Introdução

No contexto da reforma administrativa do Estado brasileiro, iniciada em 1995, operada por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE), em que “as políticas sociais deixam de ser consideradas atividades exclusivas do Estado e passam para a esfera ‘pública não-estatal’ instituída por meio da criação das Organizações Sociais (OS), organizações de direito privado, públicas, não-estatais” (^{PERONI; ADRIÃO, 2007}, p. 21), o governo federal inaugurou a inovação de descentralizar recursos financeiros diretamente para a escola.

A primeira dessas inciativas foi o Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), que viria a se tornar o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) em 1998 (^{MENEZES, SANTOS, 2001}) e que, para atender às premissas do PDREA, transformou as escolas públicas em Unidade Executora (UEx), “uma entidade de direito privado, sem fins lucrativos, representativos da comunidade escolar [...], responsável pelo recebimento e execução dos recursos financeiros recebidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)”. (^{PERONI; ADRIÃO, 2007}, p. 30).

Nos anos 1990, em contexto federativo, ainda antes da iniciativa federal, foram várias as experiências por parte de estados e municípios, que criaram programas dessa natureza, com vistas a descentralizar recursos financeiros, “para que as próprias escolas pudessem ser responsáveis por sua gestão e utilização, conforme o princípio constitucional de gestão democrática do ensino público”. (^{CAMARGO; VIANA, 2015}, p. 2).

No caso do estado de Mato Grosso do Sul, onde está situado o objeto do estudo de caso deste artigo, foi implantado, em 1993, o Programa Repasse Financeiro (RP), no contexto da política educacional de gestão democrática. O eixo central de inovação foi a eleição de diretores e de membros do colegiado escolar nas unidades escolares. Assim, o Programa RP originou-se na “pressão exercida pelos diretores e colegiados eleitos no período, com o objetivo de aportar recursos diretamente na escola”. (^{FERNANDES, 2001}, p. 152).

Nos primeiros anos do século XXI, os programas de descentralização de recursos financeiros para a escola pelo governo federal ampliaram significativamente. O imperativo foi corrigir assimetrias econômico-sociais e equalizar os desafios postos aos múltiplos sistemas de ensino e suas escolas, no que tange à materialidade do direito à educação. Para ^{Camargo e Viana (2015)}, programas dessa natureza vêm permitindo que a escola apresente garantia de funcionamento, viabilidade na realização do seu projeto político-pedagógico, transparência no uso de recursos e envolvimento da comunidade escolar em processos de tomadas de decisão, o que exige aprendizagens e consciência democrática.

Programas com as mencionadas finalidades analisadas por ^{Camargo e Viana (2015)} têm lastros em dispositivos constitucionais de 1988 (BRASIL, 1988) e foram normatizados pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (BRASIL, 1996).

Diante disso, este trabalho objetivou verificar qual foi o montante de recursos financeiros recebido e administrado no âmbito de uma escola selecionada³, e que possíveis efeitos a operacionalização de programas dessa natureza impôs à organização do trabalho da escola. A escola em questão integra a rede estadual de ensino de Mato Grosso do Sul⁴. A seleção dessa escola deu-se pelo fato de que contém todos os programas de descentralização de recursos financeiros originados da União e também o programa estadual, que tem a mesma finalidade.

No tocante ao espaço temporal, a escola selecionada vem administrando recursos financeiros por meio de programas de finalidades descentralizadoras desde o início de seu funcionamento, coincidindo com a implantação do Programa Estadual RF em 1993. No entanto, para atender tanto os limites do artigo quanto o período de execução, pela escola, de todos os programas de que ela precisou administrar e prestar contas, a opção de coleta de dados concentrou-se nos anos de 2007 a 2018.

Trabalhou-se com a legislação educacional e com os dados de prestação de contas da escola de todos os programas de descentralização financeira por ela administrados, registrados na Superintendência de Administração, Orçamento e Finanças (SUAOF) da Secretaria Estadual de Educação (SED).

A escola em questão, por pertencer a uma rede de ensino, está “submetida à mesma autoridade e às mesmas regras, integrando os mesmos sistemas e dispondo de recursos equivalentes” (^{COSTA, 2008}, p. 455), como as demais escolas que compõem a rede, ainda que, entre si, apresentem diferenças e similaridades.

