INTRODUÇÃO

Com o fim da bipolarização mundial nos últimos momentos da década de 1980, passaram a ser propostas, em escala global, soluções de ordem gerencial para o campo da administração pública, consignadas no Consenso de Washington. As características mais essenciais dessa guinada foram duas vertentes de um mesmo movimento: o encerramento de monopólios estatais e a inclusão da iniciativa privada na cadeia de atividades dos serviços públicos, ampliando a influência do mercado sobre o atendimento dos interesses da coletividade (^{Bresser-Pereira, 1991}).

Nesse contexto, organismos internacionais como a Organização para Cooperação e Desenvolvimento (OCDE), o Banco Mundial (BM), a Organização Mundial do Comércio (OMC) e a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) categorizam, em diversos documentos, a educação como uma mercadoria (serviço) que estaria sujeito às regras comerciais da OMC, essencial à internacionalização da educação superior.

Com essa compreensão, a avaliação da educação superior passa a ser objeto de diretrizes difundidas no cenário internacional e que passam a ser acolhidas por diversos países, especialmente aqueles em desenvolvimento, visto que o ambiente interno dos Estados é o destino das diretrizes elaboradas pelos organismos internacionais. Estes passam a relacionar, na reestruturação dos seus sistemas educacionais, a capacidade de financiamento do Estado à qualidade dos processos de avaliação.

O Brasil, acompanhando o movimento mundial de implantação do modelo neoliberal de Estado, inspirado por uma perspectiva gerencial baseada na avaliação das atividades e desempenho na prestação dos serviços públicos, passa a incorporar as orientações emanadas desses organismos internacionais de modo progressivo, inclusive na avaliação da educação superior em nível de graduação, especialmente pela ^{Lei n.º 10.861, de 14 de abril de 2004}, que criou e estabeleceu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), atendendo muito mais a uma lógica de mercado - de competição - do que a uma lógica de reflexão sobre a melhoria do serviço ofertado.

Assim, a avaliação entendida sob esse ponto de vista de acolhimento dos encaminhamentos internacionais foca em critérios de caráter objetivo e aferíveis quantitativamente, como a titulação do corpo docente, sua produção acadêmica, seu regime de trabalho, bem como o rendimento do corpo discente em exames externos promovidos por agentes estatais ou seus delegados, além de empregabilidade, aproximação do mercado, estrutura física, dentre outros elementos (^{Petrillo, Tomazeti Neto e Damasceno, 2014}).

Esse fenômeno gera, dentre outros, dois efeitos negativos importantes:

Esses dois efeitos acabam por embotar, na educação superior, o aprofundamento na diversidade das suas dimensões filosófica, imprescindível para a adequada formação da pessoa, e política, elemento necessário para a formação de cidadãos conscientes. Isso, em razão do foco excessivo em uma dimensão técnica, de formação profissional, orientada fundamentalmente pelas necessidades mercadológicas, como se a resposta ao mundo produtivo fosse o propósito filosófico, político e técnico mais relevante da formação superior.

Nos últimos anos, cronologicamente associada à publicação de várias diretrizes dos organismos internacionais para a educação superior, percebeu-se uma acentuada mudança no SINAES com alterações normativas tanto na dimensão dos decretos presidenciais e das portarias regulamentares como da instrumentalização do sistema, tendo ficado de fora das alterações apenas a dimensão legal. Essas alterações tiveram implicações diretas na forma como a educação é concebida e, por conseguinte, o seu processo avaliativo.

Em face disso, é pertinente investigar como as recomendações dos organismos internacionais se materializaram na mudança do SINAES - na forma de diretrizes relativas aos seus critérios e sistemática de avaliação e de que modo as mudanças contribuíram para a mercantilização da educação superior.

O artigo está estruturado, além desta Introdução, da seguinte forma: inicialmente, abordou-se de modo sistêmico as diretrizes oriundas dos organismos internacionais com foco na avaliação da educação superior; em segundo lugar, discutiu-se a evolução da normativa brasileira de avaliação da educação superior para evidenciar o sentido das mudanças ocorridas ao longo do tempo; em terceiro, analisou-se o alinhamento do SINAES com as diretrizes internacionais; e, em último lugar, teceram-se considerações sobre os efeitos desse alinhamento sobre a consolidação da educação como mercadoria em detrimento de sua condição de direito e sobre a política pública de avaliação da educação superior brasileira.

A AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NAS NARRATIVAS DE ORGANISMOS INTERNACIONAIS

Inaugurando a discussão sobre a avaliação da educação superior, a OCDE propõe a discussão sistêmica da educação superior em escala internacional no livro Universities under scrutiny, desenvolvido sob os auspícios de William Taylor para a OCDE em 1987 (^{Taylor, 1987}).

O primeiro elemento discutido é a “crise” das universidades nos países membros da OCDE, introduzindo na discussão da educação superior elementos como a empregabilidade. Já no segundo capítulo, apresentam-se missões e agenda para as universidades, em 10 papéis e funções, a exemplo do ensino, das bolsas e da pesquisa. A identificação dos elementos de crise aponta um caminho em direção à flexibilização de iniciativas sob a responsabilidade do Estado na regulação da educação superior.

