1 Introdução

A Educação é um elemento chave nos processos de desenvolvimento, conforme estabelecido em 2015, na Declaração de Incheon (Fórum Mundial de Educação). A superação dos problemas educacionais é um desafio mundial, como manifestado na elaboração da Agenda 2030, que delineia objetivos e metas a serem perseguidos no período 2016–2030, para alcançar o desenvolvimento sustentável global.

O Relatório Learning to Realize Education’s Promise , publicado pelo Banco Mundial, em 2018, enfatiza a importância das escolas na qualidade da Educação e aponta a necessidade de aplicar eficientemente os recursos públicos, considerando-se uma relação de causalidade entre infraestrutura escolar, investimentos em Educação e desempenho educacional. ^{Soares e Andrade (2006)} concordam que o desempenho cognitivo é decorrente de três condições: estrutura escolar, família e características socioeconômicas do aluno. Esses três indicadores compõem uma tríade que encabeça a discussão sobre os problemas educacionais brasileiros.

Apesar de a Educação no Brasil ter sofrido mudanças nas últimas décadas (gestão das escolas, distribuição de competências entre os entes federativos e marcos regulatórios), persistem problemas como mau uso dos recursos públicos e desigualdades educacionais entre escolas ( ^{ALVES, 2008} ). Além disso, são preocupantes os indicadores de desempenho escolar, retratados em avaliações que apontam baixa habilidade básica em Matemática, Leitura, Interpretação de textos (PAULA et al. , 2018). Observa-se que não há uma Educação de qualidade assegurada (TAPAROSKI, 2016), fato reforçado pelo Right to Education Index (RTEI), que mede a situação da Educação em um país considerando dimensões que envolvem o progresso estrutural (compromissos legais e políticos), o processo (implementação desses compromissos) e resultados (gozo do cidadão do direito à Educação). Em 2018 o RTEI do Brasil foi de 75%, em uma escala que varia de 0 (ausência de direito à Educação) a 100% (todos os direitos à Educação são respeitados, protegidos e cumpridos).

Os princípios basilares da política educacional brasileira, preconizados na Constituição de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional ( ^{BRASIL, 1988} , ²⁰¹⁴ ) apontam para a necessidade de uma ação pública, operacionalizada por meio de estratégias que assegurem aos estudantes não apenas o ingresso e a permanência nas escolas, mas o usufruto de ambientes escolares com condições mínimas de funcionamento. Nessa busca, o Plano Nacional da Educação (PNE) para o decênio 2014-2024 apresenta metas para o país atingir uma Educação com qualidade e mais equitativa ( ^{BRASIL, 2014} ).

No PNE, a noção de qualidade contempla todas as modalidades e etapas de Ensino e a equidade está associada à ideia de justiça, inclusão de minorias e redução das desigualdades em todas as dimensões do direito à Educação. O plano reconhece que a qualidade almejada requer investimentos em infraestrutura, o que é denotado na proposta do Custo Aluno Qualidade (CAQ) como parâmetro para o financiamento de um padrão mínimo de qualidade da Educação ( ^{CARA, 2014} ; ^{SENA, 2014} ). O CAQ corresponde a um valor a ser investido anualmente, por aluno, e é calculado com base nos investimentos em qualificação e remuneração dos docentes e outros profissionais da Educação pública, em aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao Ensino e em aquisição de material didático-escolar, alimentação e transporte escolar ( ^{BRASIL, 2014} ).

Infraestrutura escolar, investimentos e desempenho do aluno parecem indissociáveis. Assim como ^{Monteiro (2015)} , este artigo assume a existência de relação entre a infraestrutura escolar e o montante de recursos públicos investidos em Educação. Essas variáveis auxiliam no desempenho educacional nos municípios brasileiros. Assim, o trabalho tem como objetivo identificar a importância da infraestrutura das escolas e dos investimentos públicos em Educação para elevar o desempenho educacional.

