Introdução

As discussões e debates sobre as políticas educacionais em curso no Brasil são necessários por diversas justificativas, entre elas, a de contribuírem para o cumprimento das dez diretrizes do atual Plano Nacional de Educação - PNE (^{BRASIL, 2014}). Este artigo destaca uma dessas políticas, em especial uma presente em todos os municípios brasileiros, qual seja: a de oferecer e buscar garantir vagas em creches da rede pública municipal de ensino para todas as crianças que se enquadram nessa etapa de escolarização.

O cumprimento com sucesso das metas estabelecidas por essa política tem se mostrado um desafio para todas as redes de ensino, revelando, assim, seus avanços e retrocessos, mas, sobretudo, evidenciando a complexidade para o atendimento dessa demanda e a necessidade de uma articulação integrada e eficiente entre os diversos segmentos da administração pública municipal. Nesse sentido, este artigo, de base documental, apresenta o itinerário percorrido pelo município de São José do Rio Preto, no período de 2010 a 2019, com o objetivo de atender 100% da demanda manifesta para as creches em escolas da rede pública de ensino, haja vista a recorrente divulgação nos meios de comunicação das “listas de espera” para a obtenção de uma vaga nas creches das redes públicas de muitos municípios, independentemente de suas peculiaridades. O texto está organizado de modo a: apresentar o amparo legal para a oferta de vagas em creches e a importância de tais instituições para o desenvolvimento das crianças; situar o município de São José do Rio Preto quanto à demanda manifesta desse público; expor as ações desenvolvidas e os resultados obtidos.

O atendimento às crianças nas creches: amparo legal e importância

No Brasil, em especial nas últimas décadas, a atenção às crianças de zero a seis anos tem passado por grandes transformações, tanto que os cuidados e a educação desse público deixaram de ser vistos como filantropia destinada à mãe trabalhadora e sua família e passaram a ser considerados como direitos das próprias crianças. A atual Constituição Federal (^{BRASIL, 1988}), no que se refere às políticas de atenção à infância, concretizou o atendimento da educação infantil em creches e pré-escolas como direito social das crianças, reconhecendo no inciso IV do artigo 208 a educação infantil como dever do Estado com a educação: “O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)” (^{BRASIL, 2006}).

Essa conquista é ratificada no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) (^{BRASIL, 1990}), uma vez que estabelece no inciso IV do artigo 54 o dever do Estado em assegurar o “atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade”. Posteriormente sua redação é alterada para “atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a cinco anos de idade” (^{BRASIL, 2016}). O ECA estabeleceu ainda dois princípios fundamentais para salvaguardar os direitos que expressa: o primeiro é o Princípio da Proteção Integral, disposto no artigo 4º, que obriga tanto o Estado como a sociedade e a família a garantirem os direitos estabelecidos no Estatuto; o segundo é o Princípio da Prevalência dos Interesses do Menor, disposto no artigo 6º, ou seja, os interesses da criança e do adolescente devem ser prioritários por serem pessoas vulneráveis e em desenvolvimento.

Em 1996, a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB (^{BRASIL, 1996}) estabeleceu, em seu artigo 21, que a educação infantil passa a ser considerada integrante da educação básica: “A educação escolar compõe-se de: I - educação básica, formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio” e apresenta uma seção que trata - ainda que com alterações posteriores em sua redação (^{BRASIL, 2013}) - especificamente da educação infantil, estabelecendo sua finalidade, seu oferecimento e sua organização.

