Introdução

A concessão de empréstimos e o endividamento das nações, principalmente de países do capitalismo periférico, são motores de sustentação do Banco Mundial (BM)¹. Para além das questões financeiras imediatas, essa instituição tem desenvolvido projetos que compreendem as dimensões educacionais de aprendizagem e de avaliação, visando à interferência nas políticas públicas dos países.

A interferência do BM nas políticas educacionais pode ser observada, por exemplo, no documento encomendado pelo Brasil, Um ajuste justo: análise da eficiência e equidade do gasto público no Brasil (2017). Do conjunto de diretrizes presentes nesse documento, destacamos: as orientações para ampliação da parceria público-privado; as reformas curriculares para a Educação Básica, a exemplo da Base Nacional Comum Curricular (BNCC); a reforma do Ensino Médio; a reforma da carreira do professor, por meio da implementação de salários por mérito (Banco Mundial, 2017); e outros aspectos pontuados pelo referido documento.

O alinhamento das reformas educacionais às diretrizes do BM corresponde também aos interesses dos grupos dirigentes brasileiros, portanto, não se trata de uma imposição absoluta, uma vez que há concessão e interesses desses grupos, a exemplo do empresariado brasileiro, em aderir às perspectivas educacionais propaladas pelo BM, como é o caso da ideia de capital humano.

Nesta pesquisa², debruçamo-nos na análise do Projeto Capital Humano do BM, com foco nas dimensões educacionais de aprendizagem e de avaliação. Tal projeto prevê, interfere e desenvolve ações específicas em 95 países, de acordo com macrorregiões do globo, classificadas pelo BM da seguinte forma: África, Leste Asiático e Pacífico, Europa e Ásia Central, América Latina e Caribe, Oriente Médio e Norte da África e Sul da Ásia. Dessas regiões geográficas, destacamos aspectos do Projeto de Capital Humano no contexto da América Latina e do Caribe, no período de 2020 a 2023, correspondente ao momento da crise sanitária da pandemia da Covid-19.

O objetivo deste artigo é, portanto, analisar as orientações do BM para reprodução do capital humano na América Latina e no Caribe, no que diz respeito às dimensões educacionais de aprendizagem e de avaliação no contexto da crise sanitária da pandemia da covid-19. A problemática é a seguinte: Como se configuram as orientações Banco Mundial para a América Latina e o Caribe, quanto ao seu projeto de capital humano, no que se refere às dimensões educacionais de aprendizagem e de avaliação no período da crise sanitária da pandemia da Covid-19?

Para tanto, valemo-nos da abordagem qualitativa voltada para a pesquisa documental e bibliográfica. A pesquisa documental considerou os relatórios anuais do BM que compuseram a empiria do nosso estudo a partir das seguintes fontes primárias: Relatório Anual de 2020: apoiar os países em tempos sem precedentes (Banco Mundial, 2020); Relatório Anual de 2021: da crise à recuperação verde, resiliente e inclusiva (Banco Mundial, 2021); Relatório Acting Now to Protect the Human Capital of Our Children (World Bank Group, 2021); Relatório Anual de 2022: apoio aos países em sua adaptação a um mundo volátil (Banco Mundial, 2022); e Sumário Executivo do documento Collapse and recovery: how the covid-19 pandemic eroded human capital and what to do about it (World Bank Group, 2023).

As principais fontes secundárias que compuseram a pesquisa bibliográfica foram selecionadas tendo em vista as temáticas aprendizagem e avaliação educacional, assim como o processo de reformas educacionais desencadeadas a partir da década de 1990. Realizamos buscas no banco de dados da Scientific Electronic Library Online (SciELO) e dos periódicos e banco de Teses e Dissertações da Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), por meio dos descritores: “Estado e suas variações gerencial, neoliberal e ultraneoliberal”; “Banco Mundial e educação”; “agenda global para educação”; “avaliação educacional, aprendizagem e capital humano”.

Do conjunto de referências localizadas, devido à aproximação com a problemática tratada neste texto, selecionamos as seguintes: ^{Behring, Cislaghi e Souza (2020}); ^{Bottomore, Harris e Kiernan, (2001}); ^{Deitos (2005}); ^{Freire e Cortes (2020}); ^{Gonçalves, Guerra e Deitos (2020}); Guerra et al. (2022); Gonçalves et al. (2022); ^{Iijima (2021}); ^{Leher, Vittoria e Motta (2017}); Moraes (2021); ^{Shiroma, Campos e Garcia (2005}); ^{Soares (2002}); e ^{Zanardini (2008}).

A metodologia utilizada no tratamento das fontes primárias se respaldou na Teoria Fundamentada, de ^{Strauss e Corbin (2008}), que compreende as codificações aberta, axial e seletiva. A identificação da codificação seletiva diz respeito aos termos buscados nos documentos por meio da ferramenta Ctrl+f para localizar os trechos que fazem referência às categorias da pesquisa: capital humano, aprendizagem e avaliação educacional. Na sequência, foi definida a codificação axial, elemento essencial decorrente do trecho que aparece a codificação seletiva das categorias analisadas; por fim, chegamos à codificação aberta, que apresenta diversos elementos que ajudam a explicar as categorias, aqui denominadas também de codificação seletiva.

A Teoria Fundamentada (^{Strauss; Corbin, 2008}) embasou a pesquisa do projeto Trajetórias desde o global ao local em políticas de avaliação educacional na América Latina: um estudo internacional em rede. De modo geral, a pesquisa considerou a Teoria Fundamentada para o levantamento de dados do corpus documental, por meio da identificação da codificação aberta, axial e seletiva. A partir dessas orientações metodológicas gerais, que compõem o banco de dados da investigação, os pesquisadores trataram e analisaram os dados de acordo com as perspectivas teóricas que assumiram em seus estudos. Neste artigo, com base em ^{Shiroma, Campos e Garcia (2005}), consideramos os documentos em sua intertextualidade, isto é, na relação que estabelecem consigo e com a prática que pretende orientar. Diante desses encaminhamentos, identificamos os trechos dos documentos que se referem às três categorias, organizamos os dados em tabelas e produzimos a análise apresentada neste manuscrito.