A educação superior é vista sob uma perspectiva essencialmente econômica, voltada à formação profissional em detrimento das dimensões filosófica e política. Isso indica que a OCDE concebe a educação como engrenagem do processo produtivo e, portanto, mercadoria, em detrimento da perspectiva da educação como um direito (bem acessível por meio da oferta de serviço público gratuito), fato que não é de se estranhar diante do propósito desse organismo internacional (^{Rizvi e Lingard, 2012}).

Endossando a narrativa da OCDE, o BM lança o documento Higher education: the lessons of experience (1994). O documento apresenta critérios para futuros empréstimos, traduzidos em condicionamento do resultado direcionado ao crescimento ou desenvolvimento econômico. Esse documento, resultado de uma análise de 1992, concluía que os empréstimos realizados pelo organismo haviam sido mais bem sucedidos em situações nas quais os projetos de investimento desenvolveram iniciativas de intervenção em subsetores produtivos, em um sentido utilitário. Ao final, essa visão se consolida com o registro de que o organismo tem providenciado financiamento para as instituições de educação superior (IES) em uma base de competitividade, como já fazia à época em diversos países, dentre eles o Brasil (^{World Bank, 1994}).

Em 2000, o BM publica o documento Higher education in developing countries: peril and promise. Mesmo argumentando sobre a importância da educação superior para o fortalecimento da gestão e a redução da pobreza nesses países, não avança para as dimensões de ordem filosófica e política na discussão da avaliação da educação superior. O interesse público na educação superior é atribuído ao efeito que o incremento dos anos de educação provoca no aumento dos salários em geral e ao acréscimo de produtividade que ele provoca em uma sociedade nacional, na perspectiva macroeconômica (^{World Bank, 2000}).

Já em 2003, o documento Constructing knowledge societies: new challenges for tertiary education ressalta o apoio que o BM dá às iniciativas de educação superior desde 1963, fazendo especial referência ao apoio que conferiu aos esforços de vários países para empreender reformas na educação terciária. A mudança da expressão de referência nos documentos do BM de “educação superior” para “educação terciária” está alinhada à mercantilização do setor da educação superior, pois a atuação do organismo nesse setor tem dois eixos norteadores, quais sejam: diferenciação institucional e diversificação de fontes de financiamento (^{World Bank, 2003}).

Nesse sentido, para acomodar especialmente o primeiro dos eixos, é necessária uma nova expressão que permita a concepção de IES de um modo descolado da concepção das universidades, fortemente atreladas à ideia da oferta da educação superior como um direito. Assim, o BM atua no sentido de influenciar a mercantilização do setor a partir de três dimensões: financiamento, avaliação e relações público-privadas (^{Mota Júnior, 2019}).

Surge, então, a preocupação de novos mecanismos de garantia da qualidade no mercado global com menor foco nos elementos tradicionais, a exemplo da qualificação do corpo docente e dos critérios de seleção de discentes, e maior nas competências e habilidades técnico-profissionalizantes adquiridas pelos egressos durante o processo formativo.

Assim, fica clara a exortação aos Estados para atuação no sentido de estabelecerem um sistema de avaliação de fim regulatório verticalizado que dê conta da diversificação institucional - acolhendo órgãos menos custosos alternativos às universidades - e de um sistema de financiamento também verticalizado que dê conta da alegada necessidade de diversificação de fontes de recursos - criando programas estatais de financiamento ou articulando aportes financeiros para diferentes situações (^{World Bank, 2003}).

A criação da OMC, em 1994, está articulada com esse movimento do BM tanto do ponto de vista cronológico quanto do ponto de vista do conteúdo. Nesse novo cenário comercial multipolarizado, o Global agreement on trade of services inclui a educação, inclusive a superior, no rol de mercadorias internacionalmente comercializáveis (^{Abreu, 2005}; ^{Maués e Bastos, 2016}).

Essa regulamentação se destina a estruturar e estabelecer prioridades conforme demandado pela “economia do conhecimento”, a partir de uma concepção que entende a educação primariamente como motor do crescimento econômico. Isso, especialmente em razão do impacto que a qualificação profissional e a pesquisa têm no setor produtivo, com o potencial e perigoso efeito de transformar a educação de um direito em um mero serviço comercializável (^{Borges, 2009}).

Estendendo o raciocínio sobre a questão do financiamento, a narrativa da OMC influencia a gestão das IES no sentido do acolhimento da lógica empresarial e, especialmente, de viabilizar a captação de recursos inclusive no mercado de valores e futuros, o que certamente provoca efeitos importantes na sua condução. Esse viés, por sua vez, gera uma inclinação por indicadores de avaliação de qualidade típicos da gestão empresarial produtora de mercadorias, que são insuficientes para captar a realidade complexa da gestão pública garantidora de direitos.

