1. Da “creche” e “pré-escola” à identidade da educação infantil enquanto etapa da educação básica

Embora o Brasil tenha vivenciado um avanço do ponto de vista do restabelecimento da democracia e da declaração dos direitos, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, exarada no período pós ditadura-civil-militar, a qual vai, dentre outros avanços reconhecer a educação como direito social e direito público subjetivo, e portanto, passível de exigibilidade e judicialização no caso de sua não oferta, a educação infantil, só vai ser reconhecida enquanto etapa da educação básica quase uma década depois a partir da promulgação da LDBEN 9.394/1996.

Antes disso, a CF previa em seu art. 208, inciso V, o “atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade” como dever do Estado, no entanto, associando este dever ao papel social (e não educacional) visando o atendimento das demandas advindas das mudanças no mundo do trabalho. A CF de 1988 evidenciava, portanto, a finalidade ontológica do atendimento em creches e pré-escolas a partir de uma noção assistencialista e demarcadora de classe, ao prever no artigo 7º, inciso XXV, que o direito à creche e pré-escola se tratava de um direito do trabalhador rural e urbano (e não da criança).

Esta lógica vai imprimir compreensões muito restritas de creche e pré-escola como um “lugar”, um “depósito”, para deixar crianças enquanto pais e mães trabalham. Dentro deste contexto, a “creche” estaria incumbida de desenvolver atividades de cuidado (alimentação, higiene, segurança “controle”, etc.) e a “pré-escola” teria como fim o desenvolvimento de atividades de natureza preparatória para a entrada na escola, prática justificada pela ideia de que este encaminhamento poderia se constituir como um mecanismo para o enfrentamento do “fracasso escolar”.³ (^{CAMPOS, 2010}, ^{KRAMER, 1987}, KULMANN JR, 1998). Tal cisão vai naturalizar a compreensão da separação entre o cuidar e o educar como se às crianças menores não fosse possível, ou não fosse necessário, desenvolver atividades voltadas para o educar.⁴

A lógica que fundamenta a implementação das creches e pré-escolas vai também determinar concepções de formação, de profissionalização, de criança, de infância, e até mesmo de direito, o que só vai ser objeto de tensionamento a partir da LDBEN 9.394/1996.

A partir da LDB 9.394/1996 a educação infantil passa a ser reconhecida como primeira etapa da educação básica momento em que ocorre, a partir da norma, o tensionamento em torno da atuação assistencial da educação infantil (algo que já vinha sendo consolidado no campo da produção científica) no sentido de construir e fortalecer a identidade deste espaço formativo, que como base, início, raiz da educação básica (^{CURY, 2002}), embora inicial e constitutiva da educação básica, se diferencia por sua natureza, especificidades e sujeitos das demais etapas da educação (ensino fundamental e ensino médio).

A LDBEN 9.394/1996, portanto, promove um importante movimento ao apresentar a educação infantil enquanto um direito educacional em detrimento da anterior normativa presente na Constituição Federal de direito social restrito à um serviço/atendimento voltado para trabalhadores. Este movimento qualifica a educação infantil como direito social, já que a educação como um todo é um direito social (previsto no art. 6 da CF de 1988) e qualifica a educação infantil ao reconhecê-la como direito educacional, passando, portanto, por uma modificação na substancialidade da norma, que a partir de então passa a reconhecer a criança como titular do direito e não mais “o trabalhador”.

Do ponto de vista da garantia do direito, esta é uma compreensão importante já que a partir de tal preceito normativo não caberá mais aos gestores, operadores do direito, etc., a adoção do critério de ser trabalhador para tutelar sobre qual família deve ter ou não direito à educação infantil, uma vez que o direito deixa de ser dos pais (trabalhadores), das famílias etc., e passa a ser da criança.

Do ponto de vista formativo, a LDBEN 9.394/1996 também avança ao romper com a histórica concepção dual entre creche e pré-escola e passa a prever em seu art. 29, que a educação infantil enquanto primeira etapa da educação básica tem “como finalidade o desenvolvimento integral da criança [...], em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade”, significando uma importante mudança na substancialidade da perspectiva formativa diferenciando-se nos conceitos, concepções e práticas, já que ao invés de assistencialismo passa-se a defender a educação integral. (^{BRASIL, 1996}, não paginado, grifo nosso).

Essa (nova) finalidade rompe, portanto, com as conceções restritas de cunho assistencial e/ou preparatório passando a ressignificar a identidade e proposta formativa da educação infantil tomando como objeto de análise e debates o currículo, os aspectos didático-metodológicos, os tempos, os espaços e, principalmente, os sujeitos.

