2.1 Gestão universitária

As universidades são caracterizadas como organizações complexas, portadoras de peculiaridades que as diferenciam das demais organizações. A diversidade de objetivos, bem como o tipo de profissionais que nelas atuam e a indissociabilidade do tripé ensino, pesquisa e extensão, fez com que as universidades desenvolvessem um estilo próprio de estrutura, forma de agir e modo de tomar decisão, influenciando, assim, no processo decisório (^{COLOSSI, 1999}).

Dessa forma, a gestão aplicada às universidades tornou-se um recurso de grande valor para essas instituições, visto que, assim como ocorre em outras organizações públicas e privadas, a tomada de decisão é ato contínuo e de alta relevância, por envolver ou impactar variados atores, tanto do ambiente interno quanto externo. ^{Jarzabkowski e Fenton (2006}) defendem que em organizações pluralistas como as universidades, as preferências são obscuras e a multiplicidade de membros e grupos internos persegue, simultaneamente, objetivos diversos, conflitantes e que concorrem entre si.

Outra contribuição no sentido de apontar elementos da complexidade das organizações universitárias e, consequentemente para a sua gestão, vem dos estudos de ^{Baldridge (1971}) ^{Baldridge et al. (1978)} citados por ^{Estrada (2000}), os quais apresentam como elementos que caracterizam o ambiente universitário: a ambiguidade de metas; o fato de as organizações acadêmicas terem pessoas como elementos centrais do seu processamento; a tecnologia problemática; tarefas econômicas dominadas por um alto profissionalismo; corpo profissional fragmentado; e vulnerabilidade ao ambiente.

A variedade de visões do que deve ser esse tipo de instituição vem, então, desde sua concepção, o que terminou por gerar muitos modelos organizacionais e, muitas formas de gestão. Em que pese essa riqueza de orientações, as universidades vêm se debatendo com a necessidade de encontrar uma forma efetiva de gestão, que as conduzam ao atendimento dessa muitas demandas advindas do ambiente. (^{REBELO; COELHO; ERDMANN, 2004}, p. 156).

Diante desse ambiente, visto que segundo ^{Keller (1983}), não existe uma teoria da administração universitária, a gestão das universidades tem se valido de modelos e paradigmas criados para outros contextos organizacionais (MEYER, 2014).

Além disso, conforme ^{Kobiyama, Silva e Perardt (2011}), a gestão universitária difere daquela de uma empresa, ou organização qualquer, demandando habilidades e domínios de técnicas adequadas à realidade universitária, de modo que as práticas da gestão empresarial sendo ela pública ou privada, não podem ser exportadas diretamente para o setor universitário.

Por este motivo, cabe ao gestor universitário gerenciar suas instituições em direção a um futuro visualizado, decidindo-se pelas questões prioritárias, e gerenciando os possíveis conflitos que surgirem (^{ÉSTHER, 2011}).

Assim, como argumenta ^{Pascuci et al. (2016}), é possível concluir que administrar a complexidade interna e externa da organização acadêmica requer uma abordagem diferente das tradicionais que se pautam em premissas funcionalistas e na otimização de resultados. Tal ambiente caótico, desordenado, descontínuo e imprevisível (^{STACEY, 1996}) exige uma postura dinâmica e flexível por parte de seus gestores e a configuração das metodologias de gestão de forma compatível com a realidade e necessidades institucionais.

Nesse sentido, as abordagens sobre Governança Pública, como apresentada no tópico seguinte, trazem um novo olhar sobre as organizações públicas, com uma nova concepção cujo foco está centrado no serviço público e no relacionamento dos órgãos e entidades com suas respectivas partes interessadas.

2.2 Governança pública

Debates recentes no campo da administração pública apontam para uma nova abordagem que vem sendo construída e que na visão de alguns estudiosos do campo não abandona por completo o modelo gerencialista tão em voga nos anos finais do século XX, mas traz um novo olhar para o serviço público numa perspectiva mais ampla que a conecta a noções de governança. Esse debate tem posicionado os estudiosos e os profissionais do campo, segundo ^{Denhardt (2013}) diante de escolhas muitas vezes paradoxais em relação ao futuro da teoria e da prática da administração pública. Ademais, dentro desse debate estão inseridos elementos da governança pública, como pontos-chave na transição para uma forma democrática de relacionamento estado-sociedade com a inclusão de uma cidadania engajada, esclarecida em busca de uma maior participação nas decisões acerca das políticas públicas que afetam toda a sociedade.

