Introdução

As discussões sobre a temática da Autonomia Universitária Plena (AUP) têm alcançado espaço significativo no meio acadêmico, principalmente nas Instituições Estaduais de Ensino Superior (IEES) do Paraná, desde a última década do século XX.

Assim, logo após a promulgação da Constituição Federativa do Brasil, em 1988, a comunidade universitária paranaense, tem lutado pela AUP, sendo que a primeira proposta de autonomia foi encaminhada, em 1990, pelas Universidades Estaduais de Londrina (UEL), de Maringá (UEM) e de Ponta Grossa (UEPG), ao Governador do Estado do Paraná, Álvaro Dias, porém não obtiveram o desejado.

Mais proximamente, dentre as várias proposições sobre a AUP, a última foi enviada ao governo do Estado do Paraná, em 2017, pelo conjunto das sete IEES. Para além das três já mencionadas (UEL, UEM e UEPG), assinaram o documento as Universidades Estaduais do Oeste do Paraná (UNIOESTE), do Centro-Oeste (UNICENTRO), do Norte do Paraná (UENP) e do Paraná (UNESPAR), tentativa esta de AUP que também resultou em fracasso.

Vale destacar que o recorte (1990 a 2021) apresentado coincide com o período iniciado na década de 1990, que ficou marcada pelas inúmeras manifestações das universidades públicas brasileiras reivindicando junto aos respectivos governos de Estado a autonomia universitária, e o ano de 2021, por se tratar do momento em que a pesquisa foi finalizada e que, eventualmente, foi promulgada a Lei Geral das Universidades (LGU) nº 20.933, em 17 de dezembro de ²⁰²¹.

Diante de cenários macro e microeconômicos instáveis e de incertezas políticas, econômicas e sociais que passam a maioria dos estados brasileiros, é perceptível verificar que o ambiente universitário está exposto a fragilidades.

Constantemente as IEES paranaenses são surpreendidas com uma nova conjuntura, seja na dimensão financeira com cortes orçamentários e financeiros para custeio, bolsas de pesquisa, ensino e extensão, redução de recursos para assistência estudantil e manutenção das atividades acadêmicas; ameaças para fechamento de cursos, principalmente na área de Ciências Humanas; seja na área administrativa com as dificuldades de contratações de professores e agentes universitários; ou mesmo na dimensão de infraestrutura com obras iniciadas e não concluídas. Ademais, há ainda os atos administrativos do governo com leis que interferem diretamente na autonomia das universidades. Este é o cenário no qual as universidades estaduais paranaenses estão inseridas.

Além disso, políticas educacionais de corte neoliberal têm provocado a mercadorização da educação superior. Este fenômeno tem gerado incertezas no ambiente acadêmico, inclusive com o risco da precarização do trabalho docente e da queda de qualidade na oferta educacional.

A propósito, sobre a mercadorização da educação superior no Brasil, ^{Barbieri e Azevedo (2017)} salientam:

Na esteira da reforma do Estado e da educação formal, desencadeada nos anos de 1990 e inspirada no programa neoliberal, seguiram-se cortes no fomento estatal ao ensino superior público. Somando-se a isso, observou-se, também, uma crescente inserção da lógica mercadológica da produtividade e ênfase nos aspectos quantitativos no setor. Assistiu-se, ainda, a partir desse período, a uma significativa expansão na oferta do ensino superior no Brasil, principalmente, pela via privada (^{Barbieri; Azevedo, 2017}, p. 73).

Ainda sobre o mesmo assunto, ^{Azevedo (2015}, p. 6) complementa:

[...] em grande medida, a expansão da educação superior no Brasil aconteceu em ambiente de mercado dominado por empresas de serviços educacionais com finalidade de lucro e, para complexificar ainda mais o panorama, em momento em que a Organização Mundial do Comércio (OMC), criada em 1995, passa a jogar papel importante na liberalização comercial, reforçando teses privatizantes da educação do Banco Mundial (1994), e em que empresas transnacionais e fundos de investimento lançam-se no mercado de educação superior no Brasil (^{Azevedo, 2015}, p. 6).

Ademais, vale notar o argumento de ^{Mészáros (2005)} ao asseverar que, no reino do capital, a educação é em si uma mercadoria.

Daí a crise no sistema público de ensino, pressionado pelas demandas do capital e pelo esmagamento dos cortes de recursos dos orçamentos públicos: Talvez nada exemplifique melhor o universo instaurado pelo neoliberalismo, em que “tudo se vende, tudo se compra’, “tudo tem preço’, do que a mercantilização da educação. Uma sociedade que impede a emancipação só pode transformar os espaços educacionais em shopping centers, funcionais à sua lógica de consumo e do lucro (^{Mészáros, 2005}, p. 16).

Para ilustrar este ambiente de incertezas que o país tem atravessado no qual a educação superior se insere, destaca-se a aprovação da Emenda Constitucional (EC) nº 095, de 15 de dezembro de ²⁰¹⁶, por conta do Novo Regime Fiscal (NRF), que congela por vinte anos as despesas primárias, ou seja, congelamento de gastos e investimentos, em especial nas áreas sociais, inclusive gastos com a educação, por duas décadas.