2 Referencial Teórico

A infraestrutura escolar pode ser entendida como “as instalações, equipamentos e serviços necessários para garantir o funcionamento da escola e auxiliar na aprendizagem do aluno” ( ^{GARCIA, 2014} , p. 144). Esse conceito abrangente explica, em parte, porque infraestrutura escolar é um dos aspectos da Educação brasileira que vem chamando a atenção há anos. Vários autores associam-na ao desempenho escolar ( ^{GARCIA, 2014} ).

No cenário de elevadas disparidades e desigualdades regionais existentes entre as diversas redes de Ensino, os estudos sobre fatores associados ao desempenho escolar têm mostrado grandes diferenças entre as escolas (LACRUZI et al. , 2019). Essas diferenças são explicadas por diversos condicionantes. Hirata et al. (2019) associam a ideia de melhor desempenho de alunos a melhores salários pagos a professores. Paula et al. (2018) identificaram que o atraso escolar pode ser explicado por características pessoais e escolares dos estudantes.

Apesar dos avanços no acesso à escolarização, indicadores apontam para a baixa qualidade da oferta educacional pública do país ( ^{LIMA, 2011} ). ^{Castro e Fletcher (1986)} analisaram as condições materiais das escolas brasileiras para retratar a situação da rede física escolar, a disponibilidade de equipamentos necessários à atividade pedagógica e o funcionamento da escola. Colocaram a questão da eficiência e da eficácia dos gastos públicos com Educação e falaram da relevância da infraestrutura das escolas para o aprendizado dos alunos.

^{Sátyro e Soares (2007)} estudaram a infraestrutura escolar com base nos dados dos Censos Escolares de 1997 a 2005 e constataram que isso não repercutiu em termos da repetência e aprendizado dos alunos. Em contraponto ao Relatório Coleman que preconizou que o papel da escola sobre a aprendizagem do aluno é limitado (COLEMAN et al. , 1966), variáveis referentes à infraestrutura e aos equipamentos escolares estão entre os produtores de bom desempenho.

Estudos demonstram o quanto ainda é preciso investir em infraestrutura escolar no Brasil ( ^{SENA, 2014} ). Soares Neto et al. (2013) consideram a estrutura predial e os equipamentos da escola como um traço latente único. Para ^{Cerqueira e Sawyer (2007)} , preocupa o fato de que a maior parte das escolas brasileiras adere ao perfil das mais precárias em infraestrutura.

^{Machado e Barbetta (2015)} , fazendo uma análise com regressão multinível, verificaram que dentre os fatores associados à escola, o “aparelhamento das escolas” foi o que provocou maior impacto no desempenho de alunos do 5º ano do Ensino Básico, tanto em Língua Portuguesa quanto em Matemática. De acordo com os autores, cerca de 48% das escolas brasileiras podem ser enquadradas em níveis ainda elementares em termos de disponibilidade de equipamentos escolares.

No contexto internacional, ^{Hattie (2009)} trata da influência da infraestrutura no desempenho dos estudantes considerando vários países. Ele argumenta que a maior fonte de variância está, na verdade, dentro das escolas e não entre as escolas.

Ressalta-se a contribuição política e social do estudo de Soares Neto et al . (2013), ao ressaltar as desigualdades de infraestrutura existentes entre as escolas. Assim, fica evidente a necessidade de políticas públicas que visem a diminuir as discrepâncias e promover condições escolares mínimas para que a aprendizagem possa ocorrer em um ambiente escolar mais favorável.

3 Metodologia

3.3 Modelo Econométrico

Considerando-se a hipótese explicitada inicialmente, a análise das relações entre infraestrutura escolar, investimentos públicos em Educação e desempenho educacional foi testada por meio da estimação de regressões quantílicas.

