente, el relativo a los techos de cristal- tienden a favorecer a mujeres que, siendo parte de la élite económica y política o de los mandos intermedios, quieren ocupar cargos directivos. Por el contrario, se presta menos atención al “suelo pegajoso” o “suelo de barro” (Leonie V. ^{STILL, 1997}, p. 1-23), a pesar de que afecta a un mayor número de mujeres y de los grupos más vulnerables. El feminismo ha adoptado este concepto para referirse al ambiente de pobreza y precariedad que sufren muchas mujeres debido a sus condiciones laborales. Mujeres que desempeñan tareas feminizadas, poco atractivas, nada valoradas, con sueldos muy bajos, en horarios pésimos y con contratos a tiempo parcial. El adjetivo “pegajoso” simboliza las serias dificultades que experimentan las mujeres para escapar de esta lamentable situación.

La literatura académica revela que la lógica económica también ha influido en los discursos que emiten las agencias. Se denuncia que los organismos no abordan la consecución de una sociedad igualitaria como un fin en sí mismo, sino que subrayan la rentabilidad de las políticas con objeto de que los poderes públicos y empresariales apoyen políticas sensibles al género. Los posicionamientos actuales justifican que la igualdad de género debe promoverse porque contribuye al progreso económico y que las mujeres deben participar activamente en política porque no hacerlo implicaría perder el potencial de la mitad de la población (Anna ^{ELOMÄKI, 2015}).

La instrumentalización de la igualdad de género podría coincidir con la estrategia dominante de la Unión Europea sobre la transversalidad de género. Las publicaciones oficiales del Instituto Europeo de Igualdad de Género (EIGE) defienden la sensibilización de género por su impacto positivo en el Producto Interior Bruto, los altos niveles de empleo y el aumento de la competitividad de las empresas de los Estados miembros de la UE (^{EIGE, 2018}; ^{EIGE, 2017}a). En la literatura sobre los presupuestos de género, por ejemplo, este organismo afirma que lograr la igualdad de género no solo es un derecho humano fundamental, sino que también trae consigo enormes beneficios socioeconómicos, como tasas de crecimiento más altas, niños y niñas más saludables, mejor productividad laboral, empleo más sostenible e inclusivo, gobiernos más receptivos y la mejora del bienestar de la población en general (^{EIGE, 2017}b). La Unión Europea no solo utiliza este tipo de argumentos, sino que, además, produce estudios que versan única y exclusivamente sobre los beneficios económicos que genera la igualdad entre hombres y mujeres. En una de estas publicaciones, defiende la corresponsabilidad como vía para incrementar las tasas de fertilidad y, con ello, el aumento de la mano de obra y la capacidad productiva, lo que facilitaría el crecimiento de la competitividad de los mercados europeos (^{EIGE, 2017}c).

Por otra parte, la instrumentalización suele ir acompañada de la cooptación de términos feministas. La corriente neoliberal ha tendido a reapropiarse de determinados conceptos del feminismo, resignificándolos con objeto de que se alineen con los intereses económicos y, por ende, suprimiendo su alcance radical de transformación social (Maria ^{MEDINA-VICENT, 2020}). Por ejemplo, el término “empoderamiento” se define como la capacidad de hacer elecciones en base a preferencias individuales, perdiendo así la perspectiva del poder y el contenido estructural que subyace al concepto (Andrea ^{CORNWALL; Jasmine GIDEON; Kalpana WILSON, 2008}, p. 3). Dicha cooptación puede ser contraria a los objetivos feministas porque desmoviliza a un sector para quien el planteamiento economicista y utilitarista no responde a sus objetivos y estrategias (Maria ^{STRATIGAKI, 2004}).

La instrumentalización de la igualdad de género se aleja de las reflexiones basadas en los derechos humanos y la justicia social que fundamentaron las Conferencias Mundiales sobre la Mujer. Las diversas formas de violencia y de discriminación que sufren las mujeres deben combatirse, porque ello implica la vulneración sistemática de los derechos fundamentales de la mitad de la población. No obstante, debe tenerse en cuenta que las agencias de igualdad interactúan con actores que pueden carecer de conocimiento y/o sensibilidad sobre dicha problemática y que tienen como fin último la obtención de beneficios económicos. A menudo, las agencias de igualdad carecen de competencias y de mecanismos para obligar a los poderes públicos y empresariales a adoptar la perspectiva de género en sus quehaceres. Ante semejante escenario, adoptan este tipo de estrategias por su potencial para convencer a dichos actores para que impulsen políticas de igualdad.