No período de 2007 a 2018, a escola selecionada operou os seguintes programas de descentralização de recursos financeiros: o Programa RP, da SED, de natureza contábil adicional, e os Programas de natureza contábil complementares, que se originam do Governo Federal, como o PDDE, o Programa Ensino Médio Inovador (PROEMI), o Programa Inovação Educação Conectada (PIEC), o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC) e o Programa de Alimentação Escolar (PNAE). Todos os programas federais são gestados pelo FNDE.

No período em tela, a escola deste estudo passou por muitas alterações em seu padrão de oferta e atendimento, em razão da interseção entre as políticas educacionais das esferas federal e estadual. Em 2013, por exemplo, a escola ofertou 727 matrículas, entre ensino fundamental e ensino médio. A partir de 2014, passou a atender somente o ensino médio e registrou 342 matrículas. Em 2018, ofertou, para o ensino médio, 472 matrículas. (MATO GROSSO DO SUL, 2013, 2014, ²⁰¹⁸).

Na sequência desta introdução, elencam-se os programas de descentralização de recursos financeiros trabalhados pela escola, com o volume de recursos nela aportados no período selecionado, bem como se sinalizam alterações processadas no trabalho da escola mediante a administração dos recursos. Por último, tecem-se as considerações finais.

Possíveis efeitos, no trabalho da escola selecionada, pelos Programas de descentralização de recursos financeiros entre 2007 e 2018

Nos anos 1990, no contexto do Estado neoliberal, as reformas encetadas no campo da política educacional, embora tenham sido revistas pelo Estado Neodesenvolvimentista⁵, instalado a partir de 2003, guardaram lastros do binômio centralização versus descentralização, em seus processos e relações. Os programas de descentralização de recursos financeiros fazem parte dessa herança institucional e foram substancialmente ampliados no contexto do Estado Neodesenvolvimentista, como mencionado na introdução.

O golpe “legislativo-judiciário-midiático”, ocorrido em 2016 (^{AMARAL, 2017}, p. 103), esfacelou o Estado Neodesenvolvimentista, entre outras medidas, por meio da aprovação da Emenda Constitucional n. 95/2016 (BRASIL, 2016). O objetivo central de aprovação da Emenda em questão foi a promoção da austeridade fiscal, que reduziu direitos sociais por meio de corte expressivo de recursos para a área.

No atual contexto do governo federal eleito em 2018, o desmonte do legado anterior continuou seu curso, ao acelerar as medidas de austeridade fiscal impostas pelo ultraliberalismo econômico, somando-se, agora, à agenda conservadora de costumes (^{MIGUEL, 2019}). Nessa conjuntura, muitos dos programas de descentralização financeira de recursos para a escola sucumbiram. Outros ainda permanecem.

O primeiro programa dessa natureza que chegou à escola foi o Programa RF, de natureza contábil, de recursos adicionais, implantado pela SED, em 1993, para dar sustentação ao Programa de Gestão Democrática da rede estadual de ensino. O Programa foi revisto em 2008, por meio do Decreto nº 12.696/2008, para finalidades de prestação de contas (^{MATO GROSSO DO SUL, 2008}).

A administração dos recursos do programa é de responsabilidade da direção da escola, que assina a prestação de contas juntamente com a Presidência do Colegiado Escolar. De acordo com as normas do programa, os recursos destinam-se a medidas de pequenos e prontos atendimentos (^{MATO GROSSO DO SUL, 2008}). Na Tabela 1, observam-se os recursos recebidos e administrados pela escola, mediante a execução do Programa RF.

Há que se considerar que o Programa Repasse Financeiro tem, como critério para alocar seus recursos na escola, o número de matrículas. Entre os anos de 2010 e 2017, como se vê na Tabela 2, a escola solicitou à SED recursos a mais por meio desse programa, no que foi atendida. Os recursos a mais recebidos pela escola e registrados na Superintendência de Administração, Orçamento e Finanças (SUAOF) da SED, conforme a Tabela 2, destinaram-se àquelas despesas objetivadas pelo Programa RF.

Como se constata nas tabelas 1 to 2, os valores repassados à escola pelo Programa RP variaram bastante no período, em razão das alterações provocadas pela oferta de matrículas. As matrículas foram reduzidas, ao longo desses anos, pela opção de a escola ofertar somente o ensino médio, já que o critério do programa é per capita em relação às matrículas.