O artigo está estruturado em três seções. A primeira seção, intitulada O neoliberalismo na América Latina e o Projeto Capital Humano do Banco Mundial, tem a finalidade de caracterizar o Projeto de Capital Humano do BM, particularmente seus desdobramentos na América Latina e no Caribe. A segunda seção, denominada A aprendizagem e a formação humana para o Banco Mundial, tem o objetivo de discutir a perspectiva do BM sobre os efeitos da covid-19 na aprendizagem. A terceira seção - A avaliação como mecanismo de controle do Banco Mundial - contextualiza a prática avaliativa proposta pelo BM para os países periféricos, relacionada não apenas à aprendizagem, mas também à avaliação educacional relacionada às políticas de responsabilização. Por fim, apresentamos algumas considerações e principais resultados da nossa pesquisa, dentre eles, as dimensões educacionais aprendizagem e avaliação que configuram o Projeto de Capital Humano do BM no contexto da América Latina e do Caribe, no período da crise sanitária da pandemia da covid-19.

O neoliberalismo na América Latina e o Projeto Capital Humano do Banco Mundial

Na análise do Projeto de Capital Humano do Banco Mundial para a América Latina, consideramos o sistema capitalista e a sua indissociável premissa trabalho-educação, que constitui a essência da Teoria do Capital Humano³. Tal perspectiva difunde “[...] a lógica mercantil e concorrencial com o objetivo de manter o consentimento necessário aos indivíduos, além de subordiná-los a constantes adequações humanas aos fins socioeconômicos” (^{Gonçalves et al., 2022}, p. 33).

Salientamos que as condicionalidades políticas e reformas econômicas de dimensão neoliberal são provenientes do processo de renegociação da dívida externa dos países. No início da década de 1980, considerada a década da crise da dívida, em razão do seu aprofundamento em âmbito internacional e, particularmente, nos países periféricos e endividados, o agravamento financeiro e social foi desastroso. O processo de ajuste estrutural engendrou um desajuste em todos os aspectos da vida econômica, política e social, recrudescendo a pobreza (^{Deitos, 2005}).

Foi no final da década de 1980, sobretudo no início da década de 1990, que a maioria dos países latino-americanos e caribenhos desencadeou ou avançou nos ajustes e nas reformas. A “[...] rigor, porém, as primeiras grandes experiências de ‘ajuste’ neoliberal foram ensaiadas na América Latina” (Moraes, 2021, p. 16).

Assim, é fundamental destacarmos que a diversidade nas consequências econômicas, políticas e sociais entre os países da América Latina dependeu, fundamentalmente, de aspectos como:

[...] o período de implantação: diferença de conjuntura internacional e dentro dos próprios países nos anos 80 e 90 [...]; o tipo e a intensidade das políticas de ajuste [...]; a estruturação da economia [...]; a estruturação do Estado [...]; a estruturação anterior das políticas públicas [...]; e as diferenças relativas às condições sociais encontradas em cada situação específica [...] (^{Soares, 2002}, p. 31-32).

As reformas do Estado e da Educação Básica, ainda em curso, refletem o movimento mundial e articulam-se com as orientações preconizadas pelos Organismos Internacionais, entre eles o BM, que, a partir da década de 1990, visaram/visam a “[...] homogeneização via a educação, do mundo baseado numa agenda política comum” (^{Zanardini, 2008}, p. 20), denominada por ^{Dale (2004}) de Agenda Globalmente Estruturada para Educação (AGEE).

É a partir do contexto socioeconômico e político da década de 1990 que foram desencadeadas as reformas neoliberais do Estado e da educação no Brasil, podendo-se, desse modo, vislumbrar a relação entre as dimensões educacionais de aprendizagem e de avaliação educacional no contexto das políticas educacionais.

Em âmbito internacional, desde os anos de 1990, tais dimensões se tornaram centrais no contexto das políticas educacionais dos países da América Latina e se configuram como alicerces do Projeto de Capital Humano do BM para a América Latina e o Caribe, sendo que em seus documentos, publicados no período da crise sanitária da pandemia da Covid-19, a avaliação educacional e a aprendizagem estão relacionadas com a noção de pobreza de aprendizagem, conforme analisamos neste texto.

A avaliação educacional, nos países da América Latina, tem assumido uma função de destaque nas políticas educacionais, devido ao desenvolvimento dos sistemas de avaliação em larga escala que visam a verificar a aprendizagem dos estudantes. São políticas que, entre outros elementos, vinculam o controle social à educação e à escola.

Esses aspectos das políticas educacionais estão relacionados ao processo de formação/conformação dos indivíduos ao projeto societário neoliberal em curso, por meio da aquisição de competências socioemocionais, concebidas pelos Organismos Internacionais e, consequentemente, sustentadas como princípio formativo do capital humano (^{Gonçalves; Guerra; Deitos, 2020}).

As dimensões da avaliação educacional e da aprendizagem se intensificaram no contexto da pandemia da covid-19, pois, ao se preocupar com o futuro da formação da força de trabalho em países periféricos, o Banco Mundial atribui relevância à necessidade de proteger o capital humano. Esse é concebido para além das condições de saúde e de conhecimento do trabalhador, pois pressupõe também “[...] as capacidades, as qualificações e a resiliência que as pessoas acumulam ao longo da vida [...]” (Banco Mundial, 2020, p. 49) para “[...] atingir o seu potencial [...]” (Banco Mundial, 2021, p. 58).