La rendición social de cuentas en perspectiva de género

La RCS es un proceso político caracterizado por un tipo de relación entre la administración pública y la ciudadanía, en la que esta última, a través de organizaciones sociales de distinto tipo, tiene la capacidad de exigir que los poderes públicos expliquen y justifiquen sus acciones y resultados públicamente (Mark ^{BOVENS, 2007}). Para ello, se habilitan mecanismos a fin de que la ciudadanía pueda interrogar a los poderes públicos y valorar positiva o negativamente la información proporcionada. Si se estima que ha habido un mal uso del poder, los gobernantes pueden enfrentarse a consecuencias o sanciones de distinto tipo.

Desde una perspectiva relacional, la rendición social de cuentas se entiende como un proceso político incluido en una relación más amplia de interacción constructiva entre el Estado y los actores sociales (Anuradha ^{JOSHI; Peter P. HOUTZAGER, 2012}). Caracterización que abarca una amplia variedad de iniciativas, movilizaciones y procesos participativos. Esa perspectiva relacional tiene también en consideración la forma en la que la ciudadanía percibe las interacciones, porque es posible que la existencia de mecanismos puntuales de rendición de cuentas no implique que la ciudadanía sienta que realmente los poderes públicos hayan rendido cuentas (M. Todd ^{ROYLE, 2017}). En el caso de las agencias de igualdad, tal y como reflejan las críticas enunciadas, el hecho de que se establezcan mecanismos de participación no significa que las mujeres valoren positivamente las formas de interacción y quieran seguir colaborando con dichos organismos en futuras ocasiones.

La rendición social de cuentas es un paradigma de gran valor desde la perspectiva democrática porque favorece que la administración pública rinda cuentas y, por lo tanto, que haya un comportamiento más transparente. Puede ayudar a mejorar el funcionamiento de los servicios públicos y el comportamiento y la responsabilidad pública de las autoridades y las corporaciones, reforzando el compromiso político de los actores sociales con el gobierno y la legitimidad de las instituciones (Jonathan ^{FOX, 2015}). Ese estímulo de la gobernanza democrática facilita que la ciudadanía tome conciencia no solo de sus derechos, sino también de sus responsabilidades y, por lo tanto, se convierta en sujeto político con capacidad de incidencia y no en simple usuario destinatario de políticas públicas diseñadas por otros actores.

Ser sujeto político adquiere una especial relevancia en el caso de las organizaciones de mujeres que interactúan con los organismos de igualdad. Muchas de estas nacen como mecanismos de socialización y de participación de las mujeres en el tejido social y deciden no participar en los procesos participativos que lideran las agencias. No obstante, la participación de las asociaciones puede ayudar a que estas modulen su forma de estar en la esfera pública y facilitar una implicación más activa dirigida hacia la constitución de las mujeres como sujeto político, siempre y cuando las interlocuciones se desarrollen de acuerdo al paradigma de la rendición social de cuentas en clave de género.

La RCS con perspectiva de género implica un proceso de interacción entre las autoridades públicas y las asociaciones de mujeres, en el que estas se sienten adecuadamente representadas, y tienen la capacidad de exigir y sancionar a la autoridad pública respecto a políticas de igualdad de género y su implementación. Sin embargo, esta primera aproximación a la rendición social de cuentas es todavía incompleta porque deja sin abordar tres elementos adicionales críticos para examinar la tarea de las agencias de igualdad: el análisis de las asimetrías de poder en clave de injusticia estructural, la responsabilidad de los distintos actores y la representación inclusiva.

La perspectiva de la rendición social de cuentas ayuda a desvelar las asimetrías de poder, cuestión de especial relevancia en contextos de injusticia estructural. Esta caracteriza la situación de grandes grupos de personas a los que los procesos sociales les sitúan bajo la amenaza sistemática del abuso o de la falta de los medios necesarios para ejercitar sus capacidades. Al mismo tiempo que dejan víctimas, los procesos de injusticia estructural crean grupos privilegiados que se benefician de la situación y les facultan “para abusar o tener un amplio espectro de oportunidades para desarrollar y ejercitar las capacidades a su alcance” (^{YOUNG, 2011}, p. 69). La subordinación de las mujeres es fruto de dichos procesos y afecta a cualquier tipo de interacción social. El género no es el único motivo de subordinación. Existen grandes grupos afectados por otros factores de exclusión. Como ya se ha indicado, la situación se recrudece cuando estos operan sinérgicamente y, por tanto, intersecan.

