1 Introdução
O Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), instituído pelo Decreto nº 6.096/2007 (BRASIL, 2007a), foi lançado no contexto do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) no ano de 2007 como um programa voltado para a expansão do sistema federal de educação superior. O PDE buscou uma política nacional de expansão da educação superior pública, estabelecendo o provimento da oferta de educação superior para, pelo menos, 30% dos jovens na faixa etária de 18 a 24 anos (BRASIL, 2007b), conforme projetado pelo Plano Nacional de Educação (BRASIL, 2001).
Para atingir as metas do PDE, três instrumentos foram considerados como determinantes (BRASIL, 2007b): 1) reestruturação e expansão das universidades, por meio do Reuni e do Plano Nacional de Assistência Estudantil; 2) democratização do acesso, com o Programa Universidade para Todos (Prouni) e a reformulação do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies); e 3) avaliação e regulação, com o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior via Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes.
O objetivo do Reuni foi o de “criar condições para a ampliação do acesso e permanência na educação superior, no nível de graduação, pelo melhor aproveitamento da estrutura física e de recursos humanos existentes nas universidades federais” (BRASIL, 2007a, art. 1º). A meta global do programa era “a elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação presenciais para noventa por cento e da relação de alunos de graduação em cursos presenciais por professor para dezoito, ao final de cinco anos, a contar do início de cada plano (BRASIL, 2007a, art. 1º, § 1º).
Entre as Diretrizes propostas no Decreto nº 6.096/2007 constam a redução das taxas de evasão, ocupação de vagas ociosas e aumento de vagas de ingresso, em especial as do período noturno, a ampliação da mobilidade estudantil, reorganização dos cursos de graduação e atualização de metodologias de ensino-aprendizagem, diversificação das modalidades de graduação, preferencialmente não voltadas à profissionalização precoce e especializada, ampliação de políticas de inclusão e assistência estudantil, e a articulação da graduação com a pós-graduação e da educação superior com a educação básica (BRASIL, 2007a).
Mediante a elaboração de um Plano Institucional, conforme as diretrizes estabelecidas, em que deveriam ser explicitadas as etapas a serem desenvolvidas para o alcance das metas do Programa, foram oferecidos recursos às universidades adeptas do Reuni para a ampliação de estruturas físicas, tecnológicas e contratação de docentes e técnicos.
O Programa contou com a adesão de todas as universidades federais existentes à época da publicação do Decreto (MAGALHÃES; REAL, 2018) e pode ser considerado uma das principais ações para ampliação da oferta de educação superior do então vigente Plano Nacional de Educação (LIMA, 2013).
O Reuni foi uma política educacional inserida no contexto da implantação das concepções da Nova Gestão Pública. Este trabalho traz os resultados de uma revisão bibliográfica que teve como objetivo analisar as repercussões nas práticas de avaliação e gestão com base nos processos atuais de reconfiguração das políticas e procedimentos de avaliação e de regulação da educação superior brasileira, bem como sua relação com os meios de supervisão estatal, no âmbito do Reuni.
A partir do levantamento bibliográfico inicial na Scientific Electronic Library Online e no Banco de Dissertações e Teses da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, realizado em 2017, utilizando o descritor “Reuni”, foram encontrados 187 trabalhos. Na leitura dos resumos observou-se que 114 trabalhos tiveram como metodologia de pesquisa estudos de caso. Dentre as temáticas encontradas, a que apresentou maior incidência foi “acesso e permanência”, que discute principalmente políticas e estratégias de governo e estudantes. Um número considerável desses resumos aborda o Reuni como promotor de políticas de inclusão e como responsável pela democratização do ensino superior público no Brasil nos últimos anos, com especial ênfase ao acesso de grupos sociais menos favorecidos, tais como negros, indígenas, pessoas com deficiência e mulheres. Outros textos encontrados discutem os impactos do Reuni em diferentes âmbitos, como social, econômico, ambiental, institucional, urbano, ou mesmo no ensino e nos cursos, no mercado de trabalho e na formação de determinados profissionais. Também se encontram discussões sobre práticas pedagógicas, formação docente, currículo, mobilidade acadêmica, relação entre graduação e pós-graduação, educação a distância, interdisciplinaridade e condições do “trabalho docente”.
