A transferência de serviços não-exclusivos para o setor não-estatal

Com o PDRAE (^{BRASIL, 1995}) e a EC 19/98, que visam à administração pública gerencial (BRESSER, 1996) mantendo, contudo, o Estado como “instrumento de promoção do bem-estar social e do crescimento econômico” (^{NUNES, 2007}, p. 33), começa a ganhar corpo a transferência de serviços não-exclusivos.

Para tanto, surgiram novos modelos institucionais-legais para a transferência de serviços não-exclusivos: as Organizações Sociais (OS), as Organizações da Sociedade Civil (OSC) e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP).

A literatura aponta que embora genericamente se convencionou nominar todas as instituições que atuam em parceria com o Estado de organizações sociais e que ambos modelos partam da concepção de administração pública gerencial, orientados pelos princípios da eficiência, qualidade social e transparência e com foco no atendimento ao cidadão-cliente (^{BRESSER-PEREIRA, 1996}), a forma de se constituir e gerir tais parcerias tem distinções.

Surgidas na esteira do PDRAE, as OS foram estabelecidas na Lei n. 9.637/98 (^{BRASIL, 1998}), tendo como objetivo central segundo Graeff (2015, p. 230) a “transferência dos serviços públicos não-exclusivos de Estado para o denominado setor público não-estatal, ou seja, a publicização desses serviços”, abrindo a possibilidade das OS assumirem serviços públicos realizados por órgãos da administração, extinguindo-os.

Já as OSC, entidades privadas sem fins lucrativos como fundações, associações, religiosas e cooperativas sociais, que desenvolvem ações de interesse público e atuem em atividades nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia, são regulamentadas por meio da Lei 13.019/2014 (^{BRASIL, 2014}), que sucedeu a Lei n. 9.790 (^{BRASIL, 1999}).

As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip) foram definidas pela Lei Federal n. 9.790 (^{BRASIL, 1999}), e qualificadas como pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos. A sua finalidade é realizar serviços não-exclusivos do Estado, contando com incentivo e fiscalização do poder público (DI PIETRO, 2007).

A fim de se estabelecer diferenças entre as OS, as OSC e as OSCIPS, trazemos a figura 2, produzida a partir dos estudos de Di Pietro (2007), Graeff (2015) e Adrião (2008):

Cabe apontar a existência de ações judiciais que questionam a transferência de serviços não-exclusivos, como o caso das OS, que foram alvo da ADIN 1.923 junto ao Supremo Tribunal Federal - STF, sob a alegação de que a Lei n. 9.637/98 (^{BRASIL, 1998}) “promove profundas modificações no ordenamento institucional da Administração Pública brasileira”, por habilitar o Poder Executivo da União a instituir, mediante decreto, um Programa Nacional de Publicização que objetiva transferir serviços estatais para entidades de direito privado não integrantes da Administração.

No STF, em voto seguido pela maioria, o Ministro relator Ayres Brito apontou que é “notório que todos os serviços enumerados no art. 1º da Lei 9.637/98 são do tipo ‘não- exclusivos do Estado’, não havendo, a priori, impedimento na qualificação de entidades para que venham gerir esses serviços” (^{BRASIL, 2011}).

A partir de tais considerações, analisamos o atendimento educacional à primeira infância no Distrito Federal na Rede Oficial e conveniada entre os anos de 2012 a 2017.

As parcerias entre o Estado e a Sociedade Civil nos marcos legais do Distrito Federal

No Distrito Federal (DF), a transferência de serviços não-exclusivos para o setor não-estatal é uma prática anterior ao Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e está regulamentada na Lei Orgânica do Distrito Federal - LODF (^{DISTRITO FEDERAL, 1993}), que estabeleceu em seus artigos 218 e 243 a possibilidade de subvencionar instituições sem fins lucrativos que prestassem atividades educacionais, culturais ou socioeducativas.

Com a publicação do PDRAE e da EC 19/1998 surgiram novos marcos a fim de disciplinar e fomentar tais parcerias, dentre os quais a inclusão do Artigo 221-B na LODF, que estabeleceu que “os recursos públicos devem ser destinados às instituições públicas de ensino e podem ser dirigidos às instituições comunitárias, confessionais ou filantrópicas de ensino” estabelecendo ainda que “os recursos de que trata este artigo podem ser destinados a bolsas de estudo para a educação básica, na forma da lei, para os que demonstrarem insuficiência de recursos, quando houver falta de vagas”, em situação análoga à apresentada por Adrião (2013) e ^{Domiciano (2009)} em seus estudos acerca da oferta de vagas na Educação Infantil em Organizações da Sociedade Civil fomentadas por municípios paulistas.

