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Introdução
O presente artigo trata do processo de constituição do ENLACES. É resultado de uma pesquisa realizada em nível de doutorado em que se analisaram os entraves e avanços na construção do Espaço Latino-americano e Caribenho de Educação Superior (Enlaces).
A proposta de constituição do ENLACES foi lançada na II Conferência Regional de Educação Superior para a América Latina e o Caribe, que ocorreu na Colômbia em 2008. Essa proposta se insere em um âmbito de iniciativas cujo propósito é fazer convergir a educação superior em nível regional.
Conforme está disposto na Declaração da Conferência Regional de Educação Superior - CRES (2008), a integração acadêmica latino-americana e caribenha é uma realização impreterível, sendo uma ação essencial para o futuro do continente. No mundo globalizado em que o conhecimento, a ciência e a tecnologia desempenham papel de primeira grandeza, o fortalecimento da educação superior é tido como parte essencial para o desenvolvimento da região. Nesse sentido, Gacel-Ávila (2018) destaca como fundamental a construção de um espaço latino-americano e caribenho de educação superior, que deve ser estabelecido com critérios próprios da região.
Motter e Gandin (2016) apontam que o compromisso das universidades com o processo de integração regional ganhou destaque nas últimas duas décadas. Há um movimento recente de construção de redes entre universidades latino-americanas, que pode ser considerado como uma força motriz endógena potente para a integração regional. Nesse cenário, segundo Fernández Lamarra (2010), processo e ações de cooperação e integração regional da educação superior na América Latina ganham relevância1.
Robertson e Dale (2018) assinalam o desempenho ascendente do setor da educação superior em projetos de natureza regional, afirmando ainda que um modo de olhar para esse processo é compreendendo-o como uma forma de regionalismo da educação superior.
Em meados dos anos 1990, surge uma conjuntura distinta na América Latina que, conforme Motter e Gandin (2016), coloca em curso experiências democráticas. Isso permitiu, entre as novidades políticas, o surgimento de um novo regionalismo.
Dessa forma, no cenário de avanço da integração regional, bem como da difusão de projetos regionais em nível mundial, é possível apontar um momento diferente do regionalismo, que, conforme Hettne (2002), pode ser caracterizado como novo regionalismo.
O novo regionalismo, torna-se uma perspectiva de extrema relevância na compreensão do processo de integração acadêmica regional, uma vez que, como concebe Azevedo (2018a), a educação superior desempenha um papel essencial no processo de regionalização e na composição da regionalidade.
Para o ENLACES, apresenta-se o desafio de articular a convergência dos sistemas de educação superior na região. Avalia-se que, para se chegar a essa confluência, deve-se passar, de certa maneira, pelo desenvolvimento de uma identidade regional, que pode ser compreendida, com base em Hettne (2005), como regionalidade, que aponta para uma coesão regional.
Nesse sentido, a análise apresentada aqui se deu através das lentes do novo regionalismo de Björn Hettne e Fredrik Söderbaum, que traz importantes contribuições para a reflexão sobre os processos de integração regional no mundo globalizado. Além disso, a pesquisa se pautou na abordagem qualitativa e na utilização da técnica de análise de conteúdo para exploração dos dados. Ademais, envolveu a realização de 13 entrevistas semiestruturadas com pessoas envolvidas no processo de construção do ENLACES. Dessas, 12 estão compreendidas neste texto, sendo que quatro delas são referidas sob pseudônimos (Rodrigues, García, Ramos e Molina), por não permitirem a identificação.
Com base nesse referencial, foi possível ponderar que tipo de espaço comum de educação superior é esse, que está sendo proposto, e formularam-se as seguintes categorias de análise para compreensão desse processo: a) entraves e avanços no processo do ENLACES; e b) rumos para a consolidação do ENLACES. Tais categorias são abordadas no decorrer do texto.
O Espaço Latino-americano e Caribenho de Educação Superior (ENLACES)
As bases para a constituição do Espaço Latino-americano e Caribenho de Educação Superior foram lançadas em 2008 na Conferência Regional de Educação Superior (CRES) ocorrida em junho de 2008 na Colômbia. Foi afirmado por meio da Declaração da Conferência que a construção de um Espaço de Encontro Latino-Americano e Caribenho de Educação Superior (ENLACES) é fundamental (Cres, 2008). Destaca-se ainda nesse documento que essa seria uma iniciativa básica para se alcançar a integração regional em seus aspectos essenciais.
É nesse âmbito da CRES que Carvalho (2010) afirma que esta convoca todas as instituições vinculadas à educação superior, e não somente os Estados e seus ministérios, a participar do processo de constituição do ENLACES e propõe uma estratégia vinculada diretamente a essas instituições - já que são elas que estão na base dos sistemas nacionais de educação superior.
Apesar disso, ao observar-se os documentos resultantes da CRES 2008 que são o Plano de Ação e a Declaração, é possível considerar que entre os responsáveis por implementar o ENLACES não estão nomeados diretamente os âmbitos próprios da educação superior, como as universidades ou as instituições de educação superior, mas essa responsabilidade é atribuída aos governos e aos organismos multilaterais. No entanto, quem se comprometeu com o processo de criação desse Espaço foram as universidades e as organizações de universidades (Canzani, 2019).
A partir do seu início gestacional em 2008 até o presente momento, percorreu-se mais de uma década nesse processo de conformação do Espaço, como pode ser observado a seguir.
Primeira fase: processo de constituição
Para efeitos deste texto, na conformação do ENLACES são distinguidas duas fases. A primeira, referindo-se ao período de 2008 a 2013, em que se observam poucos avanços no processo. A segunda fase estabeleceu-se a partir de 2014, em que se iniciou um novo rumo no processo de constituição, possibilitando iniciativas que resultaram em documentos fundamentais para o ENLACES, como o Documento Base (2015), tido como fundacional, que marcou o início de uma nova etapa para o Espaço, uma vez que permitiu um primeiro passo no processo de institucionalização, e o Estatuto (2018) que, como normativa, possibilita um avanço no funcionamento do ENLACES.