A partir desse levantamento bibliográfico, foram selecionados 18 textos que tratam especificamente da relação entre a Nova Gestão Pública e o Reuni. Os resultados deste estudo são apresentados a seguir, iniciando-se pela discussão do Reuni como política focal, passando para a análise da sua relação com as ideias da Nova Gestão Pública, posteriormente resgatando a discussão sobre os impactos na administração e, finalmente, evidenciando sua relação com a Universidade Nova.
2 Política focal
Alguns autores afirmam que o Reuni se caracterizou como uma política focalizada, uma vez que sua implementação teve como objetivo eliminar as desigualdades educacionais do ensino superior, produzidas pelo desenvolvimento econômico ao longo da nossa formação histórica (CARVALHO, 2014; LIMA, 2013). Porém, oferecer acesso às instituições federais de ensino superior (Ifes) esteve relacionado a compensar o ingresso em universidades de sujeitos que não participavam do progresso educacional. Nota-se, ainda, que esse modelo de política no ensino superior se fez presente em outras políticas educacionais, como Prouni e Fies. Contudo, Lima (2013, p. 93) aponta que a universalização da educação superior ainda esteve longe de se efetivar, indicando que a “democratização do acesso foi reduzida ao atendimento fragmentado de percentagens de grupos sociais nas universidades públicas, além disso alguns cursos foram oferecidos em larga escala em instituições particulares (e subsidiados via Prouni e Fies)”.
3 Nova gestão
Na leitura dos textos analisados, observa-se que, ao tratar a temática da gestão, evidenciam uma concordância quanto ao Reuni implantar ou pelo menos tentar introduzir práticas da Nova Gestão Pública. Mizael (et. al, 2013); Paes de Paula (2005) ligados aos programas de pós-graduação na área da Administração tendem a fazer uma defesa dessa vinculação, e autores de outras áreas tendem a ser críticos a essa vinculação do Reuni com a Nova Gestão Pública. Destaca-se que aqueles que valorizam essa articulação em alguns momentos são críticos em relação à forma como ela é implantada.
Silva (2014), ao analisar trabalhos que tratam do Reuni (artigos, teses, dissertações e trabalhos publicados em anais da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação) de 2007 a 2012, verifica a existência de duas perspectivas que caracterizam o programa: uma que o considera como um novo padrão de intervenção do Estado, uma “nova gestão pública” para responder à crise das universidades federais; e outra que o enxerga como uma “ação generalista” do Estado, que ressignifica o conceito de universidade, refletindo determinantes e orientações internacionais para o ensino superior.
A primeira perspectiva concebe o Reuni como um programa conectado ao discurso da Nova Gestão Pública, que busca romper com o padrão burocrático e alterar as relações entre universidades federais e o Ministério da Educação (MEC), tendo foco na eficiência e no controle de resultados em suas metas e indicadores. Autores dessa perspectiva consideram o Reuni como um instrumento de reestruturação das universidades, responsável por uma nova etapa de expansão das Ifes, e que provocou uma reestruturação interna, valorizando a implementação de novos instrumentos de gestão que visam a eficiência do gasto público mediante a contratualização de resultados, que consideram uma solução em curto prazo para os problemas de expansão (SILVA, 2014).
Araújo e Pinheiro (2010) mostram como o Reuni se articula com as reformas gerenciais do Estado, principalmente por ser baseado em contrato de gestão, que tem como previsão metas a serem atingidas, tendo como foco o cidadão/cliente. Os autores apresentam a ideia de que o Reuni,
[...] ao trazer para a agenda dos sistemas educacionais os temas da eficiência, da eficácia, da efetividade, do controle de resultados, da produtividade, dos custos, das metas, dos indicadores e do contrato de gestão, entre outros temas, vincula-se de forma estreita às orientações gerencialistas que têm marcado profundamente a discussão sobre a reforma do Estado brasileiro, produzindo alterações importantes no modo de funcionamento das instituições.