Com o advento do Marco Regulatório das Organizações Sociais (^{BRASIL, 2014}), os convênios entre a SEDF e as Organizações da Sociedade Civil começam a ser regidos por tal legislação, que prevê a realização de chamamento público para firmar acordos de cooperação, que vem sendo realizados anualmente desde então.

O direito à Educação Infantil no Distrito Federal

A garantia de acesso à Educação Infantil no Distrito Federal foi estabelecida na LODF (^{DISTRITO FEDERAL, 1993}) por meio do artigo 223 que determinou que “o Distrito Federal garantirá atendimento em creches e pré-escolas a crianças de zero a seis anos³ de idade, na forma da lei”, a serem custeadas “pelo Poder Público, mediante dotação orçamentária própria”.

Embora a garantia de acesso tenha sido estabelecida, nos anos posteriores à promulgação da LODF não houve a implementação de políticas voltadas ao atendimento educacional da primeira infância, devendo ser ressaltado que até o ano de 2011 a política de creches estava a cargo da Secretaria de Desenvolvimento Social e Transferência de Renda (SEDEST), sendo transferida posteriormente à Secretaria de Estado de Educação (SEDF).

Tal dinâmica fez com que o DF apresentasse historicamente baixa cobertura educacional para a primeira infância, fato evidenciado pelo Tribunal de Contas do DF por meio do Processo TCDF 20440/2012 (^{DISTRITO FEDERAL, 2013}) que apontou que em 2012 somente 7,46% (5.896) das crianças de zero a três anos de idade foram atendidas em creches e que havia somente 31.896 estudantes matriculados na pré- escola.

Esse quadro começa a se modificar a partir da Emenda Constitucional 59/2009 (^{BRASIL, 2009}), da Emenda à LODF n. 80/2014 (^{DISTRITO FEDERAL, 2014}) da aprovação do Plano Distrital de Educação do Distrito Federal - PDE/DF (^{DISTRITO FEDERAL, 2015}), elaborado em consonância com as diretrizes de universalização de atendimento apontadas no Plano Nacional de Educação (^{BRASIL, 2014}), e que determinou a obrigatoriedade de:

Meta 1: Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de 4 a 5 anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches públicas e conveniadas, de forma a atender no mínimo 60% da população dessa faixa etária, sendo no mínimo 5% a cada ano até a final de vigência deste Plano Distrital de Educação - PDE, e ao menos 90% em período integral.

A Meta 1 do PDE-DF, diferentemente do PNE, que propôs a universalização da “pré-escola para as crianças de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até 3 (três) anos” (^{BRASIL, 2014}), ampliou o público alvo ao estabelecer a obrigatoriedade de universalizar o acesso à pré-escola até 2016 e determinar que 60% dos estudantes com idade entre 0 a 3 anos sejam atendidos em creche, percentual que totaliza aproximadamente 82.000 crianças segundo dados do Censo Populacional (^{BRASIL, 2010}), sendo que 90% deverá ser atendida em tempo integral.

A fim de compreender a opção política adotada pelo DF para garantir a universalização do acesso à pré-escola e garantir atendimento de 60% dos alunos com idade para frequentar a creche, e responder a questão de pesquisa proposta, o presente estudo analisou o perfil das matrículas da Educação Infantil (creche e pré-escola), bem como o valor investido para a oferta de educação para esse público.

Análise do atendimento aos estudantes com idade entre 0 e 3 anos no DF

Para compreender a política de acesso à creche, é interessante uma análise dos dados do Censo Escolar da Rede Pública do DF entre 2012 e 2017, período no qual as creches passaram para a responsabilidade da SEDF:

A partir da análise dos dados podemos apontar a seguinte dinâmica na oferta de vagas em creche no DF: i. a ampliação das matrículas realizadas em Organizações da Sociedade Civil, que saltaram de 4.585 vagas em 2012 para 11.939 vagas em 2017; ii. significativa queda de vagas em creches públicas da Rede Oficial, tendo em vista que em 2012 havia 1.311 vagas, das quais em 2017 só restavam 289.