O argumento do BM é o de que o Projeto de Capital Humano compreende a relação entre o crescimento da criança bem nutrida, visando a alcançar, na escola, um real aprendizado, chegando ao mercado de trabalho como um adulto saudável, qualificado e produtivo:

O Projeto Capital Humano (PCH) atua em vários setores para melhorar os resultados, de modo que cada criança cresça bem nutrida e pronta para aprender, alcance um aprendizado real na escola e entre no mercado de trabalho como um adulto saudável, qualificado e produtivo. [...] Pessoas com boa saúde e nutrição, educação, poupança e redes de proteção podem resistir melhor aos choques (Banco Mundial, 2021, p. 58).

Essa noção de capital humano remete, portanto, a uma relação de proteção das condições básicas de sobrevivência, em especial, porque são condições que não são atingíveis pela maioria da população, por meio do emprego, da remuneração e das condições econômicas elementares. Por isso, o BM criou um projeto para amenizar os efeitos da pobreza decorrente das contradições do capital, como estratégia para proteger a força de trabalho, que “[...] é a capacidade de realizar trabalho útil que aumenta o valor das mercadorias. É a sua força de trabalho que os operários vendem aos capitalistas em troca de um salário em dinheiro” (^{Bottomore; Harris; Kiernan, 2001}, p. 156).

O Projeto de Capital Humano do BM sustenta-se em três pilares: o primeiro volta-se para questões econômicas, tais como o aumento da produtividade e competitividade para povos indígenas, afrodescendentes e comunidades rurais, pressupondo investimentos privados; o segundo focaliza a preparação de capital humano para as demandas do trabalho; o terceiro pretende aumentar a resiliência para que os países saibam gerenciar e resistir diante dos choques decorrentes de desastres naturais, crises econômicas, violência, doenças infecciosas e outros problemas que assolam os países e as suas populações (Banco Mundial, 2020).

O Projeto de Capital Humano, portanto, sustentando nesses três eixos, direciona ações pontuais, transformadas em políticas públicas pelos países que contraem seus empréstimos. Com isso, o BM acumula riqueza por intermédio dos juros, dita diretrizes e monitora a efetivação do projeto formativo de força de trabalho, o capital humano.

Na América Latina e no Caribe, esse projeto e seus pilares, mencionados no Relatório Anual de 2020, correspondem em apoiar os países em tempos sem precedentes (Banco Mundial, 2020), estão associados ao trabalho e são denominados de crescimento inclusivo, de investimento em capital humano e de resiliência. O primeiro pilar, concentração no crescimento inclusivo, visa a “[...] promover o crescimento econômico e social inclusivo, aumentando a produtividade, fomentando a prestação de contas e criando oportunidades” (Banco Mundial, 2020, p. 30). O segundo pilar, investimento em capital humano, busca “[...] assegurar que todos tenham acesso à saúde e à educação de que necessitam para prosperar e aproveitar as oportunidades proporcionadas pelo crescimento inclusivo e pela rápida evolução do mercado de trabalho” (Banco Mundial, 2020, p. 31). O terceiro pilar, por sua vez, trata de aumentar a resiliência para que os “[...] países possam não apenas administrar melhor os choques, como desastres naturais, convulsões econômicas, migração, crime e violência, e doenças infecciosas, mas também resistir a eles” (Banco Mundial, 2020, p. 30). A exemplo da pandemia da covid-19, salienta-se a necessidade de aumentar a resistência a futuras pandemias e crises sanitárias (Banco Mundial, 2020).

Dito dessa forma, observamos que o Projeto de Capital Humano congrega possibilidades econômicas de sobrevivência, de saúde, de educação e questões de cunho emocional e psicológico, ao fazer a defesa da resiliência como capacidade de os países enfrentarem as adversidades geradas, muitas vezes, pelo sistema econômico capitalista, como desastres naturais, crises econômicas e sanitárias. Percebemos que o Projeto de Capital Humano, portanto, abarca desde questões de cunho individual até a responsabilização coletiva dos cidadãos, que não sabem gerir os “choques”, como ocorreu com a pandemia.

Durante o período pandêmico, o Projeto de Capital Humano sofreu ameaças e o BM associou a concepção de novos empréstimos para países da América Latina e do Caribe, com a ideia de proteção a partir destes argumentos:

Nosso objetivo é proteger os ganhos obtidos durante a profunda transformação social da região na primeira década do século XXI, quando o boom das commodities e o crescimento generalizado reduziram as taxas de pobreza pela metade. Entre 2003 e 2016, a proporção da população que vive em extrema pobreza caiu de 24,5% para 9,9%. Desde então, no entanto, as perspectivas econômicas perderam o brilho, e muitas pessoas correm o risco de voltar à pobreza. Esses riscos estão sendo agravados ainda mais pela pandemia (Banco Mundial, 2020, p. 30).

A economia de commodities, que intensificou a exploração do trabalho nos países da América Latina e do Caribe, é identificada pelo BM (2000) como uma “profunda transformação social”, sendo que, por conta da agudização da crise do capital, como aquela vivenciada mundialmente em 2008, o BM, sem mencioná-la, justifica a possibilidade do retorno à pobreza, pois as perspectivas econômicas “perderam o brilho” e se agravaram na pandemia.

Ao olharem para países da América Latina, ^{Leher, Vittoria e Motta (2017}) identificam um conjunto de variáveis organizadas em quatro eixos que geram uma “tempestade política”. Um desses eixos diz respeito à economia de commodities:

O fator objetivo do aprofundamento da crise capitalista evidenciada nos EUA, em 2008, afetou os fundamentos econômicos do chamado neodesenvolvimentismo que sustentou parte dos governos ‘progres’: Brasil, Argentina, Venezuela, sobretudo. Neste contexto de crise, houve um forte redimensionamento da economia chinesa, combinando redução relativa da expansão do consumo de matérias primas e maior autonomia em relação a diversos recursos naturais. Estes fatos concorreram para a queda do preço das commodities a partir de 2010 (^{Leher; Vittoria; Motta, 2017}, p. 15).

