Portugués (pdf)
Articulo en XML
Traducción automática
Enviar articulo por email
Permalink
Introdução
O artigo apresenta uma análise teórica de 36 estudos que abordam a municipalização do ensino e/ou reordenamento de escolas, publicados entre 2007 e 2019. O trabalho é parte de uma pesquisa de doutorado, que investigou a política de reordenamento da Rede Municipal de Fortaleza e suas implicações nas escolas, considerando as demandas de melhoria dos resultados das avaliações em larga escala (SOARES, 2021).
O estudo sobre reordenamento de redes escolares insere-se no contexto das políticas educacionais brasileiras que, influenciadas por organismos internacionais, vêm sendo implementadas com o objetivo de melhorar a eficiência nos gastos governamentais e a produtividade nos serviços públicos. Tem início com a descentralização, por meio da municipalização de etapas da educação básica, e segue com a criação de políticas de responsabilização, sob a influência das avaliações em larga escala.
Trata-se de uma pesquisa de natureza qualitativa do tipo bibliográfica, na qual se apresenta o Estado da Questão (EQ) em torno da temática reordenamento das redes escolares. Esse levantamento de produção, na literatura brasileira, também é definido como “estado da arte” ou “estado do conhecimento” e estes termos têm sido empregados como semelhantes em várias investigações. Entende-se que o EQ tem como objetivo conduzir o pesquisador ao registro, a partir de um rigoroso levantamento bibliográfico, de como se encontra o tema ou o objeto de sua investigação atualmente. Logo, no processo de produção científica, o EQ difere do ‘estado da arte’ ou ‘estado do conhecimento’, uma vez que esses dois têm por objetivo mapear e discutir uma certa produção acadêmica em determinado campo do conhecimento usando, especialmente, fontes de consulta disponíveis em forma de resumos ou catálogos de fontes. O EQ ultrapassa os limites de uma revisão de literatura indo além do caráter inventariante e descritivo da produção acadêmica, e propõe uma compreensão ampla da problemática a partir dos registros dos achados científicos e suas bases teórico-metodológicas (FERREIRA, 2002; NÓBREGA-THERRIEN; THERRIEN, 2004; VOSGERAU; ROMANOWSKI, 2014).
Assim, buscou-se investigar as dissertações e teses produzidas no período 2007-2019, considerando: 1) como o reordenamento das escolas tem se constituído um dos elementos da operacionalização da municipalização do ensino; 2) se essa temática tem sido tratada sobre o viés da descentralização e racionalização do serviço público e 3) quais outras nomenclaturas e olhares os reordenamentos das redes têm recebido por parte das pesquisas. A análise fundamentou-se nas dimensões ou motivações apresentadas por Akkari (2011) no que diz respeito às justificativas para implementação de novas formas organizacionais e políticas de descentralização. Aborda-se a temática do reordenamento das redes físicas a partir de um olhar crítico-reflexivo, vinculando-o à descentralização e municipalização do ensino, bem como expondo-o como um modelo de inovação e modernização de gestão educacional.
O artigo possui quatro seções, além da introdução. Na primeira, discute a relação entre municipalização do ensino e reordenamento de rede escolar. Em seguida, é apresentado o percurso metodológico de seleção das teses e dissertações. Segue com as análises a partir da categorização dos achados da pesquisa e, as considerações finais, apontam possíveis perspectivas de pesquisas sobre o reordenamento de escolas.
Políticas descentralizadoras e reordenamento de rede escolar
Na educação brasileira, desde a década de 1960, foram desenvolvidas iniciativas com o objetivo de descentralizar os serviços de caráter estatal, seguindo de perto recomendações de organismos internacionais (ROSAR, 2015). Porém, é a partir da década de 1990 que são implementadas políticas direcionadas para a descentralização administrativa da gestão pública.
No que tange às políticas educacionais, ainda estão em curso as buscas por políticas descentralizadoras que assegurem a autonomia das escolas, os avanços na qualidade e equidade, a melhoria da infraestrutura escolar, as reformas curriculares e o aumento de investimento em educação. Essas políticas se articulam com o que preconiza as determinações do capital internacional por meio dos organismos multilaterais, em que a educação é vista como um instrumento de hegemonia, obedecendo a uma racionalidade técnica e mercadológica (MAUÉS, 2003).
Sob a influência das organizações internacionais e sociedade civil, as políticas de descentralização são postas em prática amparadas em dois aspectos: a) redistribuição das receitas e b) novos arranjos político-institucionais, com o remanejamento de competências entre as diferentes esferas de governo. Dentre as principais medidas operacionais desse processo de mudanças institucionais está a municipalização do ensino que se materializa pela transferência de escolas, professores e alunos das redes estaduais para as municipais (MARTINS, OLIVEIRA; BUENO, 2004). Essa transferência é tratada na literatura especializada como reorganização ou reordenamento das escolas e neste artigo optou-se pela nomenclatura ‘reordenamento das escolas’, porque além de envolver a noção do espaço geográfico, refere-se, também, à decisão política do Estado (CORDEIRO; MARTINS; FERREIRA, 2014; SOARES; VIDAL, 2022). Logo, a implementação de políticas de descentralização educacional é operacionalizada pela municipalização do ensino que, por sua vez, implica na reorganização ou reordenamento das redes escolares. Há, portanto, forte articulação entre descentralização, municipalização do ensino e reordenamento de escolas.