Com relação à estes últimos, o reconhecimento da educação infantil enquanto etapa da educação básica passa a ressignificar a identidade, profissionalização e profissionalidade da professora da educação infantil que historicamente ocupa uma posição invisibilizada dentro da educação, e muitas vezes, até mesmo subjugada, a partir de concepções que se consolidaram historicamente fundamentadas em noções não profissionais e não educacionais, associadas à questões assistenciais e de maternagem (a exemplo das “mães crecheiras”), as quais em muitos contextos foram denominadas de “crecheiras”, de “tias”⁵ etc., contexto que só vai se modificar, a partir da LDBEN que, ao reconhecer a educação infantil enquanto primeira etapa da educação básica, passa a reconhecer as trabalhadoras da educação infantil como formadoras e profissionais da educação. Importa aqui ressaltar, ainda que brevemente, que embora tenha ocorrido significativo avanço do ponto de vista legal no que tange à esta compreensão, ainda se constitui como desafio a implementação de políticas voltadas para a valorização docente, sobretudo àquelas voltadas à extinção de diferentes denominações e planos de carreira (agente, atendente, auxiliar, cuidador(a), educador(a), professor(a), etc.) de modo a implementar carreira única, assim como ocorre nas demais etapas da educação. Tal movimento é importante tanto para romper históricas condições de precarização do trabalho docente e apropriação de mão de obra barata quanto para romper com concepções classistas que ainda imperam dentro da própria educação infantil, como por exemplo, a de que algumas tarefas como alimentação, limpeza, troca de fraldas etc., devam ser realizadas por profissionais em “posições inferiores”.

Outro avanço significativo com relação aos sujeitos, diz respeito ao reconhecimento da identidade da criança enquanto sujeito histórico e de direitos e produtor de cultura, compreensão que é expressa em documentos anteriores mas que só vai ser adensada no ano de 2010 a partir da exaração das DCNEI (2010).

2 A educação infantil pós LDBEN 9.394/1996: Disputas de diferentes projetos formativos

No ano de 1998, são publicados os Referencias Curriculares Nacionais para a Educação Infantil (RCNEI) os quais assim como os Parâmetros Curriculares da Educação Nacional (PCN)⁶ são objeto de crítica devido à sua associação com a lógica da educação para as competências. Os RCNEI são publicados em meio ao contexto de ressignificação das identidades, sujeitos e práticas formativas na educação infantil e embora se caracterizassem como documentos orientadores acabaram assumindo o caráter de documentos normativos, os quais, tendo em vista sua natureza prescritiva, foram apresentados em muitas realidades como um manual a ser seguido. No ano de 1999, com esta mesma perspectiva formativa pautada na lógica do capital humano e da educação para as competências, são exaradas as Diretrizes Curriculares Nacionais para Educação Infantil.⁷

No contexto de implementação de RCNEI e DCNEI 1999, a identidade da educação infantil, enquanto primeira etapa da educação básica, fundamentada na perspectiva da educação integral que havia sido prevista legalmente a partir da LDBEN 9.394/1996 e sequer havia se consolidado, torna-se objeto de disputa de diferentes projetos formativos (formação integral x formação para as competências) que não só hibridizam concepções, agendas e práticas formativas como vão, em alguma medida, ser determinantes para o enfraquecimento da consolidação da identidade desta etapa da educação reforçando antigos e criando novos desafios (presentes até os dias atuais) na educação infantil.

No ano de 2005 é aprovada a lei 11.114 que altera a LDBEN 9.394/1996 para tornar obrigatório o início do ensino fundamental aos seis anos de idade. A lei 11.114/2005, embora prevista no PNE 2001 – 2011, apresenta problemas em sua efetivação, já que não era suficiente apenas prever a entrada das crianças mais cedo no ensino fundamental e sim, pensar toda uma proposta formativa de um ensino fundamental ampliado, o que não ocorreu. (^{UNDIME, 2005}).

No ano de 2006, a EC 53 embora avance do ponto de vista da garantia do direito, ao prever o piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação, retrocede tanto ao continuar reforçando a histórica cisão entre “creche” e “pré-escola” quanto ao recuperar a concepção de educação infantil associada à lógica assistencial prevendo a alteração no art. 7 da CF (1988), que diz respeito aos trabalhadores rurais e urbanos apresentando a educação infantil novamente como “assistência”⁸. (^{BRASIL, 2006}, não paginado).

Do ponto de vista da materialidade da prática, a educação infantil embora assuma novos referentes normativos e epistemológicos a partir da LDBEN 9.394/1996 continua mantendo práticas assistenciais, hibridizando discursos que reconhecem a educação infantil como direito com práticas que demarcam a constituição histórica assistencial (e preparatória) reforçada pela cisão entre creche e pré-escola. Movimento também identificado nos textos normativos, o que certamente, se constitui como um mecanismo indutor para (in)compreensões, concepções e práticas no âmbito da/na educação infantil.