A mesma lei (^{BRASIL, 1996}), em seu artigo 9º, estabelece a responsabilidade da União pela elaboração de um Plano Nacional de Educação (PNE) em colaboração com os estados, o Distrito Federal e os municípios, com o prazo de um ano após a aprovação da LDB para que a União encaminhasse ao Congresso Nacional o Plano Nacional de Educação, com as diretrizes e metas para os próximos dez anos, em acordo com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos (^{UNICEF, 1990}). Para a educação infantil, o PNE 2001-2011 (^{BRASIL, 2001}) propôs 26 metas, em sua maioria relacionadas a infraestrutura, formação, materiais e projetos pedagógicos, alimentação escolar, conselhos de escola, recursos financeiros, parâmetros de qualidade, dentre outras. Destacamos a meta que se refere ao acesso:

Ampliar a oferta de educação infantil de forma a atender, em cinco anos, a 30% da população de até 3 anos de idade e 60% da população de 4 e 6 anos (ou 4 e 5 anos) e, até o final da década, alcançar a meta de 50% das crianças de 0 a 3 anos e 80% das de 4 e 5 anos.

Com a substituição do PNE 2001-2011 pelo PNE 2014-2024 (^{BRASIL, 2014}), foram propostas 20 metas, das quais destacamos novamente a que se refere ao acesso à educação infantil:

Universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para as crianças de quatro (4) a cinco (5) anos de idade e ampliar a oferta da educação infantil em creches, de forma a atender, no mínimo, 50% (cinquenta por cento) das crianças de até três (3) anos até o final da vigência deste PNE.

A dimensão do desafio da política pública para o atendimento à oferta de vagas nas creches é evidenciada ao confrontarmos o estabelecido pelo PNE 2001-2011 - “alcançar 50% das crianças de 0 a 3 anos até o final da década” -, ou seja, 2010, com o estabelecido pelo PNE 2014-2024 - “atender, no mínimo, 50% das crianças de até três anos até o final da vigência deste PNE”, ou seja, 2024. Dito de outro modo, independentemente do reconhecimento da criança como sujeito de direitos, especialmente em seus primeiros anos de vida, do aumento da demanda do atendimento da educação infantil no país, do avanço científico a respeito do desenvolvimento infantil e da crescente inserção da mulher no mercado de trabalho, ainda assim, o atendimento de 50% desta população, em 2024, é um resultado legalmente previsto.

Atualmente, o reconhecimento da criança enquanto sujeito social e histórico, detentora de direitos, faz da educação infantil uma exigência social, ocupando no cenário da educação brasileira um espaço significativo e relevante. Paralelamente ao quadro de transformações da sociedade, aliadas aos movimentos sociais, em especial os movimentos feministas iniciados na década de 1970 que, entre outros desdobramentos, contribui para a ampliação da inserção da mulher no mercado de trabalho (^{AMARAL, 2012}), e estudos acerca da infância, suas origens e cultura própria, estabelecendo a criança como um indivíduo com características próprias e merecedoras de investigação científica, tem sido intensificado o reconhecimento da importância da educação das crianças para o pleno desenvolvimento das potencialidades do ser humano (^{FERREIRA e NUNES, 2014}). Desse modo, a creche se transforma em um espaço de convivências que assegura a vivência de diferentes infâncias, haja vista que as crianças, mesmo que vivam na mesma cidade ou no mesmo bairro, têm infâncias diferentes, pois estão em contextos familiares, sociais, religiosos e culturais diferentes, e isso é muito rico na perspectiva do desenvolvimento, crescimento e aprendizagem das crianças nos aspectos afetivo, emocional e cognitivo.

É consenso entre especialistas a importância dos primeiros anos de vida para o desenvolvimento da criança, e a creche é parte importante disso, pois uma educação infantil de qualidade, em um ambiente aconchegante, seguro e estimulante, promove o desenvolvimento global da criança. ^{Bassedas, Huguet e Solé (1999)} afirmam que durante o primeiro ano de vida de um bebê ocorre grande quantidade de aquisições muito importantes, as quais serão definitivas para o desenvolvimento posterior, portanto torna-se fundamental para o desenvolvimento das crianças viabilizar o acesso e a permanência em um espaço privilegiado, no caso a creche, para que tais aquisições sejam estimuladas.