A primeira fase do ENLACES contempla em seu período um processo de tentativas para a constituição do Espaço, compreendido inicialmente como uma plataforma para a cooperação e integração acadêmicas. Essa etapa está representada por conferências e encontros que serviram como precursores, bem como para a tentativa de fortalecimento do processo de constituição do ENLACES.
Dentre essas conferências, ressaltam-se a Conferência Regional de Educação Superior (CRES) 1996 e a Conferência Mundial de Educação Superior (CMES) 19982, que foram reuniões que serviram como base para se pensar os princípios para o lançamento de um espaço comum de educação superior para a região latino-americana e caribenha. A CRES de 2008 foi então o momento de lançamento das bases para a construção do ENLACES, em que se destaca a necessidade da constituição desse Espaço como estratégia para o processo de integração regional e internacionalização.
Destaca-se também o III Encontro de Redes Universitárias e Conselhos de Reitores da América Latina e do Caribe, ocorrido em 2009, que teve como foco principal analisar e debater uma proposta de colaboração participativa sobre a constituição do ENLACES (Torres; Guajardo, 2014). Um dos resultados desse Encontro, conforme o site do Instituto Internacional para a Educação Superior na América Latina e no Caribe (IESALC), foi criar uma Comissão de Acompanhamento, com consultas, apoio técnico, supervisão e funções operacionais para desenvolver a agenda de trabalho para a construção e desenvolvimento do ENLACES.
Pode-se dizer que houve, a princípio, uma estagnação no processo de constituição do ENLACES entre 2008 e 2012. Um aspecto a ser ressaltado nesse período é que, em vista do fato de o IESALC não poder dar continuidade à condução da Comissão de Acompanhamento3, assim como em face de diferentes tipos de conflito, um conjunto de instituições da educação superior promoveu a ideia de um ENLACES autoconvocado pelas próprias associações, redes e instituições (Canzani, 2019).
À vista disso, Canzani (2019) assinala que, com o apoio dos conselhos de reitores, redes acadêmicas e reitores mais ativos, lançou-se a ideia de criar um espaço real de educação superior, e não apenas um espaço de encontro como proposto em seu início em 2008. Esse espaço não teria necessariamente um paralelismo com o Espaço Europeu, mas a ideia era que, a partir das instituições de educação superior ou de suas representações, se propusesse a construção de um espaço único da educação superior na região, que de alguma maneira pudesse ser o interlocutor regional.
Foi nesse momento que entraram em cena atores propriamente do âmbito da educação superior, que dariam início a uma fase diferente do ENLACES, denominada neste texto de segunda fase e que promoveria um direcionamento em busca da institucionalização do Espaço.
Nesse sentido, segundo o Informe del Comite Ejecutivo Provisional do ENLACES, foi apresentado um caminho alternativo iniciado com o Encontro de Responsáveis de Educação Superior e Redes Universitárias da América Latina e do Caribe, que aconteceu em Manágua, Nicarágua em 2013.
Na Declaração produzida nesse Encontro, é afirmado que “constituímos desde já um espaço de coordenação em nível regional”. Também ficou acordada a formação de uma Comissão de Coordenação temporal para promover o desenvolvimento do ENLACES (Barrios et al., 2014, p. 104). No Informe del Comite Ejecutivo Provisional do ENLACES (2018), é ressaltado que depois desse Encontro diferentes etapas de trabalho permitiram alguns avanços.
Segunda fase: busca pela institucionalização
Como segunda fase do processo, estipulou-se aqui o período de 2014 em diante, que tem como destaque o Congreso Universidad 2014, realizado em Havana, Cuba. Segundo o Informe do ENLACES (2018), foi na busca pela institucionalização do Espaço que foi confiada a instituições e organizações autodenominadas promotoras do ENLACES a busca de acordos para a elaboração de um Documento Base, sendo essa tarefa atribuída a um grupo de trabalho. Este se reuniu em julho de 2014 na Universidade Estadual de Campinas, alcançando um consenso de um documento que pode ser considerado fundacional, o Documento Base: Líneas de Desarrollo Estratégico del Espacio Latinoamericano y Caribeño de Educación Superior (2015).
Conforme esse Documento, o ENLACES foi concebido como: (a) uma plataforma regional de conhecimento, informação e integração em educação superior para América Latina e o Caribe; (b) um espaço de ações de cooperação solidária e de articulação entre instituições; (c) uma esfera de regulação de procedimentos e sugestão de regulamentos; e (d) um espaço de intercâmbio de experiências com base na mobilidade acadêmica e cooperação científica.
Tem-se, portanto, um marco no processo de constituição do Espaço, uma vez que, ainda de acordo com o Informe, o Documento Base foi adotado pelo ENLACES em março de 2015, na cidade de Santo Domingo, República Dominicana, alcançando,
[...] “El proceso iniciado en Managua dos años antes y con relevante protagonismo de las Organizaciones e Instituciones de la ES regional, que respaldaron el documento referido, a través de 19 instancias, representantes - para el caso de las instancias nacionales - de 13 países de la región, además de cuatro redes internacionales y la Organización Continental Latinoamericana y Caribeña de Estudiantes” (Informe…, 2018, p. 2).
O Informe indica que é a partir 2015, na confirmação do Documento Base, que foi possível um corte histórico no processo de constituição do ENLACES, posto que permitiu uma primeira institucionalidade do ENLACES, como Espaço Latino-americano e Caribenho de Educação Superior.
O processo continuou avançando e, em 2016, foi gerada uma normativa fundacional, designada Estatuto, que define o ENLACES como uma organização internacional de educação superior da região latino-americana e do Caribe constituída por um acordo de boa vontade; sendo composta por organizações nacionais e regionais, redes e instituições de educação superior, que é regulada conforme o Estatuto e as diretrizes que dele derivem, no marco das normas e acordos internacionais aplicáveis (Estatuto, 2018).