(ARAÚJO; PINHEIRO, 2010, p. 665)
Em uma visão de defesa da Nova Gestão Pública, Silva (2016) compreende que a complexidade do mundo é refletida nas organizações das instituições públicas e privadas, que por sua vez se empenham em reduzir os custos e aumentar a qualidade dos serviços oferecidos. As instituições privadas se modificariam rapidamente para acompanhar a complexidade do mundo, enquanto as instituições públicas buscariam um novo modelo de administração.
Na linha da defesa da implantação dos modelos da Nova Gestão Pública, Mizael et al. (2013) analisaram os Plano de Desenvolvimento Institucional das instituições federais que fazem parte do Consórcio Sul-Sudeste de Minas Gerais, o qual tem por objetivo a cooperação administrativa. O estudo busca mostrar as razões que dificultam a implantação das reformas gerenciais. Os autores apontam que do lado do governo a preocupação maior é com o ajuste fiscal, sendo a implantação de mecanismos gerenciais secundarizados. Por parte das instituições, algumas de suas características peculiares dificultam a implantação:
[...] tais como cargo colegiado, burocracia, fatores políticos, jogo de poder, falta de formação administrativa, administração dos pares, caráter transitório do cargo e a própria cultura da universidade pública, aumentam o caráter contraditório e os conflitos inerentes à função gerencial.
(MIZAEL et al., 2013, p. 1153-1154)
Aqueles que criticam o Reuni tomam como base as análises sobre a Reforma do Estado e a sua relação com a mundialização. Por exemplo, de acordo com Filardi (2014), o cumprimento das metas do Reuni permitiu a inserção do Brasil nas especificidades educacionais da mundialização do capital, alinhando-o às características das reformas estatais.
As reformas estatais iniciadas na década de 1990, no Brasil, trouxeram para a educação novas dimensões do então modelo administrativo das Ifes, de acordo com Paes de Paula (2005). Um exemplo dessas novas dimensões administrativas foram as expansões das Ifes que adotariam a descentralização, característica da reforma estatal. Contudo, pode ser compreendida por responsabilização e não efetivamente descentralização do poder.
Filardi (2014); Paes de Paula (2005), por vezes, discutem a formulação das políticas públicas relacionadas com o Reuni tratando da mercantilização da educação e a sua articulação com o capitalismo atual, bem como das influências internacionais (por exemplo, o Banco Mundial e processo de Bolonha) e da organização de um Estado pós-burocrático.
De acordo com Filardi (2014), a “mundialização” do capital teve início nas décadas de 1960 e 1970 e foi denominada por Chesnais (1996). Mas vale ressaltar que para definir esse processo de internacionalização financeira, nova ordem mundial e suas transformações econômicas foram utilizadas outras terminologias, como “globalização”, “mundialização”, “planetarização”, “mundo sem fronteira”, “aldeia global”, “fábrica global”, “shopping center global”, “divisão transnacional do trabalho e da produção”, “estruturas mundiais de poder”, “desterritorialização”, “cultura global”, “mídia global”, “sociedade civil mundial”, “cidadão do mundo”, “mercados mundiais”, “infovia”, “internet”, “meta-história”, “metateoria” (IANNI, 1994).Esse processo de mundialização do capital, de acordo com Filardi (2014), reverberou na reforma do Estado subsequente às reformas educacionais, como ocorrido no Brasil na década de 1990. Ainda para Filardi (2014), o Reuni apresentou-se como a união desses três processos (mundialização do capital, reforma do Estado e reformas educacionais) para a educação superior federal.
Ainda sobre a gestão, observaram-se pesquisas que abordam temas relativos à eficiência na administração dos recursos, principalmente na gestão das obras de infraestrutura. E encontraram-se, por fim, textos relacionados a procedimentos de terceirização, ao uso de indicadores pelas instituições e por órgãos de controle, questões relativas à gestão democrática e sobre contratualização.