Uma forma de expressar os malefícios causados com a aprovação de tal EC está na consecução do Plano Nacional de Educação (PNE) (2014-2024), Lei nº 13.005 de 25 de junho de ²⁰¹⁴, que prevê 20 metas para a educação nacional, das quais, três específicas para o ensino superior:

Analisando as referidas metas para o ensino superior e o PNE em sua totalidade, é possível verificar evidente contradição, já que as fontes de financiamento estão congeladas para os próximos vinte anos e, consequentemente, dificultando o cumprimento das metas do PNE 2024-2024. Na realidade, o NRF compromete, em especial, a meta 20 do PNE, que estabelece o compromisso de estado em ampliar o investimento na educação de 7% do Produto Interno Bruto (PIB) do país em 2019 e para 10% até o final do decênio em 2024 (^{Azevedo, 2016}).

Não bastasse a falta de recursos financeiros para a manutenção das atividades das IEES do Paraná, a aprovação da Emenda Constitucional nº 93/²⁰¹⁶ e do Decreto Estadual nº 5.158/²⁰¹⁶ - Desvinculação de Receitas dos Estados e Municípios (DREM), na qual 30% dos recursos considerados como receitas próprias das IEES do Paraná, que estão sendo repassadas para o Governo, contribuíram para o agravamento do financiamento da educação superior pública estadual paranaense.

No bojo dos acontecimentos políticos e econômicos que afetam de forma direta e indireta à educação superior, houve, em 2019, um encaminhamento, unilateral, por parte do Governo do Estado do Paraná, por intermédio da Superintendência Geral da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior (SETI) de uma minuta de proposta de anteprojeto da Lei Geral das Universidades (LGU), que veio a ser aprovada em 17 de dezembro de 2021, por intermédio da Lei nº 20.933.

E estes episódios, a exemplo da aprovação da LGU, geram dúvidas e incertezas no campo da educação superior pública paranaense, mas reforçam a ideia que o caminho para amenizar os diversos problemas enfrentados cotidianamente pelas universidades reside na conquista da AUP, conforme a Constituição Federal de 1988 que, em seu artigo 207, preconiza: “As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa, extensão e ao da integração entre os níveis de ensino”.

A propósito, ^{Fávero (1997)}, sobre a conquista da autonomia, declara:

A autonomia não pode ser entendida como uma dádiva, mas como uma responsabilidade que a universidade tem de assumir, de forma competente, no desenvolvimento de suas funções: ensino, pesquisa e extensão. Daí afirmar-se que ela é também uma conquista (^{Fávero, 1997}, p. 56).

Frente aos avanços e percalços que a educação superior do Paraná tem passado, vislumbra-se o justo caminho que permite às universidades decidirem sobre suas prioridades e necessidades e executem as atividades acadêmicas e administrativas de forma que atendam aos anseios da sociedade, que é a conquista da AUP.

Assim, o problema principal desta pesquisa pode ser resumido no questionamento: a conquista da Autonomia Universitária Plena para as IEES do Paraná é o caminho para a consolidação da educação superior pública, gratuita e de qualidade?

Acredita-se, como pressuposto, que a melhoria qualitativa das universidades está estreitamente vinculada ao exercício pleno da autonomia universitária. Sendo assim, o presente artigo tem como o objetivo problematizar se a Autonomia Universitária Plena para as IEES do Paraná é o caminho para a consolidação da educação superior pública, gratuita e de qualidade.

Para isto, a seguir, serão apresentados os momentos históricos que contribuíram para as discussões sobre a temática autonomia universitária.

Autonomia universitária em debate

A questão da autonomia universitária é uma histórica característica das universidades desde a medievalidade e, também, é tema recorrente no debate acadêmico.

Ressalte-se que os estudos sobre a AUP não se referem apenas a uma discussão contemporânea, pois em vários momentos da história o assunto tem sido debatido. No Brasil, primeiramente, a autonomia foi considerada pela Reforma Rivadávia Corrêa², Lei Orgânica do Ensino Superior e do Fundamental, implementada pelo Decreto nº 8.659 de 5 de abril de ¹⁹¹¹ e na Escola Normal pelo Decreto nº 838 de 20 de outubro do mesmo ano, que proporcionava autonomia do ponto de vista didático, administrativo e patrimonial.

Em 1931 houve uma discussão sobre o tema na Reforma do Ensino Superior promovida pelo ministro Francisco Campos, que tomou a forma jurídica por intermédio do Decreto nº 19.851/31. Destaca-se nesta ocasião a concessão da autonomia relativa à universidade como uma preparação para a autonomia plena (^{Vergara, 1988}).

Já a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), de 1961 (Lei nº 4.024/¹⁹⁶¹) estabeleceu em termos gerais, que as universidades poderiam gozar de autonomia financeira, didática e disciplinar. Alguns anos depois, em 1968, outra reforma universitária veio a consolidar-se pela Lei nº 5.540, reconhecendo o princípio de autonomia didático-científica, disciplinar, administrativa e financeira da universidade.