Las víctimas de la injusticia estructural adquieren esta posición por causas ajenas a su control (^{YOUNG, 2011}). Aparecen como consecuencia de las actuaciones u omisiones de grandes masas de individuos e instituciones que persiguen sus metas y objetivos, respetando con frecuencia los límites marcados por normas y leyes socialmente aceptadas. Precisamente, el carácter estructural de la injusticia, al ser resultado de procesos acumulativos que involucran a una cantidad ingente de personas y sus formas cotidianas de actuar, problematiza la atribución de responsabilidades (Neus ^{CAMPILLO, 2013}). Ante esta dificultad, se plantea una forma de responsabilidad política basada en un modelo de conexión social. Este modelo exige una acción colectiva en la que deben involucrarse todos los actores -instituciones públicas y sociedad civil- porque todos participan, a través de sus acciones u omisiones, de los procesos que generan víctimas. Sin embargo, no todos los actores tienen el mismo grado de responsabilidad. Son más responsables quienes disfrutan de una posición de poder para tomar decisiones que generan injusticia o que no destruyen las barreras que la alimentan, por ejemplo, las instituciones públicas. Pero también los receptores de privilegios inmerecidos, por ejemplo, los varones y la élite de mujeres con un elevado estatus económico, político y social. Las víctimas -léase las mujeres en general y las organizaciones que las representan- son sujetos que, además de nombrar la injusticia que experimentan, deben estar especialmente interesadas en potenciar y participar de los cambios que acaben con su discriminación (YOUNG, 2011); los avances históricos propiciados por la lucha feminista así lo acreditan. Fruto de dicha responsabilidad compartida surgen las agencias de igualdad y los espacios de interacción que estas habilitan.

Una cuestión clave presente en la literatura crítica con las agencias de igualdad, pero también en la de la rendición social de cuentas es la de la representación en los distintos espacios. Es de vital importancia porque, tal y como subraya Nancy ^{Fraser (2008}; ²⁰¹⁵; ²⁰¹⁶), el género es una categoría tridimensional. Lo que significa que la situación de injusticia estructural que sufren las mujeres está causada por la mala distribución, el erróneo reconocimiento y la falta de representación, sin que ninguna de estas tres formas de injusticia sea consecuencia directa de la otra y sin que se pueda subsanar una sin abordar las otras dos. Por tanto, acabar con dicha injusticia implica (i) nuevos modelos de distribución sensibles al género, (ii) la implementación de políticas de reconocimiento y (iii) promover la representación de las mujeres en el espacio político.

La representación de las mujeres en el espacio político es una condición sine qua non porque dicho espacio es el ámbito en el que se llevan a cabo las reivindicaciones redistributivas y de reconocimiento. La falta de representación suele estar causada por los procedimientos y los marcos de la participación que excluyen a los individuos y que, por tanto, impiden que puedan hacer valer sus reivindicaciones. Para poner fin a esta forma de injusticia, Fraser cree necesario establecer la paridad en la participación, la cual implica que todos los miembros mayores de edad que conforman una comunidad participen como interlocutores plenos en el espacio político. Precisamente, las agencias de igualdad surgen, en parte, para posibilitar la representación de las mujeres en los procesos de diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas públicas de igualdad. Por tanto, es necesario precisar qué se entiende por representación desde la clave de género. Esta cuestión es uno de los grandes y eternos debates del feminismo en el que se enfrentan dialéctica y políticamente dos posturas: la que defiende la representación numérica o descriptiva y la que apuesta por la representación sustantiva.

Anne-Marie ^{Goetz (2013}) estudia la rendición social de cuentas desde la perspectiva de género y apunta que son formas de relación en las que las instituciones públicas responden a las mujeres como sujetos que participan en el proceso político -representación descriptiva o numérica-, y responden por la igualdad de género, incluyendo sus demandas en la agenda pública con objeto de crear políticas que atiendan a sus necesidades -representación sustantiva-. Por lo tanto, la RCS en clave de género puede estimular un adecuado modelo de representación siempre y cuando se combine la representación numérica o descriptiva y la sustantiva. Aplicar la perspectiva de género a la representación implica que las agencias de igualdad, pero también las organizaciones sociales, son conscientes de las dificultades que tienen distintos tipos de mujeres para participar y tratan de habilitar los mecanismos adecuados para remover dichos obstáculos. Una vez superados estos, las interacciones en clave de rendición social de cuentas deben romper con lógicas burocráticas e instrumentales y facilitar, desde planteamientos simétricos, amplificar “la voz” de las mujeres para que sus resultados redunden en políticas públicas paritarias e inclusivas (^{GOETZ; Celestine NYAMU-MUSEMBI, 2008}).