No ano subsequente, mesmo após as inúmeras críticas à lei 11.114/2005, especialmente quanto à falta de amplas discussões em torno dos processos formativos, sujeitos, currículos, tempos e espaços para qualificar a entrada das crianças mais cedo nos anos iniciais do ensino fundamental, aprova-se a lei 11.274/2006 que amplia para 9 anos o tempo de duração do ensino fundamental e que torna obrigatória a matrícula das crianças de seis anos de idade nesta etapa. Ou seja, uma lei que continua atuando na mesma direção da lei anterior e se deparando com os mesmos desafios para sua implementação.

Essa alteração promove tensionamentos e rupturas nas concepções ainda frágeis que estavam em construção no âmbito da educação infantil. Se por um lado, a lei 11. 274/2006 avança ao ampliar o tempo de educação obrigatória e gratuita no Brasil, um país marcado pelo acesso à educação a partir de privilégios (^{TOMASEVSKI, 2006}), por outro, retrocede ao não promover o aumento propriamente dito do tempo de educação e sim ao “retirar” da educação infantil um ano de formação “transferindo-o” para os anos iniciais do ensino fundamental, provocando uma modificação na estrutura do sistema educacional brasileiro a qual, desconsiderando, as realidades e contradições da educação brasileira, as taxas de crianças e jovens fora da escola e as taxas de reprovação e abandono, etc., teria a composição evidenciada pelo quadro 1:

Do ponto de vista pedagógico e da materialidade da prática e das ressignificações pelas quais passam a educação infantil enquanto primeira etapa de da educação básica, a lei 11.274/2006 fragiliza um contexto já frágil ao promover a entrada de crianças de 6 anos (antes na/da educação infantil) nos anos iniciais do ensino fundamental sem que tenham sido garantidas as condições mínimas de acolhimento das singularidades e pluralidades das infâncias, contexto em que as práticas formativas ofertadas para este público, pela ausência de debates e formação acabaram por implementar a lógica escolarizante, disciplinar, hierárquica etc., que historicamente marcou a escola enquanto espaço formativo. (Algo que também precisa ser tensionado, já que igualmente é um espaço constituído pelas infâncias). A escola, por sua natureza disciplinarizante e escolarizante, portanto, não estava (e em muitas realidades ainda não está) preparada para acolher o movimento, as brincadeiras, as singularidades e subjetividades das infâncias promovendo um cerceamento destas especificidades, condição imposta tanto pela presença da lógica da educação bancária (FREIRE, 1996) quanto pela própria realidade precarizada dos espaços que precisam ser compartilhados com outras turmas dos anos subsequentes e até outras etapas da educação básica as quais demarcam suas experiências formativas a partir de “silêncio e corpos disciplinados” (^{FOCAULT, 1986}). Em muitas realidades, para a entrada das crianças aos 5 anos de idade nos anos iniciais do ensino fundamental sequer foram consideradas e garantidas questões em torno da própria estrutura física e organizativa. Não houve, portanto, uma preparação dos espaços e materiais para acolher as especificidades das infâncias: carteiras e cadeiras, armários, vasos sanitários e pias, mesas de refeitórios etc., contexto, que infelizmente, se mantém até os dias atuais. Não por acaso, em muitas circunstâncias esse “primeiro ano do ensino fundamental” tem sido mantido nas instituições de educação infantil, espaço próprio,¹⁰ pensando, inclusive arquitetonicamente, para acolher as infâncias e que tem sido qualificado desde a publicação dos Parâmetros Básicos de Infraestrutura para Instituições de Educação Infantil (2006) e dos Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil (2006) .¹¹

Nos anos posteriores, importantes avanços vão demarcar o contexto da construção da identidade da educação infantil, compreendendo tanto documentos orientadores, a exemplo da publicação parâmetros de infraestrutura e de qualidade, quanto dos documentos normatizadores, com especial ênfase para a lei 11.494/2007 que implementa o FUNDEB, e, que portanto, passa a incluir a educação infantil no bojo das políticas de financiamento e para a implementação das DCNEI de 2010, documento potente ao dar materialidade para os debates e produções científicas da área e às reinvindicações históricas dos atores e movimentos da educação infantil na luta pelo direito e pelo reconhecimento da mesma enquanto espaço formativo e epistemológico. As DCNEI (2010) adensam a compreensão da LDBEN 9.394/1996 que concebem a educação infantil como primeira etapa da educação básica, tendo como finalidade o desenvolvimento integral e avançam ao: a) prever a indissociabilidade entre o cuidar e o educar como a base epistemológica e formativa, b) ao reconhecer a criança como sujeito histórico de direitos e produtor de cultura e conhecimento, e, c) ao prever o eixo das interações e brincadeiras como referentes para se pensar as crianças, infâncias e as vivências formativas da/na educação infantil.