Por consequência, no processo de redemocratização do País, o assunto voltou a ganhar proporções expressivas e, a partir de 1988, quando a autonomia universitária foi consagrada na Constituição da República Federativa do Brasil. Reza o artigo 207 que:

as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa, extensão e ao da integração entre os níveis de ensino.

§ 1º É facultado às universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei.

2º O disposto neste artigo aplica-se às instituições de pesquisa científica e tecnológica (^{BRASIL, 1988}b).

Com a promulgação da Constituição de 1988, é explícito que as universidades públicas, sejam federais ou estaduais, gozam de autonomia para exercerem as suas atividades acadêmicas e administrativas, oferecendo às instituições condições para um desenvolvimento planejado, sem interferências externas.

No entanto, o que se verifica é uma grande dificuldade ou “falta de interesse e/ou confiança” por parte dos governos em atribuir esse direito às universidades, a exemplo da USP, UNICAMP e UNESP, que no ano de 1989, por intermédio do Decreto Estadual nº 29.598/⁸⁹, tiveram asseguradas a autonomia financeira. Este fato é apontado como um dos fatores que deu o dinamismo necessário para estas instituições públicas paulistas de se desenvolverem e, desta forma, cumprirem no melhor nível suas missões de ensino, pesquisa, extensão e inovação tecnológica.

Assim questiona-se: quais são as causas do descumprimento da Constituição da República Federativa do Brasil no que se refere à autonomia universitária?

Diante deste contexto, três fatos são merecedores de análises: o primeiro deles está relacionado à interpretação e aplicação da lei, para que ela tenha efetividade; outro se refere ao poder que o estado exerce sobre as universidades, no sentido de controle e burocracias; e o terceiro reside no modelo de estrutura organizacional adotado pela administração pública (^{Durham, 2005}).

De início, a legislação, a exemplo do constante na Carta Magna, no art. 207, é motivadora de conflitos jurídicos quanto à amplitude, interpretação e aplicabilidade da autonomia universitária, como se não fosse suficientemente eficaz para o seu cumprimento, necessitando que os governos criem legislações complementares para a plena eficácia. Este fato pode ser observado no estado de São Paulo, com a promulgação do Decreto nº 29.598, de 02 de fevereiro de ¹⁹⁸⁹, que concedeu autonomia financeira e administrativa para as universidades estaduais.

Em outras palavras o preceito constitucional que consagra a autonomia das universidades perde a eficácia plena pelo fato de inexistir norma legal que o torne exequível. Enfim, para obedecer ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa, extensão, conforme disposto no art. 207 da CF, tem-se que propiciar os meios (autonomia orçamentária, financeira, administrativa e patrimonial). Por conseguinte, não se quer dizer que seja necessária uma lei maior do que a própria Constituição Federal no Brasil, tampouco condicionar a norma constitucional a outras legislações. No entanto, um dos aspectos importantes para as universidades públicas, sustentadas pelos estados, que é a conquista da autonomia de gestão orçamentária e financeira, ainda não está regulamentada e, portanto, necessita de outros regramentos para o alcance de sua efetividade.

^{Ranieri (2013}, p. 27) afirma que, “em nenhum dos casos, preocupou-se o legislador constitucional em definir a autonomia, o que significa dizer que o seu conteúdo e limites devem ser individualmente extraídos do próprio texto constitucional”.

Nessa mesma perspectiva, Velten (2008) ressalta sobre o acórdão nº 2731/2008, do Tribunal de Contas da União, de relatoria do ministro Aroldo Cedraz, que considera o comando constitucional da autonomia universitária ineficaz, devido a uma pretensa inércia por parte do Poder Executivo quanto à sua implantação. Para a corte, o artigo nº 207 da Constituição da República de 1988, carece de uma regulamentação específica, que até os dias de hoje, não foi editada.

Já ^{Vornes (2014)}, sobre a regulamentação da autonomia universitária, comenta:

[...] alguns gestores governamentais e legisladores discutem que a autonomia de gestão financeira e patrimonial depende de regulamentação complementar, que defina um modelo de distribuição, os limites da autonomia e a garantia de recursos financeiros para a manutenção e o desenvolvimento das ações pelas universidades, bem como o desenvolvimento das políticas educacionais de interesse do governo do Estado (^{Vornes, 2014}, p. 18).

No Estado do Paraná, há um duradouro controle por parte do governo e das secretarias estaduais para com as universidades, da mesma forma um excesso de burocracia que impede o bom funcionamento e desempenho das instituições. Segundo ^{Oliveira (1999}, p. 55): “a universidade é heterônoma administrativa, financeira, científica e academicamente, em franca contradição com o que dispõe a Constituição de 1988”. Ademais, ^{Previatti (2009)} reforça o pensamento sobre a necessidade de se conquistar a autonomia universitária, afirmando:

A autonomia universitária sempre foi alvo de discussões e polêmicas dentro das universidades e dos diferentes governos. A autonomia é inerente a universidade, podemos dizer que uma não sobrevive sem a outra. A universidade precisa de autonomia para cumprir seu papel. Sem autonomia, a universidade fica totalmente subjugada aos interesses do governo ou de órgãos privados, como mantenedoras e fundações, resultando em uma tutela que na maioria dos casos só atende a interesses específicos (^{Previatti, 2009}, p. 7).