Destaca-se, também, já como possível efeito do programa, a mudança produzida no trabalho da escola, que dela exigiu fazeres e competências pertinentes à gestão de finanças públicas, que a habilitaram a receber recursos além dos estipulados pelos valores per capita.

Na sequência, listam-se os programas de descentralização de recursos financeiros oriundos da União, de caráter contábil complementar. O primeiro deles foi o PMDE, que vigorou entre 1996 e 1997 e que foi substituído, em 1998, pelo PDDE. A partir de 1998, e com a transformação das escolas públicas em UEx, cuja condição garantiu que as APMs fossem entidades de direito privado, as escolas passaram a receber os recursos do Programa diretamente do Governo Federal. Assim, pais, professores, estudantes, pessoal administrativo e coordenadores pedagógicos têm a função de “[...] administrar recursos transferidos por órgãos federais, estaduais, municipais, advindos da comunidade, de entidades privadas e provenientes da promoção de campanhas escolares, bem como fomentar atividades pedagógicas da escola” (^{BRASIL, 1997}, p. 11).

O PDDE foi reorientado pela Lei n.º 11.947/2009 (^{BRASIL, 2009a}), quando passou a considerar as matrículas da educação básica para o valor per capita. O Programa passou por nova regulamentação, por meio da Resolução CD/FNDE nº 10/2013 (^{BRASIL, 2013}), que dispôs sobre critérios de repasse e execução e, por último, foi novamente alterada pela Resolução CD/FNDE nº 6/2018 (^{BRASIL, 2018a}), que disciplinou a utilização do Cartão PDDE. Trata-se de um novo mecanismo de movimentação, que serve para “assegurar maior eficiência, transparência e controle” dos recursos (^{BRASIL, 2019a}).

Os recursos são aplicados nas categorias econômicas de consumo (80%) e capital (20%), mas há flexibilidade na operacionalização, de acordo com as normas do Programa (^{BRASIL, 2018b}).

Outro Programa de origem federal que a escola selecionada operou foi o PROEMI, agregado ao PDDE Qualidade. O PROEMI foi um dos programas do Plano de Desenvolvimento da Educação, lançado em conjunto com o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, regulamentado pelo Decreto n.º 6.094/2007 (^{BRASIL, 2007}), no contexto do Estado Neodesenvolvimentista. Pontua-se que o PROEMI se constituiu em estratégia federal para a reestruturação do Currículo e foi objeto de intensa disputa por setores da sociedade, o que levou à sua redefinição em 2009 (^{ALVES, 2018}), pela Portaria MEC n.º 971 (^{BRASIL, 2009b}). A escola selecionada foi incluída no PROEMI, em 2012, e o operou até 2015, ano de encerramento do Programa.

Também chegou à escola selecionada o Programa de Inovação Educação Conectada (PIEC), instituído pelo Ministério da Educação, por meio do Decreto n.º 9.204/2017 (^{BRASIL, 2017a}), com os objetivos de universalizar o acesso à internet em alta velocidade até o ano de 2024 e fomentar o uso pedagógico de tecnologias digitais na educação. O PIEC foi regulamentado pela Portaria n.º 1.602/2017 (^{BRASIL, 2017b}). Foi lançado após o golpe “legislativo-judiciário-midiático” (^{AMARAL, 2017}, p. 103) e em contexto de austeridade fiscal.

A Tabela 3 mostra os valores que a escola selecionada movimentou no período de 2007 a 2018, por meio do PDDE, PROEMI e PIEC.

Pelos dados da Tabela 3, de 2009 a 2012 e em 2014, os recursos vindos do PDDE ultrapassaram os R$ 20 mil reais; em 2013, subiram para R$ 32 mil reais, dado o número de alunos; em 2016, a escola recebeu R$ 42 mil reais. Contudo, em 2015, os recursos do Programa não chegaram à escola. Importa mencionar que, a partir de 2013, o PDDE operou com o valor fixo de R$ 1 mil reais e, somados a esse valor, R$ 20,00⁶ per capita.