Estes avanços, no entanto, passam a sofrer retrocessos a partir do ano de 2018, ano em que ocorre a aprovação da Base Nacional Comum Curricular (BNCC) a qual retrocede não só ao desconsiderar os avanços trazidos pela DCNEI (2010), fruto de intensos e longos debates sobre a especificidade da educação infantil, quanto por recuperar a educação por competências já anteriormente defendidas pelos RCNEI (1998), porém, de forma ainda mais demarcada pela lógica uniformizadora, burocrática tradicional e tecnicista, prevendo inclusive códigos a serem “cumpridos”. Não obstante esse cenário, atualmente a educação infantil encontra-se submetida a mais retrocessos por meio do movimento de implementação de livros didáticos e de avaliações em larga escala restringindo “a formação das crianças à uma perspectiva instrumental.” Uma racionalidade técnica que “suprime as liberdades, as brincadeiras e o direito de ser criança e de viver plenamente a infância, representando, portanto, uma transgressão do direito.” (^{JAKIMIU; BONETI, 2021, p. 12}).

3. A manutenção da cisão “creche” e “pré-escola” no âmbito da educação infantil a partir do movimento de incorporação da EC 59/2009 pela LDBEN 9.394/1996: Implicações para a declaração e efetivação do direito

Os termos “creche” e “pré-escola” são termos que em tese deveriam ter sido considerados obsoletos tendo em vista as novas finalidades e concepções da educação infantil. Os termos “creche” e “pré-escola” além de contraditórios em relação à identidade e a proposta formativa da educação infantil preconizada pela LDBEN 9.394/1996 acabam por induzir a compreensão destes como sinônimos e demarcadores etários, sendo a “creche” destinada para o atendimento de crianças de 0 a 3 anos e a “pré-escola” para o atendimento de crianças de 4 a 6, conforme se observa no artigo 30 da LDBEN 9.394/1996 que enuncia que a “educação infantil será oferecida em: I - creches, ou entidades equivalentes, para crianças de até três anos de idade; II - pré- escolas, para as crianças de quatro a seis anos de idade.”

Em consonância com esta lógica fragmentadora da educação infantil em “creche” e “pré-escola” passa-se a se instaurar a convivência híbrida entre “creche e pré-escola” e “educação infantil” o que nada ter a ver entre si do ponto de vista das concepções e das propostas formativas.

Tal compreensão de equivalência é naturalizada de tal forma que o Estatuto da Criança e do Adolescente (^{BRASIL, 1990}), inclusive sequer promove a atualização documental para incluir a educação infantil e continua prevendo em seu art. 54, inciso IV, como dever do Estado o “atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a cinco anos de idade”.¹²

A compreensão contraditória e híbrida entre “creche” e “pré-escola” e educação infantil que foi sendo construída ao longo dos documentos normativos e que em alguma atua como mecanismo indutor de concepções e práticas no âmbito da educação infantil vai ser reforçada pelo movimento de incorporação da EC 59/2009 pela LDBEN 9.394/1996.

A principal modificação no texto constitucional especificamente com relação à obrigatoriedade e à gratuidade da educação diz respeito à ampliação do tempo de educação obrigatória e gratuita com centralidade na faixa etária e não mais na etapa da educação básica, ou seja, a partir da EC 59/2009, para as crianças de 0 a 3 anos fica mantida a discricionariedade dos pais em matricular ou não os seus filhos na educação infantil, enquanto para as crianças e jovens dos 4 aos 17 anos a educação torna-se um direito-dever¹³, e, portanto, obrigatória.¹⁴

Tendo em vista que a centralidade da norma passa a ser o corte etário e não mais a etapa da educação, torna-se um equívoco estabelecer uma relação linear entre etapa da educação básica (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e faixa etária. Assim, termos como “pré-escola obrigatória”, “ensino fundamental obrigatório”, “ensino médio obrigatório” são equívocos conceituais e não atendem ao preceito constitucional previsto pela EC 59/2009. Estabelecer uma relação linear entre faixa etária e etapa da educação invisibiliza as trajetórias e contradições e pode vir a se constituir em um entrave para a efetivação do direito à educação, já que tal linearidade invisibiliza as condições desiguais em que se consolida a educação no Brasil.

Também é importante observar que o corte etário abrange crianças a partir dos 4 anos e que à estas, não se destina práticas formativas escolarizantes e de “ensinagem”, neste sentido, termos como: “escolarização obrigatória”, “educação escolar obrigatória”, “ensino obrigatório” não abrigam as pluralidades dos sujeitos para os quais a norma se destina. Neste sentido, o mais coerente do ponto de vista dos sujeitos e das finalidades formativas seria empregar o termo “educação obrigatória.”

A partir da EC 59/2009 o corte etário passa também a ser tomado como referência por abranger parte do público atendido pela educação infantil e não sua totalidade, o que no entanto, não justifica, a manutenção das terminologias “creche” e “pré-escola”.

