Introdução

O financiamento da educação, visivelmente, tem ocupado um lugar estratégico nas discussões sobre os rumos da educação nacional. Recentemente foi um dos argumentos mais utilizados nos debates em torno da aprovação da Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016, que alterou o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal (^{BRASIL, 2016}).

Em outro contexto legal, temos uma preocupação explícita com o financiamento no âmbito do Plano Nacional de Educação. Diferentemente do que ocorreu no PNE anterior, Lei 10.172/2001, onde o financiamento da educação figurava de modo coadjuvante e pouco objetivo, o tema aparece de maneira protagonista no Plano Nacional de Educação Lei 13.005/2014 quando, no corpo da mesma, são citadas as diretrizes do PNE no Art. 2º: “VIII – estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do Produto Interno Bruto – PIB, que assegure atendimento às necessidades de expansão, com padrão de qualidade e equidade” (^{BRASIL, 2014}). Também figura de maneira central no Art. 5º, quando a lei aborda diretivas e parâmetros para a execução do PNE, especificamente nos § 3º, § 4º e § 5º. Ou ainda no Art. 10, revestido por um cunho prático, prevendo que “O plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias deste PNE e com os respectivos planos de educação, a fim de viabilizar sua plena execução” (^{BRASIL, 2014}).

O tema aparece, ainda, em diversas estratégias ao longo do PNE, bem como figura na “Meta 20: ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto (PIB) do País no 5º (quinto) ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio” (^{BRASIL, 2014}), acompanhada por doze estratégias diretamente voltadas ao assunto.

O protagonismo do financiamento da educação se firma ainda em ações associadas ao atual momento de reforma educacional, representada por legislações e movimentos políticos, com destaque para a Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016, que altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir o Novo Regime Fiscal, estipulando limites de despesas primárias para cada exercício, incluindo aplicações mínimas em manutenção e desenvolvimento do ensino vinculadas ao exercício de 2017 (Art. 110), com correções pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA (Art. 107) (^{BRASIL, 2016}).

Mas esse protagonismo legal reverbera na produção científica nacional? A academia tem dedicado esforços e espaço para pesquisas sobre o financiamento da educação, de modo a compreender os movimentos e arenas em torno dos quais o mesmo tem se constituído? Quais os assuntos emergentes ligados ao financiamento? E as eventuais lacunas?

Nesse escopo, o texto apresenta uma pesquisa bibliográfica, com o objetivo de identificar e situar parte da produção científica nacional acerca do financiamento da educação, estabelecendo temas candentes, tendências e eventuais lacunas. Para tanto, foi realizado um levantamento contíguo ao Portal de Periódicos da CAPES (http://www.periodicos.capes.gov.br/), relevante espaço de socialização da produção científica.

O levantamento junto ao Portal considerou os seguintes refinamentos: a) descritor ‘financiamento da educação’; b) apenas artigos publicados em periódicos revisados por pares; c) artigos publicados entre 2001 e 2016 e, d) exclusivamente artigos em língua portuguesa. A partir dos 1.074 resultados encontrados, foi feita uma triagem manual, considerando os periódicos da área da educação e, para fins de mapeamento de tendências, considerados apenas periódicos não especializados (não foram contabilizados artigos publicados em revistas voltadas exclusivamente a publicações sobre financiamento da educação, por exemplo).

Por fim, foi realizada a leitura do resumo de cada um dos artigos selecionados a partir dos critérios descritos e considerados, para fins de composição do corpus documental de análise, apenas os artigos que possuíam relação direta com o tema financiamento da educação. Realizados os procedimentos de triagem descritos acima, restaram por selecionados 149 (cento e quarenta e nove) artigos que foram, por fim, examinados em seu conteúdo.

Os artigos foram examinados a partir de uma metodologia analítico-reconstrutiva, utilizando-se o procedimento da análise de conteúdo, utilizando-se a técnica da análise temática, onde o “[…] tema é a unidade de significação que se liberta naturalmente de um texto analisado, segundo critérios relativos à teoria que serve de guia à leitura” (^{BARDIN, 2007}, p. 105).