Conforme a Carta de Córdoba (2018), ao longo desses dez anos, o ENLACES foi formando progressivamente as bases de sua organização e funcionamento, bem como sua visão e seu plano de ação, até obter a aprovação de seu Estatuto em vigor desde 12 de fevereiro de 2018, em Havana, além da formalização de sua organização e funcionamento em 11 de junho na cidade de Córdoba no marco da CRES 2018.
Esse Estatuto apresenta o ENLACES como uma organização que tem como finalidades articular, integrar e representar a educação superior na América Latina e no Caribe. Aponta-se, contudo, que o Estatuto é, em realidade, uma regra que permite direcionamentos e orientações para a condução do ENLACES; não é um Estatuto formal, no sentido de que não está registrado, ou seja, não é uma pessoa jurídica, mas um âmbito de trabalho conjunto de boa vontade, conforme mencionado no primeiro artigo desse documento (Canzani, 2019).
Apesar disso, o Estatuto pode ser considerado um avanço nesse processo de formação do ENLACES, uma vez que proporciona de maneira mais clara o funcionamento e permite divisar um avanço no andamento de institucionalização do Espaço.
Para pertencer ao ENLACES, conforme o artigo 6 do Estatuto, é necessário ser uma conferência nacional de reitores, uma organização regional de instituições de educação superior e/ou uma rede e instituição de educação superior propriamente dita que pactua(m) com as finalidades, princípios e objetivos do ENLACES.
Nesse sentido, cabe ressaltar que os primeiros artigos do Estatuto reforçam que apenas instituições universitárias que compartilham os princípios emanados da Conferência Regional de Educação Superior farão parte das estruturas; concepções essas que assinalam a educação superior como um bem público social, direito universal e responsabilidade do Estado (Canzani, 2019).
Apesar disso, o ENLACES possui como membro pleno o Conselho de Reitores de Universidades Privadas (Argentina) - CRUP. Esse Conselho de Reitores de Instituições Privadas abarca não somente instituições sem fins lucrativos, mas também instituições com fins lucrativos. Nesse sentido, sugere-se que não obrigatoriamente o que é proposto no documento oficial seja seguido à risca, já que outros aspectos podem afetar esse processo de construção do ENLACES.
No propósito de cumprir as finalidades e objetivos do ENLACES, é apresentada no artigo 11 do Estatuto a seguinte organização: Conferência Geral, Conselho Diretivo, Secretaria Executiva, Conselho Acadêmico e Comissões de Trabalho. No que se refere à Conferência Geral, é o órgão de definição de diretrizes estratégicas do ENLACES, sendo composta por todos os membros plenos4 e honoríficos.
Os membros plenos são os membros fundadores - signatários do Documento Base - e os membros integrantes, os quais contemplam os requisitos do artigo 6 do Estatuto. Já os membros honoríficos são as instituições, organismos e organizações aprovados pela Conferência Geral pela proposta do Conselho Diretivo, os quais terão direito a voz, mas sem voto.
No caso das Comissões também denominadas como Grupos de Trabalhos, estas desempenham um papel fundamental desde o Congreso Universidad 2014. A partir de então, segundo o Informe, foram nomeados quatro grupos de trabalhos focados na esfera acadêmica, encarregados de coordenar e promover agendas próprias para a região em quatro áreas: a) mobilidade acadêmica; b) ciência, tecnologia e inovação; c) compromisso e responsabilidade social da educação superior; d) avaliação e acreditação de qualidade (Informe..., 2018). Esses grupos ficaram sob a responsabilidade, respectivamente, da Rede Latino-americana de Redes de Relações Internacionais de Instituições de Educação Superior (ReLARIES), da Associação de Universidades do Grupo de Montevidéu (AUGM), do Conselho Superior Universitário Centro-americano (CSUCA) e da União de Universidades da América Latina e do Caribe (UDUAL), e é por meio destes que se tenciona informar as ações do Espaço.
Além disso, o Informe aponta mais dois grupos que foram acrescentados aos existentes. Primeiramente, o grupo Educação Superior na Agenda 2030, que está sob a responsabilidade da Associação Nacional de Universidades e Instituições de Educação Superior (ANUIES). O outro grupo de trabalho, com o nome Autonomia Universitária, foi confiado à Associação Colombiana de Universidades (ASCUN) (Informe..., 2018).
Na trajetória do processo de constituição do ENLACES, de acordo com o site do Espaço, o Comitê Executivo Provisional se reuniu em Havana, em fevereiro de 2018, no âmbito do Congreso Internacional de Educación Superior Universidad 2018, com o objetivo de trabalhar na formulação documental que apresentasse um relatório do processo de construção do ENLACES, bem como seus avanços. Esse documento foi preparado para ser entregue na I Conferência do Espaço, que ocorreu em junho de 2018 na Argentina (Enlaces, 2018).
Nesse percurso do Espaço, foi redigida a Carta de Córdoba (2018), compreendida como proposta do ENLACES diante da CRES 2018; nesse documento, é apresentada como fundamental a consolidação do ENLACES como a organização líder da educação superior da região, sendo isso possível a partir da ressignificação de sua organização e seu funcionamento institucionalizado baseado no seu Estatuto, bem como do apoio dos integrantes do ENLACES e do reconhecimento manifesto dos organismos internacionais, de maneira mais específica aqui a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) e o IESALC.
Há que se considerar, diante dessas duas fases expostas, que a proposta de constituição do ENLACES tem um histórico de mais de uma década desde o lançamento de suas bases em 2008, por meio da Conferência Regional de Educação Superior. Nesses mais de dez anos, houve diferentes ações na tentativa de constituição, bem como institucionalização, do Espaço.
Assim, o ENLACES teve uma primeira fase relativamente estancada, e a partir de 2014 houve alterações de rumo, sendo que alguns passos começaram a ser dados no processo de constituição. Em sua segunda fase, o ENLACES alcançou uma dimensão um pouco mais consistente no que se refere ao início de uma institucionalização do Espaço.
