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Revista Eletrônica de Educação

versão impressa ISSN 1982-7199

Rev. Elet. Educ. vol.13 no.3 São Carlos set./dez 2019  Epub 01-Set-2020

https://doi.org/10.14244/198271993547 

Dossiê Políticas de Educação superior e produção do conhecimento no Brasil: novos modos de regulação e tendências

Expansão da educação superior nos anais da ANPEd no período de 2000 e 2015

The expansion of Higher Education on the annals of the ANPEd from 2000 to 2015

Karine Nunes de MoraesI 
http://orcid.org/0000-0003-0812-1694

IUniversidade Federal de Goiás (UFG), Goiânia-GO, Brasil - Professora adjunta da Faculdade de Educação/UFG. Doutora em Educação pela UFPE. Email: karine.fe.ufg@gmail.com


Resumo

Este artigo tem como objetivo mapear e analisar a produção acadêmica sobre educação superior/ensino superior registrada nos anais das reuniões anuais da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd), no período de 2000 a 2015. A centralidade da análise empreendida é sobre a expansão desse nível de ensino. Busca-se identificar o volume de trabalhos apresentados ao longo do período supracitado, as temáticas mais frequentes e discutir em que medida os trabalhos dialogam com as políticas do governo federal para a expansão da educação superior. Dito de outro modo, busca analisar como as políticas, programas e ações do governos federal têm demandando e/ou interferido na agenda de pesquisa no campo educacional.

Palavras-chave: Expansão da educação superior, Expansão do ensino superior, Educação superior; Ensino superior

Abstract

This article aims to map and analyze the academic production about higher education registered in the annals of annual meetings of the National Association of Research and Graduate Studies in Education (ANPEd), from 2000 to 2015. The center of the analyze undertaken is about the expansion of this level of education. It seeks to identify the volume of works presented during the period aforementioned, the most usual themes, and discuss in which measure the papers dialogue with the federal government policies for the expansion of higher education. In other words, it seeks to analyze how the policies, programs and actions of the federal government has been demanding and/or interfering on the research agenda in the educational field.

Key words: Expansion of higher education; Higher education policy; Higher education

Este artigo foi dedicado ao mapeamento e à análise da produção acadêmica sobre educação superior registrada nos anais das reuniões anuais da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd), no período de 2000 a 2015. A centralidade da análise aqui empreendida é sobre a expansão desse nível de ensino. Buscamos identificar o volume de trabalhos apresentados ao longo do período supracitado, as temáticas mais frequentes e discutir em que medida os trabalhos dialogam com as políticas do governo federal para a expansão da educação superior. Dito de outro modo, buscamos analisar como as políticas, programas e ações do governo federal têm demandando e/ou interferido na agenda de pesquisa no campo educacional.

Importante expoente na discussão e socialização da produção teórica sobre educação no Brasil, a ANPEd, sociedade civil, sem fins lucrativos, criada em 1976, é a expressão do esforço de programas de pós-graduação em Educação para criar um espaço plural e qualificado para discussões acerca da educação brasileira, em seus diferentes níveis e modalidades, tendo como finalidade o desenvolvimento e a consolidação da pós-graduação e da pesquisa na área de Educação no Brasil. Ao longo dos anos, tornou-se importante protagonista no cenário nacional e internacional ao se constituir e consolidar como “espaço de debate das questões científicas e políticas da área, constituindo-se em referência maior na produção e divulgação do conhecimento em Educação” (ANPEd, 2010). Suas atividades se estruturam em dois campos: o Fórum de Coordenadores dos Programas de Pós-graduação em Educação (Forpred), instância permanente de organização dos sócios institucionais e os GT1, os quais congregam pesquisadores de áreas de conhecimento especializado da educação, sendo 23 no total.