Desta maneira, a pesquisa inseriu-se na perspectiva do ‘Estado do Conhecimento’, compreendido como um inventário sobre determinado aspecto ou pauta da produção acadêmica, visando catalogar “tendências, ênfases, escolhas metodológicas e teóricas, aproximando ou diferenciando trabalhos entre si, na escrita de uma história de uma determinada área do conhecimento” (^{FERREIRA, 2002}, p. 265).

O Estado de Conhecimento possibilita uma visão ampla e atual dos movimentos da pesquisa ligados ao objeto da investigação que pretendemos desenvolver […] Permite-nos entrar em contato com os movimentos atuais acerca do objeto de investigação, oferecendo-nos uma noção abrangente do nível de interesse acadêmico e direcionando, com mais exatidão, para itens a ser explorados – reforço de resultados encontrados ou criação de novos ângulos para o tema de estudo – abrindo assim, inúmeras oportunidades de enriquecimento do estudo (^{MOROSINI; FERNANDES, 2014}, p. 159).

Em relação a abordagem, ainda é bastante tímida a produção científica indexada em periódicos que recorrem ao estado do conhecimento para acercar-se do financiamento da educação, com destaque para ^{Velloso (2012)} e ^{Davies (2014)} de maneira direta, ou ^{Quirino (2011)} e ^{Souza (2014)} de forma tangencial, posto que sobre essa timidez parece haver espaço para novos estudos e análises.

Assim, enquanto exame de parte da produção acadêmica nacional, o artigo lança uma mirada sobre o financiamento da educação, a partir do olhar de quem “… procura conhecer aquilo que está por trás das palavras sobre as quais se debruça” (^{BARDIN, 2007}, p. 38), estabelecendo pistas sobre a condição atual da produção científica e os incrementos necessários e possíveis para as pesquisas acerca do tema.

Sobre os achados da pesquisa

O financiamento da educação é compreendido como tema atinente ao campo das políticas educacionais (^{SOUZA, 2014}). Todavia é significado, no escopo da pesquisa e do consequente texto, não apenas como “um meio de realização de uma política pública setorial, a política educacional” (^{MARTINS, 2010}, p. 498), mas também “como uma política pública, inclusive com potencial de indução da adoção de outras políticas” (^{MARTINS, 2010}, p. 498). Desta feita, a produção de indicadores sobre as pesquisas já realizadas em torno do financiamento da educação tem potencial de inferir os mecanismos de financiamento e protocolos de aplicação e, de igual maneira, os projetos ideológicos e políticos em disputa quando da discussão sobre financiamento da educação.

Desse modo, a triagem realizada sobre o assunto – conforme descrito – restou por selecionar para exame 149 (cento e quarenta e nove) publicações entre 2001 a 2016, de acordo com o apresentado no quadro a seguir.

Do Quadro 1, é possível depreender uma primeira constatação sobre parte da produção científica nacional em relação ao financiamento da educação: há certa perenidade quantitativa na produção indexada em periódicos nacionais. Parece não haver um ano ou período com um número ampliado de publicações, assim como, depois de 2002, o número de publicações varia relativamente pouco.

Os anos de 2014 e 2015 foram os que apresentaram um maior número de artigos, período vinculado diretamente a sanção do PNE Lei 13.005/2014. Todavia, não há um nexo causal claro que corrobore com a hipótese, uma vez que há outros assuntos explorados em igual medida nos artigos publicados no período. Tal situação se repete em outros anos, não há um assunto que se destaque em número de publicações em algum ano ou período.

Assim, como foram considerados apenas periódicos cujo escopo fosse genérico, é possível indicar que o tema ‘financiamento da educação’ ainda tem pouco lastro ou tradição na produção acadêmica veiculada em periódicos não-especializados, se comparado com outros temas, como formação de professores, por exemplo.

No que diz respeito ao exame qualitativo dos artigos encontrados, foram estabelecidas três unidades ou camadas: 1) o grande tema, ou a camada aparente; 2) a arena política que serve de cenário ao desenvolvimento da pesquisa e consequente produção do artigo e, 3) a análise procedimental e metodológica empreendida (se conjuntural; estudo de caso, narrativa histórica, revisão teórica. Estudos comparados ou análise interdisciplinar).

Em uma síntese preliminar, foi possível classificar os artigos quanto ao seu tema prioritário, evidenciando também tendências da produção acadêmica referente ao financiamento da educação, como demonstrado no Quadro 2.