Neste sentido, de acordo com ^{Amaral (2008}, p. 659), “o problema da autonomia universitária está na escassez de recursos para as universidades, que se tornam reféns dos governos quanto a sua dotação orçamentária e, consequentemente, não podem exercer plenamente sua autonomia”.

No âmbito paranaense, as universidades estaduais têm sua autonomia garantida pela Constituição Estadual do Paraná que, em seu artigo 180, assevera que “as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa, extensão e ao da integração entre os níveis de ensino (^{PARANÁ, 1989})”. Já a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de ¹⁹⁹⁶, nos artigos 53, 54, 55 e 56, evidencia a ideia de autonomia que as universidades deveriam vivenciar. Sobre isto, ^{Ranieri e Lutaif (2019)} esclarecem:

Na história da universidade brasileira, a tensão entre autonomia e controle sempre esteve presente. Num país com pouca e recente tradição universitária, sem adequada compreensão de que a autonomia é condição inerente ao desenvolvimento da pesquisa e do ensino, afigura-se difícil aceitar a existência de ente público autônomo em relação àquele que o financia (^{Ranieri; Lutaif, 2019}, s. n).

^{Ranieri e Lutaif (2019)} fazem uma análise histórica sobre a autonomia universitária no país. Nota-se que no período compreendido entre 1911 (primeiras discussões sobre autonomia universitária) até a última constituição, o País passou por cinco constituições (1891, 1934, 1937, 1946 e 1967), uma Emenda Constitucional (1969), seis reformas do ensino superior (1931, 1961, 1968, 1971, 1996 e 2006), além de vários decretos reguladores e outras determinações legais. Mesmo com tanta legislação sobre o tema, continuam os debates e lutas sobre a conquista da autonomia universitária plena.

O que se percebe sobre a autonomia universitária é que em todos os momentos a questão esteve atrelada às reformas educacionais vivenciadas no Brasil. No entanto, por ser um conceito que aspira significados e propósitos distintos em diferentes contextos da história, é preciso compreender a concepção e a definição do termo.

Breve apresentação do conceito de autonomia

O conceito de autonomia é complexo e sua interpretação traz diversos significados em diferentes momentos da história. Para um entendimento inicial, busca-se algumas definições nos Dicionários online Michaelis e Língua Portuguesa Aurélio, neste sentido o Dicionário online Brasileiro da Língua Portuguesa Michaelis apresenta várias acepções, abrangendo diversas áreas do conhecimento:

1 Capacidade de autogovernar-se, de dirigir-se por suas próprias leis ou vontade própria; soberania.

2 Faculdade própria de algumas instituições quanto à decisão sobre organização e normas de comportamento, sem se dobrar ou ser influenciadas por imposições externas.

3 (Sociol, Polít) Autodeterminação político-administrativa de que podem gozar partidos, sindicatos, corporações, cooperativas etc., em relação ao país ou comunidade política dos quais fazem parte.

4 (Adm.) Direito de se administrar livremente, dentro de uma organização mais vasta, liderada por um poder central.

5 Liberdade moral ou intelectual do indivíduo; independência pessoal; direito de tomar decisões livremente.

6 (Filos.) Liberdade do homem que, pelo esforço de sua própria reflexão, dá a si mesmo os seus princípios de ação, não vivendo sem regras, mas obedecendo às que escolheu depois de examiná-las.

7 (Psicol.) Preservação da integridade do eu. (^{Autonomia...., 2023}).

O Dicionário de Língua Portuguesa Aurélio (1980, p. 205), exibe os seguintes significados:

1 Faculdade de se governar por si mesmo;

2 Direito ou faculdade que tem uma nação de se reger por leis próprias;

3 Liberdade ou independência moral ou intelectual;

4 Distância máxima que um veículo, avião ou navio pode percorrer sem se reabastecer de combustível;

5 Propriedade pela qual um homem pretende poder escolher as leis que regem a sua conduta. (^{Autonomia...., 2023}).

No entendimento de ^{Cury (1991)}, a palavra autonomia vem de dois vocábulos gregos: o primeiro se refere à palavra autós, que simboliza a ideia “por si mesmo” ou “a algo que se basta” e o segundo está relacionado à palavra nomia, em um sentido polissêmico, significando lei, regra, modelo a seguir ou também uma região delimitada.

^{Dias Sobrinho (1992)} comenta sobre o termo autonomia:

Autonomia, desde logo, não é soberania, que este é atributo do Estado. Não é um conceito abstrato de liberdade como a possibilidade de tudo ou pouco fazer, eximindo-se da necessidade de qualquer prestação de contas. [...] A autonomia é o exercício da criatividade e da competência em termos acadêmicos e administrativos para cumprir com mais elevada qualidade os objetivos fundamentais da universidade (^{Dias Sobrinho, 1992}, p. 15).