O movimento de reordenamento das escolas no Brasil se intensifica a partir das mesmas motivações que fundamentaram as políticas de descentralização: democratização, eficácia e eficiência. Desse modo, emerge não só como novos arranjos político-institucionais, mas também como uma inovação e modernização na gestão educacional. Nesse sentido, Akkari (2011) chama a atenção para um modelo de descentralização “burocrático-liberal”, em que o objetivo não é a democratização das instituições, mas permitir a concorrência dos territórios, bem como estabelecer “gestão local”. Logo, o reordenamento de rede como estratégia de gestão inserida nas políticas educacionais pode servir a aspectos ligados à eficácia e eficiência em detrimento de elementos democráticos.
No que diz respeito às justificativas para implementação dessas novas formas políticas descentralizadoras, Akkari (2011) afirma que variam de acordo com o contexto nacional e suas motivações. O autor cita três motivações que amparam essas medidas, que aqui considera-se também como suas dimensões: política, econômica e pedagógica. A primeira justifica-se pela democracia ou enfraquecimento do Estado-nação; a segunda tem seu fundamento na redução dos gastos, enquanto a dimensão pedagógica se apoia no desejo de adotar novos métodos, vincular o currículo à comunidade local e atribuir às escolas a responsabilidade da gestão escolar (AKKARI, 2011).
Considerando essas dimensões, entende-se que o reordenamento das redes escolares, inserido nas políticas de descentralização, pode ser implementado por um conjunto articulado dessas motivações/dimensões, uma vez que estados e municípios, cada vez mais, o utilizam como estratégia política, seja em situações de redução de matrículas ou para focalizar no ensino oferecido nas instituições educacionais.
Ao tematizar as relações entre reordenamento da rede escolar e políticas de descentralização, este texto focaliza aspectos relativos às condições de implementação observadas em um conjunto de trabalhos de pesquisas desenvolvidos no Brasil, sem adentrar nas nuances teóricas que vêm permeando as concepções no campo da política educacional, muitas delas baseadas nas premissas neoliberais suportadas pelo modelo gerencialista do Estado e sua função avaliadora.
Metodologia
Compreendendo que uma das motivações do reordenamento das escolas se dá a partir da municipalização do ensino, foram realizados dois levantamentos: um sobre reordenamento de redes escolares e outro sobre municipalização do ensino. Buscou-se, neste segundo, identificar quais trabalhos com a temática municipalização do ensino traziam o reordenamento como operacionalização ou associação à municipalização.
A categoria “municipalização do ensino” justifica-se por estar diretamente relacionada ao objeto a ser analisado neste trabalho. Conforme definição no Thesaurus Brasileiro da Educação (Brased), a municipalização do ensino é um movimento de ideias em favor da entrega aos municípios de responsabilidades de criação, de manutenção e de expansão de escolas (INEP, 2021).
O EQ iniciou-se pelo reconhecimento, escolha criteriosa das fontes de consultas e levantamento, com o intuito de encontrar teses, dissertações, relatórios de pesquisa ou estudos teóricos que contribuíssem com a proposta. O levantamento dos dados e suas análises foram realizados, no primeiro momento, no Catálogo de Teses e Dissertações (CTD) da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e na Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD).
A escolha pelo CTD se deu por dois motivos: abrangência nacional e fidedignidade dos dados. As informações das dissertações e teses contidas nesta base de dados provêm da Capes, responsável pelos programas de pós-graduação de todo o país, que tem a responsabilidade de garantir a veracidade dos dados. Segundo, o CTD cria condições para que os pesquisadores possam estabelecer um primeiro contato com a temática a ser pesquisada, uma vez que possibilita recuperar determinado trabalho por meio de rastreamento, além de proporcionar diferentes possibilidades na pesquisa, uma vez que permite consulta em ordem alfabética por assunto, tema, autores, data e área (FERREIRA, 2002). A BDTD também constitui um mecanismo de busca que reúne as teses e dissertações das universidades brasileiras. Embora, tenha a mesma função do CTD, alguns trabalhos foram encontrados nesta e não naquela.
No primeiro momento, foi realizada a busca pelos títulos das teses e dissertações, já que eles servem para informar ao leitor a existência de tal pesquisa, a informação principal ou indicar elementos que caracterizam o seu conteúdo (FERREIRA, 2002). Em seguida, foram lidos os resumos das pesquisas selecionadas. Porém, compreendendo que os resumos das dissertações e teses presentes no CTD apresentam heterogeneidade em sua escrita devido não só as representações diferentes que cada autor tem deste gênero discursivo, mas também por diferenças, por exemplo, das regras das entidades responsáveis pela divulgação dos textos, foram lidos alguns trabalhos na íntegra (FERREIRA, 2002).
Achados e análises das pesquisas
A pesquisa utilizou, nos dois repositórios, a busca pela expressão exata “reordenamento de redes escolares”, e pelas palavras “reordenamento”, “municipalização” e “municipalização do ensino”, sendo aceito também a expressão no plural “reordenamentos” a fim de obter um número mais abrangente de estudos. Ao realizar a busca optou-se, em um primeiro momento, por não fazer recorte temporal, pois o objetivo era verificar as produções sobre a temática investigada, independente do ano de publicação. Ao utilizar a expressão de busca “reordenamento de redes escolares” foi encontrado apenas um trabalho no banco de teses da Capes. Ao ampliar a busca para apenas “reordenamento” apareceram 641 trabalhos, no entanto, após ler os resumos, apenas dois estavam relacionados ao “reordenamento da rede escolar” que esta pesquisa analisa.
No repositório da BDTD não foi encontrado nenhum trabalho quando colocada a expressão “reordenamento de redes escolares”. Assim, foi decidido ampliar a busca usando apenas da palavra “reordenamento” nos títulos e foram encontrados 27 trabalhos, dos quais quatro são relacionados à descentralização de instituições de assistência social, 20 trabalhos dizem respeito ao estudo dos espaços geográficos e apenas três estão relacionados à rede escolar.
