1 INTRODUÇÃO

A agenda política dos Estados, no que concerne à educação superior, não deve se restringir apenas à expansão quantitativa, em que pese o apelo à inclusão social, mas também à sua permanente qualificação. Em uma sociedade que se caracteriza cada vez mais pelo uso intensivo do conhecimento, o modelo econômico relegou a disponibilidade de capital, trabalho e matérias primas a um papel secundário. Já a educação superior passou a representar um fator de geração de riqueza para as nações. Nesse novo cenário, a internacionalização da educação superior tem se apresentado como um objetivo central dos governos (^{KNIGHT, 2005}), e principalmente das Instituições de Ensino Superior (IES), na busca permanente de qualificação e formação de cidadãos globais, capacitados para atuação em mercados globalizados (^{DEARDORFF et al., 2012}).

Em países desenvolvidos, a internacionalização da educação superior passou a ser tratada como parte integrante de uma política de Estado, colocada em prática não somente pelas Instituições de Ensino Superior (IES), mas pelo conjunto do poder executivo do país. Ou seja, o papel central da política de Estado, voltada para o fortalecimento da internacionalização das IES nos países desenvolvidos, é explícito (^{LIMA & CONTEL, 2011}; ^{LAUS, 2012}; ^{DE WIT, 2015}; ^{STALLIVIERI, 2017}).

Esse viés de interdependência-convergência entre as ações de Estado e as iniciativas das IES para a internacionalização da educação superior é de grande importância, especialmente se for compreendida como um conjunto de políticas e programas que universidades e governos implementam para responderem, pragmaticamente, ao fenômeno da globalização. (^{GACEL, 2003}).

Desse modo, sobressai a tese de que a internacionalização da educação superior passa pela decisão política do Estado de desenvolver ou não esse processo. No entanto, para que o país possa caminhar em uma mesma direção, é fundamental que as decisões das IES estejam alinhadas com os objetivos orientadores das políticas governamentais.

Nesse contexto, o objetivo deste artigo é apontar para a necessidade da elaboração de um parâmetro de identidade para a internacionalização da educação superior como política pública no Brasil, priorizando um significado estratégico para a mesma.

O estudo realizado é de natureza qualitativa descritiva, desenvolvido por meio de consultas documentais e bibliográficas, que visa a estimular as reflexões acerca da necessidade de parâmetros de identidade para uma política pública de internacionalização das IES. O estudo percorre as mais importantes fontes documentais do governo brasileiro, particularmente de seus Ministérios e de suas agências de fomento, e analisa os movimentos da Política Externa Brasileira do Governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) e da Presidente Dilma Rousseff (2011-2016) com relação à existência de uma política de internacionalização para a educação superior. Discute-se a realização de programas governamentais para a internacionalização, bem como a criação de novas Instituições de Ensino Superior com foco na educação internacional.

Percebe-se uma clara necessidade de convergência das ações de internacionalização da educação superior de um país com a sua política externa conduzida pelo poder executivo. Essa demanda torna-se mais verdadeira ao se analisar a restrita autonomia que o campo acadêmico-científico desfruta, especialmente no caso brasileiro. No Brasil, as Instituições de Ensino Superior precisam se submeter à homologação e fiscalização do Estado para operarem, além da sua notória dependência dos órgãos públicos e fundações de fomento à pesquisa.

É importante ressaltar o sentido de convergência ou interdependência entre os atores quando se destaca a importância da internacionalização da educação superior. Para alguns autores, o tema pode alcançar dois níveis de interesse: o institucional e o nacional.

^{Knight (2004}) analisa a internacionalização tanto no nível da elaboração de políticas nacionais quanto no nível institucional e justifica: “Ambos os níveis são importantes. O nível nacional/setorial tem uma influência importante na dimensão internacional do ensino superior através de políticas, financiamentos, programas e quadros regulatórios. Entretanto, geralmente é no nível institucional individual, que o processo real de internacionalização ocorre”. (^{KNIGHT, 2004}, p.7)

No nível nacional, governos tendem a chamar a atenção para a importância da política oficial de internacionalização da educação superior. O nível nacional estabelece a condição sine qua non para que o nível institucional, ou a lente das IES, crie uma orientação para trabalhar o seu processo de internacionalização.