4 Impacto na administração
Observa-se nos textos que a implantação do Reuni trouxe para as universidades demandas de reestruturação administrativa não tanto pela exigência externa da Nova Gestão Pública, mas pelo aumento das demandas, como cita Silva (2013) ao estudar o caso da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). A autora nota que os efeitos percebidos após a implementação do Reuni foram o aumento da estrutura física, da contratação de recursos humanos e do número de vagas na graduação e na pós-graduação. Foi verificado o crescimento da instituição, assim como mudanças e dificuldades de adaptação da gestão ao crescimento expressivo, exigências de maiores habilidades e competências dos gestores, além da necessidade de ampliação da estrutura física em curto prazo, sem preparo para o grande volume de obras nos primeiros anos. Outro exemplo é o caso da Universidade Federal de São Carlos, analisado por Silva (2016), no qual a expansão exigiu maior integração entre os departamentos de compra da instituição, além de precisar aumentar a interlocução com outros departamentos para melhor atender à universidade. Por sua vez, Carvalho (2011), ao estudar o caso de universidades federais em Minas Gerais, observa que na implantação do Reuni as Ifes que não desenvolveram estudos relativos à administração apresentaram problemas durante os processos de implementação, enquanto as Ifes que se prepararam para implementar o Reuni (desenvolvendo relatórios, encontrando as reais necessidades de cada instituição, criando grupos setoriais para estudar as propostas do Reuni) obtiveram êxito em sua estrutura administrativa e física durante a implementação.
Blanco (2014) apontou que durante a expansão da Universidade Federal Fluminense, via Reuni, houve a necessidade de contratar mais técnicos administrativos e esses, por sua vez, precisaram de formações e capacitações constantes, pois os técnicos administrativos necessitavam de conhecimentos relacionados às dinâmicas das Ifes, saber comunicar-se com o público, oferecer informações precisas e evitar transtornos, partindo do princípio do agir comunicativo proposto por Jürgen Habermas.
5 Universidade nova
Além do novo modelo de administração pública, surgido nas Ifes durante a implementação do Reuni, a proposição dos bacharelados interdisciplinares estava presente nas políticas governamentais. De acordo com Silveira (2015), em 2010 o MEC lançou os Referenciais orientadores para os bacharelados interdisciplinares e similares (BRASIL, 2010), com o objetivo de garantir o alcance das metas propostas à educação superior no Plano Nacional de Educação, instituído pela Lei nº 10.172/2001 (BRASIL, 2001), bem como atender às diretrizes gerais do Reuni.
Esse documento apresentado pelo MEC trouxe a nova estrutura acadêmica e a flexibilidade curricular, possibilitando a formação geral, os cursos de graduação em curta duração, a mobilidade acadêmica e as proximidades entre a graduação e a pós-graduação (SILVEIRA, 2015).
Os bacharelados interdisciplinares podem ser encontrados em algumas Ifes que aderiram ao Reuni. Vale ressaltar que algumas Ifes foram criadas após o decreto que instituiu o Reuni, o que significa, portanto, que as novas instituições tiveram como estruturação curricular os bacharelados interdisciplinares.
A Universidade Federal da Bahia em 2010, a Universidade Federal do Oeste do Pará em 2009, a Universidade Federal do Recôncavo da Bahia em 2007, a Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri em 2006 e a Universidade Federal do ABC em 2005 já faziam uso do modelo de estrutura acadêmica e curricular, antecedendo a publicação do MEC referente aos bacharelados interdisciplinares.
Para Silveira (2015), a publicação dos Referenciais orientadores para os bacharelados interdisciplinares e similares (BRASIL, 2010) ressaltou o fato de que o ensino superior brasileiro ainda se encontrava nos “moldes tradicionais”, com currículos engessados, com uma graduação longa e uma profissionalização precoce, sugerindo que a formação estivesse estruturada em ciclos, como inicialmente proposto por Almeida Filho (2010).
De acordo com Lima, Azevedo e Catani (2008), as novas universidades, surgidas concomitantemente ao processo de implementação do Reuni, apresentaram uma mudança radical na arquitetura acadêmica das Ifes. Essa nova estrutura acadêmica implantada nas Ifes após o Reuni, mas testada em algumas instituições anteriormente, segue o modelo norte-americano e o modelo unificado europeu. Para assemelhar-se a esses modelos surgem, então, os bacharelados interdisciplinares, em um regime de três ciclos:
Primeiro ciclo: bacharelado interdisciplinar (BI), propiciando formação universitária geral, como pré-requisito para progressão aos ciclos seguintes;
- segundo ciclo: formação profissional em licenciaturas ou carreiras específicas;
- terceiro ciclo: formação acadêmica científica, artística e profissional da pós-graduação.