Compreende-se que, ao abordar o conceito de autonomia, estar-se-á debatendo as dimensões didático-científica, orçamentária/financeira e administrativa, dependentes entre si. A primeira delas é a principal razão de existência das universidades ao cumprir suas atividades de ensino, pesquisa e extensão, o que equivale à dimensão fim. As duas últimas são concebidas como dimensões meio de sustentação em relação à efetivação da primeira (^{Fávero, 1999}).

^{Freitas (2000)} ressalta que a AUP enseja a garantia da liberdade completa das dimensões didático-científica, orçamentária/financeira e administrativa, declarando:

A autonomia didático-científica é a própria essência da universidade, porque respeita a realização de seus fins no sentido de oferecer um ensino com qualidade, que deve ser norteado por uma liberdade de comunicação de conhecimentos. A autonomia administrativa é decorrente da didático-científica, trata-se da liberdade de organizar-se internamente, selecionar seu quadro de pessoal, elaborar estatutos e regimentos. A capacidade que a universidade tem de poder administrar os recursos que a sociedade coloca a sua disposição é, portanto, a autonomia de gestão financeira. A dimensão da autonomia universitária pode ser vista como a transferência de determinados serviços do Estado para as instituições universitárias, que passa a executá-los, com o objetivo de cumprir as finalidades sociais que lhes são próprias. Ela comporta direitos e deveres e emana da própria natureza da Universidade como condição essencial para a sua existência, pois presta um serviço à sociedade (^{Freitas, 2000}, p. 2).

Em vista disto, as IEES devem ter autonomia para realizar as atividades de ensino, pesquisa e extensão, dispondo de instrumentos que permitam à escolha de dirigentes, a iniciativa de definição orçamentária, a obtenção de receita própria, a elaboração de seus planos de carreira entre outros pontos. Tudo isto sem a ingerência do poder público, a quem cabe exercer a função de fiscalização dos serviços prestados pelas IES, sejam estaduais ou federais, e sem restringir normativamente sua autonomia.

Sobre como se caracteriza uma universidade plenamente autônoma, sem a presunção de limitar suas definições, pode-se aduzir, com base em ^{Rodrigues (2021}, p. 25):

Trata-se de uma instituição que governa a si mesma, com amparo para criar suas próprias leis com finalidade de atendimento às atividades acadêmicas (dimensão fim), orçamentárias, financeiras, administrativas e patrimoniais (dimensão meio), cujo alcance está limitado ao órgão que a instituiu, e seus limites fixados na Constituição Federal. Neste sentido, demais normas afetas à condição de instituição pública, deve estar alvitrada no zelo pela execução dos recursos públicos com transparência, em benefício da sociedade e, concomitantemente, submetendo-se às fiscalizações e controles externos de órgãos competentes.

Esse conceito nos leva a compreender que, mesmo tendo as universidades a prerrogativa de decidir sobre as suas necessidades e prioridades no tocante as atividades acadêmicas, orçamentárias, financeiras, administrativas e patrimoniais, dependerá exclusivamente do ente financiador (Estado), o qual fixará os limites necessários para a sua atuação, tendo como princípios constitucionais todas as normas afetas a estas autarquias da administração indireta pública.

Diante de concepções distintas sobre o conceito do termo autonomia, o que se verifica principalmente nos dicionários é uma conotação de soberania, independência e insubordinação que está intimamente ligada a uma ilimitação de poderes.

Estes substantivos não representam a realidade a ser vivenciada nas instituições públicas de ensino superior, pois estes significados sugerem aplicação em âmbito de estado ou nação. As universidades públicas, mesmo estando em um regime de total autonomia, terão os seus limites de atuação fixados pelo poder que a institui e deverão obedecer às demais legislações pertinentes a elas. Como se trata de uma instituição específica do estado, entretanto, a autonomia não confere uma liberdade absoluta.

Interpretações dúbias, vagas ou incertas sobre autonomia podem encaminhar a políticas equivocadas ou deslegitimadoras do sentido histórico de AUP nas IES públicas. Isto pode ser constatado por intermédio das entrevistas que foram realizadas com dirigentes de quatro Universidades Estaduais do Paraná, assunto que será tratado mais adiante. No entanto, a concepção do ex-ministro Maurício Corrêa do Supremo Tribunal Federal (STF), quando do julgamento de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) envolvendo a matéria sobre autonomia universitária, retrata claramente a aplicação do art. nº 207 da Constituição Federal:

O princípio da autonomia das universidades (CF, art. 207) não é irrestrito, mesmo porque não cuida de soberania ou independência, de forma que as universidades devem ser submetidas a diversas outras normas gerais previstas na Constituição, como as que regem o orçamento (art. 165, §5º, I), a despesa com pessoal (art. 169), a submissão dos seus servidores ao regime jurídico único (art. 39), bem como as que tratam do controle e da fiscalização [...] (Corrêa, 1998, s.n.).

Sobre esse aspecto Velten (²⁰¹⁸) comenta:

Não se pretende com este estudo, de modo algum, confundir autonomia com independência. As universidades não são independentes para atuar acima ou a despeito de normas legais. Na verdade, a autonomia existe justamente em razão da legislação, que permite seu exercício (^{VELTEN, 2018}, p. 100).