Independentemente de seus matizes de gestão e orientação, identificam-se IES brasileiras públicas e privadas, laicas e confessionais, mobilizando esforços para a internacionalização de suas atividades de ensino, pesquisa e extensão. Internacionalizar a atividade acadêmica passou a ser mais do que uma volta às origens das universidades, mas uma necessidade de sobrevivência no atual contexto da educação superior, que pode ser percebido na crescente atenção dada pelas IES aos seus projetos de internacionalização. Uma política pública elaborada a partir de um parâmetro de identidade precisar ser dado a essa condução.

2 INTERNACIONALIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR E A POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA

A universidade consubstancia-se, por vocação, em um espaço internacional há séculos. Contudo, nas últimas décadas, a aceleração do processo de interconexão das comunidades econômico-financeiras e, também, das técnico-científicas, trouxe à tona a necessidade de compreender, principalmente para o caso brasileiro, as políticas de governo voltadas à internacionalização da educação superior.

Segundo estudo da United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), países emergentes como Brasil, Rússia, China, Índia, México e Turquia, entre outros, tornaram a internacionalização da educação uma prioridade, o que os colocou entre os países que mais possuem estudantes nacionais em IES estrangeiras, acompanhando o movimento dos países desenvolvidos, como os europeus (^{UNESCO, 2014}).

De certa maneira, enquanto a educação está presente e manifesta nas ações da política externa de países centrais, o mesmo não parece acontecer no caso dos países periféricos, como o Brasil. Morosini argumenta que as políticas nacionais para a ciência e a tecnologia criaram um modelo de internacionalização desequilibrado com foco específico na pós-graduação e não nas IES como um todo (^{MOROSINI, 2011}). O diálogo entre a esfera pública e as IES brasileiras precisa ser ampliado e aprofundado para que ambas as partes dessa díade consigam aproveitar todas as possibilidades que a política externa poderia oferecer à internacionalização das universidades e, estas últimas, para a construção de um país com mais visibilidade no exterior (^{BYRNE; HALL, 2011}).

Dessa maneira, é perceptível o fato de que, em maior ou menor grau, as IES poderiam usufruir das iniciativas oficiais para alavancar seus projetos internacionais, de forma mais articulada e coerente com a política externa do país. A internacionalização da educação superior passa, necessariamente, por incorporar uma dimensão global no propósito da universidade (^{KNIGHT, 2004}).

No caso das IES brasileiras, buscar a internacionalização de suas atividades de ensino e pesquisa sem uma proposta estrategicamente planejada e em consonância com a política nacional de desenvolvimento pode levá-las a ocupar uma posição apenas subalterna neste processo (^{VISENTINI, 2005}).

Identifica-se que a promoção da internacionalização da educação superior, no âmbito governamental, necessita ter um significado estratégico para o país. A abertura das universidades brasileiras para o mundo precisa ser de mão dupla, no sentido de levá-las à modernização e à inovação, a partir da cooperação internacional entre diferentes países e, consequentemente, buscar a promoção do desenvolvimento nacional.

Esforços para promover a internacionalização da educação superior objetivam fazer com que a comunidade acadêmica tenha condições de compreender, apreciar e se articular ante a interdependência entre os Estados em diversas áreas como o meio ambiente, a economia, a cultura e o social, dentre outras. Da mesma forma, esses esforços devem preparar a comunidade acadêmica para atuar em um contexto internacional e intercultural cada vez mais presente em um mundo globalizado (^{DEARDORFF et al., 2012}; ^{MANJARRÉS; GONZÁLEZ, 2014}; ^{SALMI, 2014}). As Instituições de Ensino Superior têm a oportunidade e a responsabilidade, através do ensino e da pesquisa, de aumentar a compreensão desse fenômeno que afeta as nações (^{DE WIT, 2002}).

Muitas vezes o apelo para a internacionalização das universidades corresponde a motivações que frequentemente não são explícitas. Essa situação reflete o ambiente competitivo internacional da sociedade do conhecimento, reforçando, ainda mais, o papel da educação superior na indústria do conhecimento e a importância de se ter uma política pública que defina os seus parâmetros de identidade.