Na busca do nosso objetivo, levantamos nos GTs os trabalhos apresentados nas reuniões anuais da ANPEd, durante o período de 2000 a 20152 e verificamos que em três deles foram apresentados trabalhos sobre educação superior e expansão da educação superior, a saber: GT 05 - Estado e Política Educacional, GT 09 - Trabalho e Educação, e GT 11 - Política de educação superior. Durante o período analisado foram apresentados 7033 trabalhos (Tabela 1), sendo 227 sobre educação superior. A análise dos trabalhos sobre educação superior indica que 78 deles abordaram a questão da expansão deste nível de ensino, quer enquanto objeto de análise quer como contexto do objeto em discussão.

Tabela 1 Produção acadêmica sobre educação superior nos GT 05, 09 e 11, ANPEd, período de 2000 a 2015. 

GT Número de Trabalhos
Total Educação superior Expansão da educação superior
GT 05 280 09 03
GT 09 218 16 07
GT 11 205 202* 68
Total Geral 703 227 78

Fonte: Elaboração própria. *A diferença entre o número de trabalhos total e os sobre educação superior se justifica porque um dos arquivos do referido ano não estava acessível.

Para efeito deste estudo, os trabalhos foram divididos em quatro períodos, correspondendo ao segundo mandato do governo FHC, aos dois mandatos do governo Lula e o governo Dilma. Vale ressaltar que os trabalhos apresentados nas Reuniões Anuais da ANPEd no período de 1995 a 1999 não fizeram parte do estudo por não estarem disponíveis no site da entidade e que a partir do ano de 2013 as reuniões desta entidade passaram a ser bianuais. Vale ressaltar que não tomamos os trabalhos apresentados e discutidos nos GT 05, 09 e 11 como discurso da ANPEd acerca das políticas públicas para a expansão da educação superior; antes, como uma expressão da reflexão teórica e da análise do campo pelos pesquisadores a ela filiados.

1. Expansão da educação superior nos anos de 2000 a 2002

No período de 2000 a 2002, referente ao segundo mandato do governo FHC, dos 115 trabalhos nas reuniões anuais da ANPEd4, 34 versaram sobre a educação superior. Dentre esses, dez abordaram aspectos da expansão desse nível de ensino e serão fruto de nossa análise. Relativo a esse período, não identificamos trabalho tratando a expansão enquanto objeto de estudo. Contudo, face às políticas do governo federal para a educação superior, que tenderam a favorecer e estimular o fortalecimento do setor privado em detrimento do setor público na oferta desse nível de ensino, particularmente em âmbito federal, a partir do ano de 1995, diversos aspectos relacionados à expansão passaram a ser problematizados, fazendo-se constar em dez trabalhos com temáticas diversas, tais como: a) ensino público e privado no Brasil (PAGOTTI; PAGOTTI, 2001; BITTAR, 2000; BATISTA, 2002); b) formação de professor (CORRÊA, 2002); c) reforma curricular (CATANI; OLIVEIRA; DOURADO, 2000); d) reestruturação da educação superior (OLIVEIRA, 2001) e crise da universidade no Brasil (MENEGHEL, 2002); c) pós-graduação e políticas de diversificação (FRANCO; MOROSINI, 2001); e, d) política de avaliação (DOURADO; CATANI; OLIVEIRA, 2001).

Na esteira do processo deflagrado pelo governo FHC, de privatização da oferta da educação superior, considerada um setor de serviços não exclusivo de Estado5 (PETRUCCI; SCHWARZ, 1999), os trabalhos acadêmicos passaram a concentrar suas atenções no comportamento do setor privado, com e sem fins lucrativos. Bittar (2000) chamou atenção para a educação superior privada no Brasil e a formação do segmento das universidades comunitárias, que, buscando diferenciar-se do chamado Ensino Superior privado particular ou “empresarial” ou, ainda, “comercial”, passaram a definir-se como instituições “públicas não-estatais”. A diversificação e a heterogeneidade das IES do Ensino Superior brasileiro possibilitaram as bases para que as IES comunitárias buscassem o seu próprio espaço visando garantir sua sobrevivência institucional. Um dos efeitos da articulação das IES comunitárias foi a conquista da incorporação na Constituição Federal de 1988, do termo comunitária (art. 213), prevendo, inclusive a possibilidade de as instituições assim denominadas receberem verbas públicas. Sob a denominação das IES comunitárias como “públicas não-estatais”, a autora afirma que estas buscam conquistar um espaço que não é estritamente público e nem privado. Sendo que no caso da pesquisa elas se caracterizam mais como instituições públicas estatais e quanto à cobrança de mensalidade se identificam mais como instituições privadas. Esse tensionamento vai configurar não somente a denominação “pública não-estatal”, como também o processo de construção da identidade das universidades comunitárias. (BITTAR, 2000, p. 16-17)