A partir da análise documental observa-se que a lei 12.796/2013 ao promover a atualização documental incorporando a EC 59/2009 na LDBEN 9.394/1996 emprega a terminologia “pré-escola” para demarcar a divisão etária de caráter obrigatório no âmbito da educação infantil algo que a EC 59/2009 não faz, o que tem implicações muito sérias, primeiro, pelo fato de a EC 59/2009 ter sido interpretada e recontextualizada¹⁵, segundo pelo fato de que esta interpretação significa retrocessos para a educação infantil já que este desdobramento entre “creche” (0 a 3 anos) e “pré-escola” (4 e 5 anos) tendo em vista suas raízes históricas apresenta sérias implicações para a consolidação da identidade da educação infantil.

A lei 12.796/2013 não só reforça o emprego dos termos “creche” e “pré-escola” como demarcadores para o corte etário entendendo “creche” e “pré-escola” como “subetapas” da educação infantil como também estabelece uma equivalência e os concebe como os “lugares” onde se realizam a educação infantil naturalizando a compreensão de que estes se tratam de sinônimos de educação infantil. Fazendo uma alusão com o ensino fundamental, é como se existissem terminologias específicas e diferentes para os 5 anos iniciais e para os 4 anos finais do ensino fundamental (o que do ponto de vista dos sistemas até faria sentido). Assim, as “subetapas” tomam por base não a etapa da educação (educação infantil) e sim o “lugar” onde ocorre a formação, ou seja, seria como se referir à “escola” para os anos iniciais do ensino fundamental e à “colégio” para os anos finais do ensino fundamental e fosse normal se referir pelo “lugar” (escola/colégio) onde se efetiva a formação como “sinônimo” da etapa do ensino fundamental. Dentro dessa lógica, passa-se à referir-se à “creche” e/ou à “pré-escola” em detrimento de referir-se à educação infantil (que é a etapa da educação).

Constata-se, portanto, por meio da análise documental, que a lei reforça e naturaliza a histórica cisão induzindo a menção à educação infantil de forma restrita e fragmentada a partir das terminologias “creche” e “pré-escola” o que além de contraditório é retrocedente do ponto de vista dos avanços já conquistados uma vez que dizem respeito à características e finalidades muito distintas e com perspectivas epistemológicas, ontológicas, formativas, sociais, políticas, pedagógicas também distintas.

Em consonância com as normatizações e compreensão expressas pela legislação educacional brasileira observa-se que há na literatura especializada no campo da educação infantil, uma série de produções teóricas que continuam empregando os termos “creche”, e “pré-escola”, “educação pré-escolar” etc., não em contextos em que se requeira uma análise e/ou desenvolvimento de um quadro teórico acerca da trajetória histórica da educação infantil, mas, para fazer referência à educação infantil nos tempos atuais (incluindo autores que trazem teorizações já avançadas do ponto de vista do reconhecimento da especificidade desta etapa da educação), o que evidencia tanto as contradições da manutenção destes termos e dos signos e significados que estes trazem consigo, bem como, a forma como as normatizações, em alguma medida, atuam induzindo tais compreensões e concepções.

Observa-se também na literatura especializada o recorrente emprego do termo “escola” para se referir-se à educação infantil ou ainda o emprego do termo “escola de educação infantil”, ambas terminologias que fragilizam a histórica luta da educação infantil para diferenciar-se das experiências e práticas formativas ocorridas na escola. A educação infantil já comprova por meio da literatura especializada ter consolidado o reconhecimento de sua especificidade enquanto etapa de educação básica e que nada tem a ver com o sentido escolarizante que historicamente marcou (e ainda marca) a escola.

Observa-se inclusive que a própria LDBEN 9.394/1996 emprega o termo “educação escolar”¹⁶ para se referir à educação formal e à educação básica invisibilizando a educação infantil já que desconsidera as especificidades desta etapa da educação, seus sujeitos, finalidades e práticas formativas. Como já evidenciado neste estudo, o sentido da formação na/da/para a educação infantil não é escolarizante, não obstante, por esta razão, a etapa da educação infantil não adota o termo ensino em sua constituição terminológica, a exemplo das demais etapas da educação básica (ensino fundamental e ensino médio).

Faz-se necessário, portanto, reconhecer as limitações destes termos nos documentos normativos buscando promover um debate com e a partir das múltiplas realidades em que se faz educação infantil no Brasil de modo a encontrar terminologias que dialoguem com os reais sentidos defendidos.

Do ponto de vista da correção conceitual e normativa, uma alternativa possível (que não é a única, mas adequada para romper com a atual cisão) seria se referir “aos lugares” aonde ocorre a formação na etapa da educação infantil como instituições de educação infantil (em detrimento de “creche” e “pré-escola”) e/ou considerar as terminologias construídas em cada contexto cultural, social, político, educacional etc., compreendendo, no entanto, que não deixam de ser primeiramente instituições de educação infantil. Assim independente das terminologias, ex., Centro de Educação Infantil (CEI), Centro Municipal de Educação Infantil (CEMEI) etc., tais espaços se constituem como instituições de educação infantil. Justamente por conta de suas especificidades, inclusive, as instituições de educação infantil são denominadas de centros e/ou correlatos em tensionamento à ideia de escola.