La rendición social de cuentas facilita que la participación de los movimientos de mujeres se traduzca en una representación sustantiva porque modifica la concepción tradicional del poder. Ello favorece la disminución de las asimetrías entre gobernantes y ciudadanía porque lo entiende, ajustándose a los presupuestos filosóficos de Hannah ^{Arendt (2006}), en términos de poder compartido, es decir, como capacidad humana de actuar de forma concertada:

El poder nunca es propiedad de un individuo; pertenece a un grupo y sigue existiendo mientras el grupo se mantenga unido. Cuando decimos de alguien que está en <<el poder>> nos referimos realmente a que tiene un poder de cierto número de personas para actuar en su nombre. En el momento en que el grupo, del que el poder se ha originado (potestas in populo, sin un pueblo o grupo no hay poder), desaparece, <<su poder>> también desaparece (^{ARENDT, 2006}, p. 60).

Un poder que es contrario a las formas verticales y a los espacios cerrados de toma de decisiones, en los que únicamente participa una élite formada por burócratas, expertos/as o representantes elegidos en las urnas. La rendición social de cuentas estimula la creación de espacios abiertos de interacción que tienen la facultad no solo de impulsar la participación de la ciudadanía, sino también de que esta influya en el diseño, la implementación, el seguimiento y la evaluación de políticas públicas. Estos espacios pueden estructurarse a partir de la iniciativa de las instituciones públicas -espacios invitados- o a partir de iniciativas sociales en las que la ciudadanía de manera autónoma consigue que las administraciones públicas se sienten a la mesa para dialogar y llegar a acuerdos -espacios creados o conquistados- (^{CORNWALL, 2002}).

Espacios cerrados, invitados y conquistados operan dialécticamente en una constante búsqueda de reconocimiento (John ^{GAVENTA, 2006}). Los conquistados o creados reclaman y luchan por el reconocimiento de una injusticia que busca solución. Las instituciones usualmente rechazan o evitan ese reconocimiento hasta que se sienten socialmente obligadas a abrir un espacio invitado para enfrentar el problema y darle una solución aceptable -por ejemplo, las comisiones consultivas creadas por las agencias de igualdad y en las que están presentes las organizaciones de mujeres-. Si funcionan adecuadamente, unos y otros -conquistados e invitados- pueden ayudar a combatir la hegemonía de las expertas en género y la despolitización del movimiento feminista en los procesos políticos que lideran las agencias de igualdad.

No obstante, su potencial también depende del lugar que estas últimas ocupen en la administración pública. Pueden ser consideradas una institución pública más o, por el contrario, un simple intermediario entre los movimientos de mujeres y los poderes públicos, lo cual dificulta los procesos de rendición de cuentas de estos últimos. Las agencias de igualdad tienen diferentes grados de poder. En ocasiones, asumen el papel de consejeras del resto de departamentos del gobierno y suelen actuar como organismos de impulso y de coordinación de políticas públicas de igualdad. Por lo general, carecen de competencias para ejercer una verdadera influencia en los procesos políticos, para ejecutar las políticas de forma autónoma y para sancionar al resto de poderes públicos ante el incumplimiento de los compromisos adquiridos. Ocurre lo mismo con las organizaciones de mujeres con las que interactúan en los espacios que habilitan para la participación de las mujeres. Estas tampoco tienen la capacidad de sancionar a las agencias o a la administración pública si detectan un mal uso del poder. Ello dificulta que la voz de los movimientos de mujeres vaya acompañada de los “dientes”² necesarios para que el Estado responda a sus demandas y, por tanto, que su participación se traduzca en una representación sustantiva.

Las agencias de igualdad interactúan con los movimientos de mujeres y no todos ellos defienden posturas feministas (Karen ^{BECKWITH, 2005}). Es más, existen organizaciones de mujeres que no quieren identificarse como feministas -e incluso pueden llegar a tener una imagen negativa de dicho movimiento social y político- y que reproducen roles que el patriarcado ha atribuido tradicionalmente a las mujeres y que, por tanto, contradicen los postulados del feminismo; este puede ser el caso de las asociaciones de amas de casa o de cuidadoras. Las organizaciones feministas critican que los grupos que participan en los espacios de interlocución y en los procesos participativos que lideran las agencias son organizaciones sin conciencia feminista y que desempeñan un papel poco crítico. Ello podría estar dificultando que dichos espacios sirvan para que las instituciones por la igualdad rindan cuentas a los movimientos de mujeres y que se desarrollen políticas públicas feministas que posibiliten la emancipación de las mujeres.