Ao analisar as mudanças operadas no aparelho do Estado e na educação superior, particularmente os cursos de formação de professores no estado do Pará, Corrêa (2002) concluiu que elas tinham “levado ao fortalecimento da expansão do setor privado no campo da educação superior com nefastas consequências para o ensino e a formação dos profissionais que frequentam os cursos ofertados pelas agências formadoras” (p. 4-5). O mercantilismo a que foram alçados os cursos de formação de professores seria sua pior face, principalmente no que se refere à garantia da qualidade.

Ao analisar o crescimento da educação superior no Brasil nos anos de 1990, Pagotti e Pagotti (2001) apontam que, em face da demanda por este nível de ensino, sua expansão seria inevitável, contudo, indicam os limites dessa expansão. Enquanto o setor privado se expandia rapidamente pela oferta de vagas, em sentido geral, nas IES eram “inexistentes ou precárias estruturas para pesquisa e limitada qualidade de ensino” (p. 6), enquanto no setor público, apesar da qualidade razoável do ensino e da pesquisa, a mesma expansão não acontecia revelando um contexto de desvalorização crescente das IES públicas, vista pela ótica da produtividade versus qualidade (idem, p. 3). Segundo os autores, a falta do governo federal em financiar a expansão da educação superior pública, mantendo uma estrutura pelo menos razoável para o ensino e a pesquisa, colocava em risco a própria educação pública. Analisando especificamente o caso das IFES, indicam que ao não investir nelas, o “matador silencioso da educação” as condenava à marginalização do processo de expansão, bem como, colocava em risco seu padrão de qualidade.

Outra faceta da expansão foi problematizada por Batista (2002) no que se refere à modalidade educação a distância. Se, por um lado, o autor se mostra otimista com a criação da Universidade Virtual Pública do Brasil (Unirede) em agosto de 2000 como instrumento de expansão do ensino público (a distância), por outro, demonstra-se receoso com o quadro que se delineia, no qual “ainda que nominalmente apelem à expansão do ensino público, na prática viabilizam a captação de recursos extra orçamentários por intermédio da venda de serviços. Reforçam a prática da autossubsistência financeira obtida em detrimento do conjunto da universidade pública” (BATISTA, 2002, p. 8). Ou seja, ao invés de se constituir alternativa à expansão do setor público, tendo em vista responder ao crescimento do setor privado, a preocupação é que a forma de financiamento dessa modalidade o aproximava mais do segundo. Também, para o autor, em que pese a fixação de padrões de qualidade para o ensino a distância, sua institucionalização obedeceu linhas de expansão do mercado educacional em escala mundial.

Tendo, ainda, como contraponto as mudanças no mundo do trabalho e as políticas para a educação superior do governo FHC, Catani, Oliveira e Dourado (2000) se dedicaram à análise da reforma curricular dos cursos de graduação no Brasil. Apontaram a centralidade do conhecimento na sociedade contemporânea e que este seria o setor que mais cresceria e absorveria profissionais, incluindo educadores, consultores, empreendedores, trabalhadores no setor de informática, dentre outros. Esse setor, em franca expansão, demandaria novos profissionais, mais aptos para lidar com a informação e com o conhecimento e com nível maior de instrução. Para isso, a formação destes deveria ser mais flexível e sintonizada com o processo de reestruturação do mundo do trabalho e das demandas de um mercado globalizado. Inicia-se, portanto, novo processo de reestruturação curricular dos cursos de graduação das mais distintas áreas, orientado para a flexibilização dos percursos formativos, a formação mais generalista e utilitarista.