O método de Mínimos Quadrados Ordinários (MQO) para estimar relações de causalidade entre quaisquer variáveis explicativas (X) e a variável dependente (Y) pode ser uma escolha equivocada, haja vista que fornece estimadores que representam o efeito médio de X sobre a distribuição condicional de Y em X. Em outras palavras, os estimadores obtidos por MQO podem ser incapazes de captar possíveis efeitos diferenciados de quaisquer variáveis explicativas nos municípios com menores ou maiores níveis de infraestrutura escolar.

A análise quantílica produz estimativas aproximadas para os diferentes quantis da distribuição da variável dependente. Assim, para cada quantil τ, haverá um vetor β de parâmetros estimados ( ^{KOENKER, 2005} ). Essa é uma alternativa em análises de infraestrutura, quando se costuma direcionar atenção especial àqueles grupos situados nos extremos da distribuição, ou seja, nos quantis mais baixos e mais altos. Assim, foi adotado o modelo genérico:

Sendo: QY _j ( τ | X _j ) é o τ - ésimo quantil condicional da variável dependente (Y) correspondente ao j- ésimo município (τ = 10, 25, 50, 75 e 90), X_j é o valor da variável explicativa correspondente ao j-ésimo município, β₀ (τ) é o intercepto da reta de regressão correspondente ao τ - ésimo quantil condicional da distribuição de Y; β₁(τ) o impacto da variável explicativa X_j no τ - ésimo quantil condicional da distribuição de Y; ε_j(τ) é a perturbação estocástica que representa os demais fatores que não estão sob controle do modelo estatístico no τ - ésimo quantil condicional da distribuição, ε_j( τ )~ N (0,σ _ε ²).

Foram estimados dois modelos: a) para avaliar se os investimentos públicos em Educação têm impacto na infraestrutura escolar ( equação 3 ) e b) para avaliar se os investimentos públicos em Educação e a infraestrutura escolar têm impacto no desempenho escolar ( equação 4 ). As equações 3 e 4 foram estimadas para os anos 2007 e 2017.

Sendo:

lnIIE _j - Logaritmo do Índice de Infraestrutura da Escola para o j-ésimo município;

lnInvPublico - Logaritmo dos investimentos públicos em Educação no j-ésimo município;

lnIDEB _j - Logaritmo do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica para o j-ésimo município.

O uso da função logarítmica para representar o modelo traz vantagens, como a interpretação dos coeficientes em termos de elasticidade, redução dos impactos negativos provocados por outliers e possibilidade de aumento na homocestacidade dos erros ( ^{KHANDKER, 2005} ).

4 Resultados e discussão

As análises que descrevem as condições de infraestrutura física dos estabelecimentos de Ensino brasileiros são unânimes em assinalar a situação precária e desigual de funcionamento de muitas escolas, ainda que sob diferentes perspectivas metodológicas ( ^{OLIVEIRA, 2017} ). A avaliação da infraestrutura por meio do IIE corrobora essa visão.

Como se observa na Tabela 1 , em 2007 menos da metade dos 22 itens avaliados estavam presentes nas escolas públicas brasileiras (IIE = 0,421 ou 42,1%). Observa-se uma heterogeneidade alta entre os municípios brasileiros (C.V > 30%), nota-se que há casos extremos dentro de cada unidade federativa, como no caso de Espírito Santo, Goiás e Maranhão, que apresentaram municípios sem qualquer infraestrutura (Mínimo = 0,00) e municípios com todas elas (Máximo = 1,00). Esse dado demonstra que o Brasil ainda se encontrava distante, não somente da equidade entre as escolas, mas também da garantia de um padrão mínimo de qualidade. Havia um percentual alto de escolas sem requisitos básicos de infraestrutura, como sala de diretoria, sala de professor e biblioteca.

Como se nota, São Paulo, Rio de Janeiro e Paraná lideravam a implementação dos instrumentos básicos de infraestrutura, pois seus municípios adotavam, em média, 59,70%, 59,12% e 55,56% dos indicadores avaliados, respectivamente. Por outro lado, Roraima, Pará e Amazonas se encontravam nas piores posições.