A internacionalização é parte da resposta e é composta por diferentes estratégias, políticas e atividades desenvolvidas por governos e instituições, como as universidades. A construção de uma política de internacionalização para a educação superior precisa contemplar a diversidade de enfoques nas ações dos atores nacionais que promovem a internacionalização (^{HUDZIK, 2011}).

A internacionalização exige um processo de análise do estado da educação superior, do contexto socioeconômico da nação e das tendências globais, assim como uma revisão dos desafios do sistema em matéria de qualidade, formação de recursos humanos, gestão, uso dos sistemas de informação, produção científica e investigativa, competências em línguas estrangeiras, fortalecimento das instituições de Ensino Superior e flexibilização normativa, dentre outros (^{CROSS; MHLANGA; OJO, 2011}).

O Brasil vive um momento em que a discussão sobre a necessidade da internacionalização da educação superior atinge seu ponto crucial, quando estão envolvidos os principais atores desse processo, como órgãos de governo, agências de fomento e entidades que representam a área da educação no país.ⁱ Esse momento exige a identificação da existência, ou não, de fundamentos e definições para a construção de políticas públicas para a internacionalização do sistema de Ensino Superior.

Conforme a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a política governamental desempenha um papel fundamental, pois pode facilitar ou dificultar a internacionalização do ensino superior. As estratégias nacionais de internacionalização do ensino superior podem impactar a competitividade nacional através da captação de iniciativas internacionais de pesquisa, de parcerias e pode facilitar a mobilidade de estudantes e de professores (^{OCDE, 2012}, p.12).

Identifica-se, portanto, a urgente necessidade de uma política pública que responda e contribua para a construção de um projeto de país, de acordo com as normas brasileiras, como a política nacional e internacional - um parâmetro de identidade - e que se estabeleça o que se quer com a internacionalização da educação superior brasileira.

3 A NECESSIDADE DE UM PARÂMETRO DE IDENTIDADE

Com relação ao critério que enfoca os aspectos de identidade nacional e internacional da política pública, considera-se que a internacionalização esteja ligada a outros elementos identitários. A construção de uma política de internacionalização precisa discutir a vocação da instituição para favorecer a compreensão contextual da cultura, incluindo os contextos políticos e sociais (^{DEARDORFF et al., 2012}).

A estruturação de uma política para a internacionalização da educação superior exige elementos de política pública que respondam à construção de um projeto de Estado (^{MANJARRÉS; GONZÁLEZ, 2014}), lembrando que ela se insere entre uma situação existente e outra desejada. (^{FRANCO; COHEN, 1992}). Identifica-se que há motivações econômicas, políticas, acadêmicas e sócio culturais no suporte ao desenvolvimento econômico e tecnológico do país, mas a indicação de como a internacionalização da educação superior, a partir dessas motivações, contribuirá no fortalecimento da posição do Brasil no sistema internacional ainda é frágil.

Observando-se os principais documentos governamentais do Brasil, que suscitam, em algum momento, a preocupação com a internacionalização da educação superior, é a partir do atual Plano Nacional de Educação (PNE) e, mais pontualmente, a partir do Plano Nacional de Pós-graduação (PNPG) 2011-2020 e do documento-marco de lançamento do Programa Ciência sem Fronteiras que se pode perceber a internacionalização da educação superior como um desejo por parte do governo brasileiro de forma mais pontual. Ainda assim, não está claro o que se deseja com a internacionalização em termos de política pública, que defina as grandes diretrizes que apoiam a decisão e a ação do país em termos mais propositivos.

Na perspectiva de ^{Franco e Morosini (2010}) os Planos Nacionais de Educação anteriores, principalmente nos anos de 1960 e 1970, tinham a preocupação de formação de doutores e de pesquisadores no exterior, de forma que retornassem ao país com experiência e que fossem inseridos nos programas de pós-graduação brasileiraⁱⁱ.

O próprio Plano Nacional de Pós-graduação 2011-2020, conforme já apontado por ^{Franco e Morosini (2010}), traz a preocupação com a expansão da educação superior brasileira, indicando que essa expansão por meio da internacionalização acontece nas instituições, nos cursos e no sistema como um todo. A preocupação se daria de uma forma transversal sendo identificadas pela expansão numérica, pela via de ampliação de alternativas, pela necessidade de expansão na produção do conhecimento sobre a influência de internacionalização das universidades (^{FRANCO; MOROSINI, 2010}).

