O presente texto tem por objetivo discutir os avanços do “gerencialismo” na educação básica brasileira, a partir do mapeamento de sistemas de avaliação estaduais, realizado no âmbito de pesquisa desenvolvida pelo GREPPE (Grupo de Estudos e Pesquisas em Política Educacional)¹. Desta forma, se pretende elucidar possíveis estratégias da introdução de “privatização encoberta”, “privatização endógena” (^{BALL; YODELL, 2008}), e, consequentemente, de processos de privatização da educação básica no Brasil induzidos por meio de pressupostos referenciados na lógica de mercado.

Para tanto, apresentaremos um recorte do mapeamento realizado acerca da existência de sistemas estaduais de avaliação em larga escala nos diferentes estados brasileiros e Distrito Federal, bem como a caracterização realizada a partir dos dados de ano de inicio do sistema de avaliação estadual e periodicidade da aplicação das avaliações.

A metodologia de pesquisa de abordagem qualitativa (^{BOGDAN; BIKLEN, 1994}) se constituiu de levantamento nos sítios das secretarias estaduais de educação e em sítios dos próprios sistemas de avaliação, quando estavam disponíveis para acesso. O período considerado foi o mesmo da pesquisa a qual este texto está vinculado (2005-2015), tendo em vista a Lei de Responsabilidade Fiscal como possível indutora de processos de privatização da educação básica no Brasil.

Desta forma, se pretendeu compreender como a ampliação dos sistemas de avaliação podem se tornar uma estratégia para fortalecimento de ideias de cunho gerencialista, favorecendo a introdução da lógica de mercado nos serviços públicos.

^{Sader (2003)} afirma que a mercantilização da educação não requer necessariamente a privatização do fornecimento/propriedade. Embora formalmente estatal, uma instituição pode ter objetivos privados (atender ao mercado) e um funcionamento orientado por pressupostos liberais, tais como: o individualismo, a competição entre os indivíduos e, genericamente, uma concepção de mundo operacional ao capital.

É neste sentido que a “tipologia” de ^{Ball e Yodell (2008)} acerca dos processos de privatização nos interessa aqui. Para eles, são muitas as formas de privatização evidentes em políticas educacionais de alguns governos nacionais e internacionais. Os autores afirmam que algumas formas são denominadas diretamente de privatização, mas em muitos casos, a privatização permanece encoberta como consequência de reformas (educativas). Os autores abordam tais processos a partir de dois grandes grupos - a privatização exógena e a privatização endógena.

A primeira delas - privatização exógena implica na abertura dos serviços de educação pública para a participação do setor privado; o segundo grupo - privatização endógena, implica na importação de ideias, métodos e práticas do setor privado com o propósito de fazer com que o setor público se assemelhe cada vez mais a uma empresa e, ainda, seja tão eficiente quanto uma empresa (^{BALL; YODELL, 2008}).

Nas palavras de ^{Hypólito, Gandin (2013)} trata-se da gestão pública assumindo procedimentos ou adotando padrões do setor privado, sob a alegação de ser necessária para a produção de qualidade educacional. Neste sentido, o setor público assume o modelo gerencial como referência para a organização do trabalho da escola e introduz, por exemplo, diferenciações de remuneração por produtividade, procedimentos de medida de qualidade por resultados, ações de estímulo à competividade entre profissionais e unidades escolares.

^{Santos (2012)}, em seu livro Pedagogia do Mercado lança luz sobre a abrangência da atuação privada na educação:

Todo o processo de produção pedagógica é submetido à lógica do mercado: gestão escolar, relações ensino aprendizagem, conteúdos programáticos, princípios pedagógi-cos do currículo e avaliação dos resultados. O sentido e as finalidades da educação incorporam a mercadorização já no âmbito da produção. (^{SANTOS, 2012}, p. 20)

Neste sentido, também ^{Ball e Yodell (2008)} destacam a abrangência dos processos atuais de privatização:

No son solamente la educacion y los servicios educativos los que están sometidos a diversas formas d eprivatizacion, sino que también se está privatizando la própria política educativa, a través del asesoramiento, la consula, la investigación, las evaluacionaes y otros médios de influencia” (^{BALL; YODELL, 2008}, p. 11)

É neste sentido que afirmamos que os atuais processos de gerencialismo no campo da educação são, em última instância, estratégias de privatização.