Já no entendimento de ^{Cury (1991}, p. 27):

[...] soberania é o maior poder político de uma nação ou de um Estado pelo qual ela regula interna e externamente seu próprio destino, usufruindo uma personalidade internacional. Enquanto a autonomia implica a criação ‘ad-intra’ de regulamentos próprios e possibilidades de auto-direção (^{Cury, 1991}, p. 27).

A própria condição de fiscalização e controle exercidos pelo estado e por órgãos oficiais como o Tribunal de Contas da União (TCU), a Controladoria Geral da União (CGU), o Tribunal de Contas Estadual (TCE), o Ministério Público (MP), o Ministério da Educação (MEC), dentre outros, já eximem a conotação de “independência” e “soberania”, visto que tais órgãos possuem as prerrogativas em um primeiro momento, de examinar as execuções realizadas pelas universidades para que, em segundo plano, possam aprová-las ou rejeitá-las.

Em consonância com esse pensamento, ^{Amaral (2008}, p. 659) pondera:

Com relação ao papel do Estado, na educação superior, a orientação predominante a partir de 1989 foi sempre a de que este deveria ser reformulado, transformando-se em normatizador, fiscalizador e avaliador, ao invés de executor. As instituições de ensino superior deveriam possuir maior autonomia, e esta estaria sujeita às ações de Governo: credenciamento, recredenciamento, avaliação, fiscalização etc. (^{Amaral, 2008}, p. 659).

A convivência em um ambiente de autonomia universitária plena não pode induzir a instituição a pensar e agir de forma independente ou soberana. Esta expressão remete a prática de poder priorizar e definir as necessidades inerentes da instituição universitária, por intermédio de estratégias e rigoroso planejamento para o exercício pleno das atividades acadêmicas, administrativas, orçamentárias, financeiras e patrimoniais, dentro dos limites constitucionais já definidos, com a finalidade de atingir sua razão principal de existência: a indissociabilidade entre o ensino, a pesquisa e a extensão. Desta forma, as universidades terão liberdade de planejar e executar as ações sem a interferência do ente mantenedor.

No entendimento de Vornes (2019), o termo “pleno”, que complementa a expressão “Autonomia Universitária Plena” (AUP), é interpretado da seguinte forma:

A autonomia das universidades públicas brasileiras, como visto, integra a discussão em diversas arenas, produzindo reflexões e debates na comunidade universitária, os quais traduzem a relação entre o Estado e a Universidade. No bojo das discussões sobre a autonomia universitária está a concepção da plenitude da capacidade de autogestão da Universidade, ou seja, a capacidade de autorregulamentação das atividades de ensino, pesquisa, extensão e a descentralização da gestão financeira [sem grifos no original] (^{Vornes, 2014}, p. 39).

Acredita-se que a supressão da discussão em torno da autonomia universitária se deve, principalmente, pelo afastamento dos governos, seja na esfera federal, estadual ou municipal, em assumir o papel de protagonista na efetivação plena da autonomia universitária, este ambiente acadêmico que comporta potência de patrimônio científico, cultural e social.

Desta forma, ^{Ranieri e Lutaif (2019)} sintetizam os possíveis motivos para a concessão da autonomia universitária:

No momento, essa tensão revela, de um lado, a falta de confiança do Executivo e do Legislativo nas instituições; de outro, o desconhecimento do conteúdo e significado da autonomia universitária, princípio acadêmico destinado a garantir o livre desenvolvimento da atividade intelectual. Em consequência, se estabelece um paradoxo: os poderes constituídos negam o que foi concedido pela lei (^{Ranieri; Lutaif, 2019}, s. n.).

Os estudos sobre as definições dos termos “autonomia”, “autonomia universitária” ou “autonomia universitária plena”, e suas implicações quanto ao alcance despertam a atenção para a análise das dimensões fim e meio, que balizam todas as atividades a serem empreendidas no ambiente universitário. Assim, a seguir serão expostos os principais momentos de construção do projeto de autonomia universitária no Estado do Paraná

A autonomia universitária nas IEES públicas do Estado do Paraná

O ano de 1990 foi o início das discussões referentes ao tema autonomia universitária nas IEES do Paraná. Como forma de promover uma base sólida para uma proposta, alguns grupos de trabalhos foram constituídos pelas respectivas universidades a fim de se posicionarem e reivindicarem esse direito constitucional.

O tema ganhou forte impulso logo após a conquista da autonomia financeira e administrativa das universidades estaduais paulistas em 1989.

Pode-se apresentar cinco importantes momentos, dentre outros, na história do Paraná em que a autonomia esteve perto de ser concretizada. O primeiro foi no ano de 1990, no governo de Álvaro Fernandes Dias, o qual se comprometeu na criação de uma comissão a nível estadual objetivando encaminhar a questão sobre a autonomia universitária com o máximo de urgência. Esse pleito foi solicitado pelos reitores da UEM, UEL e UEPG.