Processo de constituição do ENLACES: entraves e avanços
Para compreender se o ENLACES alcançou alguma relevância e se contribuiu para a integração acadêmica na região, é necessário apontar os avanços que ocorreram nesse processo, assim como torna-se imprescindível pontuar os entraves, pois visualizar de alguma maneira esses obstáculos permite entender os pontos que precisam ser lapidados para que esse processo se desenvolva. O olhar daqueles que participaram ou participam do ENLACES traz luz a pontos latentes desse processo e reforça aspectos patentes que estão vinculados à tentativa de integração acadêmica da região latino-americana e caribenha.
Assim, entre os entraves, estão: a falta de financiamento, discordâncias quanto à gestão do ENLACES, a falta por parte de alguns do entendimento da importância desse espaço, questões corporativas e ideológicas, a heterogeneidade entre os países e sistemas educacionais, o distanciamento do IESALC nesse processo de construção, disputa de poder, entre outros. No caso dos avanços, têm-se: a construção de uma normativa, o entendimento e o estabelecimento das políticas de compromisso e de responsabilidade social universitária, a conscientização de que era preciso avançar, a cooperação entre associações regionais, a parceria com o Programa de Intercâmbio Acadêmico Latino-americano (PILA) e o caráter político do ENLACES.
De maneira geral, Meneghel (2021) salienta que os momentos seguintes ao lançamento do ENLACES não foram favoráveis. Para a entrevistada, a ocasião em que o Espaço foi proposto era propícia, uma vez que se “tinha a Ana Lúcia [brasileira, ex-reitora da UFMG] à frente do IESALC e outros reitores e presidentes de associações, de conselhos estimulando e favorecendo a integração regional e priorizando esse tipo de debate”, contudo, “nos últimos anos, isso deixou de acontecer. Não só no Brasil, mas em vários outros países”.
Como participantes do ENLACES, os entrevistados Ramos e Molina (2021) afirmam a falta de financiamento como um dos elementos centrais. Molina (2021) acredita ser difícil existir um acordo entre os países para financiar um programa latino-americano, mais especificamente aqui o ENLACES. Também ressalta que uma possível saída seria que as próprias universidades aplicassem dinheiro para isso. O entrevistado Jorge (2021) pondera: “Se as universidades conseguissem implantar o ENLACES, eu tenho certeza de que elas teriam força suficiente para provocar nas entidades de fomento a abertura de uma linha nesse sentido.”
Há que se considerar que o financiamento é um ponto importante nesse caminho de busca pela consolidação, pois promoveria a viabilidade das ações. De acordo com Fiorentini (2021), quem financia é uma questão basilar. É essencial a existência de um fundo público administrado pelo conselho ou secretaria executiva do ENLACES e que a partir dele gerenciem-se os planos do Espaço. O entrevistado reafirma que “tem que ter um fundo público; cada universidade ou cada governo dá um dinheirinho para esse fundo”. Mas não deixa de salientar que alguns atores vinculados ao ENLACES defendem o financiamento por meio de consórcio com bancos privados. Isso também tem gerado embates no processo.
Um fundo de financiamento é uma das estratégias indicativas que estão no Plano de Ação da CRES 2018, em que se aponta que se deve projetar e incluir um fundo para o adequado desenvolvimento do ENLACES (Plan de Acción 2018-2028). Tanto o Plano de Ação quanto Fiorentini (2021) explicitam a necessidade desse procedimento para o progresso do Espaço. No entanto, o Plano não deixa claro que tipo de fundo deve ser esse. Nesse processo, é substancial, conforme Canzani e Araújo Filho (2018), criar:
[...] um ambiente de maior apoio político e financeiro dos setores governamentais da região e que, juntamente com a experiência acumulada pelo trabalho das redes regionais e nacionais da ES da ALC e a sua “expertise”, façam avançar o Espaço na concretização dos seus objetivos (Canzani; Araújo Filho, 2018, p. 178).
Nessa mesma direção, García (2021) aponta também o financiamento como uma das questões basilares que interferem no desenvolvimento do ENLACES; a outra, que para o entrevistado é a principal, é que o processo desse Espaço não está sendo gerido pelas universidades, mas pelas organizações, isto é, conselhos de reitores e redes acadêmicas.
Já na visão de Jorge (2021), um grande obstáculo é produzir o entendimento no interior e entre as universidades de que faz sentido ter esse espaço, além das questões corporativas e ideológicas. O entrevistado considera que, um caminho para o ENLACES é a realização de ações em que as universidades compartilhem sobre a importância da consolidação do Espaço para a região, ou seja, é necessário seguir conscientizando as pessoas e as universidades a realizar esse processo, até que se consiga um movimento mais intenso que gere a sua consolidação. Em sua visão, não há “nenhuma chance de algo como o ENLACES acontecer por decisão de política de governo na América Latina”.
No caso de Speller (2021), ele não enxerga as divergências e a diversidade de posições políticas e estratégicas como um grande obstáculo. Para o entrevistado, o desafio está em criar uma estrutura em que caiba essa diversidade, além da dificuldade da questão operacional, pois a região é muito desintegrada.
Há na região, conforme Oppermann (2021), a necessidade de ter uma cultura de integração maior do que há hoje; além do mais, de acordo com a entrevistada Meneghel (2021), não se tem uma cultura de internacionalização na região, e os recursos são cada vez mais escassos. Nessa direção, Molina (2021) reforça que não há na região uma visão integracionista; o entrevistado aponta isso dentro do âmbito institucional, ao afirmar:
Acredito que boa parte da responsabilidade para que o processo não avance é culpa das autoridades universitárias, basicamente dos reitores, porque agem e obedecem às suas próprias necessidades institucionais, olham para dentro, não têm uma visão integracionista que tenha convicção; e também os reitores mudam rapidamente, e essa é outra fraqueza da nossa região. Cada um que chega para um cargo é como começar a história tudo de novo (Molina, 2021).