Para ^{Ortiz e Carvalho (2012)}, a partir dos primeiros meses até seu segundo ano de vida, a criança adquire capacidades interativas e de comunicação. O corpo fala, os olhares falam, o riso fala, o choro fala, as mudanças de comportamentos falam. Sem ainda se utilizar de palavras, o bebê se comunica, nos contando quando sente fome, dor, quando está satisfeito, quando descobre algo interessante, quando alguma coisa nova acontece. São os primeiros sinais comunicativos da criança, que propiciam o desenvolvimento de sua capacidade cognitiva e se modificam com o tempo. Nesse sentido, é de extrema importância o olhar atento para o bebê.

Olhar atento é olhar sensível, olhar cuidadoso, olhar que espera, olhar que antecipa, prevê, planeja, organiza. Olhar que conhece, acolhe, envolve, oferece afeto, põe limites, dá segurança, que indica caminhos. Olhar de quem acompanha e se envolve em um processo repleto de detalhes e riquezas. Enfim, muito se exige desse olhar específico ao bebê em ambientes coletivos de educação (^{ORTIZ e CARVALHO, 2012}, p. 173).

A observação de como se dá a relação criança/professor na rotina diária das creches, assim como os estudos referentes à importância dessa relação (^{ANGST; OLIVEIRA-MENEGOTTO e GIONGO, 2015}), confirmam a necessidade de maior atenção e observação por parte do professor, a fim de captar e compreender as diferentes formas de comunicação inerentes às crianças dessa faixa etária, de modo a estabelecer qualidade na relação e, consequentemente, no atendimento às necessidades de cada criança.

Sendo assim, os educadores são responsáveis pelo cuidado e educação das crianças na educação infantil, mas, para compreendê-las, é preciso estar com elas, observá-las constantemente, escutar atentamente suas vozes, acompanhar e realizar inúmeras intervenções, avaliar e adequar sua proposta às necessidades, desejos e potencialidades do grupo de crianças e de cada uma delas em particular.

Questões como o toque, o cuidado com a criança, o aconchego, o ouvir, o estimular, o incentivo à fala e à expressão de sentimentos, a identificação de sentimentos nos colegas, tudo isso é fundamental na faixa etária de zero a três anos, e também pode ser realizado em casa, pela família. Contudo, com a crescente procura pelas creches, torna-se necessário garantir esse direito (^{BARBOSA e COSTA, 2017}; ^{FELDMAN e SILVEIRA, 2019}). Todas as crianças têm o direito de não apenas estar na creche, mas a ter um atendimento de qualidade que atenda e respeite suas necessidades (^{TAPOROSKY e SILVEIRA, 2018}). O Estado, por sua vez, tem como dever com a educação garantir o cumprimento desse direito de forma plena.

Esses direitos e deveres regulamentados por meio da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB (^{BRASIL, 1996}) trouxeram várias inovações em relação à educação básica, integrando as creches aos sistemas de ensino. Esse processo expressa tanto a adequação dos sistemas de ensino às novas regras, leis e normativas federais, como também revela a multiplicidade de estratégias colocadas em ação pelos diversos agentes dos diversos sistemas municipais para levar a efeito a tarefa que lhes cabe, qual seja, a garantia do direito à educação das crianças.

Sendo assim, a regulação da educação infantil não é apenas objeto do conjunto de regulamentações e orientações advindas de instâncias administrativas superiores, é também resultante dos contextos locais, cujas determinações históricas, sociais, políticas e econômicas modulam ações e iniciativas políticas, configurando arranjos institucionais variados e desafiadores para os municípios, com repercussões em aspectos como cobertura de atendimento, formação docente, organização do trabalho do professor, recursos financeiros, propostas curriculares, focalização de populações a serem atendidas, para citar alguns.

Isso posto, apresentamos o itinerário percorrido pelo município paulista de São José do Rio Preto, no período de 2010 a 2019, na busca por oferecer atendimento nas creches de sua rede pública municipal de ensino a toda demanda manifesta na expectativa de eliminar as recorrentes listas de espera por vagas.