A segunda oportunidade foi iniciada em 1991, no primeiro mandato do governador Roberto Requião, que chegou a publicar no Diário Oficial do Estado do Paraná, a Resolução Conjunta nº 001/1991 - por intermédio da Secretaria Especial da Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico (SEET); Casa Civil (CC); Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPL); Secretaria da Fazenda (SEFA) e Secretaria de Administração (SEAD), que constituía um grupo de trabalho, que teria a missão de proceder a estudos sobre a autonomia das universidades (^{UEM, 1994}, p. 121).

O terceiro ocorreu com o governador Jaime Lerner, em 1999, por meio de um termo que concedeu a autonomia provisória as IEES do Paraná e que, posteriormente, foi encaminhado à Assembleia Legislativa. O projeto de lei versava sobre a implantação da autonomia definitiva, porém, o referido projeto não foi votado, sendo, em seguida, arquivado pelo então governador Roberto Requião, que estava no segundo mandato.

Em 2014, como quarto momento, um grupo de trabalho formado pela SETI, elaborou uma minuta de anteprojeto sobre autonomia universitária. Todavia, apesar de todos os esforços do grupo de trabalho e demais colaboradores das IES do Paraná na construção desta minuta, o mesmo não resultou em aprovação.

Por último, no ano de 2017, no segundo mandato do governador Beto Richa, foi encaminhada para a Associação Paranaense das Instituições de Ensino Superior Público (APIESP) uma proposta conjunta das IEES do Paraná, mas devido às várias divergências entre as universidades, tal proposta não foi encaminhada ao governo, o que, como as anteriores, resultou em fracasso.

Diante destes desafios, duas situações merecem ser apreciadas entre as IEES e o governo para a construção e aprovação de um projeto de AUP, como pode-se destacar, conforme ^{Amaral (2008)}:

Acrescenta-se também uma terceira situação: como assegurar se o montante a ser distribuído entre as IEES será suficiente ao longo do tempo para a manutenção das atividades acadêmicas e administrativas.

Pressupostos teórico-metodológicos

Para atender aos objetivos da pesquisa que serviu de base para este artigo, foi preciso adotar alguns critérios teóricos-metodológicos. Neste sentido, trata-se de uma pesquisa explicativa, na qual buscou-se aprofundar o conhecimento de uma dada realidade.

Segundo ^{Gil (2002}, p. 42), este tipo de estudo “[...] têm como preocupação central identificar os fatores que determinam ou que contribuem para a ocorrência dos fenômenos”. O autor complementa:

(...) é o tipo de pesquisa que mais aprofunda o conhecimento da realidade, porque explica a razão, o porquê das coisas. Por isso mesmo, é o tipo mais complexo e delicado, já que o risco de cometer erros aumenta consideravelmente (^{Gil, 2002}, p. 42).

Com vistas a investigar os objetivos propostos, fez-se necessário realizar um levantamento bibliográfico, documental e de pesquisa de campo, cuja finalidade é colocar o pesquisador em contato direto com tudo que foi escrito ou gravado sobre o assunto (^{Marconi; Lakatos, 2009}).

Neste caminho, para a coleta de dados e as respectivas análises referentes à execução da pesquisa de campo, utilizou-se a abordagem qualitativa, pois se buscou dar significado e análise aos dados coletados, como mencionam ^{Prodanov e Freitas (2013}, p.70) “[...] a interpretação dos fenômenos e a atribuição de significados são básicas no processo de pesquisa qualitativa”.

Anteriormente à coleta de dados, como convém e determina o protocolo de pesquisas científicas, foi submetido ao Comitê Permanente de Ética em Pesquisa Envolvendo Seres Humanos (COPEP) da UEM o projeto de pesquisa para a verificação e aprovação. Após verificada a aprovação do projeto pelo COPEP, por meio do parecer consubstanciado nº 3.764.991, iniciou-se o processo para a realização das entrevistas semiestruturadas.

Os dados referentes às entrevistas foram apreciados tendo como alicerce a análise de conteúdo proposta por ^{Bardin (2016)}.

A análise de conteúdo consiste em uma técnica que permite a descrição do conteúdo obtido nas entrevistas e, ainda, proporciona uma exposição sistêmica de todo o material coletado com os entrevistados (^{Bardin, 2016}; ^{Gil, 2002}; ^{Richardson, 2015}).

Compreende-se que as entrevistas com os dirigentes das universidades refletem a forma pela qual os mesmos compreendem, assimilam e acreditam no que tange à temática AUP. Sendo assim, a partir do material obtido, buscou-se analisar e compreender como os(as) Reitores(as) e Pró-Reitores(as) Acadêmicos e Administrativos avaliam a AUP a partir das questões estruturadas, cujos resultados serão apresentados a seguir.

Apresentação e análises das entrevistas realizadas com os dirigentes da UEM, UEL, UNESPAR e UENP

O que serão evidenciados são os recortes e discussões referentes às entrevistas semiestruturadas realizadas com os Dirigentes da UEM, UEL, UNESPAR e UENP. As quatro universidades que foram pesquisadas possuem a mesma estrutura organizacional, compreendendo 7 dirigentes que representam a administração centralizada, perfazendo um total de 28 dirigentes, dos quais 25 se propuseram-se a contribuir com a presente pesquisa; um(a) dirigente declinou em participar, enquanto dois/duas dirigentes preferiram não responderem o convite para as entrevistas.