Vale ressaltar que, dos três trabalhos encontrados, dois deles se faziam presentes no CTD da Capes. O Quadro 1 mostra detalhes sobre os três trabalhos identificados, incluindo o ano de publicação.
Quadro 1 Resultado de busca sobre o termo reordenamento no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes e BDTD
| Título | Pesquisa | Autor | Ano |
|---|---|---|---|
| Redes e educação: uma análise sobre o reordenamento da rede estadual de educação de Pernambuco de 2007 a 2010. | Dissertação | MORAES, Ana Karina Araújo de | 2012 |
| Reordenamento de redes escolares no Brasil e em Portugal: racionalizar para qualificar o ensino? | Tese | GRAÇA, Tereza Cristina Cerqueira da | 2016 |
| Movimento de reordenamento das escolas rurais no município de Bela Vista de Goiás. | Dissertação | ROCHA, Carlos Antônio | 2018 |
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do Catálogo de Tese e Dissertações da CAPES e BDTD (2020).
Os trabalhos estão relacionados ao ensino médio e à gestão e/ou à prática docente e dois se aproximam com a temática deste estudo. Na dissertação “Redes e educação: uma análise sobre o reordenamento da rede estadual de educação de Pernambuco de 2007 a 2010”, Moraes (2012) busca analisar como se deu o processo de reordenamento da rede estadual de Pernambuco no período de 2007-2010, a partir da teoria de redes. Ela situa o contexto que influenciou as políticas educacionais brasileiras e as do estado pernambucano e traz à tona as constantes transformações sociais tais como a globalização, a democratização das informações e a capacidade de organização da sociedade civil na busca por políticas públicas mais efetivas. Ressalta a influência dos organismos internacionais e das agências multilaterais na educação para garantir o processo de desenvolvimento dos Estados.
De acordo com a pesquisa, a autora verificou, dentre outros achados, perspectivas de reordenamento que ocorreram concomitantemente à implementação dessa política no estado de Pernambuco como: a) para garantia de direitos; b) gestão; c) um processo contínuo e complexo; e d) responsabilização.
O reordenamento para garantia de direitos está relacionado à concepção de escola de qualidade social, em que o foco é o aluno. Nesse sentido, o reordenamento é apenas um meio para se alcançar esse fim (MORAES, 2012). Ao contextualizar a qualidade social, Moraes afirma que o objetivo de todas as políticas de gestão educacional e de ensino é alcançar uma educação de qualidade social para todos e, para isso, há necessidade de colocar as políticas públicas da educação como prioridade, o que implica garantir recursos, regulamentar o regime de colaboração, proporcionar maior integração e articulação entre os diversos programas de educação, efetivar uma gestão democrática, garantir formação continuada articulada com um plano de carreira para os profissionais da educação, entre outras ações prioritárias (MORAES, 2012, p. 123).
O reordenamento como gestão tem um propósito mais concreto de organizar a rede, melhorar processos, espaços físicos e lotação de pessoal. Quanto aos espaços físicos, a autora afirma que, durante a implementação do reordenamento no estado, encontrava-se obstáculos de ordem cultural e corporativa, uma vez que “a racionalização do uso do espaço físico poderia levar à necessidade de redistribuição de pessoal e exigia que as escolas fossem entendidas como propriedade da população e não dos diretores e suas equipes” (MORAES, 2012, p. 105). Nesse contexto, tornava-se imperativo informar às comunidades envolvidas, discutir com elas os benefícios e estimular o controle social no uso do espaço público, pois dessa forma se constituiria requisito importante para sustentar decisões sobre reordenamento da rede.
O reordenamento como processo contínuo e complexo parte do pressuposto que ele é multidimensional, dinâmico, com variáveis em muitas perspectivas. Ou seja, a partir de cada região, o reordenamento tem maior ênfase em determinadas variáveis, pois depende da gestão da rede de ensino naquela localidade. Por isso, não é possível falar sobre ‘o’ reordenamento, mas sobre ‘os’ reordenamentos, podendo haver, inclusive, etapas dentro do processo de reordenamento da rede de ensino (MORAES, 2012).
O reordenamento como responsabilização inicia-se com o processo de municipalização e responsabilização dos entes federados para garantir o acesso à educação de qualidade. Aproxima-se ao que a literatura denomina de Gestão Por Resultado (GPR), que segundo a autora prioriza a dimensão quantitativa e a prestações de contas junto ao governo e à sociedade. O trabalho permite identificar ações que foram implementadas no reordenamento da rede do estado de Pernambuco que atende aos pressupostos da GPR, como: i) implantação de política de responsabilização educacional, com implementação do Sistema de Avaliação de Ensino de Pernambuco (Saepe); ii) criação do índice de Desenvolvimento da Educação de Pernambuco (Idepe), com metas pactuadas com as escolas; iii) implantação do bônus de desempenho educacional e iv) implantação e monitoramento dos indicadores (MORAES, 2012).
A tese “Reordenamento de redes escolares no Brasil e em Portugal: racionalizar para qualificar para o ensino?” de Graça (2016), opta pela educação comparada para investigar os processos de reordenamento de redes escolares no Brasil e em Portugal, como forma de enfrentamento da redução de alunos na educação básica, em decorrência da queda das taxas de natalidade, no período de 2002 a 2012. Toma como foco de análise, no Brasil, os reordenamentos ocorridos nos estados nordestinos. A autora afirma que, em nível nacional, os reordenamentos estão inseridos nas políticas de racionalização dos recursos públicos implementadas pelos sucessivos governos e vão acontecendo à medida que as escolas públicas se esvaziam pela redução de alunos, sem estudos de prospecção demográfica e muito menos planejamento de médio ou longo prazo. Na sua concepção, os sistemas públicos de educação esforçam-se para aprimorar processos e métodos de gestão que garantam a melhoria da qualidade do ensino e o máximo de escolarização para sua população com o menor custo possível.