Tal movimento foi impulsionado pela ampliação da oferta de vagas em prédios próprios das instituições conveniadas e pela opção de transferir a gestão dos Centros de Educação da Primeira Infância (CEPIS), construídos com recursos do Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância) às OSC a partir de 2014, evidenciando a preferência pela oferta de matrículas em creches no setor não-estatal, confirmando a tendência de transferência da oferta de creches para o setor não-estatal observada nos estudos de ^{Domiciano (2009)} e Adrião, Borghi e Garcia (2013).

Por fim, foi evidenciada a baixa cobertura educacional na creche quando comparada ao disposto na Meta 1 do PDE-DF, que determinou o atendimento de no mínimo 60% dos alunos com idade entre 0 a 3 anos, estimada no diagnóstico das metas do PDE-DF em 27.500 alunos, fazendo com que o Sistema Público de Ensino do DF apresente um déficit de aproximadamente 12.772 vagas em creches.

Análise do atendimento educacional aos estudantes com idades entre 4 e 5 anos

Ao analisar os dados do Censo Escolar da Rede Pública de Ensino do DF referentes à oferta de vagas na pré-escola (4 e 5 anos) no período entre 2012 a 2017, temos:

No período analisado observou-se a ampliação de matrículas na pré-escola, que saltaram de 33.534 vagas em 2012 para 46.575 vagas em 2017, uma ampliação de 36,1%, sendo que: o quantitativo de vagas ofertadas em escolas da Rede Pública de Ensino apresentou evolução, passando de 30.019 matrículas em 2012 para 40.715 em 2017, e as vagas ofertadas em instituições conveniadas passaram de 3.515 em 2012 para 5.860 em 2017, das quais 2.573 foram ofertadas nos Centros de Educação da Primeira Infância - CEPI, construídos com os recursos do Proinfância e que foram repassados pelo Distrito Federal às OSC.

Gastos do DF com a oferta de vagas em creche e pré-escola mediante convênios

Ao analisar as parcerias entre o Distrito Federal e as Organizações da Sociedade Civil para oferta de Educação Infantil, ganha relevância o estudo das transferências de recursos públicos às instituições conveniadas, tendo em vista que tais valores poderiam ser utilizados para ampliar a oferta de vagas na Rede Pública de Ensino do DF.

Destarte, iniciamos pelo valor per capita mensal destinado às OSC conveniadas para a oferta de vagas em creches e pré-escola (Gráfico 1):

Fonte: Estudo Técnico 02/2017 - Comissão de Educação e Saúde da Câmara Legislativa DF.

Gráfico 1 Valor per capita mensal pago pelo DF às OSC 

Os dados apontados no gráfico 1, extraídos dos Editais de Chamamento Público publicados pela SEDF entre 2012 a 2017 e analisados no Estudo Técnico 02/2017 (^{DISTRITO FEDERAL, 2017}), apontam que o valor repassado às OSC vem se ampliando, tendo em vista que a per capita para a creche que em 2012 era de R$ 446,30 mensais saltou para R$ 747,53 a partir de 2015. Já para a Pré-escola, os repasses que eram de R$ 446,3 por estudante chegaram a 640,74 em 2015, se mantendo nesse nível nos anos de 2016 e 2017.

Assim, constata-se que o valor mensal per capita repassado às OSC apresentou elevação de 67,49% para a creche e de 43,57% na pré-escola, ficando acima da inflação medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC no período, que foi de 33,97%.

Outro foco de análise se concentra na comparação entre os valores liquidados com convênios e o gasto total do DF com Educação Infantil, e que se baseia nos valores consolidados extraídos do Sistema Integrado de Gestão Governamental do DF (SIGGO):

Analisando a evolução dos gastos a partir dos dados do SIGGO percebe-se que os valores destinados ao fomento da Educação Infantil liquidados na Rede Pública de Ensino do Distrito Federal passaram de R$ 365.369.457,00 em 2012 para R$ 410.024.018,00 em 2017, uma ampliação de 12,22% aproximadamente, enquanto os valores liquidados para a oferta de vagas na Educação Infantil pelas OSC cresceram de R$ 39.765.329 em 2012 para 161.294.688 em 2017, uma ampliação de 305,6% aproximadamente, em um período no qual as matrículas nas OSC cresceram 119,7%.

Quando comparamos o volume de recursos destinados ao fomento da Educação Infantil ofertada nas OSC e os gastos totais liquidados na subfunção 365 (Educação Infantil) pelo Distrito Federal, constata-se que em 2012 os gastos com OSC representavam 12,3% dos gastos totais, ao passo que em 2017 alcançaram 39,3% das despesas liquidadas pelo Distrito Federal na subfunção 365.