Na Tabela 2 , constam os IIE para o ano de 2017. O que se observa é uma média de 59,77% de adoção de instrumentos da infraestrutura escolar pelos municípios brasileiros (IIE = 0,5977). Analisando o IIE, observa-se que nenhuma unidade federativa implementou todos os instrumentos avaliados, liderando Distrito Federal, seguido do Mato Grosso do Sul e do Rio de Janeiro, cujos municípios implementaram, em média, 76,27%, 71,48% e 71,25%, respectivamente. Em oposição, casos mais graves se localizam nos municípios do Amazonas, Acre e Roraima, na Região Norte. A heterogeneidade entre as escolas também é maior nas unidades federativas dessa região e menor no Distrito Federal (C.V = 10,93%).

Uma análise comparativa da infraestrutura escolar entre 2007 e 2017 aponta uma melhoria no indicador. A existência de itens que favorecem uma melhor condição escolar cresceu em todas as unidades federativas. Em âmbito nacional, houve um crescimento de 42% no valor do IIE, sendo que nos estados de Tocantins, Minas Gerais e Rondônia foi de 84,6%, 79,7% e 77,2%, respectivamente. Ainda como ponto positivo, embora as desigualdades entre as escolas permaneçam, fato constatado por Lacruzi et al . (2019), Moraes et al . (2019), houve redução de 48% no coeficiente de variação do IIE, considerando-se o Brasil como um todo.

A queda na desigualdade entre as escolas é decorrente de uma conjuntura que buscou melhoria nos indicadores de Educação via implementação de estratégias organizadas pelo poder público, que contemplam mudanças na estrutura física. Como exemplos tem-se o PNE e o CAQ, a Lei n^o 12.244 (BRASIL, 24/05/2010), que dispõem sobre a universalização das bibliotecas nas instituições de Ensino do País, sendo obrigatório um acervo de livros na biblioteca de, no mínimo, um título para cada aluno matriculado. Outra tentativa de melhorar a infraestrutura escolar foi a criação de política específica para informatização das escolas: Programa Nacional de Tecnologia Educacional (Proinfo) com a finalidade de promover o uso da tecnologia como ferramenta de enriquecimento pedagógico nos Ensinos Fundamental e Médio.

Apesar das mudanças, ainda há problemas a serem minimizados. Segundo dados do censo escolar 2017, do total de escolas que oferecem Ensino Fundamental, apenas 41,6% contam com rede de esgoto e 52,3% com fossa. A garantia de água ocorre por meio da rede pública de abastecimento na maior parte dos casos (65,8%), mas há escolas abastecidas por poço artesiano (17,4%); cacimba, poço ou cisterna (11,9%), ou diretamente por rios, córregos ou outros canais (6,2%). Em 10% delas, não há água, energia ou esgoto. Apenas 46,8% das escolas dispõem de laboratório de informática; 65,6% têm acesso à internet; em 53,5% a Internet é por banda larga.

Melhorar esse cenário é uma urgência que deve ser pautada como um problema básico, demandante de investimentos concentrados nas regiões mais desprovidas. No entanto, as perspectivas são negativas. O PNE encontra-se comprometido devido à Emenda Constitucional 95/2016 que colocou a Educação entre as áreas mais afetadas pelo ajuste fiscal proposto pelo governo Federal ( ^{LIMA; FRANÇA, 2020} ). O adiamento de soluções pode contrariar as expectativas de avanços na Educação e contrariar os cenários positivos para o alcance das metas associadas aos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS), mais especificamente o ODS 4: Educação de Qualidade.

Trazendo a discussão para a importância dos investimentos públicos para a melhoria da infraestrutura escolar, os resultados expostos na Tabela 3 mostram que houve uma redução no impacto dos investimentos sobre o IIE em todos os quantis, se comparados os anos 2007 e 2017. Contudo, os coeficientes significativos reforçam que não se pode prescindir de tais investimentos se a pretensão é tornar as escolas mais adequadas a atender aos padrões requeridos quanto à infraestrutura, mesmo considerando que os coeficientes estimados mostraram uma baixa elasticidade, evidenciando que são necessários aumentos significativos nos investimentos públicos para se obter um impacto mais notório na infraestrutura escolar, assim como destacado por ^{Sena (2014)} .