Essa visão de mercado da OMC se articula com as visões da OCDE e do BM, ratificando fundamentos nas discussões sobre as políticas de educação superior. Mais que isso, expressões como “redução do aporte de recursos públicos”, além de “adoção de práticas empresariais” e “busca por fontes alternativas de recursos”, estão presentes nos fóruns da OCDE, do BM e da OMC.

Assim, a avaliação para regulação exercida por cada Estado regulador, respaldado constitucionalmente no modelo de inspiração neoliberal, encontra fundamento no disfarce de uma suposta preocupação com a qualidade em face da proliferação das chamadas “fábricas” de diploma. Suposta porque, mais uma vez, os órgãos se dedicam a otimizar a circulação de riquezas por meio do comércio, em uma abordagem alinhada à sua natureza econômica e não à preocupação com abordagens setoriais específicas que precisam ir além dessa abordagem.

A circulação e articulação das ideias relativas à educação superior entre os diferentes organismos internacionais também contempla a participação da UNESCO, de origem humanitária. Em 1995, a UNESCO publica o Strategies for change and development in higher education: policy paper on higher education, cujo conteúdo apresenta semelhanças importantes com o já mencionado documento lançado pelo BM em 1994. Identificando tendências na educação superior, trata de restrições de financiamento e de recursos e da diversificação de estruturas e formas, adicionando discussões sobre a expansão quantitativa e o desenvolvimento da internacionalização. Em seguida, insere a educação superior em um contexto de mudanças no mundo, destacando os imperativos de desenvolvimento econômico e tecnológico que demandam a relação da educação superior com o surgimento de novas estratégias. Em uma nova visão, destaca três elementos, quais sejam:

O documento se encerra com a apresentação de um “roteiro da UNESCO” para a educação superior composto de quatro dimensões: a ampliação do acesso e da participação, a busca por uma fonte de recursos mais ampla, o fomento à relevância/pertinência e qualidade e a expansão da cooperação internacional. O alinhamento cronológico desse documento com os do BM e da OMC, e também de conteúdo com o do BM, é difícil de passar despercebido (^{UNESCO, 1995}).

Posteriormente, a UNESCO promoveu a Conferência Mundial sobre Educação Superior, entre 05 e 09 de outubro de 1998, tendo como um dos seus principais produtos o documento World Declaration on Higher Education for the Twenty-First Century: vision and action. Dos seus dezessete artigos, dois chamam a atenção pela similaridade com o conteúdo até aqui evidenciado:

Por meio desse documento, a UNESCO formula diversas proposições dirigidas à educação superior, articulando regulação e avaliação diretamente com a discussão da qualidade. O documento diz explicitamente que a educação superior de qualidade não pode estar dissociada da avaliação e da regulação (^{Polidori, 2009}). Assim, no discurso do organismo é pressuposto para a qualidade o estabelecimento de critérios, a partir do exercício pelo Estado da função regulatória, de um processo de avaliação que viabilize a aferição do atendimento desses critérios (^{Mello, 1991}).

Outro produto importante desse evento é o seu documento de trabalho, que identifica quatro temas centrais para o endereçamento das ações propostas pela organização para a sociedade internacional:

O próprio documento relaciona-os, respectivamente, com o atendimento das necessidades do mundo do trabalho, a avaliação interna e externa, o binômio recursos-autonomia e a atuação conjunta em um ambiente de internacionalização (^{UNESCO, 1999}).

Em 2009, a UNESCO promove mais uma conferência mundial sobre educação, consolidando seus encaminhamentos na World Declaration on Higher Education: the new dynamics of higher education and research for societal change and development. O primeiro aspecto que chama a atenção, na Introdução, é a referência às diversas pressões sob as quais se encontra a educação superior na sociedade do conhecimento, no sentido de prover liberdade acadêmica, trabalho qualificado e boa governança, dentre outras exigências (^{UNESCO, 2009}).

Desse modo, embora a UNESCO pareça se encaminhar para uma divergência dos demais órgãos em razão de sua origem humanitária e por reconhecer a educação como um bem público, o aprofundamento da análise da sua narrativa evidencia que o organismo considera a educação superior como um insumo para o mundo produtivo. Assim, ao propor a avaliação em direção à excelência, relaciona-a com a relevância e pertinência para a produção econômica, estimulando o acolhimento de organizações privadas no segmento e defendendo que o papel do Estado esteja ligado à cooperação internacional, ao financiamento em escala internacional e à regulação das organizações privadas, no mesmo sentido mercantilizador da OCDE, do BM e da OMC.

Após essa sistematização, é possível perceber que há, entre os organismos internacionais, um discurso homogêneo e afinado sobre a educação superior e sobre a sua avaliação, com potencial de influenciar fortemente os diversos países, especialmente aqueles em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, dado que os Estados constituem o ambiente natural de materialização das normas internacionais.

A AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL

A política pública de avaliação da educação superior no Brasil pode ser classificada em ciclos sucessivos:

No primeiro ciclo de avaliação, a educação superior era concebida como serviço público, a partir do debate conduzido pelas universidades públicas para compreender como ocorreu a reforma universitária implantada pelo governo militar por meio da ^{Lei n.º 5.540/1968}. Em meio a essas iniciativas, foram criados a Comissão Nacional de Reformulação do Ensino Superior (CNRES), em 1985, e o Grupo Executivo para a Reforma do Ensino Superior (GERES), em 1986, bem como realizaram-se debates sobre a avaliação do ensino superior, entre 1987 e 1988, no intuito de compor uma política pública para o tema e o setor. A partir disso, foram produzidos documentos que sugeriram a diversificação institucional, sua hierarquização, a flexibilidade curricular a partir de demandas do mercado de trabalho e o condicionamento do financiamento, inclusive público, ao atingimento de metas. Esses encaminhamentos provocaram fortes reações do Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (CRUB) e do Sindicato Nacional de Docentes das Instituições de Ensino Superior (ANDES/SN), que se manifestaram essencialmente por meio de documentos durante o ano de 1988 com o intuito de oferecer uma visão oposta, de crítica a esses encaminhamentos (^{Weber, 2010}).

O segundo ciclo de avaliação, curto, buscava discutir a crise nas universidades brasileiras. Nesse cenário, surge a Comissão Nacional de Avaliação, criada pelo Ministério da Educação por meio da ^{Portaria n.º 130, de 14 de julho de 1993}, com a finalidade de estabelecer diretrizes, viabilizar e implementar o processo de avaliação institucional das universidades brasileiras. Dentre os desdobramentos da ação dessa Comissão, uma iniciativa importante foi a criação do ENC, que ficou conhecido como “Provão do MEC”, por meio da ^{Lei n.º 9.131, de 24 de novembro de 1995}.

Em seguida, surge o PAIUB, por meio do ^{Decreto n.º 2.026, de 10 de outubro de 1996}, que detalha o processo de avaliação das IES com foco na qualidade da educação fornecida, especialmente no nível de graduação, pois delegava à Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) o estabelecimento dos critérios para avaliação dos cursos de mestrado e doutorado.

Logo em seguida, a ^{Lei n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1996}, atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), revoga a Lei n.º 4.024, de 20 de dezembro de 1961 - primeira LDB. Nessa normativa, constitui elemento positivo a preocupação com a avaliação do rendimento escolar como meio para a definição de objetivos e alcance da qualidade no ensino (art. 8º, VIII); por outro lado, a indicação de “levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas” como instrumentos a subsidiar o “aprimoramento da qualidade e a expansão” da educação superior (art. 70, IV) estabelece na norma uma forte relação com a avaliação quantitativa e de mensuração, voltada para fins regulatórios, deixando de evidenciar as dimensões qualitativa e formativa, voltadas para a melhoria do processo educativo.

Poucos meses depois, atendendo às pressões do setor privado, o ^{Decreto n.º 2.207, de 15 de abril de 1997}, estabelece a diversificação das instituições de educação superior: universidades; centros universitários; faculdades integradas; faculdades; e institutos superiores ou escolas superiores.

Passados pouco mais de dois anos, a ^{Lei n.º 9.870, de 23 de novembro de 1999}, de modo inaugural no sistema brasileiro de educação superior, viabiliza a participação de entidades privadas com fins lucrativos, inclusive de capital aberto, o que amplia significativamente as possibilidades de participação da iniciativa privada. Esse fato traz novas preocupações com a regulação e a avaliação, que se tornam os únicos recursos aptos a evitar que os interesses lucrativos dessas organizações possam distorcer o processo formativo educacional ofertado.

Assim, percebe-se que a reforma educacional gestada na década de 1990, no Brasil, incluída a da educação superior, é marcada por uma orientação econômica neoliberal com a incorporação de princípios, diretrizes e arranjos organizacionais que minimizam o papel do Estado na promoção direta da educação superior e abrem espaços cada vez mais amplos para uma redefinição dos atores vinculados ao mercado educacional privado. Essa mudança é fácil de perceber, especialmente diante das matrizes de ampliação do acesso e da avaliação acolhidas pela ^{Lei n.º 9.394/1996}, de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, que através de um processo de descentralização do papel do Estado abre espaço para um viés mercadológico na condução da educação superior. Mais que isso, a descentralização da política de educação superior não tem tido o condão de desburocratizar ou autonomizar as instituições de ensino, mas de retirar uma parte das competências do Estado e transferi-las para os sujeitos envolvidos no processo, sob a regulação e fiscalização do Estado (^{Lima e Mendes, 2006}).

Alguns anos mais tarde, no intuito de qualificar e robustecer esse sistema avaliativo e regulatório, especialmente em razão do efeito de expansão das instituições privadas com a ^{Lei n.º 9.870/1999}, o terceiro ciclo é inaugurado com a promulgação da ^{Lei n.º 10.861 de 14 de abril de 2004}.

É criado, então, o SINAES, destinado à graduação brasileira, reunindo as ideias da avaliação institucional, oriunda do PAIUB, da avaliação de cursos, originada da avaliação das condições de ensino, e da avaliação dos discentes, materializada no “Provão”. O sistema foi regulamentado pelo ^{Decreto n.º 5.773/2006}, conhecido como “decreto-ponte”, que organizou uma “faxina legislativa” na normativa regulamentadora, revogando decretos pulverizados anteriores e definindo competências e tarefas de avaliação, regulação e supervisão (^{Barreyro e Rothen, 2007}).