Essas mudanças no setor produtivo-econômico articuladas às políticas neoliberais para a educação superior, pautadas pela diversificação, diferenciação e flexibilização, somado a isso a política deliberada de estímulo e favorecimento da expansão do setor privado, vão ter um desdobramento específico sobre as IFES. Segundo Oliveira (2001), a reestruturação da educação superior brasileira vai provocar um processo de metamorfose das universidades federais, concorrendo para seu ajustamento à política de expansão e massificação, bem como de maior eficiência desse nível de ensino, entendida como seu potencial de competitividade. Se, por um lado, a “liberdade acadêmica é historicamente constitutiva da universidade, pois lhe permite exercitar seu papel de crítica, de constituição do novo, de luta pela expansão da esfera pública e pela emancipação social” (OLIVEIRA, 2001, p. 11), por outro se vê compelida a ajustar-se à política de expansão do governo federal, que, sem o financiamento correspondente, acaba comprometendo sua própria liberdade acadêmica, ao encerrar a lógica de concorrência e produtividade para sua sobrevivência institucional.

Ao analisar a crise da universidade no país, Meneghel (2002) retoma a discussão sobre a Reforma universitária de 1968, que teve como marco o Estado como orientador de políticas para a Educação Superior naquele momento, ao assumir diretamente o controle de várias IES através de intervenções e patrulhamento ideológico; ao orientar gastos e investimentos para expansão de vagas e financiamento da estrutura de pesquisa; e, também, ao tentar formar uma rede de relações entre atores acadêmicos e o setor produtivo, estimulando uma demanda de pesquisa e de formação de competências em áreas estratégicas, e entre Universidade e sociedade, principalmente via programas de extensão. A política de expansão nesse período expressou mais um paradoxo do processo expansionista. Em que pese o modelo preconizado para a educação superior, qual seja, sua alocação em instituições universitárias, caracterizadas pela indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, como estratégia para o desenvolvimento nacional, a política de liberação de verbas à iniciativa privada para abertura de IES isoladas e o aumento do número de vagas articulado ao contingenciamento de recursos financeiros para a expansão do setor público, tornou regra a excepcionalidade.

A política de contingenciamento de recursos financeiros para a expansão do setor público, particularmente o federal, também teve seu impacto na pesquisa acadêmica, que, a partir de então, se tornara “obrigatória” para as IES universitárias. A implementação da pesquisa como estratégia do governo militar para o desenvolvimento socioeconômico do país, via abertura de vagas nas regiões mais carentes, não logrou muito êxito, uma vez que, “a pesquisa foi estimulada com apoio de agências financiadoras governamentais, como a CAPES e a FINEP, mas em algumas poucas instituições, localizadas em centros já estabelecidos” (MENEGHEL, 20002, p. 5), fazendo com que a maioria das IES permanecesse se dedicando exclusivamente ao ensino. Como resultado dessa política as IES apresentaram grande heterogeneidade.

Esses paradoxos no processo de expansão e seus efeitos negativos vão levar muitos pesquisadores a caracterizarem esse período como de expansão desordenada e apressada (BALDINO, 1991; MENEGHEL, 2002). Contudo, esse período também marca o início, mesmo que tímido, do processo de interiorização da educação superior, fruto dos movimentos e pressões exercidos pela sociedade, e, também, da criação dos cursos de pós-graduação e institucionalização da pesquisa acadêmica, ambos no bojo da diversificação institucional.