O Plano Nacional de Pós-graduação 2011-2020 evidencia a preocupação com as políticas de cooperação internacional e de formação de recursos humanos no exterior, mas, em nenhum momento, define uma política pública para a internacionalização da educação superior brasileira a partir de um parâmetro de identidade pré-definido (^{CAPES, 2010}).

De acordo com o Plano Nacional de Pós-graduação 2011-2020 a cooperação internacional deveria: destacar o aprimoramento do sistema nacional de pós-graduação, considerando o avanço do conhecimento; promover a inserção no futuro Plano Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social do país; estimular a cooperação internacional por intermédio das universidades, de tal forma que o intercâmbio entre alunos e professores fosse institucionalizado, permitindo inclusive a apresentação de projetos de captação de recursos junto às agências de fomento internacionais; ampliar o atual modelo de parceria institucional, dentro de uma relação de reciprocidade e simetria entre instituições nacionais e estrangeiras. A partir do intercâmbio recíproco de alunos e professores em projetos de pesquisa específicos, bolsas-sanduíche para os alunos além da oferta de estágios (^{CAPES, 2010}).

Observa-se ações propositivas mais pontuais por parte do Brasil na América Latina e na África ao longo dos últimos anos, onde se identifica a obtenção de padrões internacionais para os programas de pós-graduação, que formam uma dimensão internacional e intercultural para a pesquisa e o ensino, via ações do Ministério da Educação (MEC) e do Ministério de Relações Exteriores (MRE). Entretanto, pode-se observar, com bem menor intensidade, ações propositivas nas articulações com o hemisfério Norte, onde o país, com frequência, absorve o que está sendo oferecido e não o que é desejável e necessário para o desenvolvimento de áreas estratégicas para o país.

Todo processo de internacionalização é orientado por motivações. As razões para que um país ou uma IES se internacionalizem direcionam objetivos, políticas, estratégias e mecanismos de monitoramento e avaliação da internacionalização (^{KNIGHT, 2005}).

A Espanha, por exemplo, buscando fortalecer a identidade do sistema de educação superior espanhol, desenhou sua política de internacionalização, publicada no documento: Estrategia para la internacionalización de las universidades españolas 2015 - 2020. O documento está pautado no objetivo de

Consolidar un sistema universitário fuerte e internacionalmente atractivo que promueva la movilidad de entrada y salida de los mejores estudiantes, profesores, investigadores y personal de administración y servicios, lacalidad educativa, el potencial del español como idioma para la educación superior, la internacionalización de los programas formativos y las actividades de I+D+i, contribuyendo a la mejora del atractivo y de la competitividad internacional de España, así como al desarrollo socioeconómico de su entorno próximo basado en el conocimiento (^{ESPANHA, 2014}).

No Brasil, o Estado é a instância que define as políticas de financiamento e regulação da internacionalização da educação superior. A criação das universidades públicas também acontece por política do Estado e de seus governantes (^{LIMA; CONTEL, 2009}).

No país, as políticas de governo para internacionalizar a educação superior normalmente têm a intenção de impulsionar o desenvolvimento nacional, fortalecer as universidades, os programas de pós-graduação e a formação de professores. Por isso, entender a importância e o papel da internacionalização da educação superior pode auxiliar o Estado na definição de políticas públicas que facilitem o processo e beneficiem o país como um todo.

A Tabela 1 apresenta o crescimento do número de estudantes matriculados na educação superior de acordo com a classificação apresentada anteriormente: IES públicas, privadas com fins de lucro e privadas sem fins de lucro, no período histórico de 2001 a 2014, e que são potenciais candidatos à participação em programas de mobilidade acadêmica internacional.

No período de 2000 a 2014, o Brasil apresentou crescente aumento no número da oferta de programas de pós-graduação, considerado o mais importante lócus das ações de cooperação internacional.

Diversas instituições internacionais têm a presença de cientistas brasileiros, o que é um dado qualitativo importante para a avaliação da presença internacional da ciência brasileira no mundo. Essa presença dos cientistas nacionais nessas instituições é permitida graças ao aporte financeiro de agências de fomento nacionais (federais e estaduais) ou estrangeiras. (PNPG, 2010). Para exemplificar, o Quadro 1 apresenta alguns organismos que comparecem com apoio financeiro ou institucional e que oportunizam ações de cooperação bilateral e mobilidade internacional de acadêmicos e de cientistas brasileiros.