A escola selecionada recebeu, também em 2012, os recursos oriundos do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), criado pelo Governo Federal por meio da Lei n.º 12.513/2011, com a finalidade de ampliar a oferta de cursos de Educação Profissional e Tecnológica (EPT) (^{BRASIL, 2011}). A Tabela 4 exibe os valores do Pronatec operados pela escola nos anos de 2012 a 2015.

Além dos valores aplicados registrados na Tabela 4, a escola operou com devolução de 17,86%, em 2013, 22,14%, em 2014 e 17,90%, em 2015, dos recursos destinados ao transporte (^{MATO GROSSO DO SUL, 2019}). Os registros de prestação de contas da escola aportados na SUAOF informaram que a devolução, pela escola, do montante de recursos ano a ano do programa deveu-se ao fato de que os alunos, por morarem em locais próximos, não necessitaram de transporte para se locomover até a escola (MATO GROSSO DO SUL, PRONATEC, 2013, 2014, 2015).

E, por último, mas não de menor importância, o PNAE, um dos mais longevos Programas que está na escola, envolto no binômio centralização versus descentralização. Certamente, os programas de alimentação escolar no Brasil inserem-se no processo histórico de desnutrição causado pelas desigualdades de toda ordem em setores populacionais e que se expressam na escola. Por tudo isso:

O Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE é um dos exemplos mais significativos, dentre os programas de alimentação e nutrição, no que se referem à promoção de saúde por meio da alimentação no Brasil. Ele é considerado uma das maiores iniciativas na área de alimentação escolar no mundo. Os primeiros registros relativos à criação deste instrumento público de alimentação no espaço escolar remontam a década de 1940. Ao longo de sua trajetória diversas mudanças no marco regulatório legal do PNAE foram concretizadas (^{COSTA; CASTRO; GUGELMIN, 2018}, p. 76).

Embora exista um longo histórico de programas de alimentação em escolas (^{COSTA; CASTRO; GUGELMIN, 2018}), o foco deste estudo direciona-se ao período a partir de 2007, porque também reconhece que

[...] o maior avanço do programa veio com a publicação da Lei nº 11.947/2009 que universalizou o PNAE para toda educação básica, ou seja, da educação infantil ao ensino médio, além dos jovens e adultos; define a educação alimentar e nutricional como eixo prioritário para o alcance dos objetivos do programa; fortalece a participação da comunidade no controle social; formaliza a garantia da alimentação aos alunos mesmo quando houver suspensão do repasse dos recursos por eventuais irregularidades constatadas (^{SANTOS; COSTA; BANDEIRA, 2016}, p. 313).

A Tabela 5 ilustra os valores operacionalizados pela escola por meio do PNAE, no período de 2007 a 2018.

Verifica-se, na Tabela 5, a totalidade dos recursos financeiros que chegaram à escola por meio do PNAE, nos anos de 2007 a 2018. Os valores financeiros são determinados pelo número de alunos informados no Censo Escolar do ano anterior ao do atendimento.

Durante o período, frente às alterações de atendimento da escola, devido à assunção do ensino médio integral regular e integrado à educação profissional, a escola passou a receber recursos complementares do estado, pois

[...] as escolas pertencentes ao Programa Mais Educação, e Ensino Médio Inovador e ainda cursos técnicos que atendem a sua clientela em período integral, terão seus valores complementados com recursos financeiros provenientes do Tesouro do Estado, para o fornecimento de, no mínimo, 3 refeições diárias (MATO GROSSO DO SUL, 2015, p.16).

A Tabela 6 sintetiza os valores totais de cada programa suplementar operacionalizados pela escola durante os anos de 2007 a 2018.

Pode-se inferir que os recursos financeiros que chegaram à escola foram em escala crescente entre 2007 a 2014, declinaram em 2015, tendo como ano de maior aporte o ano de 2017, e que, durante o período em tela, permaneceram o Programa RF, de caráter adicional, e o PDDE e o PNAE, de caráter suplementar. Também se observa, na Tabela 6, que a SED injetou recursos no PNAE a partir de 2015; nos anos de 2016 e 2017, ela aportou maior volume de dinheiro no programa que o governo federal, para garantir matrículas em tempo integral. Este fato explica o maior volume de recursos na escola em 2017.