Ao analisar o desenvolvimento da pós-graduação no Brasil, Franco e Morosini (2001) e Morosini e Franco (2002), o fazem de forma articulada com a análise das políticas públicas para a educação superior, que culminaram com a expansão desse nível de ensino, dividindo-as em três fases, a saber: a) a década de 1970, implusionada pela reforma da educação superior e as pressões da sociedade por acesso conjugada com a política de desenvolvimento socioeconomico do governo militar, vai registrar como principais mudanças a interiorização de IES e de cursos, a criação de cursos de pós-graduação e a institucionalização da pesquisa acadêmica; b) a década de 1980 e início dos anos de 1990, com a expansão dos cursos de pós-graduação stricto sensu (mestrado e doutorado), impulsionou as pressões por maior titulação; e, c) meados da década de 1990, marcada nitidamente pela expansão do sistema de educação continuada por meio da diversificação de cursos e programas. Segundo as autoras, independentemente da diversificação de diretrizes e estratégias que possibilitaram demarcar cada uma dessas fases, “existe uma inegável tendência de controle do estado, também mediado pelas políticas e pela busca de harmonização” (MOROSINI; FRANCO, 2002, p. 3).

Outra faceta problematizada sobre a educação superior articulada à sua expansão no primeiro mandato do governo FHC se referiu à política de avaliação. Cabe aqui destacar que a avaliação vai constituir-se em elemento central no âmbito da Reforma Gerencial do Estado, um mecanismo de controle centralizado pelo Estado, utilizado como meio de “garantir” qualidade e eficiência dos serviços prestados. No que se refere à educação superior, a política de avaliação do governo federal preconizava que esta tenderia a exigir maior qualidade e, por isso, não era necessário restringir a criação de novos cursos. Para Dourado, Catani e Oliveira (2001), o sistema de avaliação instituído por esse governo articulava-se fortemente à expansão do ensino de graduação, em curso no país. E questionavam em que medida o uso da avaliação, naquele momento, “com incumbência de zelar pela qualidade dos cursos e das instituições, segundo os pronunciamentos oficiais” (p. 4), cumpririam tal função em um contexto marcado pela expansão acelerada da oferta de vagas e das matrículas, em face de um sistema de ensino diversificado e, ao mesmo tempo, diferenciado em termos de qualidade. Concluem, dizendo que, em que pesem os sinais de um crescimento descontrolado desse nível de ensino, associado à sua deterioração, isso parecia não preocupar os gestores do sistema de Ensino Superior.

Os trabalhos apresentados nesse período, como dito anteriormente, apesar de não terem como objeto central de suas análises a política de expansão da educação superior, não prescindiram dela. As temáticas abordadas evidenciaram um conjunto de tensionamentos que implicam o processo de expansão deste nível de ensino e nele estão implicados, seja no que se refere à graduação, pesquisa e à pós-graduação, seja na relação entre as políticas para o setor público ou, ainda, nas políticas indutoras de processos de reestruturação, gestão e avaliação da educação superior.

2. Expansão da educação superior nos anos de 2003 a 2006

Nesse período identificamos na produção da ANPEd 27 trabalhos envolvendo a discussão sobre expansão da educação superior, que foram divididos em dois grupos: a) os trabalhos que abordaram a expansão da educação superior para contextualizar o objeto em discussão e, b) trabalhos que tiveram como objeto de análise a expansão. O primeiro grupo foi composto por vinte trabalhos que tiveram como principais incidências temáticas: o financiamento da educação superior (AMARAL, 2003; CARVALHO, 2005); pesquisa, pós-graduação e produção do conhecimento (MACHADO; LEHMKUHL, 2004; MACHADO; BIANCHETTI, 2006; RODRIGUES, 2005); reestruturação universitária, políticas de ação inclusiva e universidades comunitárias (HERMIDA, 2004; MOROSINI; FRANCO, 2004; PISTORI; ALMEIDA; FIDELIS, 2004); educação a distância (SEGENREICH, 2006); reforma da educação superior do governo Lula (LIMA, 2004; OTRANTO, 2006); relação público e privado na educação superior (CARVALHO, 2004; CHAVES, 2005; CARVALHO, 2006; GOMES, 2006); formação e trabalho docente (BAZZO, 2005; CUNHA; BRITO; CICILLINI, 2006; LÉDA, 2006; FORSTER; FAGUNDES, 2006); marketing institucional (SOUSA, 2004).