Os sistemas educacionais, sejam eles nacionais ou internacionais, são espaços centrais na formulação e disseminação do conhecimento, influenciando decisivamente na interpretação da realidade e na forma de agir dos cidadãos. Apenas essa afirmação, por si só, já justificaria a importância da educação como foro de ampla incidência política, constituindo um espaço onde se pensa e se decidem os rumos de uma nação.

A educação, entre tantas outras finalidades, tem como função promover a cultura e os valores comuns como fonte de coesão e integração social. Durkheim complementa essa afirmação destacando a educação como suporte indispensável na construção e consolidação do Estado-nação (^{DURKHEIN, 1977}).

Esse Estado-nação, para manter-se no sistema internacional, relaciona-se com outros Estados-nação por meio de sua política externa, ou seja, por meio de um conjunto de ações e decisões de um determinado país em relação a outros países ou outros atores também presentes nesse sistema internacional. Essa política externa é entendida como uma ação formulada e implementada pelas instituições públicas que compõem o Estado da mesma maneira como todas as demais políticas governamentais.

Nogueira e Messari evidenciam que a política externa pode ser entendida como um instrumento de apoio à construção da identidade nacional, que ergue fronteiras entre o que o país é e o que são os demais no sistema internacional, definindo nesse processo os interesses nacionais (^{NOGUEIRA; MESSARI, 2001}).

Tal como a educação, a política externa é também central no processo de construção e defesa de uma identidade que ajuda a conformar o Estado-nação, especialmente pelo fato de a educação ter sido utilizada de maneira positiva como fator de coesão e agregação social por muitas décadas, contribuindo para a criação de um clima de harmonia propício às discussões políticas que o Estado necessita (^{PINHEIRO; BESHARA, 2012}).

No caso da Política Externa Brasileira (PEB), pode-se dizer que a mesma vem passando por uma diversificação de sua temática. Nesse sentido, a educação como constitutiva da agenda política externa do país, visando à construção de uma identidade regional e ao fortalecimento de uma comunidade política, acompanha a necessidade de reflexão sobre quem formula e quem implementa essa política. Tal reflexão se faz importante para o aprimoramento da discussão sobre a forma a partir da qual é definido o destino da nação (^{PINHEIRO; BESHARA, 2012}).

Ao analisar modelos de outros países, especialmente europeus, percebe-se que a educação vem se tornando um tema cada vez mais relevante na agenda de política externa. No Brasil, historicamente, o Ministério da Educação (MEC) e o Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) foram os principais atores na definição das ações e programas para a internacionalização da educação superior, com uma presença mais modesta do Ministério de Relações Exteriores (MRE) - Itamaraty. Nesse ponto, em não havendo uma política pública, a partir de parâmetros de identidade, acredita-se que o governo brasileiro poderia apresentar um maior protagonismo, uma vez que o Itamaraty é o ator gestor da PEB, devendo, assim, estar mais integrado nas orientações para os órgãos educacionais.

O MEC e o MCTI não possuem autonomia para interferir na Política Externa Brasileira, mas por vezes têm sido consultados e convidados a participar de discussões que envolvem o tema da educação, exercendo um papel quase de protagonistas em uma diplomacia educacional em determinados programas sem, contudo, existir agenda própria de política externa.

No Brasil, a Divisão de Temas Educacionais (DTE), alocada no Ministério das Relações Exteriores (MRE), é o setor responsável por pensar e desenvolver as ações de política externa na educação, cooperando com outros organismos de governo nacionais. Entre as principais atribuições do MRE nas ações de cooperação educacional destaca-se a coordenação de dois Programas: o Programa Estudante convênio Graduação (PEC-G) e o Programa Estudante Convênio Pós-graduação (PEC-PG), o controle de temas gerais relacionados à cooperação educacional oferecida no Brasil, a participação em negociações de acordos na área no plano internacional e os assuntos relativos à cooperação educacional executados no exterior (^{BRASIL. MRE, 2016}).