Fatos econômicos, como os mencionados pelos autores, evidenciam, sob uma perspectiva crítica, o que o BM chama de “perder o brilho”. O retorno à pobreza, mencionado pelo BM, dessa forma, tem a ver com a agudização da crise econômica genuína do capital, acentuada em países periféricos como o Brasil, em especial, em um momento de crise sanitária. Para os autores supracitados,

Diferente dos países centrais, a fase ascendente das commodities ocorre nos países de capitalismo dependente sem um setor de serviços intensivo em conhecimentos científicos, tecnológicos, artísticos. No entanto, oportunizou um curto período de implementação de políticas públicas voltadas para a melhoria da renda e de trabalho para os trabalhadores situados na base da pirâmide, até o aprofundamento da crise (^{Leher; Vittoria; Motta, 2017}, p. 15-16).

Notamos, portanto, que, nos países periféricos, no recente período chamado de neodesenvolvimentismo, pela via das commodities, as políticas sociais foram focalizadas e a sua ampliação momentânea, no momento da pandemia, mostraram-se insuficientes para atender às demandas da população, como a redistribuição de renda, de saúde e de educação. No entanto, a contração de novas dívidas para sanar questões elementares de sobrevivência da população foi anunciada pelo BM (2020, 2021, 2022), que ofereceu recursos para proteção à economia e ao capital humano da América Latina e do Caribe.

Em termos numéricos, no exercício financeiro de 2020, o BM concedeu à América Latina e ao Caribe empréstimos de US$ 7,8 bilhões. Em 2021, o valor foi de US$ 19,7 bilhões, e em 2022 US$ 21 bilhões, totalizando nesses três anos US$ 48,5 bilhões de empréstimos contraídos pelos países latino-americanos e caribenhos para atender a demandas decorrentes da pandemia, em especial, no que concerniu à saúde, à educação e à economia, a exemplo do Bolsa Família, no Brasil. Logo, a propalada proteção ao capital humano se deu à custa do aumento do endividamento dos países periféricos.

A preocupação com a formação de capital humano e a crise de aprendizagem nos países da América Latina e do Caribe têm sido anunciadas pelo BM em diversos documentos. Sobre essa crise de aprendizagem, o Relatório Acting Now to Protect the Human Capital of Our Children (World Bank Group, 2021) aponta que

While LAC countries had made some progress in human capital outcomes over the last decades, the region was already experiencing a learning crisis before COVID-19 hit the region in full force at the beginning of 2020, with staggering consequences on education and human capital outcomes. The learning crisis was evident through a combination of low average quality of learning and inequitable outcomes across education systems. As we take stock of the almost twelve months since the outbreak which led to the massive closure of school systems across the region, it is now clear that this situation may jeopardize the aforementioned human capital gains and, most importantly, exacerbate the loss in human capital accumulation of millions of children and impact future productivity levels. In terms of education and learning, even with the tremendous efforts made under an exceptional situation, it is also clear by now that mitigation strategies will only be able to compensate, at best, for a fraction of learning losses during this period (World Bank Group, 2021, p. 77)⁴.

Sobre a crise de aprendizagem, ^{Guerra et al. (2022}) ressaltam que, na perspectiva do BM, a referida crise não está relacionada com a estrutura econômica social, mas é decorrente de dois aspectos. Em primeiro lugar, seria pela incompetência dos professores e, em segundo, pela incapacidade dos estudantes de aprender. Para o BM, a crise pode ser constatada a partir dos baixos índices de desempenho acadêmico dos estudantes nas avaliações internacionais.

Com base nos documentos analisados neste estudo, notamos que há uma preocupação constante do BM em garantir uma força de trabalho saudável e passível de ser explorada nos países da América Latina e do Caribe, em especial, diante dos impactos da pandemia, que, segundo o BM, demonstram “[...] os níveis mais baixos de aprendizagem e emprego provavelmente reduzirão os ganhos futuros, ao passo que os níveis elevados de dívida podem sobrecarregar o setor financeiro e retardar a recuperação” (Banco Mundial, 2021, p. 39).

A propalada crise de aprendizagem e a avaliação em larga escala têm se tornado questões centrais na formação e na preservação do denominado capital humano, assim como a mensuração dos impactos da pandemia da covid-19. De acordo com o BM,

[...] as crianças em idade escolar perderam até um ano e meio de educação, o que deve resultar numa perda de 12% nos ganhos ao longo da vida. Os níveis de emprego recuperaram-se apenas parcialmente, e o crescimento econômico continua a enfrentar sérios desafios (Banco Mundial, 2022, p. 34).

Destarte, ao considerarmos o segundo pilar do Projeto de Capital Humano, a “preparação de capital humano para as demandas do trabalho”, identificamos as dimensões educacionais de aprendizagem e de avaliação como elementos fundamentais da formação humana sob a perspectiva do BM, conforme discutimos nas próximas seções.

A aprendizagem e a formação humana para o Banco Mundial

O BM indica a existência de uma crise de aprendizagem, diagnosticada, principalmente, pelos baixos índices de desempenho acadêmico dos estudantes nas avaliações internacionais. Segundo esse organismo internacional, isso implica prejuízos para formação/proteção do capital humano, especialmente no contexto da pandemia da covid-19. Os desafios para a formação/proteção do capital humano não estão relacionados somente às perdas de aprendizagem por parte das pessoas, mas ao crescimento econômico e à redução da pobreza.