(LIMA; AZEVEDO; CATANI, 2008, p. 22)
Os autores assinalam que a introdução de tal regime de ciclos envolveu, necessariamente, alterações na estrutura curricular dos cursos de formação profissional e da pós-graduação, sendo proposta, ainda, a incorporação de novas modalidades de processo seletivo, tanto para o bacharelado interdisciplinar quanto para outras opções de prosseguimento da formação universitária posterior (LIMA; AZEVEDO; CATANI, 2008).
Considerando que as políticas públicas para a educação superior no Brasil são influenciadas, ainda de acordo com os autores, pelas políticas educacionais externas, os bacharelados interdisciplinares existentes nas Ifes que aderiram ao Reuni representam a materialização das propostas externas para educação superior brasileira, embora, para os propositores dos bacharelados interdisciplinares, esse modelo poderia fornecer ao estudante o poder de escolha em sua carreira.
A transformação na estrutura curricular nas Ifes não garante, entretanto, as mudanças necessárias às instituições brasileiras. Trata-se de mudanças que precisam ir além da estrutura acadêmica, uma vez que o modelo de educação superior mescla outros modelos mundiais. Para Lima, Azevedo e Catani (2008), essa mudança ansiada pelos responsáveis pela educação superior precisa ir ao encontro das proposições e singularidades de mudança nacional.
As mudanças acadêmicas materializadas via Reuni inserem o Brasil na dimensão supranacional de educação superior, garantindo o desenvolvimento de novos conhecimentos e novas tecnologias, porém não garantem as transformações na concepção do projeto formador dos estudantes, como os proposto no Referencial para implementação dos bacharelados interdisciplinares, para Sguissardi e Silva Júnior (2012), no período de 2000 a 2010 assistimos a uma mercantilização do conhecimento.
6 Conclusão
Considerando o mosaico construído a partir dos diversos estudos sobre o Reuni, observa-se que a sua implantação ocorreu no entorno de três grandes eixos: as políticas focais, a gestão e a reestruturação curricular. O primeiro eixo, que não foi priorizado nesta revisão da literatura, dirige-se, principalmente, às políticas de acesso e permanência. O segundo se refere à implantação das políticas gerenciais inspiradas na Nova Gestão Pública. E o terceiro se volta à implantação de uma estrutura curricular flexibilizada nos moldes da Universidade Nova.
Tanto os defensores da implantação de políticas gerenciais pelo Reuni como os seus críticos compreendem que o Reuni foi uma tentativa de implantar políticas inspiradas na Nova Gestão Pública. Contudo, os defensores compreendem que ele não conseguiu implantar plenamente uma visão gerencial nas Ifes. Eles identificam diversas causas, como a maior preocupação do governo com o ajuste fiscal do que as políticas gerenciais, a falta de preparo dos gestores e a cultura burocrática. Os críticos do Reuni apontam as suas censuras à constatação de que o Reuni é reflexo das políticas de Reforma do Estado que vêm atender aos interesses do capital globalizado.
Entende-se, portanto, que as transformações nas Ifes durante a vigência do Reuni ocorreram no segmento de gestão universitária e na formação acadêmica dos sujeitos. Observou-se que a Nova Gestão Pública e a Reforma do Estado modificaram e intensificaram o uso de discursos baseados no princípio da eficiência e da eficácia na administração pública.
Nos estudos que são direcionados à implantação do Reuni, observa-se que a expansão das universidades federais, com o aumento de estudantes, professores e técnicos administrativos, exigiu que as instituições fizessem reestruturações administrativas para poderem atender à nova dinâmica institucional. Assim, as mudanças administrativas nas instituições foram estimuladas muito mais pelo seu crescimento do que pelas exigências do contrato assinado entre as Ifes e o governo federal.