Apesar de não avançar na execução dos seus propósitos, o Setor Educacional do Mercosul (SEM) tem como principais objetivos a construção de um espaço educacional integrado por meio da coordenação de políticas de educação que promovam a mobilidade e a formação de uma identidade regional. A qualificação de mão de obra regional, que garanta a inserção competitiva do bloco no sistema internacional, bem como a construção de uma identidade comum aos países membros, são as diretrizes centrais que norteiam os governos dos países e suas políticas exteriores.

Apesar de muitas vezes não ficar evidente à opinião pública, o Ministério da Educação também desenvolve participação importante na formulação e implementação da política exterior brasileira, uma vez que uma parte considerável da sua estrutura está comprometida com a agenda internacional (^{FRANCA; BADIN, 2010}).

É possível aferir que o Ministério da Educação figura como um agente nas relações internacionais do Brasil, além de suas atribuições referentes à sua agenda doméstica, quais sejam, as políticas educacionais nacionais que, a priori, representam sua principal agenda.

Se o Ministério da Educação foi o principal ator responsável pela maior parte das negociações e acordos realizados no âmbito do Setor Educacional do Mercosul, e não o Ministério de Relações Exteriores -Itamaraty, isso leva a uma mudança de padrão na formulação e implementação da política externa: o envolvimento de novos atores com agenda exterior no país, com a perda de monopólio pelo Ministério das Relações Exteriores.

O Programa Ciência sem Fronteiras (CsF), lançado conjuntamente pelo Ministério da Educação e pelo Ministério de Ciência e Tecnologia, em 2010, também teve um apelo importante junto ao Itamaraty como parte da Política Externa Brasileira (PEB) do período, uma vez que seu objetivo era contemplar 101 mil jovens brasileiros para estudar no exterior no período de 2011 a 2014. Apesar da presença da educação ainda ser modesta na política externa brasileira em número de agendas e de temas propostos, não é permissível aos governantes a inobservância do seu potencial para se tornar um instrumento de maior identificação política, por meio de projetos que estimulem valores comuns e promovam a aceitação da diversidade. Se os Estados podem se valer de artifícios educacionais para empreenderem políticas no âmbito doméstico, não há razão para desacreditar que avancem em medidas da mesma natureza em suas relações internacionais.

No Brasil, durante os governos do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva - 2003-2011 (Governo Lula) e da Presidente Dilma Rousseff - 2011-2016 (Governo Dilma) houve um crescimento dos investimentos em projetos do governo federal voltados à internacionalização da ciência e da tecnologia e, por consequência lógica, da educação superior. Assim, a partir do Gráfico 2, é possível compreender que durante o primeiro mandato do Governo Dilma, o investimento nos projetos da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) foi reduzido gradativamente, em comparação com o último ano de Governo Lula. Contudo, mesmo com a queda, os investimentos foram muito superiores aos anos de 2000 a 2008, o que permitiria, ainda, indicar atenção especial à cooperação Sul-Sul.

Ainda que se encontrem argumentos passíveis de contestação, a análise preliminar dos investimentos realizados ao amparo da ABC, no transcorrer do primeiro mandato do Governo Dilma, leva a crer que existiu um potencial alinhamento das ações e programas de internacionalização da ciência e tecnologia com a vocação da política externa do país no período, qual seja, o aprofundamento e desenvolvimento das parcerias e integração com os países do Sul, especialmente da África e da América do Sul, conforme Gráfico 2.

Fonte: Agência Brasileira de Cooperação (^{ABC), 2016}.

Gráfico 2 Investimento financeiro em projetos de cooperação internacional apoiados pela Agência Brasileira de Cooperação, 2000-2014 

Por meio da realização de missões, a ABC define as formas de atuação da agência. As missões realizadas classificam-se em missões de prospecção, missões de monitoramento e missões de avaliação.

Percebe-se que o Itamaraty, por meio da ABC, realizou esforços para a cooperação Sul-Sul na área da educação. Contudo, observa-se que os projetos desenvolvidos são destinados, na sua maior parte, ao desenvolvimento e qualificação dos cidadãos de países parceiros e menos ao desenvolvimento da ciência e tecnologia brasileira. Ou seja, representam ações da ABC no bojo da política externa brasileira como “mão única” e com significativa prevalência do caráter mais humanitário do que sob uma perspectiva estratégica clara de identidade de política pública de internacionalização da educação superior.