A pesquisa toma o reordenamento como fenômeno em uma perspectiva global e corrobora o trabalho de Moraes (2012). Embora Graça (2016) não mencione as perspectivas de reordenamentos explicitadas na dissertação de Moraes (2012), ela aponta uma quarta perspectiva, no que tange aos reordenamentos das redes escolares no Brasil, que diz respeito ao reordenamento como racionalidade técnica. Quanto às perspectivas apresentadas por Moraes (2012), entende-se que “o reordenamento como processo contínuo e complexo” seria uma característica inerente ao próprio processo de implementação de uma política e não uma perspectiva, o que leva à construção de quatro perspectivas de reordenamento a partir dos trabalhos das duas pesquisadoras, como mostra a Figura 1.
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir das pesquisas de Graça (2016) e Moraes (2012).
Figura 1 Perspectiva de reordenamento das redes escolares
Para Graça (2016) a política de reordenamento das redes escolares é parte das medidas racionalizadoras no campo da educação pública e emerge em um contexto de redução de alunos na educação básica, por isso se encontra nas agendas governamentais, muitas vezes se manifestando, na prática, em ações como enturmação, reenturmação, nucleação, agrupamentos, municipalização e estadualização, compartilhamento de prédios escolares e fechamento de estabelecimentos. Contudo, é enfatizado que “embora alguns desses procedimentos tenham objetivos de melhorar o processo ensino-aprendizagem, todos comportam algum grau de racionalização técnico-burocrática e econômica” (GRAÇA, 2016, p. 71). Outros pontos que tanto o trabalho de Moraes (2012) como o de Graça (2016) destacam são a influência dos organismos internacionais nessa política e a municipalização como parte do processo de reordenamento. Graça (2016) enfatiza que embora nenhum dos organismos multilaterais tenha produzido recomendações explícitas sobre os reordenamentos das redes escolares, se registra indicações de racionalização dos gastos governamentais e melhoria na eficiência dos serviços públicos.
O trabalho de Graça (2016) cita o estado do Ceará quando fala do processo de reordenamento da rede escolar e menciona a nucleação, expressa na Resolução nº 396/2008 expedida pelo Conselho Estadual do Ceará, como “a reorganização do parque escolar” fundamentada nos princípios da economicidade e evocando a ampliação da oferta educativa, a melhoria da gestão e a qualidade do ensino público. Com esse propósito, concentram-se várias escolas sob a coordenação unificada de uma, que será denominada escola-polo, garantidas a qualidade e eficiência da gestão.
O trabalho “Movimento de reordenamento das escolas rurais no município de Bela Vista de Goiás”, de Rocha (2018), analisa o movimento de reordenação da educação no município de Bela Vista de Goiás a partir de 1980, do ponto de vista legal e das concepções da comunidade escolar. Mesmo que o estudo tenha como foco as escolas do campo a partir do movimento e reordenamento, no sentido de fechamento ou nucleação das escolas rurais, o trabalho mostra a adesão majoritária ao transporte escolar como consequência. A pesquisa também apresenta pontos comuns com o trabalho de Graça (2016), principalmente, quando expõe o fator econômico como justificativa preponderante para o reordenamento das escolas rurais. Por fim, aponta que, para a maior parte da comunidade local (pais e professores), o processo foi autoritário e não considerou a vontade da maioria.
Os dois trabalhos sobre reordenamento, que têm como objeto as redes de ensino, explicitaram a municipalização de alguma forma associada, o que corroborou a necessidade de investigar os trabalhos sobre municipalização no sentido de descentralização.
Municipalização no CTD e BDTD
A busca foi realizada entre janeiro e março de 2020 e optou-se por, no primeiro momento, não delimitar um recorte temporal, uma vez que o objetivo era verificar as produções sobre a temática investigada em todos os aspectos. Ao usar a palavra de busca “municipalização” foram encontrados 86 trabalhos nos bancos de CTD e BDTD permitiu um rastreamento e mapeamento do que já foi produzido no campo da educação no período de 1989 a 2019. Constatou-se que cinco desses trabalhos investigavam a municipalização em mais de um estado do Brasil e 81 trabalhos abordavam o processo de municipalização em 14 estados brasileiros, conforme são expostos no Gráfico 1.
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020.
Gráfico 1 Pesquisas sobre Municipalização do Ensino: CTD e BDTD, por estado
Das pesquisas que abordavam a municipalização do ensino, ao todo foram encontradas 18 teses e 68 dissertações, como mostra o Gráfico 2.
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020
Gráfico 2 Pesquisas sobre Municipalização do Ensino: CTD e BDTD, 1989-2019
O que se depreende desses dados é que as discussões ganham espaços na pesquisa acadêmica logo após a promulgação da CF/88 mesmo antes da LDB/96.
No segundo momento, considerou-se o recorte temporal a partir da criação do Ideb em 2007, que impulsiona os entes federativos a qualificarem a educação básica e tem-se um total de 36 estudos: sete teses e 29 dissertações, como mostra o Gráfico 3.