Nesse raciocínio, o investimento em capital humano compreende a elevação do potencial das pessoas, tornando-as membros produtivos da sociedade e entendidas como um

[...] motor fundamental do crescimento econômico, da redução da pobreza e da prosperidade compartilhada. Os países que investem de forma eficiente e equitativa na construção, proteção e mobilização de capital humano estarão mais bem preparados para competir numa economia global que recompensa as habilidades cognitivas de nível mais elevado (Banco Mundial, 2020, p. 49, grifo nosso).

O BM, portanto, propõe os ajustes no sistema educacional, que incluem o currículo, a formação de professores, o sistema de avaliação educacional, o financiamento e outras políticas. Esses ajustes “[...] outrora justificados pelo baixo acesso da população à escola, atualmente são justificados pela crise de aprendizagem daqueles que a frequentam” (^{Guerra et al., 2022}, p. 603), ou ainda, por meio do termo cunhado recentemente “pobreza de aprendizagem”.

No Relatório Anual de 2020: apoiar os países em tempos sem precedentes (Banco Mundial, 2020), um novo conceito foi apresentado pelo Grupo BM na Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), em setembro de 2019, o de pobreza de aprendizagem, sendo anunciado, nas Reuniões Anuais de 2019, que uma das novas metas globais seria a de reduzir a taxa de pobreza de aprendizagem pelo menos à metade, até 2030:

Na Assembleia Geral da ONU em setembro de 2019, o Grupo Banco Mundial apresentou um novo conceito, a pobreza de aprendizagem, que desenvolvemos em estreita colaboração com o Instituto de Estatística da UNESCO. Constatamos que a taxa de pobreza de aprendizagem nos países de baixa e média renda era de 53%, o que significa que mais da metade de todas as crianças de 10 anos não conseguia ler e entender uma história simples. Para galvanizar a ação rumo à consecução das metas do ensino e enfrentar essa crise, lançamos uma nova meta global nas Reuniões Anuais de 2019 para, até 2030, reduzir a taxa de pobreza de aprendizagem pelo menos à metade (Banco Mundial, 2020, p. 51).

Em parceria com a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), o BM desenvolveu um índice para mensurar a pobreza de aprendizagem, com isso criou uma analogia com os indicadores econômicos que quantificam a pobreza social, como se a propalada pobreza de aprendizagem fosse um fenômeno educacional, comparado às condições econômicas dos sujeitos.

Sob o discurso de combate à pobreza e de proteção do capital humano, o BM intensifica a culpabilização dos sujeitos envolvidos no processo educacional, classificando aqueles que são pobres de aprendizagem. Além do apelo à educação para mitigar a pobreza, a própria educação se torna pobre de aprendizagem. A presença da pobreza, para os organismos internacionais, justifica

[...] a necessidade da intervenção técnica eficaz, que busca contar, identificar, selecionar e também capacitar pobres para “superar” as chamadas novas formas de empobrecimento e vulnerabilidade social. Há nessa definição uma culpabilização do indivíduo pobre pela sua pobreza, descolando-o das condições reais que determinaram essa situação (^{Freire; Cortes, 2020}, p. 28-29).

Agora, a recém-inaugurada pobreza de aprendizagem agudiza a culpabilização da escola, dos professores e dos estudantes pelos resultados e, tecnicamente, é medida e comprovada pelas avaliações em larga escala. Tais questões são ainda enaltecidas no contexto da pandemia da covid-19, conforme demonstra o Relatório Anual de 2021: da crise à recuperação verde, resiliente e inclusiva (Banco Mundial, 2021), que expressa o impacto dessa crise sanitária sobre a saúde e o bem-estar das pessoas, as perdas de aprendizagem, a violência e o aumento da violência de gênero. Assim,

Neste ano, a pandemia de Covid-19 continuou a ter um impacto prejudicial sobre a saúde e o bem-estar de bilhões de pessoas, devastando economias e agravando a desigualdade no mundo todo. Em 2020, cerca de 100 milhões de pessoas a mais foram levadas a uma situação de extrema pobreza. Entre 720 milhões e 811 milhões de pessoas passaram fome em 2020 - aproximadamente 161 milhões a mais que em 2019. O fechamento das escolas deixou cerca de 1,6 bilhão de alunos sem aulas, gerando perdas significativas de aprendizado. As interrupções nos serviços de saúde fizeram com que muitas doenças não transmissíveis e evitáveis não fossem tratadas. Mulheres e meninas são especialmente afetadas por esses impactos abrangentes, pois têm maior probabilidade de perder o emprego ou ficar fora da escola, além de enfrentarem um aumento na violência de gênero (Banco Mundial, 2021, p. 10).

A concessão de empréstimos pelo BM, anunciada como como apoio aos países latino-americanos e caribenhos, pressupõe a proteção e o investimento em capital humano, com “[...] resposta à crise da Covid-19, principalmente nas áreas de saúde, proteção social, educação, apoio a empresas e criação de empregos, além de ajuda aos países para a aquisição e distribuição de vacina.” (Banco Mundial, 2021, p. 39). Além disso, o BM sinaliza que continuaria “[...] a apoiar avanços nas reformas estruturais, ao mesmo tempo que investimos em inclusão, igualdade de gênero, empregos produtivos e resiliência climática” (Banco Mundial, 2021, p. 39).

No Relatório Anual de 2021: da crise à recuperação verde, resiliente e inclusiva, relata-se que a “[...] pandemia teve impactos sanitários, econômicos e sociais catastróficos em toda a América Latina e no Caribe [...]” (Banco Mundial, 2021, p. 42), onde “[...] mais da metade das famílias da região relataram perdas de renda, e 18 milhões de pessoas sofreram insegurança alimentar. O fechamento das escolas afetou mais de 170 milhões de alunos, com perdas de aprendizado estimadas em 1,7 ano” (Banco Mundial, 2021, p. 42). Assim sendo, “[...] garantir o acesso a serviços de saúde e educação de qualidade continua a ser uma das mais altas prioridades da região” (Banco Mundial, 2021, p. 40).