Considerando-se o Brasil como um todo, no caso dos municípios situados no quantil 0,10, um aumento de 1% nos investimentos públicos em Educação aumenta em 0,1324% o IEE (ano 2007). Apesar da relação significativa entre as variáveis, a diferença nos coeficientes de cada quantil permite inferir que nem sempre maiores recursos significam maiores retornos. Observando o comportamento por quantil, nota-se que nas escolas com níveis mais baixos de IIE (quantis inferiores), o impacto dos investimentos públicos tende a ser maior.

Ainda como ponto a ser destacado nos resultados nos extremos da distribuição, quantis 10 e 90, nota-se uma relação inversa entre investimentos públicos e infraestrutura escolar. Os investimentos públicos em Educação nos municípios onde as escolas apresentam piores condições de infraestrutura podem ter impacto negativo em decorrência de fatores que envolvem fiscalização pouco efetiva dos recursos aplicados, elevados gastos com burocracia, denúncias de compras superfaturadas, desvio de merenda escolar e gastos abusivos com transporte escolar. Resultado semelhante foi encontrado por Alves e Araújo (2018), em análise dos municípios paraibanos, quando identificaram que as despesas impactam negativamente o desempenho educacional, pressupondo ineficiência na alocação de recursos. Essa estrutura é favorecida por baixos níveis de governança e contribui negativamente para a eficácia dos gastos públicos. ^{Rajkumar e Swaroop (2008)} afirmam que os gastos públicos com Educação, muitas vezes, não produzem a melhoria esperada nos resultados em decorrência de uma má governança.

Muitos estudos questionam se os gastos com Educação influenciam o desempenho dos alunos ( ^{HANUSHEK, 2016} ; MORAIS et al. , 2018). Também há controvérsias quanto à causalidade entre infraestrutura das escolas e à performance de alunos (BARRET et al., 2019). Os resultados dos modelos estimados mostram que, para o ano de 2007, os investimentos públicos em Educação têm impactos negativos sobre o desempenho escolar em todos os quantis. A partir dessa conjuntura, os questionamentos quanto à eficiência dos gastos em Educação são fortalecidos. A alocação de recursos é, de fato, um desafio que exige dos administradores públicos a prestação de serviços que atendam às demandas básicas. O desenvolvimento da Educação como um dos fatores responsáveis pelos avanços socioeconômicos da população tem relação com a alocação dos recursos públicos ( ^{MERCAN; SEZER, 2014} ).

Em 2017, os investimentos públicos em Educação apresentaram uma relação positiva com o Ideb, sendo maior para os quantis inferiores. Assim, é possível que os administradores públicos estejam alocando de forma mais eficiente os recursos públicos em Educação. Ressalta-se que, em 2017, ocorreu uma elevação na influência do IIE no desempenho educacional. Não se trata somente de comprar equipamentos; prover condições de infraestrutura envolve condições físicas como energia e água, além de condições de uso e de manutenção dos equipamentos. Não se trata apenas de capacitar professores – apesar de pesquisas apontarem que a qualificação do professor é o fator que mais influencia a aprendizagem do aluno (MORAES et al. , 2019). Também não é o suficiente ter uma boa gestão e alunos engajados para obter um Ensino de qualidade.

Os recursos têm que ser empregados onde fazem mais diferença. Tem-se uma grande desigualdade de infraestrutura escolar e as escolas menos equipadas atendem aos alunos mais carentes, como afirma Joaquin Soares Neto, ex-presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Educacional Anísio Teixeira.