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020
Gráfico 3 Pesquisas sobre Municipalização: CTD e BDTD, 2007-2019
Ao fazer o levantamento dos trabalhos, e considerando o que orienta Nóbrega-Therrien (2004), o pesquisador consegue registrar como se encontra o tema ou o objeto de sua investigação no estado atual da ciência ao seu alcance. Dessa forma, buscando uma contribuição para o objeto da investigação, analisou-se os resumos e foram identificados trabalhos que abordavam o reordenamento enquanto política de descentralização e municipalização. Considerando que a variação no formato de apresentação dos resumos das dissertações, às vezes, dificulta a análise, pois alguns resumos são muito sucintos, outros confusos ou incompletos (VOSGERAU; ROMANOWSKI, 2014), foi realizada a leitura completa de algumas dissertações e teses. Esses estudos foram analisados e categorizados a fim de revelar os múltiplos enfoques e perspectivas que se pode tomar com a temática investigada (ROMANOWSKI; ENS, 2006). A leitura das pesquisas permitiu dividi-las em cinco categorias como pode ser verificado no Quadro 2.
Quadro 2 Categorias dominantes nos trabalhos investigados, 2007-2019
| Categorias dominantes nos trabalhos investigados | Tese | Dissertação | Total de pesquisas encontradas |
|---|---|---|---|
| Descentralização | 2 | 10 | 12 |
| Valorização do magistério | 2 | 5 | 7 |
| Desempenho escolar | 0 | 2 | 2 |
| Gestão educacional | 1 | 11 | 12 |
| Financiamento | 2 | 1 | 3 |
| Total geral | 7 | 29 | 36 |
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020.
Os dados mostram que 12 dos trabalhos abordam aspectos relacionados à descentralização dos serviços educacionais e 12 tratam da gestão educacional, enquanto sete trabalhos discutem dimensões relativas à valorização do magistério, três tratam do financiamento da educação e dois são sobre desempenho escolar. A seguir, apresenta-se uma descrição sucinta sobre as categorias identificadas nos trabalhos selecionados, iniciando com os de maior frequência. Ressalta-se que muitos destes trabalhos trazem questões convergentes, porém, para a categorização, considerou-se as questões e objetivos que sobressaíram nas pesquisas.
Descentralização
Na categoria descentralização, as produções abordam a municipalização a partir dos dispositivos constitucionais e legais ressaltando as mudanças ocorridas no âmbito educacional, além de expor aspectos sociais, econômicos e políticos que interferiram no processo. Analisam, por meio de pesquisas qualitativas, o processo de descentralização e poder local, na modalidade de municipalização do ensino fundamental. O Quadro 3 indica os trabalhos que abordam este tema.
Quadro 3 Resultado de busca sobre o termo descentralização no CTD e BDTD, 2007-2019
| Título | Pesquisa | Autor | Ano |
|---|---|---|---|
| A questão da municipalização da educação em Guarulhos: 1997-2004 | Tese | MELLO, Marinilzes Moradillo | 2007 |
| O processo de municipalização do ensino no estado de Minas Gerais | Tese | RESENDE, Márcia Helena Siervi | 2007 |
| O processo de municipalização do ensino em Porto Feliz-SP: uma análise do caminho percorrido | Dissertação | MOTA, Ademar Benedito Ribeiro da | 2008 |
| O processo de municipalização do ensino fundamental em Itapetinga-BA | Dissertação | BRITO, Jacqueline Nunes Araújo | 2008 |
|
A Municipalização do ensino via cooperação entre entes federados: um estudo de dois municípios do território do Sisal do Semi-Árido Baiano |
Dissertação | COSTA, Jean Mário Araújo | 2008 |
| O processo de municipalização do ensino em Petrópolis a partir da implantação do PROMURJ | Dissertação | BAUMANN, Carlos Alfredo Pereira | 2008 |
| O processo de municipalização do ensino fundamental no Município de Santa Bárbara D’oeste' | Dissertação | TEIXEIRA, Eunice | 2009 |
| A municipalização do ensino no estado do Pará sob a ótica da descentralização | Dissertação | SILVA, Francisca Guiomar Cruz da | 2009 |
| Municipalização do ensino entre a utopia e a indução: ITU - um estudo de caso Sorocaba/SP 2009 | Dissertação | MARSON, Lúcia Elena da Luz | 2009 |
| Processos educacionais e as estratégias de municipalização do ensino no município de Breves no Arquipélago do Marajó | Dissertação | CARMO, Eraldo Souza do | 2010 |
| O processo de municipalização da educação infantil no estado do Paraná: 1996 a 2010 | Dissertação | MOURA, Analu Biasoto Bernardi | 2019 |
| Sistema municipal de ensino: uma análise da municipalização da educação em Teixeira de Freitas-BA | Dissertação | BISSARO, Debora Zago | 2019 |
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020
Entre os 12 trabalhos pertencentes a esta categoria, cabe destacar os de Moura (2019), Baumann (2008), Brito (2008), Costa (2008) e Carmo (2010). Moura (2019) e Baumann (2008) apresentam discussões em torno das possíveis concepções e contextos de influência, além de trazer à tona os dispositivos legais que determinaram a municipalização da educação, que corroboram os trabalhos comentados anteriormente.
Carmo (2010) buscou identificar as dificuldades para a implementação desse processo e compreender as estratégias que as comunidades rurais usam para superarem os problemas político-pedagógicos das escolas. Quanto ao reordenamento, no sentido usado neste artigo, o autor apresenta-o como novas formas de definição e de articulação entre os espaços local, nacional e global, inclusive, para educação. É exposto que os novos arranjos no reordenamento das estruturas e funcionamento dos sistemas de ensino têm sido justificados a partir da descentralização/municipalização, da democratização e da autonomia.