No que se refere especificamente à expansão da estrutura da educação superior, no primeiro mandato do Governo Dilma foi identificada uma ação relevante atinente à criação de universidades internacionais no país. Trata-se da criação da Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-brasileira (UNILAB), no município de Redenção, no Estado do Ceará, e da Universidade Federal da Integração Latino-americana (UNILA), em Foz do Iguaçu, no Estado do Paraná. O argumento central que sustentou essa iniciativa foi a possibilidade de promover a integração regional por meio da mobilidade estudantil e da oferta de educação superior a estrangeiros.

Criadas a partir do programa de expansão e interiorização da educação superior pública federal, e instituídas em 2011 e 2010, respectivamente, cada uma dessas universidades tinha como missão atender, além dos estudantes brasileiros, estudantes de países lusófonos do continente africano - UNILAB - e de países latino americano - UNILA. Do ponto de vista da convergência à política externa brasileira no período, a construção das duas universidades visava à integração do Brasil com os países latino-americanos e com a Comunidade dos Países de Língua Portuguesa - CPLP.

Os cursos oferecidos pela UNILA concentram-se em áreas de interesse mútuo dos países da América Latina, consideradas, por seus formuladores, estratégicas para o desenvolvimento regional. Com 18 cursos de graduação sendo ofertados em 2014, destacam-se as áreas de ciências humanas e sociais, saúde e tecnologia.

A maior parte dos alunos estrangeiros da UNILA é oriunda do Paraguai, Colômbia, Bolívia, Argentina e Haiti, mas a universidade também recebe, em menor número, alunos do Uruguai, Chile, Equador, El Salvador, Cuba, Costa Rica e Venezuela. Dos seus 265 docentes, em 2014, 47 eram estrangeiros e 218 brasileiros. Como pode ser observado, a UNILA já demonstrava potencial de contribuir para a política externa brasileira voltada à integração regional. (^{BRACKMANN, 2013}). Cabe salientar que a iniciativa é anterior ao mandato da Presidente Dilma, ou seja, de seu antecessor Presidente Luís Inácio Lula da Silva.

A UNILAB oferece, ainda, cursos de graduação a distância. No ano de 2014, 481 estudantes estavam matriculados. Nos cursos de pós-graduação, 71 estudantes estavam matriculados em mestrado, além de 90 nos cursos de especialização, ambos presenciais. Já os cursos de especialização a distância possuíam 686 inscritos (^{UNILAB, 2016}).

Alguns programas e algumas ações do Governo Dilma Rousseff de incentivo à mobilidade acadêmica e pesquisa internacional desenvolvidos no âmbito do Ministério da Educação, do Ministério de Ciência, Tecnologia e Inovação e do Ministério de Relações Exteriores podem ser analisados no Quadro 1. Visando maior pragmatismo analítico das iniciativas de internacionalização da educação superior do Governo Dilma e seu possível entrelaçamento com a política externa do seu primeiro mandato, alguns elementos foram reduzidos e sintetizados.

Na construção do Quadro 2 percebe-se que algumas ações de internacionalização têm sentidos diferentes e complementares, no que diz respeito ao caminho percorrido pelos beneficiários da iniciativa. Assim, alguns programas podem ser caracterizados como do tipo inward, pois visam a recepção no país de estudantes e docentes estrangeiros. Outros podem ser identificados como outward, pois se tratam de ações por meio das quais os estudantes e docentes brasileiros vão ao exterior buscar sua capacitação. Por fim, há ações que atuam em ambas as direções, isto é, tanto na recepção quanto na emissão de docentes e estudantes estrangeiros e brasileiros.

Talvez a mais importante observação que se depreende está na identificação de ações de internacionalização da educação superior que foram percebidas nesse estudo como convergentes à política externa do Governo Dilma no período. Contudo, esses programas não estavam no centro das atenções do Governo Dilma, nem tampouco contavam com uma parcela importante do orçamento para a educação superior. A ação central, como verificado, foi o Programa Ciência sem Fronteiras (CsF), tanto no que diz respeito à amplitude de atuação quanto à alocação de recursos públicos.

Amado Cervo e Carlos Lessa chamam atenção para dois importantes elementos na condução do Governo Dilma: a dificuldade de diálogo constante e intenso com o empresariado brasileiro, mais precisamente nos setores industrial e do agronegócio; e a deficiência em suprir a baixa propensão deste mesmo empresariado em inovar, com políticas de Estado que envolvessem universidades, centros de pesquisa e empresas (^{CERVO; LESSA, 2014}).