No Brasil, nos anos 90, a Reforma do Estado foi proposta pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE), por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho de Estado (PDRAE), elaborado durante o primeiro mandato do Governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-1998). Este documento cumpriu papel norteador para a reorganização do Estado brasileiro e a implantação de uma administração gerencial. O Plano assim justifica a necessidade da Reforma:

É importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil esta questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se, consequentemente, inadiável equacionar a questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não consegue atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma do Estado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela cidadania, que vê frustrada suas demandas e expectativas. (^{BRASIL, 1995}, p. 10).

O diagnóstico que se apresenta no PDRAE é o da crise do estado e de sua forma de administração - burocrática:

A crise do Estado define-se então (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 11 se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. (^{BRASIL, 1995}, p. 11).

Para a superação da administração pública burocrática a proposta é de uma administração gerencial. Conforme explicitado no PDRAE, a diferença fundamental está na forma de controle. Na administração burocrática o controle é centrado nos processos, enquanto na gerencial ele está concentrado nos resultados. As estratégias da administração gerencial contidas no Plano estão descritas abaixo:

Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. (^{BRASIL, 1995}, p. 22).

Para a nossa discussão interessa a última estratégia “controle ou cobrança a posteriori dos resultados”. É neste contexto que se amplia e, se consolida na área educacional, a implantação dos sistemas de avaliação no Brasil.

Para ^{Hypólito (2010)}, o modelo gerencialista de administração implementado no Brasil fundamenta a introdução de políticas regulativas. Desta forma, o modelo gerencial é apresentado como solução para os problemas da educação e, a avaliação externa em larga escala passa a ser um importante instrumento de regulação.

A introdução de sistemas de avaliação da educação e do desempenho docente é crucial para essa regulação por parte do Estado, que passa a controlar e avaliar desde longe, por meio da contratação de terceiros para realizar a avaliação externa - considerada como prestação de contas à sociedade civil (accountability). Tais modelos gerenciais são baseados na qualidade e no mérito e os problemas da educação ficam reduzidos a problemas técnico-gerenciais. (^{HYPÓLITO, 2010}, p. 1339).

Segundo ^{Hypólito (2010)}, a criação de um sistema de prestação de contas, baseada em avaliações externas em larga escala, com o intuito de identificar estudantes e escolas que fracassam e, posteriormente, penalizá-los pelo desempenho escolar sem que se considere o contexto social em que a instituição de ensino está inserida, é um exemplo da expansão do ideário de mercado no cenário educacional, dentro da lógica gerencial.

As diretrizes educacionais do Estado brasileiro vêm sendo desenvolvidas, ao longo das últimas décadas, com inúmeras ações que demonstram, de forma inequívoca, uma coerência com tais políticas. Exemplos dessas políticas podem ser encontrados tanto em ações nacionais e internacionais, como em ações no âmbito dos estados federados. Caracterizam-se por estabelecer um sistema de avaliação abrangente, que aponta as medidas de desempenho do sistema e dos níveis de ensino, donde partem as soluções e metas técnicas capazes de solucionar os impasses da educação pública. (^{HYPÓLITO, 2010}, p. 1343).