Dessa forma, é possível considerar também que a mudança de pessoas nas instituições que defendem o desenvolvimento do ENLACES parece promover, de certa maneira, a descontinuidade do processo. Pois, se um gestor de uma instituição de educação superior tem vínculo com o ENLACES e apoia o seu desenvolvimento, levará para o âmbito da instituição o processo do Espaço trazendo conhecimento e envolvendo os atores ali presentes, permitindo, assim, que ele ganhe força naquele âmbito. Contudo, se esse gestor sai, e entra outro que não tem nenhum vínculo com o ENLACES, a proposta do espaço possivelmente acaba perdendo relevância naquele ambiente. Não se deve deixar de considerar também que o desconhecimento dos atores dentro das universidades sobre esse Espaço pode ser um fator que influencie seu avanço. De certa forma, foi isso que aconteceu na gestão do ex-reitor Jorge, pois relatou:
Coordenei o ENLACES dentro da UDUAL e era reitor ao mesmo tempo, então eu envolvia a universidade [...]. Fizemos várias reuniões, o assunto foi disseminado dentro da Universidade, foi bem discutido, [...] o assunto ficou presente, a pró-reitoria de graduação estava envolvida, os coordenadores de cursos [...], todos sabiam da discussão, etc. [...] Terminou a minha gestão, eu saí, acabou, o assunto não permaneceu (Jorge, 2021).
Conforme Maillard (2021), a heterogeneidade entre os países, entre os sistemas de educação superior de cada país, e mesmo dentro de grandes países, como entre as várias universidades, é um entrave. Para o entrevistado, o caso da pós-graduação na região é um exemplo. O Brasil se destaca nesse aspecto, “mesmo se comparado com os países fortes” da região; e, com relação aos países menores, “a pós-graduação é quase inexistente”. Em vista disso, a entrevistada Meneghel (2021) reforça que o Brasil possui “o sistema de pós-graduação mais estruturado da América Latina” sendo o “mais amplo, mais estruturado, e o “maior produtor de papers internacionalizados”.
Nesse sentido, Maillard (2021) pondera que esse fator, assim como outros, influencia no momento de reunir-se para definir programas, pois o que é prioridade para um sistema não necessariamente é para o outro.
Existem também barreiras que apareceram no percurso desse processo que estão relacionados a aspectos como: 1) o distanciamento do IESALC nesse caminho de construção do Espaço; 2) a disputa de poder ou, como designou Forero (2019), a “síndrome do dono”; e 3) a falta de uma presidência do Conselho Diretivo até novembro de 20215.
Além desses, outro aspecto que pode ser pontuado como obstáculo para o processo desse Espaço está relacionado à não realização - devido à pandemia - da segunda Conferência Ordinária do ENLACES, que estava prenunciada para ocorrer em março de 20206. Havia expectativa de que, com essa conferência, novos passos fossem dados, posto que, mediante essa ocasião, esperava-se dar maior institucionalidade ao Espaço.
Em vista da CRES de 2018, Perrotta e Del Valle (2018) assinalaram pontos que ficaram pendentes com relação à declaração da CRES de 2008. Entre eles, está “a incapacidade de desenvolver e completar um programa de trabalho para alcançar o ENLACES” (p. 54). Por esse ângulo, o entrevistado Jorge (2021) afirma que o ENLACES não apresenta evolução em termos de impacto significativo à integração, pois o Espaço, em sua visão, é ainda muito embrionário e não conseguiu produzir resultados nesse sentido. Para García (2021), a evolução dentro do ENLACES é praticamente nula. O que se tem conseguido é o Programa de Intercâmbio Acadêmico Latino-americano (PILA) que move alguns estudantes. Mas, para o entrevistado, o ENLACES não alcançou nada mais além de discutir e fazer posicionamentos políticos.
Em nível de integração da educação superior, para Molina (2021), na “América Latina, falamos muito e fazemos pouco”. A integração na região é bastante discutida, mas “nenhum país está disposto a ceder poder em prol dessa organização supranacional”; além disso, “sempre há uma disputa de liderança que costuma ser muito perniciosa para um processo de integração”. Na visão do entrevistado, o ENLACES tem funcionado em partes, por estar sendo coordenado em boa medida a partir do Uruguai (pela AUGM)7, um país menor, não gerando assim grandes disputas.
Desse modo, o ENLACES passa por um processo de construção e ainda está na busca de firmar sua plena institucionalidade. Mas pondera-se que essa organização, em busca da efetivação do ENLACES, bem como a conscientização dos atores envolvidos nesse processo quanto à relevância desse Espaço, podem ser apontadas em certa medida como progresso.
No que se refere aos avanços, considera-se como primeiro passo nesse processo o consenso alcançado para a institucionalização do espaço, que redundou no documento fundacional Líneas de Desarrolo Estratégico del Espacio Latinoamericano y Caribeño de Educación Superior, lançado em 2015, o qual, conforme Canzani e Araújo Filho (2018), permitiu uma primeira institucionalidade do ENLACES, contando com o apoio de 19 instâncias de educação superior da região: instâncias nacionais de 13 países, quatro redes internacionais e a OCLAE .
A produção de um Estatuto também pode ser considerada uma progressão do ENLACES, já que o Espaço passou a contar com uma normativa para o seu funcionamento, em que expressa princípios e objetivos fundamentais. Em face disso, o entrevistado Rodrigues (2021) analisa que aquilo em que se avançou foi no sentido da criação de um marco, de um Estatuto.
Essa normativa apresenta os princípios do Espaço. Nessa perspectiva, considerando a análise de outros documentos do Espaço, assim como as falas dos entrevistados, entende-se que esses princípios, ao que tudo indica, estão diretamente relacionados a um Espaço que busca atender à necessidade de desenvolvimento da região, por meio da integração acadêmica regional solidária, e segue uma lógica de baixo para cima no processo de construção. Mantêm-se também como prioridade os princípios de que a educação é um bem público, direito de todos e responsabilidade do Estado.