O conceito de pobreza de aprendizagem também é reiterado, respectivamente, no Relatório Anual de 2021: da crise à recuperação verde, resiliente e inclusiva e no Relatório Anual de 2022: apoio aos países em sua adaptação a um mundo volátil:

Mesmo antes da pandemia, o mundo já vinha passando por uma crise de aprendizagem, com quase 260 milhões de crianças e jovens fora da escola. Nos países em desenvolvimento, 53% de todas as crianças com 10 anos de idade não eram capazes de ler e entender um texto simples, um indicador que definimos como pobreza de aprendizagem. O fechamento prolongado das escolas e a desaceleração econômica em meio à pandemia de Covid-19 agravaram a crise. No auge do fechamento das escolas em abril de 2020, 94% dos alunos ficaram sem aulas. Estimamos que a taxa de pobreza de aprendizagem em países de renda baixa e média possa chegar a 63% e que as crianças afetadas por perdas de aprendizado possam perder US$ 16 trilhões em ganhos ao longo da vida - quase 10% do PIB global - como resultado da pandemia (Banco Mundial, 2021, p. 62, grifo nosso).

A pobreza de aprendizagem é o índice utilizado para definir a falta de capacidade para ler e escrever um texto simples (Banco Mundial, 2020). Esse índice passou a ser critério de financiamento, pois

Dada a escala dos desafios e a concorrência por financiamento, os países precisam concentrar seus esforços nas prioridades mais prementes e nas abordagens mais eficazes em termos de custos para enfrentar a pobreza de aprendizagem (Banco Mundial, 2022, p. 61, grifo nosso).

A pobreza de aprendizagem, de acordo com o BM, que inclui a falta de capacidade para ler e escrever textos e realizar cálculos matemáticos simples, passa a ser condição para a concessão de financiamento do Banco, a partir de relação clássica da economia neoliberal, o custo-benefício, traduzido na ideia de eficácia. Essa noção requer dos países soluções imediatas para combater a mencionada pobreza de aprendizagem, a qual deve ser passível de ser medida pelos sistemas de avaliação educacional dos países e pelos exames internacionais. Os resultados das avaliações educacionais são critérios para o monitoramento da eficácia no combate à pobreza de aprendizagem e, por consequência, configuram-se como parâmetros para novos financiamentos.

Em termos práticos, a denominada pobreza de aprendizagem, gerada pelas desigualdades sociais e econômicas próprias do capital, transforma-se em uma das linhas de crédito do BM. Esse é outro motivo para gerar mais lucro ao Banco, ao mesmo tempo que compromete a formação do capital humano, necessário à reprodução do capital.

No Relatório Anual de 2022: apoio aos países em sua adaptação a um mundo volátil, ressalta-se a colaboração “[...] com os países para promover acesso a serviços de saúde e educação de qualidade para todos” (Banco Mundial, 2022, p. 34). O BM sinaliza o apoio aos países da região da América Latina e do Caribe, pois entende que,

[...] protegendo e investindo em capital humano; aumentando a resiliência para melhor gerenciar e resistir a choques; promovendo o crescimento inclusivo; atraindo investimentos privados; fortalecendo as instituições; e interagindo com grupos tradicionalmente excluídos, tais como povos indígenas, afrodescendentes e comunidades rurais. Também ajudamos os países a implementar reformas estruturais e promover a inclusão, a igualdade de gênero e o crescimento verde (Banco Mundial, 2022, p. 34).

Reitera-se, no Relatório Collapse and Recovery: how the covid-19 pandemic eroded human capital and what to do about it (World Bank Group, 2023), que o

[...] human capital refers to the health, skills, knowledge, and experience that people accumulate over their lifetime. Not just of intrinsic value, these attributes also make people more productive. Or, put differently, human capital is wealth embodied in people. Indeed, for many poor people around the world, their human capital is the only important source of wealth they have (World Bank Group, 2023, p. 2).⁵

O Grupo BM expõe que o fechamento prolongado de escolas gerou dois efeitos sobre o capital humano. Primeiro, ocorreu perdas profundas de aprendizagem. Segundo, um mês de fechamento de escolas levou, em média, a um mês de aprendizado perdido, mesmo com amplos esforços de aprendizado remoto (World Bank Group, 2023).

As perdas na aprendizagem, apontadas pelo BM, coadunam-se com a noção da crise/pobreza de aprendizagem, assim como os meios de controle da formação do capital humano, que são aspectos centrais não apenas para mensurar a formação desse capital humano, mas também para buscar o controle sobre essa formação.

Uma das formas de controle da formação do capital humano pode ser observada nos processos avaliativos, tendo nas avaliações o mecanismo necessário para mensurar e controlar a educação nos países periféricos. Essa questão é abordada na próxima seção.

A avaliação educacional como mecanismo de controle do Banco Mundial

A avaliação educacional, inserida no contexto das políticas sociais, constitui uma das formas de controle social nos países periféricos. Na proposta do BM (2020), além da preocupação imediata com as questões de saúde causadas pela covid-19, também é possível observar a importância dos processos avaliativos nos países que são considerados vulneráveis.