Com o objetivo de conciliar a necessidade da avaliação regulatória, em razão da forte presença das IES privadas, com a avaliação formativa/emancipatória, em nível de política de Estado, a lei acaba por causar ambiguidade na definição do propósito da avaliação e, por consequência, dos critérios e procedimentos a serem adotados para a sua realização. A tentativa de inclusão da visão formativa e emancipatória no sistema de avaliação, contudo, já constituía um avanço em face da perspectiva regulatória exclusiva que caracterizava as iniciativas de avaliações anteriores (^{Haas, 2017}; ^{Rothen, 2019}).

O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior, nos termos da lei que o criou,

tem por finalidades a melhoria da qualidade da educação superior, a orientação da expansão da sua oferta, o aumento permanente da sua eficácia institucional e efetividade acadêmica e social e, especialmente, a promoção do aprofundamento dos compromissos e responsabilidades sociais das instituições de educação superior, por meio da valorização de sua missão pública, da promoção dos valores democráticos, do respeito à diferença e à diversidade, da afirmação da autonomia e da identidade institucional. (Brasil, 2004, grifo nosso)

A concepção do SINAES tem como foco central a avaliação institucional, que se constitui no processo de reflexão coletiva destinado a avaliar a instituição de forma global (^{Polidori, 2009}), levando em consideração os vários elementos que formam a instituição educacional a partir de sua própria proposta político-pedagógica de atuação, visando ao auxílio na tomada de decisões a partir do diagnóstico da realidade institucional (^{Paraná, 2010}).

Composto da avaliação das instituições, dos cursos e do desempenho dos estudantes, o sistema reconhece, ao menos normativamente, a importância em assegurar que as avaliações institucionais interna e externa considerem “a análise global e integrada das dimensões, estruturas, relações, compromisso social, atividades, finalidades e responsabilidades sociais das instituições de educação superior e de seus cursos”, “o caráter público de todos os procedimentos, dados e resultados dos processos avaliativos”, “o respeito à identidade e à diversidade de instituições e de cursos” e “a participação do corpo discente, docente e técnico-administrativo das instituições de educação superior, e da sociedade civil, por meio de suas representações” (Brasil, 2004).

O destaque é que os resultados desse processo avaliativo, no âmbito do processo de regulação, são fatores condicionantes para o credenciamento e recredenciamento das instituições, ou seja, para a regularidade do seu funcionamento (Brasil, 2004).

A lei criou, ainda, um órgão destinado a conduzir o processo de avaliação dos cursos superiores de graduação brasileiros, qual seja, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES). A esse órgão, cujas competência foram atribuídas pela própria lei, competem as funções de coordenação e de supervisão das atividades desempenhadas no âmbito do SINAES (Brasil, 2004).

Entretanto, embora não tenha sofrido nenhuma alteração na sua dimensão legal, o SINAES sofreu dezenas de modificações nas suas dimensões regulamentar e instrumental que caminharam no sentido de acomodar os interesses das instituições privadas de educação superior, especialmente as com fins lucrativos, que passaram da inexistência nominal em 1999 - até a ^{Lei n.º 9.870 (1999}), só podiam existir entidades mantenedoras sem fins lucrativos, embora, na prática fossem lucrativas -, ao domínio de aproximadamente 50% das matrículas decorridos 20 anos (^{Brasil, 2017a}).

Essa análise evolutiva, quando comparada às narrativas dos organismos internacionais, apresentadas na seção anterior, parece caminhar em um mesmo sentido, o que demanda um esforço de reflexão para analisar o grau de influência das diretrizes dos organismos internacionais na normativa de avaliação brasileira, objeto da seção seguinte.

ALINHAMENTO DO SINAES COM AS NARRATIVAS DOS ORGANISMOS INTERNACIONAIS

A análise do alinhamento do SINAES com as diretrizes oriundas dos organismos internacionais sobre a educação superior e sua avaliação é importante para evidenciar que, na prática, a inserção da avaliação na agenda e a formulação de soluções para o atendimento das necessidades identificadas pelos diferentes atores educacionais têm sido cada vez mais internacionalizadas.

No sentido indicado pelos documentos Higher education: the lessons of experience, de 1994, do Banco Mundial, e Strategies for change and development in higher education: policy paper on higher education, de 1995, da UNESCO, ambos já mencionados, as modificações instituídas pela evolução da normativa brasileira estão alinhadas com essas diretrizes na direção do estabelecimento de uma realidade competitiva alinhada ao mercado e orientada pelo ranqueamento das instituições (^{Hood, 2004}; ^{Rothen, 2019}).

Esse fenômeno pode ser reconhecido como regulação transnacional, que se caracteriza pela influência do conjunto de produtos dos fóruns consultivos e decisórios internacionais, a partir de compreensões originadas dos países centrais, que terminam por ser absorvidos em nível nacional, geralmente por meio do estabelecimento de programas de cooperação e desenvolvimento que acabam por ser aplicados de maneira uniforme entre os diversos países periféricos (^{Carneiro e Novaes, 2009}).