Segundo ^{Carneiro (2013, p. 132-133)}, “[...] as avaliações externas e de larga escala vêm se configurando como uma ferramenta de gerenciamento e controle, em correspondência à crescente introdução de mecanismos mercadológicos na educação” e, tanto no contexto internacional (^{NEWMAN e CLARK, 2012}), quanto no contexto brasileiro, políticas educacionais e avaliativas, nessa perspectiva, encontram solo fértil para sua proliferação. Nesse sentido, observamos que podem ser nomeadas e explicitadas de diversas maneiras por diferentes autores que apontam para introdução dessa lógica, tais como: ^{Ball (2005)}; ^{Lima (2012)}; ^{Afonso (2012)} “cultura do desempenho”; ^{Freitas (2012}); ^{Ravitch (2011)}; ^{Maués (2009)} “cultura dos resultados”; entre outros.

No Brasil, percebe-se essa tendência presente desde períodos anteriores (^{FREITAS, 2007}) e, também, na configuração do Plano Nacional da Educação (PNE) (^{BRASIL, 2014}). ^{Filipe e Bertagna (2015)} após análise das metas e estratégias do documento (PNE) identificaram em relação à avaliação que:

Depreende-se da análise do novo PNE, no que tange à avaliação e à qualidade educacional, que o documento possui avanços, mas também retrocessos, sendo que os últimos, muitas vezes impedem a consecução dos primeiros. Isto é perceptível na concepção de qualidade prevista na meta 7 do documento, que reduz a qualidade educacional ao cumprimento do IDEB, desconsiderando os processos educacionais, e na concepção de avaliação institucional que fica aprisionada e a mercê do referido na meta 7, limitando seu potencial na produção da qualidade da educação.

Além disso, percebe-se o atravessamento dos interesses do setor privado em todo o PNE, como, por exemplo, a ampliação do percentual do PIB para investimento em educação, que demonstra um avanço; mas ao ampliar a noção de público, inclui nesse percentual isenções para a iniciativa privada em programas tais como: o ProUni, o Fies, creches conveniadas e outros. A partir das discussões é possível inferir que as concepções de avaliação e qualidade da educação presentes no novo PNE possuem um caráter mercantilizado.

Nessa lógica, a qualidade educacional significa o cumprimento de metas estabelecidas externamente às escolas por meio das avaliações em larga escala, que servem para responsabilizar o professor ou a instituição escolar pelo seu fracasso. (^{FILIPE; BERTAGNA, 2015}, p. 63-64).

É importante destacar que a compreensão da avaliação em larga escala pode ser definida como “[...] um instrumento de acompanhamento global de redes de ensino com o objetivo de traçar séries históricas do desempenho dos sistemas, que permitem verificar tendências ao longo do tempo, com a finalidade de reorientar políticas públicas.” E que “[...] quando conduzidas com metodologia adequada podem trazer importantes informações sobre o desempenho dos alunos, dados sobre os professores, condições de trabalho e funcionamento das escolas de uma rede.” (^{FREITAS, et al, 2012}, p. 47).

No entanto, “[...] criou-se, além deste objetivo, a ilusão de que avaliações de larga escala possam avaliar também a escola e os professores [...]” (^{FREITAS et al., 2012}, p. 47), de forma que as avaliações de redes de ensino em larga escala, cuja finalidade deveria ser de orientar as políticas públicas, ganham centralidade no Brasil e no mundo.

No âmbito da educação básica, a consolidação do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) no Brasil, tendo ao longo do período modificado os objetivos, finalidades, bem como as técnicas de coleta e processamento de dados e, seu alcance, de acordo com os diferentes períodos históricos e políticos (^{BONAMINO; SOUSA, 2012}; ^{FREITAS, 2007}), acabou acarretando e influenciado a criação de sistemas de avaliação em larga escala em nível estadual e, ainda em alguns casos, municipais, como apontam ^{Bauer e Tavares (2013)}.