Essa nova concepção em discussão desde a década de 1970 e 1980, emerge como New Public Service (NPS) - Novo Serviço Público (NSP) e conforme argumenta ^{Denhardt (2013}) é salutar essa construção para que os atores do campo possam caminhar no sentido de cumprir a promessa da administração pública como ciência. E para que isso realmente ocorra, segundo ele, é preciso “de um redirecionamento na maneira como enxergamos o campo e leve à preocupação não meramente com a administração governamental, mas também com o processo mais abrangente de governança e administração da mudança” (^{DENHARDT, 2013}, p. XIV), para, de fato, alcançar valores societários publicamente definidos.

Também enfatiza ^{Denhardt (2013}) que, embora os estudos no campo da administração pública tenham sido focados na elaboração de um ‘modelo racional de administração’ e de uma visão de accountability democrática baseada implicitamente na dicotomia política e administração, os desafios do campo se tornam mais importantes com o foco mais abrangente em governança democrática, por envolver vários atores, deslocando, assim do foco anterior exclusivo no governo. Para fundamentar o NSP, Denhardt (2013) indica dois temas centrais: “promover a dignidade e o valor do novo serviço público” e “reafirmar os valores da democracia, da cidadania e do interesse público enquanto valores proeminentes da administração pública” (p. 265).

Nessa nova concepção de serviço público, o agente público ou servidor passa a ser um elemento central, pois no NSP, segundo ^{Denhardt (2013}), importa a noção de fazer a diferença para tornar o mundo um lugar melhor e, por isso o serviço público “[...] é construído sobre a ideia do interesse público, a ideia de administradores públicos a serviço dos cidadãos [...] totalmente engajados àqueles que o servem” (p. 276).

E com essa orientação e a aproximação com os cidadãos e outros atores envolvidos, como preceitua a governança pública, a criação de valor público socialmente demandado pode vir a se concretizar, com respostas efetivas a três questões básicas: (1) qual o "valor público" importante a organização procura produzir?; (2) quais "fontes de legitimidade e apoio" poderiam ser invocadas para autorizar a organização a tomar medidas e fornecer os recursos necessários para sustentar o esforço para criar esse valor?; e (3) com quais capacidades operacionais a organização poderia contar (ou desenvolver) para entregar os resultados desejados? (^{MOORE; KHAGRAM, 2004})

Em sentido oposto ao modelo mecanicista burocrático e muito próximo à abordagem ao NSP, a governança pública toma como base os modelos orgânicos, flexíveis, orientados para resultados, com mecanismos amplos de accountability, controle e permeabilidade, em múltiplos arranjos com a participação de diversos atores: estado, terceiro setor, mercado, sociedade, dentre outros, no desenvolvimento, na gestão de políticas públicas e no provimento de serviços (^{BRASIL, 2014}; ^{DIAS, 2012}; ^{RAQUEL, 2012}; ^{DIAS; CÁRIO, 2014}; ^{SECCHI, 2009}). O movimento da governança pública (GP) é discutido por ^{Secchi (2009}) como um modelo relacional por oferecer “uma abordagem diferenciada de conexão entre o sistema governamental e o ambiente que circunda o governo.” (p. 349). Nessa perspectiva de governança pública o Estado tem um papel preponderante de orquestrador, direcionador estratégico, indutor e fomentador essencial para a ativação e orientação das capacidades dos demais atores.

^{Dias (2012}), contribui significativamente com seu estudo ao trazer o que ela denomina elementos da concepção de Governança Pública (quadro 1), constituídos a partir dos trabalhos dos especialistas que estudam as experiências anglo-saxãs e mais comumente referenciados nas publicações brasileiras, como ^{Kooiman (2003}), ^{Pierre; Peters (2000}) e ^{Rhodes (2010}).

Os elementos identificados, como ressalta ^{Dias (2012}), são frutos “justamente do fato de a abordagem de um autor transpassar a abordagem de outro, confirmando a presença dele no movimento”, isto é, o quadro ilustra o especialista que tem na sua abordagem, “a ênfase naquele elemento, não significando que este não tenha sido tratado na abordagem dos demais especialistas adotados nessa concepção teórica” (p. 137). Em termos de Governança Pública, o deslocamento do poder estatal se concretiza como uma estratégia voltada ao arranjo estrutural do modelo de Administração Pública. Isso é decorrente da manifestação da Governança Pública que se efetiva de maneiras diferentes nos níveis local, nacional e internacional, assim como as instituições e políticas também exercem papéis diferentes em cada um desses níveis (^{PIERRE; PETERS, 2000}; ^{DIAS, 2012}).