Posto que o ENLACES está alicerçado nesses princípios, considera-se que o Espaço está sendo formado para a sociedade, já que esse processo, conforme o Documento Base (2015, s/p), caracteriza-se por essa concepção, bem como por “uma ideia de universidade comprometida com a busca de soluções para os problemas emergentes na sociedade”. À vista disso, a Carta de Córdoba assinala que a formação do ENLACES constitui um Espaço aberto, organizado, inclusivo e solidário, isto é, um Espaço de todos e para todos (Carta de Córdoba, 2018). A questão que pode ser apontada diante disso é se um espaço baseado nesses princípios tende a subsistir no cenário mundial em que está inserida a educação superior.
Há que se considerar, na visão de Macedo (2019), que houve um progresso importante no estabelecimento, bem como no entendimento das políticas de compromisso e de responsabilidade social universitária. Ele aponta que o ENLACES tem uma grande contribuição nesse sentido. Isso, cabe ressaltar, não seria necessariamente um avanço em termos estruturais do processo, mas sim a contribuição do ENLACES para o desenvolvimento de políticas da educação superior.
Na compreensão de Maillard (2021), o que pode ser pontuado como evolução é justamente a conscientização, a partir de 2017, de que não estava havendo avanços e que as universidades precisavam fazer alguma coisa. O cenário do crescimento da modernização e da globalização, na visão do entrevistado, impulsionou as universidades a refletirem que não seria possível enfrentar individualmente esse cenário, assim como a reação no nível de cada país é tímida diante dessa realidade.
Um dos aspectos fundamentais que destravou o ENLACES, de acordo com Oppermann (2021), “foi a cooperação entre associações regionais como a ANUIES, a AUGM e a UDUAL, que permitiram que essas associações e as suas estruturas trabalhassem em favor do ENLACES”. O entrevistado reforça que há um andamento do Espaço, pois, de acordo com ele:
Hoje nós temos uma distribuição de atribuições dentro do ENLACES para cada uma dessas associações. Eu acho que isso nos dá o corpo burocrático necessário para que as atividades do ENLACES possam ter continuidade. Além disso, temos a mobilização dos estudantes, a mobilização dos técnicos e dos docentes, que entendem ou têm participado do ENLACES exatamente na busca de consenso para os pleitos que cada uma dessas categorias tem no âmbito regional (Oppermann, 2021).
Reforça-se que a diversidade de atores nesse processo encontra-se, de certa maneira, no cerne do novo regionalismo, que tem como foco essa variedade de atores e aponta para além de uma abordagem centrada no Estado, já que os atores envolvidos com projetos regionais não são apenas Estados, mas muitos diferentes tipos de instituições, organizações, movimentos e atores não-estatais (Hettne, 2000; 2003).
É importante ter em mente que o ENLACES, por meio de seus atores-indivíduos, tem feito um esforço no intuito de fortalecer o princípio da educação como um bem público, direito de todos e responsabilidade do Estado. Ao se colocar como um articulador da educação superior na região, tem promovido debates com o propósito de encontrar caminhos que permitam uma integração acadêmica regional solidária. Um movimento recente com relação a isso, bem como ao enfrentamento da pandemia do novo coronavírus e à busca por consolidar a institucionalização do ENLACES, é a Campaña Continental en Defensa de la Universidad y la Ciencia, lançada em outubro de 2020.
Essa Campanha, que consiste em um conjunto de atividades em defesa da universidade e da ciência, faz parte da atuação do Espaço na região. Essa ação do ENLACES proporcionou, segundo o entrevistado Canzani (2021), um fortalecimento para o processo; esse é um ponto a ser ressaltado.
Nesse caminho, há a necessidade de cautela para que o ENLACES não permaneça somente no componente reivindicativo, mas, sim, promova ações e apresente para a sociedade que há a capacidade para o exercício da autonomia coletiva (FORERO, 2019), para apoiar o desenvolvimento da região. Em termos concretos, conforme Fiorentini (2021), o ENLACES deve ter como primeiro passo destravar o plano de mobilidade acadêmica, que é, na visão do entrevistado, o dinamizador para o avanço do Espaço, com o apoio também de outras ações.
O outro aspecto que também tem a ver com a atuação do Espaço e que, de certa maneira, representa um passo significativo nesse processo foi, de acordo com o entrevistado Canzani (2021), o convite da gestão do IESALC ao ENLACES para trabalhar em conjunto pela III Conferência Mundial sobre a Educação Superior. Isso demonstra um reconhecimento do IESALC sobre o papel que o ENLACES possui na região, como uma instância que tem representatividade.
O caráter político do Espaço é um ponto a ser destacado, uma vez que, segundo Macedo (2019), o ENLACES tem desempenhado um papel muito importante em termos políticos ao impulsionar a “educação superior como um direito humano fundamental; ao defender o respeito que o Estado deve dar a educação superior; ao subscrever e sublinhar o respeito pela autonomia”, compreendida “como a liberdade de cada instituição de educação superior se autorregular” (s/p).
Esse caráter político na defesa da educação superior pública, conforme Oppermann (2021), é um ponto de destaque diante da realidade de privatização que vem ocorrendo; essa privatização tem diferentes nuances. O ENLACES “não pode nem deve excluir esses matizes das suas discussões”. Todavia, “é importante lembrar que a educação superior tem uma definição: o seu caráter público, e esse caráter público o ENLACES tem que defender”.
No entanto, o entrevistado pondera que há algumas organizações privadas que entendem que a educação superior pública é fundamental. “Há que se diferenciar [...], mesmo dentro das redes privadas, [...] o que é privado com fins lucrativos e o que é privado sem fins lucrativos”, pois há “várias redes privadas sem fins lucrativos que fazem uma educação superior de qualidade” (Oppermann, 2021).