Em 2007, o governo federal por meio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) criou o Índice de Desempenho da Educação Básica (IDEB), um indicador de qualidade educacional que combina o desempenho em avaliações em larga escala (Prova Brasil e SAEB) com informações sobre a taxa de aprovação, retenção e evasão escolar. Segundo o ^{INEP (2012)}, o objetivo do IDEB é monitorar o sistema de ensino do país, diagnosticando e norteando ações voltadas para a melhoria do sistema. Este indicador deve, então, detectar as escolas cujos alunos apresentam baixa performance nas avaliações em larga escala e monitorar sua evolução.

Tendo como referência a constituição, aperfeiçoamento e consolidação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB), bem como o estabelecimento de metas indicados pelo IDEB, muitos estados criaram o seu próprio sistema de avaliação (^{BONAMINO e SOUSA, 2012}).

Em estudos realizados sobre a expansão dos sistemas de avaliação nos estados brasileiros encontramos ^{Bauer e Tavares (2013)} que sinalizaram em 2013, a existência de 17 estados brasileiros que possuíam sistema próprio de avaliação, impulsionados pela iniciativa federal.

As autoras revelam ainda que muitos municípios também têm criado o seu sistema de avaliação, mas que não há uma informação sistematizada a respeito de quantos e quais são até o momento. Também colocam, oportunamente, que passados 25 anos da primeira iniciativa e, considerando, as mudanças realizadas nos desenhos das políticas de avaliação, se faz necessário retomar e analisar tais propostas e sistemas de forma a “[...] incorporar na discussão o conhecimento que vem sendo produzido e difundido sobre essas avaliações, seus usos e implicações nas redes de ensino”. (^{BAUER; TAVARES, 2013}, p.16).

DESVELANDO OS SISTEMAS ESTADUAIS DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO (2005-2015)

Dos 26 estados brasileiros e o Distrito Federal (DF) a pesquisa identificou que 19 estados mais o DF possuem sistemas de avaliação, totalizando 20, no período considerado pela pesquisa. Para melhor delineamento e descrição dos dados encontrados optamos por apresentá-los no quadro abaixo.

Como se pode observar no quadro 1, a região Sudeste é a única região administrativa em que todos os estados a ela pertencentes implantaram sistema de avaliação.

Quadro 1 Sistemas próprios de avaliação nos estados brasileiros (2005-2015) 

Região Administrativa	Estados com sistemas próprios de avaliação	Estados sem sistemas próprios de avaliação
Região Norte	Acre (AC) Amazonas (AM) Pará (PA) Rondônia (RO) Tocantins (TO)	Amapá (AP) - Indica que há uma sistemática de avaliação realizada. Roraima (RR)
Região Nordeste	Alagoas (AL) Bahia (BA) Ceará (CE) Paraíba (PB) Pernambuco (PE) Piauí (PI)	Maranhão (MA) - Há dados referentes a uma iniciativa de avaliação sistemática. Rio Grande do Norte (RN) - A partir de 2016 possui o Sistema Integrado de Monitoramento e Avaliação Institucional - SIMAIS. Sergipe (SE)
Região Centro-Oeste	Goiás (GO) Mato Grosso do Sul (MS) Distrito Federal (DF)	Mato Grosso
Região Sudeste	Espírito Santo (ES) Minas Gerais (MG) Rio de Janeiro (RJ) São Paulo (SP)	-
Região Sul	Paraná (PR) Rio Grande do Sul (RS)	Santa Catarina (SC)

Fonte: ^{ADRIÃO, et al., 2018}.

Em alguns dos estados do país, que ainda não possuem sistema de avaliação, identificados na pesquisa, encontramos informações sobre iniciativas de avaliação, como no caso do Amapá (AP) e do Maranhão (MA).

É interessante destacar que o estado de Santa Catarina (SC), em documento produzido pela Secretaria de Educação, esclarece sua opção pela não realização de um sistema próprio de avaliação, pois realiza acompanhamento do desempenho dos alunos do estado a partir das avaliações externas nacionais e internacionais (^{SANTA CATARINA, 2014}). Desta forma, a SEE/SC optou por se orientar pelos dados referentes ao sistema de avaliação nacional, que também fornece dados sobre o estado, e, do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (Programme for International Student Assessment - PISA).