Como fenômeno, a governança pública pode ser analisada sob quatro perspectivas: sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e políticas públicas; órgãos e entidades; e atividades intraorganizacionais. Na perspectiva sociedade e Estado são definidas as regras e os princípios que orientam a atuação dos agentes públicos e privados regidos pela Constituição e criam-se as condições estruturais de administração e controle do Estado. Na perspectiva dos entes federativos, esferas de poder e políticas públicas, se observa a partir das políticas públicas e das relações entre estruturas e setores, incluindo diferentes esferas, poderes, níveis de governo e representantes da sociedade civil organizada. Quanto aos órgãos e entidades, nessa perspectivas o foco é na garantia de que cada órgão ou entidade cumpra seu papel; enquanto na perspectiva das atividades intraorganizacionais o foco é na redução dos riscos para otimizar os resultados e agregar valor aos órgãos ou entidades (BRASIL, 2014).

Em termos práticos, a função da governança, segundo a International Federation of Accountants (^{IFAC, 2013}) é assegurar que as ações das organizações estejam alinhadas com o interesse público. Para isso, sete funções-chaves são definidas, conforme apresentadas no quadro 2.

Embora as funções da governança apresentadas no quadro 2 em muito se assemelhem às inerentes à gestão, no contexto da governança pública há uma distinção entre essas duas, conforme mostra a figura 1.

Figura 1 Relação entre Governança e Gestão 

Conforme mostra a figura 1, a gestão é responsável pelo planejamento, execução, controle e ação no manejo dos recursos e poderes colocados à disposição do órgão ou entidade pública para alcançar os seus objetivos, enquanto a governança se ocupa em monitorar, supervisionar e avaliar a atuação da gestão, com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas dos cidadãos e demais partes interessadas. Dessa forma pode-se inferir que a gestão é inerente e integrada aos processos organizacionais e a governança se ocupa em fornecer o direcionamento.

Para abordar o fenômeno da governança pública no contexto organizacional, o próximo tópico apresenta a gestão das instituições de educação superior sob a perspectiva da governança.

2.3 Governança universitária

O tema governança universitária é pouco explorado na literatura e é delineado sob as base da governança corporativa e da governança pública, a depender da organização administrativa da IES (se pública ou privada). Segundo ^{Virgili Lillo e Figueroa Aillañir (2016)} o conceito de governança universitária formou-se a partir da aplicação da abordagem da governança ao contexto universitário.

Em termos de teorias de aporte à temática governança no contexto universitário, estudo de ^{Virgili Lillo, Ganga Contreras e Figueroa Aillanir (2015)} sinalizam como preponderantes: a teoria da agência, teoria dos servidores, teoria dos stakeholders e a teoria da dependência de recursos.

Para ^{Balbachevsky, Kerbauy e Fabiano (2016}, p. 127) o conceito de governança universitária tem sido usado na literatura a partir de dois pontos de vista distintos: o primeiro focado “nos mecanismos de ajustamento internos à instituição”, e o segundo focado “nas estruturas de coordenação que a universidade desenvolve com atores societais externos”.

Devido às características das universidades, seu dinamismo, organização e lógica anárquica, “o governo da universidade é, forçosamente, um exercício de governança. Diferentes micro-ambientes institucionais são coordenados através de mecanismos complexos de ajuste que combinam lógicas hierárquicas, de mercado e acordos mútuos” (^{BALBACHEVSKY; KERBAUY; FABIANO, 2016}, p. 128).

Assim, a governança universitária descreve a complexidade dos mecanismos de ajuste mútuo presentes nas IES. Essas instituições se caracterizam pela grande concentração de autoridade, poder e autonomia nas suas unidades. Segundo ^{Dias Sobrinho (1993, p. 54)} “O princípio da autonomia se exerce na forma de lei, que, liberdade e restrição, concede e limita”. Desta forma, o princípio da autonomia não dicotomiza com o dever das IES em prestar contas à sociedade. Pelo contrário, de acordo com o mesmo autor, a autonomia impõe a exigência de responsabilidade, visto que se dá nos contornos definidos pelas exigências da sociedade e do Estado.