Já, para diferenciar as “subetapas” dentro da educação infantil anteriormente mantidas e reforçadas pelo corte etário promovido pela EC 59/2009, uma alternativa possível, seria, a exemplo do ensino fundamental demarcar as terminologias por seu caráter inicial e terminal, por exemplo, anos iniciais da educação infantil (0 a 3 anos e 11 meses) e anos finais da educação infantil (4 e 5 anos). Independente das possíveis alternativas terminológicas, destaca-se que do ponto de vista do fortalecimento do conceito e do direito à educação no contexto da educação infantil importa olhar com clareza para os dispositivos normativos, pois estes expressam concepções ontológicas, epistemológicas, formativas e metodológicas que fundamentam concepções, discursos e práticas educativas.

A questão é que, se mudam as perspectivas formativas, mudam-se as terminologias. Ainda que “creche” e “pré-escola” sejam sempre tomadas como referentes para olhar para a constituição histórica da educação infantil, reconhecendo seus avanços e suas limitações a partir de análises contextuadas em seu tempo a mudança de terminologia é parte constitutiva do movimento da consolidação da educação e está sempre relacionada com as perspectivas defendidas o que justifica as diferentes denominações ao longo da trajetória histórica da educação, por exemplo: escola, colégio, primário, secundário, primeiro grau, segundo grau, ensino médio, série, anos, etc. Assim como as perspectivas teóricas são demarcadas por contextos sociais, históricos, políticos, econômicos etc., as terminologias constitutivas da educação também o são. Ocorre que, embora haja diferença epistemológica entre “creche” e “pré- escola” e educação infantil, observa-se um movimento de resistência nos documentos normativos em favor da manutenção da histórica cisão, o que pode ter a ver ou não com disputas em torno de diferentes projetos formativos o que merece maior densidade analítica. Mesmo as DCNEI (2010) documento gestado democraticamente e legitimado pelos atores e movimentos da educação infantil, em que pese adensar e ressignificar a educação infantil, contraditoriamente, também reforça a cisão entre “creche” e “pré- escola” e naturaliza a compreensão destes termos como “subetapas” da educação infantil embora estes apresentem dimensões formativas e concepções de educação divergentes. O mesmo ocorre no campo da produção científica, ainda que não de forma generalizada, porém, expressiva acaba por produzir e reproduzir linear e acriticamente a cisão entre “creche” e “pré-escola”.

A partir da análise documental, constata-se também que a obrigatoriedade e gratuidade da educação a partir do corte etário promovido pela EC 59/2009 acaba por criar uma duplicidade conceitual e legal em torno da educação básica, passando a coexistir na legislação educacional as terminologias “educação básica” e “educação básica obrigatória” de modo que ocorre uma mudança substancial na legislação educacional:

A duplicidade entre “educação básica” e “educação básica obrigatória” fazendo coexistir dois conceitos em torno da educação básica na LDBEN 9.394/1996 acaba por causar equívocos conceituais e legais dando a entender que quando se trata de “educação básica obrigatória” está se referindo à educação para crianças e jovens dos 4 aos 17 anos e quando se trata de “educação básica” está se referindo à educação básica constituída pelas três etapas (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio), o que pode ser verificado no artigo 5º a seguir:

Art. 5º O acesso à educação básica obrigatória é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída e, ainda, o Ministério Público, acionar o poder público para exigi-lo. § 1o O poder público, na esfera de sua competência federativa, deverá: I - recensear anualmente as crianças e adolescentes em idade escolar, bem como os jovens e adultos que não concluíram a educação básica. (^{BRASIL, LDBEN, 1996}, não paginado, grifo nosso).

Tal duplicidade se dá a partir da correlação direta entre faixa etária e etapa de da educação, o que é um equívoco já que a educação básica, enquanto conceito e enquanto direito, continua sendo única e constituída pela educação infantil, pelo ensino fundamental e pelo ensino médio, o que muda é a obrigatoriedade da educação a partir do corte etário (4 aos 17 anos). O mais adequado do ponto de vista da declaração do direito ao referir-se à educação destinada a público dos 4 aos 17 anos seria o termo “educação obrigatória”. Assim, o texto da lei poderia clarificar que a educação básica é constituída por etapas (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio), sendo a educação obrigatória dos 4 aos 17 anos. Outras redações seriam possíveis, sem contudo, alterar os sentidos e significados da educação básica enquanto única e de base.