O sentido desse alinhamento que enseja a transnacionalização da educação superior é a abertura desse mercado para a entrada do capital internacional, apontando para uma mercantilização do setor no Brasil, o que acaba por secundarizar os propósitos sociais da educação e o seu tratamento como direito, subvertendo na prática o tratamento que deveria ser dado a ela (^{Haas, 2017}).

O alinhamento da normativa brasileira às diretrizes internacionais sobre o que deve ser a educação superior para a sociedade se evidencia no fato de que os documentos World Declaration on Higher Education for the Twenty-First Century: vision and action, de 1998, da UNESCO, e Higher education in developing countries: peril and promise, de 2000, do BM, foram balizas relevantes para a elaboração da ^{Lei n.º 10.172/2001}, o primeiro Plano Nacional da Educação brasileiro. Dentre os compromissos estabelecidos por esse Plano, era competência da União a instituição de um sistema nacional de avaliação para a educação, inclusive superior (Brasil, 2001), o que foi materializado por meio do SINAES.

Compreendendo que esse fenômeno está disseminado e não aparece apenas em âmbito legal, cabe menção ao ^{Decreto n.º 5.773, de 09 de maio de 2006}, que foi denominado “decreto-ponte” por inaugurar, no âmbito normativo, a união entre avaliação e regulação, além de contemplar a supervisão. O seu art. 1º, § 3º, estabelecia que a avaliação da educação superior definida pelo SINAES passava a ser o referencial básico para as atividades de regulação e de supervisão pelo Poder Público, com o objetivo de promover a melhoria de sua qualidade.

Para isso, esse decreto promoveu a revogação de diversos outros decretos, estabelecendo, em linhas gerais, a competência normativa do Chefe de Governo - Presidente da República -, as competências do Ministério da Educação (MEC), do Conselho Nacional de Educação (CNE), da CONAES e do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) no âmbito da avaliação da educação superior, em alinhamento com as suas naturezas organizacionais e com a normativa legal de referência, qual seja, a lei que criou o SINAES.

De modo geral, então, constata-se a influência dos organismos internacionais na conformação de um sistema de avaliação que atribui ao Estado a preponderância de função regulatória sobre a sua função de provedor direto e acolhe diversos formatos de IES em atendimento à demanda de diversificação e flexibilização feita pelas instituições privadas. Outros aspectos importantes foram a estabilidade e a previsibilidade trazidas pelo SINAES, que contribuíram para conferir segurança à atuação das IES, demanda especialmente das privadas.

Outro regulamento importante foi o ^{Decreto n.º 5.786, de 24 de maio de 2006}, que estabeleceu requisitos para a composição dos centros universitários - um mínimo de regime de trabalho dos docentes e de titulação mínima - e competências relevantes - criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educação superior, assim como remanejar ou ampliar vagas nos cursos existentes -, criando uma situação organizacional bastante desejável para além do normativamente permitido para as IES do tipo “faculdade”.

Essa normativa atendia, de modo indireto, às orientações da OCDE e do BM no sentido da flexibilização e da autonomização das IES, inclusive as privadas, explorando de modo extensivo o postulado constitucional da autonomia universitária.

Na perspectiva do presente artigo, merece registro o ^{Decreto n.º 6.303, de 12 de dezembro de 2007}, que, em linhas gerais, incrementava a previsibilidade do processo de avaliação, o que contribuía para o pleito de mais “segurança jurídica” ostentado pelo setor privado. Essa medida favorecia a perspectiva de profissionalização da gestão, defendida pelo BM, bem como atendia à previsibilidade demandada pelas atividades comerciais, em alinhamento com a perspectiva da OMC.

O ^{Decreto n.º 8.142, de 21 de novembro de 2013}, também importante, entre outras providências, evidenciava a questão do financiamento, defendendo que o MEC adotasse motivadamente providências acauteladoras no exercício das suas funções de regulação e de supervisão em caso de risco iminente ou ameaça aos interesses dos estudantes ou para assegurar a higidez dos programas federais de acesso e incentivo ao ensino, a exemplo dos Programas “Financiamento Estudantil” (FIES) e “Universidade para Todos” (PROUNI). Os dois programas são exemplos de iniciativas importantes no sentido de concretizar as diretrizes de diversificação do financiamento oferecido pelo Estado à educação superior, nos termos das recomendações da OCDE e do BM.

Fechando a análise da dimensão regulamentar, a segunda versão do “decreto-ponte” revogou todos os decretos mencionados, tendo sido trazida pelo ^{Decreto n.º 9.235, de 15 de dezembro de 2017}, que indicava uma acentuação da inclinação pelos interesses das instituições privadas de ensino superior de maior porte, a exemplo:

Esses aspectos fazem com que a educação superior se encaminhe mais evidentemente em direção à mercantilização e, consequentemente, no atendimento das diretrizes dos organismos internacionais, especialmente da OCDE, do BM e da OMC.