O BM afirma estar “[...] ajudando os países mais vulneráveis a avaliar a sustentabilidade e a transparência de sua dívida, dois critérios essenciais para obter bons resultados em termos de desenvolvimento” (Banco Mundial, 2020, p. 4). Essa ajuda está relacionada, e de certa forma condicionada, à reabertura econômica e ao restabelecimento de serviços e empregos para a recuperação sustentável. A sustentabilidade, por sua vez, também está atrelada ao crescimento sustentado. Nesse aspecto, o BM (2020) enfatiza que o endividamento dos países por meio da captação de recursos é fundamental para o desenvolvimento, pois pode auxiliar no financiamento de projetos para alcançar o desenvolvimento sustentado e inclusivo.

Com relação ao endividamento dos países, o BM afirma que seu “[...] trabalho sobre a dívida pública se concentra em três áreas centrais: promover a transparência da dívida, possibilitar uma gestão eficaz da dívida e dos riscos fiscais e lidar com as vulnerabilidades da dívida” (Banco Mundial, 2020, p. 44). Os dados requeridos pelo BM são formas de controlar e de avaliar os níveis da dívida; controle e dívida explicitados no contexto da pandemia, na forma aguda do neoliberalismo, também denominada de ultraneoliberalismo. Em outras palavras,

[...] ultraneoliberalismo essa mais recente forma do neoliberalismo, que não se resume ao Brasil, pois pode ser observada em vários países no mundo. A maioria dos autores do campo crítico, adotando ou não esse termo, concordam que o neoliberalismo sofre uma inflexão que aprofunda seus pressupostos, como consequência da crise financeira de 2008. Apesar de a crise ser centralmente das atividades do setor privado financeiro, e fazer parte de um momento estrutural de crise do capital que se arrasta por décadas, ela foi apresentada, mais uma vez, como uma crise do Estado [...] (^{Behring; Cislaghi; Souza, 2020}, p. 106).

Se a crise econômica, outra vez, é justificada pelo viés do Estado, avaliar e reduzir os riscos, alcançando níveis sustentáveis de dívida, são uma preocupação intensificada nas diretrizes do BM , por exemplo, no Relatório Apoio aos países em sua adaptação a um mundo volátil (Banco Mundial, 2022). Contudo, o discurso é de que “O Banco foi uma das primeiras instituições globais a destacar o perigo do aumento da dívida nas economias em desenvolvimento, alertando o mundo, mais de um ano antes da Covid-19, que os níveis de dívida estavam se tornando insustentáveis” (Banco Mundial, 2022, p. 50).

O acúmulo de dívida pública é, para o BM (2022), uma das principais consequências das crises, precisando ser reduzida principalmente nos países mais pobres, os quais devem fortalecer a sua governança e responsabilização para a sustentabilidade da dívida. No entanto, foi (e é) o Estado que “[...] absorveu os prejuízos do capital por meio de fundo público, com a justificativa de que bancos e instituições financeiras eram ‘grandes demais para quebrar’ o que afetaria o conjunto da sociedade” (^{Behring; Cislaghi; Souza, 2020}, p. 106). Uma recuperação sustentável pressupõe, como um de seus elementos, a redução da pobreza, ao mesmo tempo que o Banco necessita do endividamento dos Estados como forma de sustentação do capital financeiro.

O BM (2020) aponta o quão longe o mundo está de alcançar o objetivo de erradicar a pobreza até 2030. Ressaltamos que a erradicação da pobreza é parte da agenda da ONU, disposta no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 1 (ODS1), que estabeleceu como meta, erradicar a pobreza em todas as formas e em todos os lugares. A oferta de consultorias por parte do BM (2020) tem como foco a proteção de pessoas e empresas dos impactos da crise e o aumento da resiliência.

O alívio da pobreza extrema requer, segundo o BM (2020), dados mais eficientes e em maior quantidade dos países pobres e mais afetados por fragilidades e conflitos. Em vista disso, uma iniciativa do Grupo BM prevê o apoio a um conjunto de estatísticas econômicas, sociais e de sustentabilidade para monitorar e avaliar os países no que diz respeito às suas políticas e programas.

Na perspectiva do monitoramento, crescem os mecanismos de avaliação, de medida da pobreza e, na educação, de mensuração da pobreza de aprendizagem, por meio dos sistemas de avaliação em larga escola internacionais e nacionais. Como forma de enfrentamento à chamada crise global de aprendizagem ou pobreza da aprendizagem, que se acentuada com a pandemia, a prática avaliativa é intensifica na educação. O BM faz uma avaliação dos países separadamente, mas nas suas considerações sempre faz indicações na direção de implementar reformas gerais.

A avaliação educacional, nos moldes da proposta do BM, traduz-se na aplicação de testes padronizados e em larga escala como forma de controle da formação e “proteção” do capital humano. A busca por avaliar a aprendizagem se acentuou no contexto de crise sanitária da covid-19, pois as perdas de aprendizagem representam para o BM a perda de capital humano. A avaliação desse capital humano é fundamental para averiguar os resultados dos financiamentos oferecidos para as áreas sociais.

Conforme afirma o BM, “Estima-se que o fechamento de escolas tenha gerado perdas de aprendizado equivalentes a até um ano completo de escolaridade” (Banco Mundial, 2021, p. 35). Com o fechamento das escolas, a pandemia exigiu a articulação entre as necessidades educacionais em longo prazo e a melhora na aprendizagem, com ênfase na aprendizagem à distância.

No contexto pandêmico, o BM (2021) apontou que gerou e disseminou orientações e aconselhamentos aos países sobre a reabertura das escolas e a avaliação de soluções de aprendizagem à distância, disponibilizando materiais de leitura e capacitação das instituições. Ao avaliar a extensão das perdas com relação à aprendizagem em países da América Latina e do Caribe, o BM propôs ajudar os países a mitigarem os impactos dessas perdas, “[...] fortalecendo a qualidade do ensino, construindo e reformando escolas, desenvolvendo plataformas virtuais e outras alternativas de aprendizagem e promovendo uma educação mais equitativa” (Banco Mundial, 2021, p. 42).