Nesse mesmo sentido, cabe destacar as contribuições de Brito (2008) e Costa (2008). Brito (2008) faz referência aos discursos e estratégias que respaldam o reordenamento e afirma que suas formulações decorrem de foros internacionais e se fazem presentes no Plano Decenal Educação para Todos (BRASIL, 1993), com destaque para o reordenamento da gestão, que conferia à escola uma importância estratégica enquanto agente de prestação de serviços educacionais de boa qualidade. Para ela, as mudanças na política nesse período conferiram um papel significativo às instâncias municipais que propõem novos arranjos no reordenamento das estruturas e funcionamento dos sistemas de ensino e na gestão da educação. Essa afirmação vem ao encontro dos “novos arranjos” exposto por Carmo (2010) e Costa (2008).
Corroborando os argumentos de Brito (2008), Costa (2008) afirma que as mudanças na política educacional brasileira, sobretudo a partir dos anos de 1990, têm exigido “novos arranjos” no reordenamento das estruturas e funcionamento dos sistemas de ensino. Enfatiza que a transferência do ensino fundamental para os municípios foi intensificada por meio de um novo reordenamento institucional, que se deu, principalmente, por duas motivações: a) implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), que possibilitava o aumento de recursos nos cofres municipais e b) desobrigação das responsabilidades do Estado.
Nesse contexto, o ‘reordenamento de redes’ no estado da Bahia surge a partir da municipalização do ensino, tendo em vista contribuir com a organização do sistema educacional, uma vez que esse estado possuía uma rede de ensino extensa que dificultava o acompanhamento das escolas. O município deveria assumir as suas responsabilidades com o ensino fundamental por meio desse reordenamento, que estabelecia ações que definiram um novo perfil organizacional da Secretaria Estadual de Educação ao alterar o padrão de oferta da educação básica.
Os três pesquisadores reafirmam em seus estudos que as mudanças na política educacional ocorridas no fim do século XX e início do século XXI têm promovido papel significativo às instâncias municipais e têm justificado “novos arranjos” no reordenamento das estruturas e funcionamento dos sistemas de ensino.
Gestão Educacional
Na categoria gestão educacional, as 12 produções identificadas utilizam a abordagem qualitativa para discutir a municipalização sob o prisma das mudanças nos padrões de gestão dos sistemas públicos de ensino fundamental. Dentre as mudanças, explicitam as ocorridas nas relações de poder no interior da instituição escolar, bem como com os órgãos superiores e os desafios para a gestão educacional municipal na oferta da educação infantil e do ensino fundamental em municípios de grande e pequeno portes. O Quadro 4 relaciona os trabalhos encontrados.
Quadro 4 Resultado de busca sobre o termo Gestão Educacional no CTD e BDTD, 2007-2019
| Título | Pesquisa | Autor | Ano |
|---|---|---|---|
| O Programa de Municipalização do Ensino fundamental no Estado do Pará e seus Efeitos na Gestão Educacional do Município de Altamira | Dissertação | RIBEIRO, Edinéa Bandeira | 2007 |
| A municipalização da educação infantil em Campo Grande pós-LDB, 1996 | Dissertação | MOTTI, Katia Regina Nunes Ribeiro | 2007 |
| O processo de municipalização do ensino em Itirapina: a experiência de uma década | Dissertação | MORAES, Maria da Graça Zucchi | 2009 |
| A municipalização e a institucionalização do sistema municipal de ensino em Goiatuba-GO (1997 - 2004): avanços e retrocessos do processo de democratização da educação básica pública | Dissertação | BUZAIM, Railda Soares | 2009 |
| A política educacional paulista e o processo de municipalização - 1995-2008: Gerenciamento de resultados e patrimonialismo | Dissertação | MELLO, Claudia Carnevskis | 2010 |
| A política de municipalização do ensino fundamental no estado do Pará a partir da ótica dos gestores estaduais da educação | Dissertação | ALVES, Charles Alberto de Souza | 2011 |
|
A Municipalização do Ensino em Municípios de Pequeno Porte: a região de Taquaritinga, 1998 - 2009 |
Dissertação | PISSAIA, Vitor Hugo | 2011 |
| Gestão educacional pós-municipalização: práticas patrimonialistas, poder e outros desafios na ótica dos gestores | Dissertação | OLIVEIRA, Beatriz Alves de | 2012 |
| O Processo de Municipalização do Ensino Fundamental no Estado do Rio de Janeiro e os desafios postos para a gestão educacional em três municípios fluminenses | Tese | SANTO, Andreia Martins de Oliveira | 2016 |
| A PNEE-EI no município de Francisco Morato (SP): modos de organização após a municipalização (2002) | Dissertação | OLIVEIRA, Rosemeire Rodrigues de | 2019 |
| Decorrências da municipalização de ensino em São Caetano do Sul: Em questão o compartilhamento de espaços | Dissertação | VESSIO, Fernando Barradas | 2019 |
| A municipalização da educação básica no Brasil: um estudo sobre o município de Xaxim (SC) | Dissertação | SILVA, Paulo Roberto da | 2019 |
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020
No que tange a relação municipalização e reordenamento das escolas, três trabalhos se destacam. Ribeiro (2007) se apoia no pensamento de Anísio Teixeira, afirmando que o reordenamento está relacionado às responsabilidades municipais, estaduais e federal como a única forma de fortalecer e consolidar o ensino primário. Reforçando essa ideia, Silva (2019) afirma que Anísio foi o precursor do uso do termo municipalização no Brasil e o primeiro a apresentar a proposta de reordenamento das responsabilidades municipais, estaduais e federal com vistas ao fortalecimento do ensino primário. Portanto, ambos os trabalhos relacionam municipalização ao reordenamento da rede de ensino com o objetivo de fortalecimento do ensino fundamental.