Interessante apontar que enquanto em 2017 o valor gasto com Educação Infantil nas conveniadas alcançou o ápice da série histórica analisada, o valor gasto na Rede Pública de Ensino teve a menor marca da série temporal usada no presente estudo. Também se constatou que o valor gasto nas OSC alcançou a maior proporção em relação ao gasto total com educação infantil, passando de aproximadamente 12,3% (2012) para um patamar em torno de 39,33% dos gastos totais com Educação Infantil liquidados em 2017.

Outro ponto de análise que nos detivemos foi no comparativo entre o investimento per capita anual realizado na Rede Pública de Ensino do DF e o investido nas Organizações da Sociedade Civil para atender a estudantes da Educação Infantil, dado obtido a partir de dados extraídos do SIGGO (Tabela 4):

Ao analisar os gastos per capita anual na Rede Oficial e na rede conveniada (OSC), constatamos que em 2012 o valor foi de R$ 10.293,39 e R$ 4.909,29 respectivamente, havendo uma diferença aproximada de 109,6% maior no valor investido por estudante na Rede Oficial em comparação ao estudante atendido nas OSC. Já em 2017, o valor per capita anual investido na Rede Oficial (Educação Infantil) foi de R$ 7.694,74 contra R$ 9.062,01 nas OSC, fazendo com que a Rede Oficial passasse a receber um investimento per capita anual 17,7% inferior ao realizado nas OSC.

Com a análise dos dados, uma questão interessante surge diante da realidade apresentada a partir do ano letivo de 2017: tendo em vista que o valor per capita anual investido por estudante na Educação Infantil atendido na Rede Oficial passou a ser inferior ao valor destinado ao atendimento dos estudantes matriculados nas instituições conveniadas (R$ 7.694,74 na Rede Oficial versus R$ 9.062,01 nas OSC), o princípio da eficiência, introduzido no caput do artigo 37 da Constituição Federal por meio da EC nº 19/98 (^{BRASIL, 1998}) e que deve orientar as parcerias entre o Estado e as entidades não-estatais fica comprometido, afastando pelo menos do ponto de vista financeiro a alegada eficiência e economicidade. Apontamos para a necessidade de maior acompanhamento desses dados, a fim de verificar se o observado no ano de 2017 é uma tendência ou apenas uma sazonalidade.

A política de acesso à Educação Infantil no Distrito Federal: pública estatal ou pública não- estatal?

Concluída a análise dos dados, retomamos a questão da pesquisa, ou seja: a transferência de serviços não-exclusivos do Estado para o setor não-estatal tem se constituído como política central do Distrito Federal para o atendimento educacional à primeira infância?

Diante dessa questão, é necessário apontar que os dados indicaram dinâmicas distintas para cada uma das sub-etapas da Educação Infantil, ou seja, para Creche (estudantes com idades entre 0 e 3 anos) e para a Pré-escola (estudantes com idades entre 4 e 5 anos).

Levando-se em consideração que entre 2012 a 2017 o número de matrículas de estudantes com idade entre 0 a 3 anos em creches públicas caiu de 1.311 para 289, uma redução de 77,9%, ao passo que o número de estudantes atendidos em creches conveniadas subiu de 4.585 para 11.939, é possível apontar que a transferência de serviços-não exclusivos do Estado para o setor não-estatal tem se constituído como política central do Distrito Federal para oferta de atendimento escolar aos estudantes que compõem o público-alvo das creches. Tal ação, ou seja, priorizar a oferta de vagas em creches via convênio, não é uma tendência apenas do DF, tendo em vista o desvelado nos estudos já citados (ADRIÃO, BORGHI E GARCIA, 2013; ^{DOMICIANO, 2009}).

Em relação à Pré-escola, os dados apontam para a ampliação das vagas na Rede Oficial, chegando em 2017 a um total de 46.575 matrículas, das quais 40.715 são ofertadas nas escolas da Rede Pública de Ensino e 5.860 nas conveniadas, em especial nos CEPIS. Assim, constata-se uma dinâmica na qual o DF tem firmado acordos de cooperação com as OSC a fim de garantir a universalização do atendimento aos estudantes com idades entre 4 e 5 anos em cumprimento à obrigatoriedade de universalização da Pré-escola estabelecida na Meta 1 do PDE-DF, sendo possível perceber a tendência de que o atendimento na Rede Oficial se constitua como opção preferencial da política de oferta de Pré-escola.