Na dimensão instrumental, a ^{Portaria Normativa n.º 40, de 12 de dezembro de 2007}, MEC, que criou o sistema “e-MEC”, na sua primeira versão, foi a primeira grande sistematização procedimental do processo avaliativo e dos seus efeitos na regulação e na supervisão estatais. Assim, o fluxo do sistema avaliativo estabelecido pelo SINAES foi acolhido pela criação do sistema “e-MEC”, que passou a permitir um acompanhamento mais detalhado de todas as IES do sistema federal no país - as IES mantidas pelos governos estaduais, federais ou distrital não eram obrigadas a aderir ao SINAES.

Os momentos iniciais de funcionamento do sistema geraram intensos debates no setor, motivados especialmente pela iniciativa privada, especialmente sobre dificuldades na sua operação e sobre a burocratização do processo avaliativo que, apesar de esperada, mitigava a liberdade das IES em razão de oferecer uma plataforma mais elaborada de controle (^{Fagundes, 2010}).

No dia 29 de dezembro de 2010, decorridos 3 (três) anos da primeira versão da ^{Portaria Normativa n.º 40/2007-MEC}, sua segunda versão é publicada no Diário Oficial da União, em um ato que foi classificado como “republicação por incorreção”. Dentre as alterações na redação dos dispositivos, a mais relevante foi a revogação do art. 35, que estabelecia que o início do processo se dava com a atribuição de conceito preliminar, sendo as demais de ajuste essencialmente procedimental. Além da revogação de dispositivos da primeira versão da portaria, foi feita a revogação de nada menos que 110 (cento e dez) outras portarias, avançando agudamente no processo de consolidação da normativa sobre o processo de avaliação da educação superior.

Essas medidas atendiam às pressões das IES privadas, contribuindo para a flexibilização defendida por todos os organismos internacionais mencionados no presente trabalho, abrandando os efeitos do processo avaliativo sobre o posicionamento de mercado dessas instituições (^{Fagundes, 2011}).

Outra alteração relevante dessa normativa foi trazida pela ^{Portaria Normativa nº 23, de 20 de dezembro de 2016}, que excluía dos insumos para o cálculo do Conceito Preliminar de Curso (CPC) e consequentemente do Índice Geral de Cursos (IGC) a menção ao “corpo docente, infraestrutura, recursos didático-pedagógicos e demais insumos” e determinava que “as informações referentes aos insumos utilizados para fins de cálculo dos indicadores de qualidade serão disponibilizadas às instituições em ambiente de acesso restrito no Sistema e-MEC, para apreciação e eventual manifestação” (Brasil, 2016).

Essas modificações permitiram que, mesmo com menores investimentos, as IES pudessem ser avaliadas, o que contribui para a consolidação de uma lógica empresarial de redução de custos e de aproximação do mercado na educação superior brasileira, no sentido do discurso da OCDE e do BM.

Já por ocasião da instrumentalização do ^{Decreto n.º 9.235/2017}, retro mencionado, a ^{Portaria Normativa n.º 40/2007-MEC}, em sua segunda versão, é revogada. Esse ato está consubstanciado na publicação das ^{Portarias Normativas n.º 20}, n.º ²¹, n.º ²² e n.º ²³, todas de 21 de dezembro de 2017.

A primeira delas inovou ao disciplinar os procedimentos e os padrões decisórios sobre credenciamento e recredenciamento de IES, bem como sobre autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos superiores, e, ainda, sobre pedidos de aumento de vagas de cursos. A previsibilidade decorrente disso foi bem recebida pelas IES privadas, que pediam mais “segurança jurídica”, permitindo a melhoria das ferramentas de gestão e a consolidação da orientação empresarial para a gestão acadêmica.

A segunda das portarias normativas focou exclusivamente na organização do sistema e-MEC, que era o objetivo central da portaria antecedente, tratando de aspectos essencialmente procedimentais.

A terceira das portarias abordou a supervisão, a cargo da Secretaria de Regulação da Educação Superior (SERES), nos termos do ^{Decreto n.º 9.235/2017}, inserindo antes do procedimento sancionador um procedimento preparatório destinado ao esclarecimento dos fatos e, caso confirmada alguma deficiência, oportunizava, em segundo lugar, um procedimento saneador, destinado à aplicação de medidas corretivas.

A última dessas quatro portarias normativas disciplinava o fluxo dos processos de credenciamento e recredenciamento de instituições e de autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento de cursos no âmbito da educação superior, bem como de seus respectivos aditamentos. Em especial, a transferência de mantença.

Esse pacote normativo aprofunda a absorção, pelo sistema de avaliação da educação superior brasileira, da lógica privada de gestão defendida pelos organismos internacionais, sem oferecer quaisquer indícios da concepção da educação como instrumento do desenvolvimento social, para além do econômico.