Mello (2010) afirma que o processo de municipalização é viabilizado pela perspectiva estratégica da política de reordenamento. Nesse estudo, o processo de reordenamento e redimensionamento da rede escolar é citado como reorganização da “infraestrutura física e redistribuição dos recursos humanos, materiais e financeiros, elevação da capacidade de controle dos resultados e estabelecimento de procedimentos de compra descentralizada” (MELLO, 2010, p. 34). Essa definição se aproxima do trabalho de Moraes (2012) principalmente no que tange ao controle de resultados ou responsabilização.
Dois trabalhos abordam o reordenamento sob a ótica das esferas administrativas em que ele é tratado, como consequência dos documentos legais. Pissaia (2011) cita o reordenamento como consequência da Constituição Federal de 1988, que, ao reorganizar a política educacional, define obrigações dos entes federados e reconfigura o controle e uso do poder. O reordenamento de ações das esferas administrativas é consequência da descentralização em que essa se torna instrumento de redistribuição e racionalização do uso de recursos financeiros públicos. Motti (2007) também expõe que o reordenamento na estrutura funcional e organizacional das instituições de educação infantil é resultado de novas diretrizes e parâmetros de ação que foram determinados legal, social e educacionalmente.
O estudo de Vessio (2019) destaca como consequências da municipalização: a) escolas que passaram a compartilhar o mesmo espaço físico (prédio); b) realidades distintas em termos de infraestrutura escolar, organização pedagógica, formação dos professores, atendimento à comunidade dessas escolas; e c) presença de elementos de conflitos causados, sobretudo, pelas equipes gestoras das escolas, pela disputa de espaços, de incertezas profissionais em relação às garantias de diretos já conquistados, à aposentadoria e às condições de trabalho, dentre outros.
Os demais trabalhos não tratam, especificamente, de reordenamento da rede física, mas contribuem para discussões sobre a temática, ao reforçarem a importância da gestão educacional na implementação da municipalização e, assim, corroboram a relevância de investigar esses atores no contexto da prática escolar.
Valorização do magistério
Sete produções constatam que, em decorrência da municipalização, ocorre valorização dos profissionais do magistério. Em uma abordagem qualitativa, são utilizadas análises bibliográficas e pesquisas documentais, dentre eles os dispositivos legais. Como técnicas para coleta de dados usam questionários e entrevistas, no sentido de conhecer e descrever as impressões que os profissionais construíram sobre esse processo e, também, como a municipalização impactou na vida dos professores. O Quadro 5 apresenta os trabalhos selecionados.
Quadro 5 Resultado de busca sobre o termo Valorização do magistério no CTD e BDTD, 2007-2019
| Título | Pesquisa | Autor | Ano |
|---|---|---|---|
|
A municipalização do ensino na região de governo de Bauru - Estado de São Paulo e a eventual valorização do magistério (1988 - 2003) |
Tese | JUNIOR, Nazil Canarim | 2008 |
| Impacto da municipalização do Ensino Fundamental público sobre as condições de trabalho dos professores do município de Presidente Prudente-SP | Dissertação | CARAVINA, Maria Solange | 2009 |
| A Política Salarial dos Professores da Rede Pública no Contexto da Municipalização do Ensino no Estado do Pará | Dissertação | BARROS, Antônio Carlos Martins | 2009 |
| “Excedentes” e “remanejados” no Município de Rio Preto: os professores diante da municipalização do ensino no Estado de Minas Gerais | Dissertação | SOBREIRA, Isabela Ferenzini Gutierrez | 2009 |
| Políticas públicas e descentralização: o impacto da municipalização na prática docente | Tese | NUNES, José Luís Feijó | 2010 |
| A municipalização do ensino fundamental no município de Junqueirópolis/SP: o olhar dos profissionais do magistério sobre o processo | Dissertação | JAMPANI, Ilzete Aparecida | 2012 |
| A municipalização do ensino fundamental no município de Alumínio/SP: entre o pedagógico e o poder local | Dissertação | SARMENTO, Albertina Paes | 2012 |
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020
Dos sete trabalhos, a tese de Nunes (2010) é a única a discutir a vinculação da municipalização do ensino ao reordenamento da rede escolar e procura explicar o termo “reordenamento” em uma breve argumentação sobre o “novo reordenamento da educação” como sinônimo dos “novos rumos” registrados na década de 1990 durante a formulação da LDB/96. Embora o autor não explicite que a municipalização induz esse “novo reordenamento” das redes escolares, ao ler a tese subtende-se que sua argumentação segue nesse propósito.
Os trabalhos se aproximam do objeto de estudo deste artigo no sentido de abordarem os documentos oficiais que impulsionaram a descentralização, a municipalização do ensino e o contexto prático onde se deu esses processos.
Financiamento da Educação e Desempenho escolar
Nesta categoria, duas produções trabalham com a abordagem quantitativa e uma utiliza métodos quali-quanti, elas tratam da municipalização sob as lentes da Emenda Constitucional nº 14/96, que criou o Fundef, e a Emenda Constitucional nº 53, de 2006, que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Nenhum dos trabalhos faz uso do termo “reordenamento” das escolas. O Quadro 6 identifica os trabalhos sobre o tema.