Além disso, a coexistência dos termos “educação básica” e “educação básica obrigatória” tem implicações legais já que pode vir a induzir os sistemas de educação, no âmbito da materialização da norma, a focalizarem exclusivamente no preceito da obrigatoriedade, entendendo-a como um mínimo a ser cumprido, o que seria uma compreensão equivocada, já que mesmo com o corte etário previsto pela EC 59/2009 o Estado não está isento do dever jurídico do atendimento a todos os portadores do direito à educação, uma vez que esta se constitui como um direito público subjetivo.

Neste sentido, a faixa etária estabelecida na EC 59/2009 como centralidade e não limite da norma não deve enfraquecer o direito à educação, o que significa, especificamente no caso da educação infantil, que não deve ocorrer a priorização do ente federado com a oferta de matrículas para crianças de 4 e 5 anos em detrimento da oferta de matrículas para crianças de 0 a 3 anos, já que o Estado é titular do direito à educação para todos e isso inclui toda a educação infantil (0 a 5 anos).

Tematizando sobre esta questão, ^{Dourado (2010, p. 691)} explica que um gestor que fecha turmas de 0 a 3 anos para abrir turmas de 4 e 5 anos visando atender à EC 59/2009 e o preceito da educação obrigatória além de transgressão do direito apenas substitui o problema da falta de vagas, já que do ponto de vista legal a educação continua constituindo-se como dever do Estado. Neste cenário hipotético, o gestor responderá igualmente pelo direito da criança à matrícula. Isto porque a obrigatoriedade da educação dos 4 aos 17 anos não poderá significar a “desobrigação dos entes federados, em especial dos municípios, com a expansão e melhoria da oferta da educação de 0 a 3 anos.”

Nesta mesma direção analítica, ^{Ximenes (2013}, não paginado) também adverte que a decisão por parte dos sistemas de educação em reduzir a educação em tempo integral para a atender a demanda de ampliação das matrículas, ao invés de avançar na garantia do direito, significaria seu retrocesso, já que “não é juridicamente admissível reduzir a jornada como falsa medida de inclusão. Isso representa retrocesso social que deve ser denunciado ao Ministério Público e à Justiça, caso se confirme.”

O caráter obrigatório da educação a partir do corte etário, dos 4 aos 17 anos, portanto, não justifica em nenhuma circunstância a negação do direito sob a justificação de que a obrigatoriedade se restringe ao “mínimo a ser cumprido”. Além disso, embora os preceitos da obrigatoriedade e da gratuidade se constituam como um mecanismo fundante para a garantia do direito à educação, o mesmo só se efetiva quando todos os portadores da titularidade do direito têm (de fato e de direito) todas as condições garantidas (acesso, permanência, aprendizagem, qualidade,¹⁷ equidade etc.) para a efetivação plena desse direito.

A análise documental aponta também como aspectos retrocedentes o fato de a atualização documental ter sido realizada de forma tardia e o fato de a lei 12.796/2013 revogar a formação em nível superior para os profissionais da educação anteriormente prevista pela LDBEN 9.394/196 e passar a prever como formação mínima para atuar na educação infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental “a oferecida em nível médio na modalidade normal” (^{BRASIL, 2013}) evidenciando uma concepção restrita de formação e profissionalidade docente bem como a subjugação destas etapas da educação (educação infantil e anos iniciais do ensino fundamental) em detrimento dos anos finais do ensino fundamental e do ensino médio ao evidenciar uma compreensão reducionista que expressa tangencialmente que para exercer atividade docente com crianças não é necessário ter uma formação de base sólida, densa, crítica etc.¹⁸

A análise documental evidencia também que mesmo após a modificação no texto da LDBEN 9.394/1996 para atender aos preceitos da EC 59/2009 pela lei 12.796/2013, a LDBEN 9.394/1996 continuou mantendo aspectos residuais da lei 12.061/2009, sendo possível constatar que a LDBEN 9.394/1996 em sua redação ainda está atualmente¹⁹ prevendo em seu artigo VI: “assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio a todos que o demandarem, respeitado o disposto no art. 38 desta lei”, deixando, neste sentido, de dialogar com o preceito constitucional da EC 59/2009 já que a partir desta não deverá haver priorização no atendimento com base na etapa da educação. (^{BRASIL, 1996}, grifo nosso não paginado).

Constata-se também que a incorporação da EC 59/2009 pela LDBEN 9.9394/1996 por meio da lei 12.796/2013 é realizada de modo parcial. Dos preceitos constitucionais previstos pela EC 59/2009 basicamente apenas as mudanças relacionadas ao artigo 208 da Constituição Federal foram incorporados à LDBEN 9.394/1996:

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; [...] VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde.” (^{BRASIL, CF, 1988}, não paginado).