Quanto aos temas, percebe-se certa preferência ao exame do financiamento de uma perspectiva política. Há uma grande quantidade de artigos que discutem os movimentos políticos do financiamento quando aplicado aos diferentes níveis e etapas da educação nacional (34 artigos), bem como quando voltado às diferentes modalidades de ensino (13 artigos).

Outro tema prioritário tem sido a gestão, planejamento e políticas de financiamento em sistemas de ensino, redes e unidades educativas (31 artigos), ratificando a preocupação das pesquisas na área com os movimentos políticos do financiamento, bem como sublinhando a relação entre financiamento e gestão, visto que os mecanismos e valores adotados para financiar a educação apresentam implicações diretas nas escolhas e opções de planejamento e gestão. Nessa direção, Vieira pontua que “o estoque de boas ideias de baixo custo tende a ser limitado. Boa educação requer elevados investimentos. A dimensão financeira, […] é um componente fundamental da gestão” (^{VIEIRA, 2007}, p. 59).

Há, ainda, um esforço de pesquisas voltado aos fundos de financiamento (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do. Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF; Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb; outros fundos não-estatais e/ou parcerias público-privadas), assinalando a “terceira geração de políticas de financiamento” (^{VIEIRA; VIDAL, 2015}, p. 28) e evidenciando perspectivas de compreensão e análise do funcionamento dos mecanismos de gestão e redistribuição dos recursos para a educação.

Sequencialmente, ganham espaço outros temas, com menor incidência quantitativa, como ‘Financiamento, federalismo e regime de colaboração’; ‘financiamento internacional’ (sobretudo na perspectiva dos estudos comparados); debates sobre a relação entre ‘financiamento e qualidade da educação’ (discussões sobre o CAQi – Custo Aluno Qualidade Inicial, por exemplo) e estudos que interpretam o financiamento no âmbito da ‘transparência e controle social’.

No rol de temas de menor incidência, os estudos sobre federalismo e regime de colaboração parecem ainda pouco robustos, diante de um tema que, ante a escassez de recursos, tende a crescer em importância política e estratégica, pois “o regime de cooperação reciproca até hoje não foi regulamentado, apesar de constar da Constituição a necessidade de estabelecê-lo mediante uma lei complementar” (^{CURY, 2013}, p. 114).

Sobre o assunto, Martins assevera que

… a questão federalista é um tema que não tem sido bem equacionado no debate acerca do financiamento da educação. Seja no âmbito acadêmico ou no movimento social, desconsidera-se frequentemente a forma assumida pelo Estado brasileiro e procura-se com ele interagir como se fosse um Estado Unitário (2011, p. 39).

No que se refere a arena política que serve de cenário ao desenvolvimento da pesquisa e consequente produção do artigo, as 149 produções estão assim distribuídas:

Quando deslocamos a perspectiva do exame dos artigos para a arena política, fica claro a perspectiva estado-centrista que os textos carregam. A esmagadora maioria dos artigos discute o financiamento da educação pelo viés do Estado, em três dimensões: a) o Estado enquanto espaço da ação de planos de governo (análises de governos específicos); b) o Estado como protagonista e condutor de discussões e ações sobre federalismo e regime de colaboração, e c) o Estado como gestor do financiamento, através dos seus instrumentos legais (PNE; LDB; PDE; Avaliações em larga escala; Plano de Ações Articuladas – PAR).

Há, ainda, uma discussão tangencial em um conjunto de artigos: o debate do financiamento através do estado no que concerne às instituições estatais e/ou políticas, sendo artigos que debatem o financiamento através da atuação do Tribunal de Contas (de Estados ou da União), de conselhos consultivos (Conselho do FUNDEB; Conselhos de educação…) ou através da atuação de partidos políticos.

Apenas 32 artigos discutem o financiamento da educação cujo foco central não é o Estado de maneira direta. Tais artigos contemplam debates sobre: a) o financiamento indireto, realizado através de programas de concessão de bolsas, apoio a IES comunitárias, filantropia, PROUNI; FIES, entre outros programas, e b) o financiamento não-estatal (bancos, parcerias público-privadas…). Interessante observar, contudo, que mesmo tais artigos não deixam de ter uma perspectiva estatal, uma vez que “[…] vários ‘trabalhos do Estado’ são feitos por meio das múltiplas relações e responsabilidades e em relação à governança educacional” (^{BALL, 2014}, p. 162). Assim, a perspectiva estatal parece ser a prevalente quando discutimos financiamento da educação.