Por fim, também em 2017, aprofundando a flexibilização, foram extintos dos instrumentos de avaliação os referenciais quantitativos, o que promoveu alterações significativas no cálculo do IGC em razão de que o CPC constitui o seu principal insumo. A mensuração havia sido estabelecida em 2008, tendo seguido com pequenas variações até 2015 com certa estabilidade das exigências de titulação e do regime de trabalho do corpo docente, bem como nas exigências para a composição do acervo bibliográfico.

Nesse momento, a flexibilização dos critérios de avaliação permite um certo afrouxamento regulatório, do ponto de vista objetivo, evidenciando que as alterações caminharam no sentido do atendimento da demanda por sensibilização do processo avaliativo à diversidade de arranjos das IES. No contexto da educação superior no Brasil, essa mudança atende especialmente às instituições privadas, tendo em vista que as públicas são ou universidades ou institutos federais de educação tecnológica, o que acaba por consolidar, também em nível instrumental, o atendimento às diretrizes dos organismos internacionais de fundo econômico no sentido do incentivo à diversificação dos formatos de IES - da OCDE, no Universities under scrutiny de 1987; do BM, no Higher education: the lessons of experience de 1994, no Higher education in developing countries: peril and promise de 2000 e no Constructing knowledge societies: new challenges for tertiary education de 2003; e da OMC, no Global Agreement on Trade of Services de 1994.

Voltadas essencialmente para a ampliação do acesso associada à melhoria da qualidade em direção à articulação com as necessidades de formação para o mundo do trabalho, as diretrizes internacionais da UNESCO - contidas no Strategies for change and development in higher education: policy paper on higher education de 1995, na World Declaration on Higher Education for the Twenty-First Century: vision and action de 1998 e na World Declaration on Higher Education: the new dynamics of higher education and research for societal change and development de 2009 - aparecem nos instrumentos de avaliação externa das IES e dos Cursos, definindo aspectos relativos à composição do corpo docente - por exemplo, critérios referentes à sua titulação -, à composição das propostas formativas dos discentes - a exemplo de conteúdos transversalmente relacionados na perspectiva da interdisciplinaridade como educação em direitos humanos, educação para as relações étnico-raciais e educação para o meio ambiente - e à infraestrutura institucional - critérios como acervo de títulos disponíveis, dimensionamento de laboratórios, acessibilidade para pessoas com deficiência, aproximação do mercado de trabalho em face da mitigação do impacto da titulação dos docentes (^{Brasil, 2017b}).

As alterações do SINAES indicadas na presente seção evidenciam um sentido de alinhamento progressivo e, mais recentemente, acentuado com as diretrizes emanadas dos organismos internacionais indicados.

CONCLUSÃO

O alinhamento cronológico, bem como o alinhamento de conteúdo e de sentido, entre as discussões promovidas pelos organismos internacionais mencionados sobre a educação superior e sua avaliação e o SINAES é inegável, evidenciando que o seu próprio surgimento e, mais recentemente, as reformas promovidas nos seus critérios e procedimentos constituem efetivos atendimentos às diretrizes dos organismos internacionais.

Mais que isso, é importante registrar que um número significativo de providências normativas brasileiras sobre a avaliação da educação superior, especialmente de graduação, foi tomado, em linhas gerais, logo após a apresentação de diretrizes sobre o tema pelos organismos internacionais, com destaque para a concentração de providências na década de 1990, que preparavam para o surgimento da legislação ou a regulamentavam.

Nesse sentido, a década de 2000 ambientou a consolidação de um sistema de avaliação da educação superior no Brasil capaz de lidar com o cenário estimulado e implementado pelas reformas da década anterior e demandou para a década de 2010 o refinamento, em nível regulamentar e instrumental, dos critérios e procedimentos avaliativos, atendendo à previsibilidade demandada costumeiramente pelos agentes econômicos, inclusive de capital aberto, que passavam a compor uma parcela majoritária do setor da educação superior de graduação brasileira.

Esse movimento de reforma ocorrido ao longo do tempo e, muito intensamente, no ano de 2017, fica marcado por estabelecer, ao mesmo tempo, o aprofundamento da sistematização instrumental e do disciplinamento dos temas por ele abordados. O efeito disso, agudizado em 2017, foi promover clareza e previsibilidade sobre o processo avaliativo e de supervisão, bem como sobre os seus respectivos efeitos regulatórios. Essas características acolhem preocupações típicas das IES privadas, como se pode ver pela contemplação nesse sistema normativo de características próprias delas - a exemplo do disciplinamento das responsabilidades da mantenedora e da mantida perante o e-MEC -, e da elevação significativa da oferta de elementos aptos a garantir a sua segurança jurídica.

A elevação da previsibilidade na condução dessas instituições enseja o atendimento aos postulados dos organismos internacionais - em especial, do BM - de incremento do uso das ferramentas de gestão no âmbito do planejamento acadêmico da educação superior, conferindo uma lógica empresarial à condução das instituições.

Esse alinhamento contribui para o esvaziamento do significado da educação superior como um direito, no campo pragmático, acabando por conferir-lhe um tratamento indiferenciado ao de uma mercadoria (serviço), o que fere a sua concepção como um direito humano, em escala internacional, e como direito fundamental, em escala nacional.