O município, a demanda e o atendimento realizado

O município de São José do Rio Preto está localizado na região noroeste do estado de São Paulo, pertence à mesorregião e microrregião de mesmo nome e tem população estimada de 460.671 habitantes, o que o classifica como o 11º município mais populoso de São Paulo e o 52º do país (^{IBGE, 2019}). É um dos principais polos industriais, culturais e de serviços do interior de São Paulo e, assim como muitos outros municípios (^{SOUTO, 2018}; ^{MORENO, 2018}), vem enfrentando problemas com a oferta de vagas para a faixa etária de zero a três anos, visto que a cidade cresceu muito nos últimos anos, tanto populacional quanto economicamente.

O fenômeno que explica o crescimento de São José do Rio Preto é o mesmo que provocou o desenvolvimento de outros municípios do interior paulista em anos anteriores, qual seja: muitas empresas, atraídas por menores custos de operação, boa infraestrutura logística, oferta de mão de obra qualificada e proximidade com importantes centros de ensino e pesquisa, têm se transferido para o interior. Outra questão é que o Noroeste Paulista fica no meio do caminho entre o Centro-Oeste brasileiro, região de grande produção rural, e as grandes capitais e os portos, por onde a produção é escoada. Em outras palavras, São José do Rio Preto está situado estrategicamente entre o interior do Brasil, a capital do estado, São Paulo, e o porto de Santos.

Em face desse cenário e da maior inserção da mulher no mercado de trabalho, as creches apresentam-se como uma necessidade às famílias, o que gera um aumento anual na demanda por vagas. Por mais que o município busque estratégias para zerar o déficit, como a ampliação do número de salas nas unidades escolares e a construção de novas escolas, ainda não atingiu tal objetivo. Nos últimos dez anos, 13 novas escolas foram construídas para atender a faixa etária de zero a cinco anos, mas ainda não foi possível realizar o atendimento, por meio da rede pública municipal de ensino, de toda a demanda manifesta.

A Secretaria Municipal de Educação de São José do Rio Preto (SME-SJRP) atendeu, em 2019, um total de 40.976 alunos. Destes, 10.682 matriculados em creches, 8.690 matriculados em pré-escola e 21.604 matriculados no ensino fundamental regular e na modalidade de EJA (^{SÃO JOSÉ DO RIO PRETO, 2019}).

O atendimento educacional público de crianças de zero a cinco anos de idade acontece tanto pela rede pública municipal de ensino como por entidades privadas sem fins lucrativos que fazem parte do terceiro setor e são conveniadas com a prefeitura. No final de 2019, de um total de 91 escolas de educação infantil que atendem a faixa etária de zero a cinco anos, 13 unidades escolares eram conveniadas com o poder público e atendiam o segmento de creche (^{SÃO JOSÉ DO RIO PRETO, 2019}). O atendimento é realizado por meio de seis agrupamentos:

O atendimento à faixa etária de creches - zero a três anos - em escolas municipais se divide em três diferentes formas de agrupamento, denominadas “Escola Municipal de Educação Infantil”, sendo assim distinguidas:

Essa divisão ocorre em função da estrutura física de cada unidade escolar, pela demanda local e divisão/organização de atendimento entre as escolas que compõem cada setor. Em dezembro de 2019, o número de atendimentos foi de 10.682 crianças pela rede pública municipal e conveniada, no segmento creche, conforme apresenta a Tabela 1.

No que se refere ao número de atendimentos realizados nas creches no período de 2010 a 2019, observou-se um aumento total de 2.809 vagas, ou seja, 35,68%. Contudo, ao analisarmos esse aumento por fases, verifica-se que todas tiveram aumentos significativos no número de atendimentos, isto é, no Berçário I, houve um aumento de 536 atendimentos, ou 56,13%; no Berçário II, houve um aumento de 599 atendimentos, ou 35,11%; no Maternal I, houve um aumento de 877 atendimentos, ou 39,5%; e no Maternal II, houve um aumento de 797 atendimentos, ou 26,64%.