En este sentido, se distinguen dos formas de feminismo institucional: feminismo institucional de movimiento -Movement State Feminism- y feminismo institucional transformador -Transformative State Feminismsm- (^{MCBRIDE; MAZUR, 2010}). En el primero, las agencias y los Estados responden al movimiento de mujeres promoviendo la entrada de las activistas, sus ideas y demandas -las cuales no necesariamente tienen una conciencia feminista-. Por el contrario, el segundo, el transformador, se diferencia del primero porque las ideas, las acciones y las demandas son explícitamente feministas. La conciencia feminista implica reconocer la existencia del patriarcado, busca desafiar la subordinación y las jerarquías basadas en los géneros y tiene como objetivo principal conseguir la igualdad de género. En consecuencia, es posible que semejante modelo de feminismo institucional pueda tener mayor potencial para transformar las relaciones de género y transitar hacia sociedades más paritarias e inclusivas. En ocasiones, las formaciones que ofrecen las agencias de igualdad pueden ayudar a los movimientos de mujeres a adquirir una conciencia feminista y facilitar la evolución del feminismo institucional de movimiento hacia un feminismo institucional transformador. Este último modelo, siempre y cuando las relaciones entre las agencias de igualdad y los movimientos de mujeres se desarrollen de acuerdo al paradigma de la RCS en clave de género, puede agilizar la consecución de los objetivos por los que surge el feminismo institucional y la subsanación de las críticas que las organizaciones de mujeres hacen al funcionamiento de dichos organismos.

Conclusiones

Las agencias de igualdad nacen como espacios para dar una respuesta institucional a la injusticia estructural que sufren las mujeres. La literatura académica más reciente que analiza las agencias de igualdad en Europa cuestiona sus formas de funcionamiento y su capacidad para satisfacer los objetivos que fundamentan su surgimiento. Las principales debilidades detectadas en la literatura giran en torno a tres focos. El primero manifiesta la incapacidad de los organismos europeos para representar la heterogeneidad de intereses de las mujeres, especialmente las de aquellas más vulnerables que están discriminadas por otros factores de exclusión añadidos al género. El segundo valora negativamente la despolitización del feminismo institucional que deriva de las formas técnicas y burocráticas que asumen las agencias. Porque estas favorecen la participación de expertas en género a las que se les despoja de su condición de activistas, reforzando la exclusión de las organizaciones de mujeres en la toma de decisiones y debilitando la capacidad de agencia crítica del movimiento feminista. Por último, se denuncia la instrumentalización de la igualdad de género al servicio de los beneficios económicos, ya que se desarrolla un discurso puramente funcional de la igualdad y se priorizan las políticas que son más rentables de acuerdo a criterios de eficiencia económica.

Este artículo asume la perspectiva de la rendición social de cuentas en clave de género con objeto de encontrar un marco analítico que permita realizar propuestas para subsanar las críticas planteadas en la literatura. Dicha perspectiva permite develar la existencia de relaciones asimétricas de poder entre instituciones públicas y entidades sociales que son especialmente graves en contextos de injusticia estructural como los que caracterizan la subordinación de las mujeres. Frente a las asimetrías y las injusticias, diferentes actores deben asumir su cuota de responsabilidad, cuota diferencial en función del poder y de los privilegios de los que disfrutan. La responsabilidad demanda -y este es un factor clave del fundamento relacional de la rendición social de cuentas- una concepción del poder distinta de la tradicional, en términos de poder compartido. Traducida a las interacciones entre agencias de igualdad y organizaciones de mujeres, la rendición social de cuentas implica la búsqueda de un adecuado modelo de representación -en el que participen los más diversos perfiles de mujeres y responda por la igualdad de género- en espacios conquistados e invitados. En estos se pueden potenciar relaciones más simétricas entre las agencias y el movimiento feminista para estimular el control democrático de este último sobre el diseño, la implementación y evaluación de políticas públicas de igualdad. Aunque hasta el momento la rendición social de cuentas en clave de género se ha aplicado en países en vías de desarrollo y carece de recorrido en Europa, sería recomendable profundizar en líneas de investigación que aborden en dicho entorno geográfico las interacciones entre los movimientos de mujeres y las agencias de igualdad desde propuestas analíticas como las enunciadas en este artículo