Cabe observar, conforme já apontado, que o ENLACES tem como um dos membros plenos o Conselho de Reitores das Universidades Privadas (CRUP), da Argentina, único membro do Espaço que é de caráter privado. Essa é uma questão complexa, visto que o setor privado também apresenta peculiaridades em cada país da região. As instituições de educação superior privadas são um ponto de discussão dentro do ENLACES; isso, de certo modo, também influencia o andamento do Espaço. Segundo Oppermann (2021), essa discussão “ainda não se resolveu, e não se resolve facilmente”. Conforme o entrevistado Fiorentini (2021), existem fortes atritos entre o CRUP e a representação do movimento estudantil.
O entrevistado Oppermann (2021) afirma que faz parte “daqueles que defendem que o ENLACES não pode ter restrições de acesso e participação. Isso significa que ter o CRUP dentro do ENLACES é absolutamente importante, até pela legitimação do processo”, pois há a necessidade de diálogo entre as diferentes instituições. “A questão toda é como é que se coloca esse diálogo”.
Ao analisar o processo e os depoimentos dos entrevistados que estiveram e estão envolvidos com o ENLACES, é possível notar que a percepção de que houve progresso ou não do Espaço está atrelada, em certo grau, ao olhar de cada um desses agentes, posto que o que se considera como avanço para um não é necessariamente para outro. Para Gazzola e Speller (2021), houve avanços; contundo, Speller pondera que esses são pequenos. Já para García (2021), são praticamente nulos, conforme mencionado anteriormente.
Diante disso, é possível observar de maneira geral dois pontos no andamento do ENLACES: 1) há avanços, mas esses ainda estão num campo de formulações e conscientização; e 2) o Espaço praticamente não evoluiu, e o que se tem até o presente momento é uma teorização do Espaço. Vale considerar também que existem aqueles que se envolvem com muita esperança nesse processo e têm uma expectativa, mas há os que possuem um olhar mais pessimista, chegando a desconsiderar uma possível efetivação do Espaço.
Para Azevedo (2018b), não é possível apontar, a princípio, que houve resultados significativos no tema da integração regional, assim como na concretização do ENLACES, Espaço esse considerado fundamental para a integração acadêmica regional e para a internacionalização da educação superior.
Nesse aspecto, ao se observar a integração acadêmica regional, nota-se que o ENLACES não tem apresentado ações concretas dentro do seu próprio âmbito que, de algum modo, impactem essa integração; e, no caso da mobilidade estudantil, conforme Azevedo (2018b, p. 7), “com efeito, os eixos desta política regional não se alteraram”. Cabe, porém, ressaltar que o programa PILA, mencionado pelo entrevistado García (2021), pode ser considerado um passo para o ENLACES, apesar de não ter nascido no âmbito do Espaço.
Consolidação do ENLACES: qual é a rota?
Diante do cenário exposto e ponderando algumas rotas como possibilidade para o desenvolvimento desse processo, dentre as quais estão: a estratégia de financiamento, a resolução de conflitos internos e o surgimento de uma liderança indiscutida - já pontuadas anteriormente -, a questão de qual é o caminho para a consolidação do ENLACES se faz relevante, apesar de poder ser considerada dúbia para alguns dos que estão envolvidos no ENLACES, já que o Espaço, como mencionado, é denominado um processo, e nesse sentido deve estar em constante desenvolvimento. A entrevistada Gazzola (2021) ressalta, “o ENLACES é e está sendo - são dois movimentos que se articulam”, ou seja, “o ENLACES já é uma realidade, e o processo de consolidação é permanente”.
A maioria dos entrevistados enxerga que o ENLACES está em um caminho de fortalecimento, apesar dos obstáculos. Essa perspectiva está baseada, em certo sentido, em uma primeira institucionalidade que se adquiriu e nas atividades que estão sendo realizadas na busca para que o Espaço deslanche.
Canzani (2021) vislumbra um maior desenvolvimento do ENLACES, isso devido à mudança de cenário no funcionamento, pois destaca o recente comprometimento de membros do Espaço que estavam inativos e o interesse de outras organizações em se tornar membros do ENLACES. Dessa forma, um caminho para o fortalecimento do Espaço, segundo o entrevistado, é seguir incorporando membros; além disso, mais dois aspectos são considerados fundamentais: 1) fortalecer a institucionalidade - isso passa pela criação de um conselho acadêmico; 2) maior trabalho na área propriamente acadêmico-científica, que fortaleceria o Espaço no âmbito acadêmico como é proposto, e não somente na esfera política.
Existem outros fatores que são apontados como caminho. Na visão do entrevistado Oppermann (2021), a consolidação do Espaço está atrelada a dois pontos primordiais: 1) o tempo, pois é essencial manter o ENLACES em funcionamento, sendo necessário um período para o amadurecimento do Espaço, dado que “o tempo é importante para uma instituição tão abrangente e tão ambiciosa como é o ENLACES”; 2) a representatividade - visto que o ENLACES é um espaço aberto para a educação superior, para aqueles que desejam participar torna-se essencial a presença do ENLACES nas diferentes instâncias em que se delibera sobre educação superior.
Entre as ações que se devem promover para o fortalecimento desse processo, encontra-se, segundo Veiravé (2019), o ato de seguir defendendo ativamente a importância da consolidação de um espaço comum de educação superior na região junto a outros atores, como os Estados, organizações sociais e organismos de políticas públicas.
Além do mais, a autora afirma que, para prosseguir nesse processo de construção/fortalecimento do Espaço, é necessário levar em conta elementos do contexto regional que considera fundamentais. Entre eles estão: 1) O cenário regional com profundas diferenças sociais. Esse é um aspecto de relevância quando se considera que as universidades e os sistemas de educação superior têm uma responsabilidade social na redução das desigualdades em todas as suas dimensões, abarcando inclusive as desigualdades na dimensão educativa. 2) Considerar a partir de qual concepção e prática a internacionalização está sendo construída. Com base na CRES 2018, as políticas de internacionalização têm de responder a uma concepção de convergência regional.