É possível ter uma percepção geral do número de estados de cada região que implantaram sistemas próprios de avaliação no período de 2005-2015, no gráfico abaixo.

Fonte: ^{ADRIÃO, et al., 2018}.

Gráfico 1 Sistemas estaduais de avaliação brasileira por região administrativa (2005-2015). 

Com relação ao ano de início dos sistemas de avaliação em cada estado, depois de coletado os dados os mesmos foram organizados em três períodos, a saber: sistemas implantados na década de 90; sistemas implantados entre 2000 e 2006 e, sistemas implantados após o início de IDEB (2007-2015). Os dados estão apresentados no gráfico abaixo.

Fonte: ^{ADRIÃO, et al., 2018}.

Gráfico 2 Número de implantação de sistemas próprios de avaliação por período 

Vale ressaltar que foram considerados os dois primeiros sistemas próprios de avaliação implantados, ainda na década de 90, os dos estados de São Paulo e do Rio Grande do Sul. Embora o estado do Ceará tenha a primeira iniciativa em 1992, em Fortaleza, somente em 2004 se estendeu para todo o estado. O estado de Minas Gerais também teve sua primeira iniciativa em 1992, mas somente em 2000 institucionaliza oficialmente o sistema de avaliação no estado.

Como se evidencia o maior período de implantação dos sistemas de avaliação estaduais ocorreram após o início de IDEB, totalizando 14 estados, até 2015. Esse aspecto também foi observado por ^{Horta; Junqueira; Oliveira (2016, p. 24)}: “[...] principalmente a partir de 2007, ano de criação do Ideb, o número de estados que fazem uso de testes como parte de suas ações educacionais tem aumentado. Esse aumento pode estar baseado na crença de que seu uso, por si só, seja capaz de garantir a qualidade da educação”.

O mesmo movimento em direção aos testes, à criação de sistemas de avaliação, pode ser observado nos municípios. Pesquisa realizada pelo INEP em parceria com a Fundação Carlos Chagas, junto aos secretários de educação municipais, respondido por 4.309 deles, indicou que 1.784 municípios (41% dos respondentes) contavam com avaliações próprias e, ainda, que 905 deles (21% dos respondentes), apesar de não a possuírem, pretendiam desenvolvê-la (^{BAUER et al., 2015}). A maior parte dessas avaliações se refere unicamente a testes aplicados aos alunos, os quais, assim como aconteceu com os estados, também passaram a ser intensificados depois do ano de 2007.

Com relação à periodicidade da aplicação das provas do sistema de avaliação estaduais, se verificou que dezessete (17) estados realizavam anualmente; dois (02) estados indicaram bianualmente e, um (01) estado, da região norte, não obtivemos a informação, conforme apresentamos no quadro abaixo.

Quadro 2 Periodicidade de aplicação da prova 

Região Administrativa	Anual	Bianual	Sem informação
Norte	4	0	1
Nordeste	5	1	-
Centro-Oeste	2	1	-
Sudeste	4	0	-
Sul	2	0	-
Total	17	2	1

Fonte: ^{ADRIÃO, et al., 2018}.

Cabe ressaltar que, em alguns estados, a periodicidade apresentada no quadro 2 não se manteve uniforme durante o período investigado na pesquisa. Ao longo do período de sua existência, podem ter ocorrido interrupções, como é o caso, por exemplo, de Rondônia onde a aplicação é anual, no entanto, houve suspensão no ano de 2014; ou ainda, o estado do Rio Grande do Sul, que iniciou em 1996 e, até 1998 realizava a aplicação em parceria com a Federação das Associações dos Municípios do RS (FAMURS), posteriormente, entre 1999 e 2004, o Estado deixou de realizar as avaliações; e, em 2005, retornou a ser realizado anualmente.