O preceito da universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade da educação tal como previsto pela EC 59/2009, não é mencionado pela lei 12.796/2013. A garantia de padrão de qualidade já é declarada na LDBEN 9.394/1996 como um princípio da educação nacional, garantido em seu artigo 3º (IX - garantia de padrão de qualidade), porém, na atualização documental da LDBEN 9.394/1996 não são inclusos os preceitos da equidade e da universalização. O preceito da equidade sequer é mencionado pela LDBEN 9.394/1996 e o preceito da universalização é citado uma única vez no capítulo IV, da Educação Superior, artigo 43, ou seja, nada tem a ver com a alteração promovida pela EC 59/2009.

A partir da análise documental, constata-se também que a lei 12.796/2013 recontextualiza a EC 59/2009 criando condicionantes para a educação infantil não previstos pela EC 59/2009, especialmente no que tange às questões pedagógicas normatizadoras de aspectos organizativos e didático-pedagógicos da educação infantil. A lei prevê carga horária anual, dias letivos, tempo de permanência (jornadas/turnos), controle de frequência e mecanismos avaliativos e de expedição de documentação:

A normatização mais conflituosa diz respeito à provisão legal de 60% de frequência mínima, a qual no entendimento de ^{Ximenes (2013}, não paginado) é um equívoco de enfoque e um equívoco técnico-jurídico. Um equívoco de enfoque, pois, no entendimento do autor o mais assertivo é enfrentar as causas da baixa frequência, e um equívoco técnico-jurídico, pois, não é admitido o desligamento da criança de 4 e 5 anos matriculada “e muito menos qualquer punição acadêmica, já que pela própria LDBEN não há possibilidade de retenção na educação infantil.”

A lei, ao prever a incorporação dos preceitos constitucionais da EC 59/2009 em paralelo com outras previsões normativas, acaba por causar uma fragilidade conceitual e legal. E, embora a EC 59/2009 provoque desafios à etapa da educação infantil sendo necessário estabelecer padrões básicos em âmbito nacional em torno no funcionamento das instituições educativas definindo dias letivos, número de horas de trabalho pedagógico etc., (^{XIMENES, 2013}) tais decisões precisam ser feitas a partir e com os sujeitos que pensam e fazem educação infantil no Brasil.

A análise documental evidencia, portanto, que a incorporação da EC 59/2009 pela LDBEN 9.394/1996 por meio da 12.796/2013, é realizada tardiamente, de forma parcial, fragmentada e recontextualizada não só reforçando a cisão histórica em torno da educação infantil como criando novos condicionantes com implicações que fragilizam o reconhecimento do direito à educação e a educação básica enquanto conceito e enquanto direito, além de retroceder ao apresentar preceitos normativos organizativos e em torno da profissionalidade docente para a educação infantil, algo que a EC 59/2009 não faz.

4. Declarar é imprimir força ao direito

Declarar é imprimir força ao direito. É em decorrência da declaração do direito que se tem a possibilidade de exigibilidade deste direito quando o mesmo não é efetivado. (^{CURY, 2002a}).

Considerando a trajetória histórica e de consolidação da educação infantil, do ponto de vista conceitual a apropriação, manutenção e naturalização das terminologias “creche” e “pré-escola” representam problemas epistemológicos e fragilizam a identidade da educação infantil enquanto conceito e enquanto direito. Terminologias não são só terminologias, são concepções evidenciadas, são posicionamentos defendidos.

Considerando que os documentos normativos apresentam preceitos legais que regem a educação brasileira e, portanto, são indutores e determinantes das formas como as concepções e a própria educação vai se consolidar no campo da materialidade da prática, portanto, importa reconhecer que a naturalização da compreensão de uma educação infantil fragmentada em “creche” e “pré-escola” mantém suas características e finalidades residuais e associadas à suas origens, descaracterizando e desqualificando a educação infantil enquanto conceito e enquanto direito conforme preconizada pela LDBEN 9.394/1996..

A manutenção dos termos “creche” e “pré-escola” enfraquece, portanto, a educação infantil enquanto etapa formativa constitutiva da educação básica, fragilizando inclusive avanços epistemológicos além de causar equívocos conceituais com implicações na prática pedagógica.

^{Pineda (2015, p.77)} teorizando sobre o estágio supervisionado na educação infantil, relata que durante as aulas de orientação de estágio as dúvidas aparecem entre os estudantes e de acordo com a autora “uma dúvida costumeira é se as creches e pré- escolas fazem parte da educação infantil. Normalmente ouvimos a questão: “posso fazer estágio na creche ou devo fazer na educação infantil? – como se a creche não fizesse parte desta etapa...” (^{PINEDA, 2015, p.78}).

Tal dúvida conceitual e normativa, apesar de parecer própria do processo constitutivo da formação docente, nos diz muito sobre a importância da clareza conceitual da lei, já que a ausência desta pode se constituir como entrave para a declaração e garantia do direito à educação já que as inconsistências e equívocos, estão, conforme evidenciado neste estudo, nos textos normativos e tem implicações muito incisivas nas compreensões e na materialidade e substancialidade das práticas educativas e até mesmo nas pesquisas já que atuam como mecanismos indutores.