A participação do Brasil também é um ponto a ser salientado nesse processo. Ao olhar a América Latina, Oppermann (2021) enfatiza que o Brasil tem uma importância relativa enorme. “O número de universidades existentes no Brasil é quase que o número total de universidades dos outros países. O número de universitários no Brasil excede a maior parte dos países da América Latina”. Contudo, o entrevistado observa que “a nossa presença na América Latina ainda é muito pequena”.
Esse cenário começou a mudar quando três associações brasileiras (Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior - Andifes, Associação Brasileira dos Reitores das Universidades Estaduais e Municipais - Abruem e Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica - Conif) se reuniram em abril de 2018 e produziram um documento único que teve grande contribuição para a declaração da CRES 2018. De acordo com o entrevistado Oppermann (2021), a maioria dos pontos desse documento foi respeitada, e o Brasil passou a ser entendido como um parceiro da Conferência Regional, algo que não acontecia antes, por não haver representação.
As três associações se reuniram novamente no seminário Pós-CRES-2018, em que foi produzido um documento ratificando o comprometimento dessas associações “com os princípios constantes na Declaração da CRES 2018” e também expressando ampla preocupação com o “compromisso com a consolidação do Espaço Latino-Americano e Caribenho da Educação Superior (ENLACES) como espaço crítico e propositivo”, como um dos encaminhamentos essenciais (Carta de Brasília - Andifes, Abruem, Conif, 2019, s/p).
Diante disso, um caminho para a consolidação do ENLACES está, de certo modo, atrelado a barreiras que precisam ser vencidas e que foram pontuadas no decorrer do texto. Dentre elas, ressaltam-se aqui três que apareceram sistematicamente assinaladas pela maioria dos entrevistados: conflitos internos, não apoio dos governos e a falta de financiamento. García (2021) afirma que, “se tivéssemos o apoio dos governos, creio que poderíamos avançar”. Mas, ao mesmo tempo, alerta que “os governos querem definir as coisas, e as universidades dizem: ‘Eu sou autônomo, eu não vou fazer o que você me diz.’ Aí não há saída, não há solução; os governos querem impor, e as universidades resistem”. Para Ramos (2021), sem o apoio dos governos, a consolidação do ENLACES se torna difícil, e considera que com tal apoio a autonomia universitária não seria afetada, pois a defesa da autonomia é algo muito forte.
O que pode ser observado nas falas dos entrevistados é a defesa de um processo que deve ser gerido pelos atores da educação superior, mas em que há a necessidade do apoio dos governos. Contudo, apesar de a maioria dos entrevistados não explicitar que esse apoio dos governos deve acontecer sem interferência no processo - como deixaram explícito García e Ramos -, nas suas falas fica subentendida a defesa da autonomia universitária.
A colaboração, a cooperação e o comprometimento da comunidade da educação superior no desenvolvimento do ENLACES apresenta-se como um caminho, visto que o percurso europeu do Processo de Bolonha não é compatível com a realidade que se impõe na região latino-americana e caribenha, pelo menos na concepção da maioria dos que estão inseridos no processo do ENLACES. Contudo, a falta de acordo das próprias organizações envolvidas nesse processo releva, em certo sentido, a dificuldade de se abrir mão do interesse individual em prol de uma causa maior (coletiva), que beneficiaria toda a região.
Dessa maneira, a construção do ENLACES se dá por meio de atores da própria educação superior, mas isso não impede que ocorram entraves que atrapalhem a consolidação desse Espaço, posto que, conforme já observado com base em Söderbaum (2004), projetos regionais são suscetíveis ao fracasso, sendo possível que ele seja gerado inclusive pelas próprias forças que os constroem.
À vista disso, no processo de construção do ENLACES, considera-se, que houve mais entraves do que avanços nesse processo. A conjuntura da pandemia também influenciou em certa medida para isso, já que após a CRES de 2018 tinha-se a esperança de um alavancamento do Espaço. Apesar desse cenário, como já visto, os entrevistados pontuaram alguns possíveis caminhos para o desenvolvimento e consolidação do ENLACES.
Considerações finais
Diante do exposto, pôde-se avaliar que o ENLACES, em sua primeira fase, apresentou passos tímidos nesse processo, pois considera-se uma fase com poucos avanços ou avanços quase nulos. A segunda fase pode ser apontada como distinta da primeira, uma vez que foram lançados documentos fundamentais para o ENLACES, e o Espaço passou a ser conduzido pelos atores da educação superior. Nessa fase, houve movimentos na tentativa de institucionalização do ENLACES. O progresso na segunda fase do ENLACES, pelo menos no que foi detectado até o momento, está relacionado mais a uma institucionalização do Espaço. E, nesse sentido, as redes acadêmicas, bem como os conselhos de reitores, foram protagonistas na formação de um ENLACES autoconvocado.
Nesse processo de construção do ENLACES de mais de uma década, a maioria dos entrevistados enxerga mais entraves do que avanços, mas há também aqueles que não divisam nenhum avanço. Teria a iniciativa de criação desse espaço estagnado ou simplesmente ido à ruína? O ENLACES seria a prova de uma experiência malsucedida comprovando para aqueles mais pessimistas que realmente é inviável a construção de um espaço comum de educação superior na região?
Apesar de tal cenário um tanto desanimador no que se refere à consolidação desse Espaço, Hettne e Söderbaum (2000) apontam que, de maneira geral, aparentemente as redes sociais, culturais e econômicas estão se desenvolvendo mais rapidamente do que a cooperação política formal em nível regional.
Nessa perspectiva, além dos passos apresentados neste texto pelos entrevistados como uma rota, um possível caminho para o desenvolvimento do ENLACES seria esse projeto se tornar uma grande rede abarcando em sua esfera todas as redes acadêmicas e demais iniciativas de cooperação acadêmica da região. Esse caminho está, de certa maneira, relacionado ao primeiro foco da perspectiva do novo regionalismo que é, conforme Hettne (2003), a diversidade de atores que aponta para além de uma abordagem centrada no Estado.