A questão da periodicidade se revela importante, quando analisada no conjunto de testes realizados pelos alunos, principalmente, se a aplicação ocorrer de maneira censitária, pois informa uma lógica e modela uma cultura de naturalização de provas e testes. Tal lógica incita a competividade e desgasta o trabalho da escola com a intensidade de testes e projeções quantitativas sobre o desempenho dos alunos em determinados conteúdos, como destacam alguns estudos (^{COSSO, 2013}; ^{POLATO, 2014}; ^{MELLO, 2014}; ^{MENEGÃO, 2016}). Tais pesquisas revelam que esta lógica tem gerado consequências para a organização do trabalho da escola, para o currículo, para a atuação dos profissionais da escola e, a conformação a determinada lógica (empresarial, mercantil) de realização sistemática de testes de proficiência e obtenção de metas em detrimento de espaços de formação crítica, política, criativa, artística, física e social dos alunos (^{BERTAGNA, 2017}; ^{SORDI, et al., 2017}).

Um aspecto que merece destaque e, incialmente, não estava previsto na pesquisa, mas se revelou instigante, diz respeito à contratação por muitos estados da assessoria do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (CAEd). Ao investigarmos os sistemas de avaliação nos estados, observamos que vários deles se apresentavam com link para o sítio do CAEd. Este fato nos motivou a mapear a relação e obtivemos os dados apresentados no quadro abaixo.

O quadro 3 evidencia os sistemas de avaliação brasileiros que estavam vinculados ou assessorados pelo CAEd.² Do total de 20 sistemas estaduais de avaliação, 17 possuíam parceria com o CAEd. Nas regiões Nordeste e Sul do país, todos os estados com sistemas estaduais de avaliação dispunham de assessoria do CAEd.

Quadro 3 Sistemas próprios de avaliação nos estados brasileiros (2005-2015) com assessoria ou vinculados CAED 

Região Administrativa	Estados com assessoria CAED	Estados sem assessoria CAED
Região Norte	Acre (AC) Amazonas (AM) Pará (PA) Rondônia (RO)	Amapá (AP) Roraima (RR) Tocantins (TO)
Região Nordeste	Alagoas (AL) Bahia (BA) Ceará (CE) Paraíba (PB) Pernambuco (PE) Piauí (PI)	Maranhão (MA) Rio Grande do Norte (RN) Sergipe (SE)
Região Centro-Oeste	Goiás (GO) Mato Grosso do Sul (MS)	Mato Grosso (MG) Distrito Federal (DF)
Região Sudeste	Espírito Santo (ES) Minas Gerais (MG) Rio de Janeiro (RJ)	São Paulo (SP)
Região Sul	Paraná (PR) Rio Grande do Sul (RS)	Santa Catarina (SC)

Fonte:^{ADRIÃO, et al., 2018}.

O Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação, da Universidade Federal de Juiz de Fora (CAEd/UFJF), segundo disponível em seu sítio eletrônico, “[...] é considerado referência nacional na execução de programas de avaliação educacional, na formação de especialistas na área de gestão da educação pública e no desenvolvimento de tecnologias de administração escolar.” (^{CAEd, 2018}).

O CAEd atua junto ao Governo Federal, Estados, Municípios, instituições e fundações na realização de avaliações de larga escala com a produção de medidas de desempenho e na investigação de fatores intra e extraescolares associados ao desempenho. Tem como objetivo principal oferecer dados e informações úteis capazes de subsidiar as ações de melhoria da qualidade da educação e equidade nas oportunidades educacionais (^{CAEd, 2018}).

De acordo com sítio do CAEd, o mesmo está organizado em cinco unidades: Unidade de Pesquisa, Unidade de Avaliação, Unidade de Formação, Unidade de Sistemas de Gestão, Unidade de Administração; e, conta também com o Programa de Pós-Graduação Profissional em Gestão e Avaliação da Educação Pública (PPGP) oferecido pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) por meio do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (CAEd).