No contexto da pandemia da covid-19, na ajuda aos países para administrar a continuidade da escolarização, até a reabertura das escolas, as propostas envolveram a focalização na aprendizagem, visando a minimizar a evasão. Das propostas enunciadas, o BM trabalhou com a ideia de que os países precisavam encontrar formas de promover a combinação de aprendizagem presencial e remota. Nessa direção, o Banco anunciou que estava

[...] promovendo a retomada da aprendizagem e, ao mesmo tempo, zelando para que as escolas possam funcionar com segurança por meio de protocolos de saúde e melhores práticas de higiene; campanhas para promover a rematrícula e evitar a evasão com base em sistemas de alerta; programas de merenda escolar; a combinação de aprendizagem presencial e remota por meio da tecnologia e capacitação para ajudar os professores a avaliar e remediar as perdas no aprendizado (Banco Mundial, 2020, p. 51).

No Relatório Collapse and Recovery: how the covid-19 pandemic eroded human capital and what to do about it (2023), o Grupo BM aponta que houve grandes defasagens de aprendizagem devido ao fechamento das escolas, logo, muito se perdeu em termos de capital humano. Contudo, no documento, são indicadas políticas que, segundo o Grupo, comprovadamente podem reverter as perdas em termos de capital humano.

Uma das recomendações é para os desafios encontrados em crianças em idade escolar. Para superar as perdas de aprendizagem, seria necessário, desse modo, “[...] Assess learning, match instruction to students’ level, launch catch-up campaigns for students who have fallen furthest behind […]” (World Bank Group, 2023, p. 10)⁶.

A avaliação é proposta como forma de garantir qualidade, seja na transparência e sustentação financeira dos países periféricos, seja nas propostas educacionais. Conforme explica ^{Zanardini (2008}), a avaliação só tem razão de existir com relação ao projeto social ao qual responde. Nesse sentido, a avaliação da aprendizagem proposta pelo BM está direcionada ao diagnóstico sobre habilidades e competências básicas que os alunos precisam desenvolver no decorrer da escolaridade e ao longo da vida. Por meio desse diagnóstico é que as proposições do Banco são realizadas, e nos documentos tratados neste texto, estão voltadas para a recuperação das perdas causadas pelo fechamento das escolas no período da pandemia da covid-19.

^{Iijima (2021}) enfatiza que, para o BM, a avaliação educacional está relacionada à qualidade da educação e às políticas de responsabilização. Os resultados da aprendizagem são monitorados, e o diagnóstico sobre as habilidades e as competências, com foco nos resultados avaliativos, fazem parte do projeto educacional do BM para a formação e controle do capital humano nos países periféricos, a exemplo dos nações latino-americanas.

Considerações finais

O BM é uma agência de fomento que investe na produção intelectual para dar legitimidade às suas proposições. Nos países periféricos, como as nações latino-americanas e caribenhas, as proposições do BM estão vinculadas às condicionalidades firmadas nos contratos de empréstimos, com abrangência nas áreas de educação e saúde. No âmbito educacional, o projeto de formação humana é traduzido pela formação de capital humano, que corresponde à relação entre a aprendizagem e a avaliação educacional.

O Projeto de Capital Humano no contexto da América Latina e do Caribe, no período de 2020 a 2023, correspondente ao momento da crise sanitária da pandemia da covid-19, intensificou os endividamentos dos países e o controle das políticas sociais, sob o argumento de proteger o capital humano.

Nos documentos do BM examinados nesse período, constatamos a preocupação em garantir a força de trabalho saudável e passível de ser explorada nos países da América Latina e do Caribe, especialmente diante dos impactos da pandemia.

As perdas na aprendizagem, apontadas pelo BM, vinculam-se às noções de crise/pobreza de aprendizagem, que remetem à preocupação com a proteção e o investimento na formação do capital humano, no contexto da crise sanitária da pandemia da covid-19. A formação do capital humano, para o BM, compreende tanto a mensuração quanto o controle sobre essa formação.

A avaliação educacional, nesse sentido, além de auxiliar no controle dos processos econômicos e sociais dos países periféricos, busca enfrentar a chamada crise global de aprendizagem, intensificada com a pandemia da covid-19. A avaliação educacional está relacionada à aferição da qualidade da educação e a realização de diagnósticos ligados à aquisição das habilidades e competências. Avaliar o capital humano também é uma forma de verificar e controlar os resultados dos investimentos do BM nas áreas sociais para a América Latina e o Caribe.

Como resultado deste estudo, constatamos que o Projeto de Capital Humano do Banco Mundial está vinculado ao conjunto das reformas econômicas e políticas de dimensão neoliberais, tendo coo base as justificativas de promoção do crescimento econômico, do desenvolvimento sustentável e inclusivo, de redução das taxas de pobreza e de aprendizagem, que, segundo o BM, podem comprometer a formação e a manutenção de capital humano, em especial no contexto da pandemia da covid-19.

A noção de pobreza de aprendizagem, caracterizada como a falta de capacidade para ler e escrever textos e realizar cálculos matemáticos simples, tornou-se condição para a liberação de financiamentos pelo Banco, no contexto da pandemia da covid-19. De acordo as diretrizes do BM, esses recursos deveriam ser aplicados de forma eficaz, sendo que as avaliações educacionais nacionais e internacionais indicariam os resultados no sentido da diminuição ou não da referida pobreza de aprendizagem.

Na prática, a propalada pobreza de aprendizagem, originada pelas desigualdades sociais e econômicas do sistema capitalista e intensificada durante a pandemia da covid-19, torna-se uma linha de crédito do BM, ou seja, mais uma fonte de lucro para o Banco, assim como não deixa de ser uma ameaça à formação do capital humano, indispensável para a reprodução do capital.