Conforme é possível concluir mediante a análise dos dados trazidos houve relativo alinhamento na esfera da educação superior com a política externa brasileira do período analisado. Ainda assim, a preocupação por parte dos atores envolvidos em definir a partir de um documento específico uma política pública para a internacionalização das IES brasileiras, baseada em um parâmetro de identidade vinculando a mesma a um objetivo estratégico ante o que se quer com a internacionalização ainda é frágil. Tal fato demanda atenção prioritária dos dirigentes com relação à internacionalização, para que o país não fique a margem das decisões mundiais relacionadas à educação superior.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A internacionalização da educação superior passa pela decisão política de desenvolver ou não esse processo para que o país possa caminhar em direção ao desenvolvimento, à inovação e à qualificação. Para que isso aconteça é fundamental que as decisões das IES estejam alinhadas com os objetivos orientadores das políticas governamentais.

Apesar dos diferentes matizes de gestão e orientação, muitas das Instituições de Ensino Superior brasileiras estão envidando esforços para a internacionalização de suas atividades. Internacionalizar a atividade acadêmica passou a ser mais do que uma volta às origens das universidades, mas uma necessidade de sobrevivência no atual contexto das Instituições de Ensino Superior a partir de um mundo cada vez mais globalizado. Para tanto, evidencia-se ainda mais a necessidade de desenhar uma política pública por meio de um parâmetro de identidade própria, que respeite as características e vocações da rede de instituições de ensino superior brasileiras.

O Brasil vive um momento em que a discussão sobre a necessidade da internacionalização da educação superior atinge um momento crucial, quando estão envolvidos os principais atores desse processo, como órgãos de governo, agências de fomento e entidades que representam a área da educação no país. Nesse sentido, esse momento exigiria a identificação da existência, ou não, de fundamentos e definições para a construção de políticas públicas para a internacionalização do sistema de Ensino Superior.

Identifica-se que existe necessidade de uma política pública que responda e contribua para a construção de um projeto de país, de acordo com as normas brasileiras, como a política nacional e internacional. Assim, aponta-se para a necessária existência de um parâmetro de identidade que indique de forma clara o que se quer com a internacionalização para um país com características continentais como o Brasil.

Todo processo de internacionalização é orientado por motivações. As razões para que um país ou uma IES se internacionalizem direcionam objetivos, políticas, estratégias e mecanismos de monitoramento e avaliação desse processo de internacionalização.

Observa-se ações pontuais mais propositivas por parte do Brasil na América Latina e na África ao longo dos últimos anos, onde é possível identificar a obtenção de padrões internacionais para os programas de pós-graduação, que formam uma dimensão internacional e intercultural para a pesquisa e o ensino, via ações do Ministério da Educação, porém ainda com baixa intensidade do Ministério de Relações Exteriores. Com bem menor intensidade, também, observa-se ações propositivas nas articulações com o hemisfério Norte, onde o país, com frequência, absorve o que está sendo oferecido e não o que é desejável e necessário para o desenvolvimento de áreas estratégicas para o país.

A educação como constitutiva da agenda da política externa do país, visando à construção de uma identidade e ao fortalecimento de uma comunidade, acompanha a necessidade de reflexão sobre quem formula e quem implementa essa política. Tal reflexão se faz importante para o aprimoramento da discussão sobre a forma como é definido o destino da nação a partir do significado para internacionalização de suas IES.

Não obstante, observa-se, que o país ainda não conseguiu desenvolver um parâmetro de identidade claro para a internacionalização da educação superior como política pública, a partir de um documento oficial que oriente às IES, estabeleça diretrizes e promova o desenvolvimento equilibrado do Brasil educacional no cenário mundial. Ainda que se tenha e que se analise documentos com ações direcionadas, e que são positivas para o país, as mesmas não partiram de uma definição de política pública, e, portanto, não foram capazes de determinar um sentido e nem um significado estratégico para uma melhor inserção internacional do país no cenário da educação mundial. Tal fato corrobora e deixa ainda mais evidente a urgência da definição do parâmetro de identidade para a internacionalização da educação brasileira.