A escolha das referidas universidades se deve, em parte, pelo grau de desenvolvimento e consolidação em relação das mais novas (UNESPAR e UENP) para as mais antigas (UEM e UEL). Outro aspecto que foi considerado para escolha dessas instituições é que, juntas, elas representam por 65% de todos os cursos de graduação (presencial e a distância), especialização (presencial e a distância), mestrado e doutorado oferecidos, 61% do total de alunos matriculados e 70% do total de docentes e agentes universitários em relação ao Sistema de Ensino Superior do Estado do Paraná³. Somado a isto, o fato de as sedes de tais universidades estarem localizadas nas regiões Norte e Noroeste do Paraná facilitou sobremaneira os agendamentos para as entrevistas.

Buscou-se verificar qual é a percepção, entendimento, aceitação e atuação desses dirigentes sobre o tema AUP e o Anteprojeto de Lei para as Universidades Estaduais do Paraná, conhecida como Lei Geral das Universidades (LGU), proposto pelo Governo do Estado no ano de 2019. Vale destacar que no momento das entrevistas não havia a aprovação da (LGU) pela Assembleia Legislativa do Estado do Paraná, tornando-se Lei nº 20.933, somente em 17 de dezembro de 2021, portanto não foi objeto desta pesquisa analisar o impacto da LGU sobre a autonomia das IEES paranaenses, acredita-se que esta análise possa ser o objetivo de outra pesquisa.

Após as entrevistas, levando em consideração as quatro categorias de análises e as questões norteadoras das entrevistas com os reitores, pró-reitores administrativos e pró-reitores acadêmicos, chega-se às seguintes ponderações:

Nas categorias direcionadas aos reitores constatou-se que:

Quanto às categorias de análises e questões norteadoras das entrevistas com os pró-reitores acadêmicos e administrativos, pôde-se chegar as seguintes evidências:

Outra evidência que corrobora com as explanações da maioria dos entrevistados reside no fato de que todos os textos (artigos, livros, teses, dissertações etc.) pesquisados não apresentaram nenhum comentário contrário sobre a autonomia universitária. O que se verificou foram posições divergentes sobre algumas propostas referentes aos projetos de autonomia, mas não contra a autonomia. Isto respalda o pensamento dos entrevistados das quatro IEES do Paraná e comprova que o caminho mais viável a ser percorrido é a conquista da autonomia universitária plena.

Contudo, algumas divergências de pensamento foram constatadas nas entrevistas e isto poderá dificultar a construção conjunta de um projeto de AUP no Estado do Paraná. Diante das discordâncias, destacam-se as seguintes:

Conclusão

Após a realização das entrevistas semiestruturadas com os dirigentes da UEM, UEL, UNESPAR e UENP, foi possível avaliar que os Reitores e, os Pró-Reitores Acadêmicos e Administrativos, em grande parte, emulam a conquista da AUP, sendo esta, uma condição necessária para a sobrevivência das IEES do Paraná, portanto, aprovam um projeto de autonomia universitária para o Estado.

No entanto, algumas divergências foram constatadas, mas, nada que possa prejudicar a construção e aprovação de um projeto de autonomia universitária plena.

O alcance da autonomia universitária, dada sua complexidade, não se configura como uma solução para todos os desafios que as IEES do Paraná se depararam. Entretanto, é por meio dela que será possível encontrar rumos para a resolução de problemas e avançar em outras conquistas. No mesmo sentido, melhores condições de trabalho e foco nas prioridades e necessidades de cada instituição poderão ser realizadas com planejamento, eficiência e eficácia.

A conquista e implementação da AUP não é uma simples tarefa. Mais do que isso, trata-se de um árduo processo de luta para sua construção e efetivação, desde o entendimento por parte de cada IEES do Paraná, passando pela construção do consenso com a participação democrática dos atores sociais universitários, até a fixação de um índice para a definição do montante de recursos financeiros a serem repassados às IEES, de forma que a AUP seja baseada em uma justa distribuição de recursos públicos entre as universidades.

Por fim, o Sistema Estadual de Educação Superior do Paraná não pode ficar à mercê do governo de plantão que pode ou não estar comprometido com a educação superior, pública, gratuita e de qualidade, tendo de defender-se, de ataques que possam ferir princípios democráticos, universitários, acadêmicos e científicos.

Por tudo isso, para que as universidades possam ter a prerrogativa de decidir sobre suas necessidades e prioridades no tocante as atividades acadêmicas, orçamentárias, financeiras, administrativas e patrimoniais, o caminho a ser percorrido é a conquista da Autonomia Universitária Plena, conforme previsto pela legislação pertinente e que constam na Constituição Federal do Brasil, na Constituição Estadual do Paraná e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), reforçando o caráter público, gratuito e de qualidade das IEES do Estado do Paraná.