O acesso a serviços básicos, como água, eletricidade e esgotamento sanitário; dependências escolares; existência de biblioteca ou sala de leitura; infraestrutura de comunicação e informação; além de formação de professores, que não é infraestrutura, é de importância fundamental para a qualidade do Ensino ( ^{SÁTYRO; SOARES, 2007} ).

Cabe observar que o IIE impacta significativamente na trajetória da qualidade da Educação. Porém, o impacto positivo do IIE manifesta-se de forma distinta nos quantis e tende a ser mais significativo nas unidades federativas com Ideb mais baixo. Assim, o estabelecimento de um investimento na infraestrutura escolar nacional e unificado tem um peso importante para melhorar a qualidade da Educação (desempenho escolar) e, consequentemente, reduzir desigualdades. Comparando o impacto das variáveis investimento público e IIE, observa-se que, para influenciar no desempenho escolar, é viável investir mais em infraestrutura e verificar o repasse dessas despesas com Educação ( Tabela 4 ).

Reconhecendo o caráter exploratório do trabalho, assume-se que, no cenário descrito, no qual os Estados apresentam baixa e distinta qualidade de Educação, é questionável atribuir a uma escola com mais infraestrutura a responsabilidade por ter melhores níveis de qualidade. Como ressaltam Moraes et al. (2019, p.70) é preciso ter cautela ao referenciar o efeito escola. “Idealmente, devem ser utilizados resultados de longo-prazo e acompanhamentos sistemáticos para avaliar a contribuição da escola”. Os resultados apresentados mostram que é preciso garantir uma infraestrutura mínima para assegurar uma melhora no desempenho escolar. No mesmo contexto, Alves et al . (2016) concluem que analisar os efeitos da qualidade e equidade nos municípios constitui uma forma de indicar espaços de ação para as políticas. Os resultados referentes aos municípios apontam limites nas políticas universalistas para a melhoria dos indicadores educacionais, pois a qualidade da Educação nos municípios nem sempre é equitativa. Contudo, apesar das limitações ressaltadas, o município é a base para a qualidade social da Educação ( ^{PEREIRA, 2018} ).

5 Considerações finais

A infraestrutura escolar dos municípios brasileiros melhorou entre 2007 a 2017, mas ainda há baixo nível de implementação de itens que assegurem melhor funcionamento das escolas. Embora as desigualdades tenham sido reduzidas, ainda se observa um ambiente pouco equitativo entre as escolas. Essa situação é preocupante porque alimenta um sistema educacional desigual com prejuízo aos alunos desfavorecidos.

Foi possível perceber a relação significativa entre os investimentos públicos em Educação e a infraestrutura escolar nos municípios brasileiros, bem como a importância dessas duas variáveis no desempenho escolar. Portanto, o desempenho do aluno não depende somente de seu próprio esforço. Cabe ao poder público fornecer meios para que as escolas disponham de insumos básicos para exercer suas atividades com qualidade e para que todos os alunos tenham acesso a um ambiente favorável à aprendizagem, reduzindo, assim, as desigualdades no Ensino. Contudo, a infraestrutura escolar tem maior importância sobre o desempenho escolar do que os investimentos públicos em Educação.

As desigualdades entre as escolas manifestam-se também na forma como essas respondem aos investimentos. O estudo chama a atenção para o fato de que os investimentos em Educação impactam de maneira diferenciada as escolas com menores e maiores níveis de infraestrutura, o que reforça a necessidade de uma alocação eficiente de recursos. As escolas com menor infraestrutura respondem mais significativamente aos recursos investidos.

Contar com uma boa infraestrutura escolar e com um bom planejamento, para tornar o investimento eficaz, é crucial para garantir bons resultados no aprendizado e no desenvolvimento do aluno.

Logo, não se pode esperar do município uma boa atuação na melhoria da infraestrutura escolar e, consequentemente, do desempenho dos alunos, se não houver uma alocação eficiente de recursos. Contar com uma boa infraestrutura escolar e com um bom planejamento para tornar o investimento eficaz é crucial para a Educação do Brasil.