Não se pode inferir, contudo, se os recursos que chegaram à escola selecionada, por meio de programas descentralizados, seriam suficientes ou não para financiar a sua dinâmica, com justiça social. Sabe-se, porém, que os recursos são imprescindíveis e contribuem para garantir a autonomia da escola perante as suas demandas, mesmo que emergenciais. Há, também, a percepção, na escola selecionada, de que a dinâmica do trabalho mudou para atender à operacionalização dos programas. Nesse sentido, as relações de trabalho desenvolvidas pela escola, na dinamicidade de executar todos os projetos de descentralização financeira que lá aportaram e que requereram centralidade, espraiaram-se para as demais tarefas. Com isso:

Ao mesmo tempo em que as escolas passaram a ter maior autonomia na elaboração dos projetos pedagógicos e a eleger seus diretores, bem como constituírem colegiados, também tiveram que conviver com estratégias e ferramentas gerenciais que muitas vezes eram impostas como condição para o exercício da gestão. (^{OLIVEIRA, 2019}, 275-276).

Com efeito, a democratização das escolas e de seus processos de gestão, ao tempo em que guardam autonomia relativa do seu exercício e alargam as relações de participação com o entorno social, promovem alterações significativas também no mundo de trabalho da escola. À função social da escola, na atualidade, agregam-se novas complexidades originadas na tessitura social que, por certo, vêm impactando o mundo do trabalho na escola.

Considerações Finais

O trabalho intentou, a partir da análise de uma escola selecionada da rede estadual de ensino de Mato Grosso do Sul, no período de 2007 a 2018, verificar o montante de recursos financeiros aportados por meio dos programas de descentralização, além dos efeitos que sua operacionalização provocou no trabalho na escola.

Verificou-se, no período em tela, que a gestão da escola foi responsável pela execução de seis programas de natureza de recursos financeiros descentralizados, um de caráter contábil de recursos adicionais, com origem na esfera estadual, e os demais, de natureza contábil suplementar, que se originaram no governo federal.

Durante os anos de 2007 a 2018, permaneceram na escola: o Programa Repasse Financeiro da SED; o PNAE que, em 2015, passou a ser financiado tanto pelo estado quanto pela União; e o PDDE. Deduziu-se que, pelo período de existência, Programas como o PROEMI, o PRONATEC (já encerrados) e o PIEC (implantado em 2018), responderam por políticas mais sazonais e fortemente vinculadas às opções governamentais que redefiniram o direito à educação, à época, e que tais programas seriam instrumentos importantes para a sua realização.

Os programas de descentralização de recursos financeiros para a escola articularam-se em padrões de reconfiguração do Estado. Eles contribuíram para reformar a política educacional, por meio da qual se verificam opções governamentais em momentos particulares de cada governo na esfera federal.

Diante dos dados obtidos neste estudo, não se pôde inferir se os recursos iriam ao encontro de todas as necessidades da escola, até porque a função social da escola é de natureza diferente da dinâmica econômica que a operacionalização dos referidos programas exigiu da escola. Não fosse assim, por certo, a escola não teria devolvido recursos, e saberia onde aplicá-los, caso tivesse liberdade para tal. Outro elemento dessa aferição foi o fato de que a escola selecionada mostrou que está em outro patamar, em relação à atividade de “festas promocionais, que em tempos anteriores, assim como nas demais escolas, estas eram [...] artifícios para atrair a comunidade e obter dela recursos necessários” (^{BRAZ, 2008}, p. 265).

Inferiu-se, como efeito dos programas de descentralização de recursos financeiros para a escola selecionada, que a sua operacionalização alterou a dinâmica dos processos de trabalho na escola.

Observou-se que operacionalizar os programas que levaram recursos à escola envolveu um contingente considerável de trabalhadores. Mesmo permanecendo em sua função, como é o caso do diretor, do coordenador pedagógico, dos técnicos da secretaria da escola e até dos professores, foram alçados a uma dinâmica além do trabalho pedagógico e peculiar da escola, no que tange à sua função social, ainda que, para tanto, se reconheceu o envolvimento de membros da sociedade do entorno da escola, representados pela APM.

Constatou-se que, no período em questão, a escola se transmutou tanto no que se referiu à própria oferta do ensino por ela ministrado, que foi se rearranjando para atender aos objetivos mais gerais da política educacional, quanto para atender às suas condições materiais de existência, quando os programas de descentralização financeira parecem ter marcado a dinâmica do trabalho de gestão da escola.