Quadro 6 Resultado de busca sobre o termo Financiamento da educação no CTD e BDTD, 2007-2019
| Título | Pesquisa | Autor | Ano |
|---|---|---|---|
| A municipalização do ensino fundamental: a política nacional de financiamento e a aplicação de recursos da educação pelos municípios do estado de São Paulo após a Emenda Constitucional nº 14/96 | Tese | BUTARELO, Fernanda Stéfani | 2007 |
| Fatores explicativos da municipalização do ensino fundamental nos governos subnacionais do Brasil (1997 - 2000) | Tese | GOMES, Sandra Cristina | 2008 |
| A Política de fundos no financiamento da educação: indução à municipalização do ensino fundamental no estado de Santa Catarina | Dissertação | FERMINO, Phelipe Pires | 2011 |
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020
Os estudos se debruçam sobre aspectos relacionados ao financiamento e à aplicação de recursos da educação pelos municípios. Procuram estabelecer uma interlocução com o aumento de matrículas, gastos na esfera municipal e redução do atendimento estadual (FERMINO, 2011) e relacionam o Fundef como um dos principais fatores explicativos para a municipalização do ensino (GOMES, 2008).
Na categoria desempenho escolar, apenas dois trabalhos foram identificados, conforme o Quadro 7.
Quadro 7 Resultado de busca sobre o termo Desempenho Escolar no CTD e BDTD, 2007-2019
| Título | Pesquisa | Autor | Ano |
|---|---|---|---|
| Municipalização do ensino fundamental da rede pública: os impactos sobre o desempenho escolar | Dissertação | D’ATRI, Fabiana | 2007 |
| Municipalização do ensino fundamental e qualidade do ensino: estudo de caso do Município de Martinópolis | Dissertação | ESPÓSITO, Ione Cavalcante | 2010 |
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do CTD e BDTD, 2020
Um analisa, por meio de abordagem quantitativa, o efeito da municipalização sobre a variação das taxas de desempenho escolar dos alunos (D’ATRI, 2007). O outro, com uso de abordagem qualitativa, utiliza as avaliações externas para compreender o impacto desse processo no desempenho dos alunos (ESPÓSITO, 2010).
Nesses estudos não há relação entre a municipalização do ensino e o reordenamento da rede escolar no sentido de mobilização de professores, alunos e transferência de prédios. No entanto, é possível, a partir dos trabalhos apresentados, refletir que, para além da municipalização do ensino e reordenamento da rede escolar, outros fatores impactam na qualidade do ensino e nos seus resultados, como aponta D’Atri (2007) ao citar a infraestrutura escolar, o tamanho de turma e de escola.
Considerações finais
O estudo apresentou uma análise de pesquisas que abordam a municipalização do ensino e/ou reordenamento das escolas. Verificou-se que elas apontam a década de 1990 como um período marcado pela institucionalização de reformas nas políticas sociais, que incentivam a descentralização, conduzindo a municipalização em diversas áreas, inclusive na educação.
Foi possível constatar que a municipalização do ensino impulsionou o reordenamento das escolas a partir desse período, porém sua implementação se distanciou, em parte, das ideias apresentadas por Anísio Teixeira, que visava ao fortalecimento do ensino primário, especialmente, por meio do exercício da cidadania. Esse distanciamento ocorre a partir da visão de que, por meio do reordenamento das escolas, para além de reorganizar a infraestrutura física, é possível redistribuir os recursos humanos, materiais e financeiros, e atender à capacidade de controle do Estado por adoção da Gestão por Resultados e responsabilização dos entes federados.
Ao traçar a trajetória das políticas de reordenamento das redes físicas dos sistemas de ensino da educação básica no país, constatou-se que em algumas pesquisas essa temática tem sido tratada sob o viés da descentralização e racionalização do serviço público, que ganhou força desde a CF/1988, seguida pela LDB/96 e a criação da política de fundos.
No primeiro momento, o reordenamento de rede física é marcado por duas variáveis: o crescimento das matrículas e o processo de municipalização do ensino fundamental. Enquanto o primeiro representa a inclusão de parcela da população anteriormente excluídas da escola, o segundo, previsto na LDB/96, art. 10, se deu de formas variadas em cada estado. Algumas pesquisas explicitaram que, nas últimas décadas, o reordenamento de rede escolares vem sendo implementado de acordo com recomendações de organismos internacionais, que apontam para a necessidade de racionalização dos gastos governamentais e a eficiência dos serviços públicos.
O estudo permitiu a identificação de pesquisas que consideravam o reordenamento das escolas como parte das políticas educacionais que visam à racionalização técnico-burocrática e econômica, encontradas nas agendas governamentais sob nomenclaturas e designações diversas, como enturmação, reenturmação, nucleação, redimensionamento, municipalização, estadualização, compartilhamento de prédios escolares e fechamentos de estabelecimentos.
Percebeu-se que o reordenamento da rede física não é algo novo, porém o modus operandi e os objetivos atuais o qualificam como uma forma inovadora de gestão. No que diz respeito às justificativas para a implementação dos reordenamentos das redes escolares no Brasil, elas variam de acordo com o contexto local de cada estado e município, e abrangem desde as dimensões política e econômica a justificativas pedagógicas.
Depreende-se que há diferentes perspectivas de reordenamento de rede escolar, orientadas, principalmente, para dar maior ênfase à eficiência dos serviços prestados por essas instituições, com destaque para a garantia de direitos, a otimização da gestão, a responsabilização e a racionalidade técnica. Nesse sentido, entende-se a necessidade de pesquisar evidências dessas perspectivas nos reordenamentos realizados por estados e municípios e ampliar investigações de como esses “novos arranjos” têm se efetivado no interior dos sistemas de ensino.