Apesar das oscilações observadas ano a ano com a ampliação e/ou redução na oferta de vagas para cada fase, é importante destacarmos que esse cenário é resultado de um conjunto de ações que, em diversas oportunidades, envolve necessariamente outras secretarias ou departamentos da administração pública municipal.

Considerações

Historicamente, as concepções de infância, direitos das crianças e educação infantil foram se modificando em decorrência das transformações econômicas, políticas, sociais e culturais ocorridas na sociedade, ocasionando a implantação de determinadas políticas públicas para a infância vinculadas às diferentes esferas de atuação governamental, como a assistência social, a saúde e a educação. Desse modo, frequentar a escola configurou-se como direito de toda criança, desde o seu nascimento, assegurado pela atual Constituição Federal, pelo Estatuto da Criança e do Adolescente e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, além de compor o atual Plano Nacional de Educação.

Os municípios orientados por diretrizes oficiais trabalham com vistas a garantir o atendimento às crianças na educação infantil. Contudo, especialmente no segmento de creche, a distância entre o legalmente proposto e o observado ainda caracteriza grande parte da educação infantil oferecida pelo país. Além dos problemas em relação ao acesso, a questão da qualidade desse atendimento merece atenção das autoridades. A crescente demanda por acesso pode levar ao atendimento de crianças muito pequenas em creches, por longa jornada diária, sem a garantia de condições mínimas, o que pode prejudicá-las em seu desenvolvimento e desrespeitá-las em seus direitos.

O desafio da universalização da oferta de vagas em creches aponta para a necessidade de maior articulação interfederativa e especialmente intersecretarias, ou seja, entre as demais secretarias e departamentos do próprio município, que também prestam assistência às crianças, especialmente a Secretaria da Saúde e a Secretaria de Assistência Social. Há de se trabalhar também a cooperação entre os próprios departamentos da Secretaria Municipal de Educação que estão diretamente ligados ao atendimento à criança da educação infantil, como demanda escolar, financeiro, recursos humanos, infraestrutura e suprimentos, entre outros, buscando um planejamento de ações articuladas e complementares, devendo este ser um aspecto relevante a ser trabalhado e conquistado.

O financiamento da educação infantil é fundamental e precisa ser discutido. Para o município de São José do Rio Preto, a construção de novas escolas, assim como a disponibilização de recursos financeiros, humanos e materiais para manutenção delas, tem sido um grande desafio. Se um município do porte de São José do Rio Preto tem enfrentado problemas para arcar com os custos e a manutenção das escolas de educação infantil como um todo, em especial as creches, é possível que outros de menor porte e mais frágeis financeiramente enfrentem dificuldades ainda maiores.

O município de São José do Rio Preto tem buscado soluções para o cumprimento desse direito, porém diversos obstáculos têm sido encontrados e enfrentados. Apesar de todos os esforços, seus resultados ainda não têm se mostrado positivos, uma vez que o número de crianças em lista de espera, concorrendo a uma vaga em creches da rede pública municipal, tem aumentado a cada ano.

O fato de esse município ainda não ter atingido o atendimento a 100% da demanda manifesta não é sinal de fracasso ou descaso do poder público, mas o oposto: demonstra uma situação em que se está realizando um trabalho de acompanhamento, coleta e análise de dados, que aponta para encaminhamentos políticos administrativos pautados em evidências. E uma dessas evidências é a de que as metas do atual Plano Municipal de Educação devem ser monitoradas e revistas frequentemente, haja vista que tem atingido um de seus objetivos, no caso, a ampliação na oferta de vagas nas creches da rede pública municipal; entretanto não tem sido efetiva no que se refere a seu segundo objetivo, no caso, o atendimento a 100% da demanda manifesta.