Por fim, no que se refere à análise empreendida, temos o Quadro 4:

A análise mais utilizada foi a análise conjuntural que envolvia o financiamento da educação, compreendendo análise conjuntural como uma “leitura da realidade em movimento” (^{FORNAZIERI, 2014}, p.13), amparada por diversos instrumentos, que pode vir a “subsidiar a atividade dos atores políticos” (^{FORNAZIERI, 2014}, p.14) e/ou os posicionamentos e interpretações da sociedade civil.

Boa parte dos artigos empreendeu, ainda, análises advindas do estudo de caso ou da narrativa/revisão histórica. No primeiro grupo, são artigos que se desenvolvem em torno de um caso particular de financiamento (uma rede, um sistema, um programa de governo, etc…), demonstrando a condução do financiamento a partir desse caso em relevo. Já no segundo grupo estão artigos que reconstituem momentos e movimentos históricos em relação ao financiamento da educação, como reconstituições históricas do FUNDEF, ou narrativas sobre a história do financiamento da educação no Brasil.

Além disso, os artigos encontrados apresentaram análises provenientes de revisões teórico-conceituais e, em menor número, análises realizadas na perspectiva dos estudos comparados. Todas essas análises evidenciaram uma abordagem qualitativa de pesquisa.

Todavia, também foi possível identificar um conjunto de artigos cuja análise realizada mostrou-se ancorada em abordagem quantitativa da pesquisa, com perspectivas interdisciplinares, lançando mão de dados e de formas e instrumentos de análise jurídica ou contábil, por exemplo.

Conclusões

A partir do tratamento analítico empenhado junto aos 149 artigos selecionados no corpus documental, foi possível sugerir que o tema ‘financiamento da educação’ ainda tem pouco lastro ou tradição na produção acadêmica veiculada em periódicos não-especializados

No que diz respeito ao exame qualitativo dos artigos encontrados, foi possível constatar, no que diz respeito aos temas de pesquisa, há uma grande quantidade de artigos que discutem o financiamento quando aplicado aos diferentes níveis, etapas e modalidades da educação nacional, bem como os artigos que enfocam a gestão, planejamento e políticas de financiamento em sistemas de ensino, redes e unidades educativas são numerosos. Todavia, há temas relevantes, porém pouco incidentes, como ‘Financiamento, federalismo e regime de colaboração’; ‘financiamento internacional’ (sobretudo na perspectiva dos estudos comparados); debates sobre a relação entre ‘financiamento e qualidade da educação’ e estudos que interpretam o financiamento no âmbito da ‘transparência e controle social’.

No que assente a arena política dos artigos, fica fulgente a perspectiva estado-centrista que os textos carregam. A maioria dos artigos discute o financiamento da educação pelo viés do Estado, em três dimensões: a) o Estado enquanto espaço da ação de planos de governo (análises de governos específicos); b) o Estado como protagonista e condutor de discussões e ações sobre federalismo e regime de colaboração, e c) o Estado como gestor do financiamento, através dos seus instrumentos legais.

Já no que se refere análise empreendida, a mais utilizada foi a análise conjuntural, seguida pelas análises advindas do estudo de caso ou da narrativa/revisão histórica. Além disso, os artigos encontrados apresentaram análises provenientes de revisões teórico-conceituais e, em menor número, análises realizadas na perspectiva dos estudos comparados. Todas essas análises evidenciaram uma abordagem qualitativa de pesquisa.

Todavia, também foi possível identificar um conjunto de artigos cuja análise realizada mostrou-se ancorada em uma abordagem quantitativa da pesquisa, assim como trazendo presente perspectivas interdisciplinares: lançando mão de dados e de formas de análise típicas das áreas da administração, economia e ciências contábeis, por exemplo.

Assim, parece-nos que as pesquisas sobre financiamento da educação – representadas em parte da produção científica nacional ora analisada – parece indicar para uma diversificação temática e de abordagens de análise, bem como o incremento do diálogo interdisciplinar, somando alguns indicadores técnicos às discussões políticas já realizadas, há algum tempo, na área educacional.