O segundo grupo foi composto por sete trabalhos que tiveram como centralidade a análise das políticas e processos de expansão da educação superior. Destes, três analisaram o processo de expansão da educação superior a partir da década de 1990 e tomaram como eixo central as políticas do governo FHC para este nível de ensino, mesmo quando a análise verticalizou numa determinada cidade, estado ou curso (OLIVEIRA, 2003; MENDONÇA, 2003; CHAVES; CAMARGO, 2003); dois analisaram a expansão da educação superior entre as décadas de 1960 e 1980, (BRETAS; VAIDERGON, 2005; SCHEIBE; DURLI, 2005); um sobre os cursos sequenciais (SOUZA, 2005); e um sobre os cursos superiores de tecnologia (BRANDÃO, 2006).

No estudo sobre expansão da educação superior no sudeste do Paraná, Oliveira (2003) aponta que a região viveu o apogeu do crescimento entre os anos de 1999 e 2001, tendo registrado a criação de dez IES apenas nesse período. Essa expansão se processou no contexto da Reforma do Estado e da aprovação da LDB, ambos orientados pelas políticas de cunho neoliberal de minimização do Estado nas áreas sociais, da perspectiva da educação como uma atividade não-exclusiva do Estado ou um quase-mercado. O conjunto dessas políticas não só permitiu como estimulou a expansão acelerada da educação superior na esfera privada, particularmente a de matriz empresarial. Na região pesquisada, segundo a autora, os desdobramentos dessas políticas também facilitaram a expansão do Ensino Superior, que ampliou a oferta de cursos e vagas principalmente a partir da iniciativa de grupos empresariais e da verticalização, do ensino médio para o superior, de escolas particulares (p. 10).

Em estudo sobre a expansão do Ensino Superior público paulista, Mendonça (2003) analisou a iniciativa e proposta do Conselho de Reitores das Universidades Estaduais Paulistas (Cruesp) para expansão das universidades públicas e do Centro de Educação Tecnológica Paula Souza (CEETPS), procurando demonstrar as interfaces estabelecidas entre as políticas estadual e nacional e os pontos de convergência com as orientações do Banco Mundial e demais agências financiadoras para a expansão desse nível de ensino. Segundo a autora, a política educacional brasileira tem-se adequado às diretrizes ditadas pelas agências financiadoras internacionais, pautadas na desregulamentação dos serviços públicos, em especial a educação. É neste contexto de transformação da educação em mercadoria que tem ocorrido o processo de expansão da universidade pública, onde “grandes empresas internacionais já planejam pôr seus produtos em um novo mercado estratégico, o educacional, onde mudanças se fazem necessárias para viabilizar as novas estratégias do capital para essa nova frente de lucros” (p. 1).

No estudo sobre o acesso ao ensino superior e sua expansão no município de Belém/PA, no período de 1990 a 2001, Chaves e Camargo (2003) demonstraram que a ampliação tanto da oferta como da matrícula acentuou-se a partir do ano de 1995. E, mesmo ocorrendo nas IES públicas e privadas, o crescimento majoritário se registrou no setor privado, por meio da criação de estabelecimentos isolados, principalmente nos anos de 2000 e 2001 (p. 1). Segundo as autoras, a predominância do setor privado sobre o público, tanto em relação ao número de alunos atendidos quanto ao número de instituições, não se constituiu em fenômeno local; antes, nacional, guardadas as diferenciações de tempo e lugar, dadas as características da expansão desse nível de ensino impulsionada pelas políticas do governo federal, intensificada a partir de meados da década de 1990, sob os governos de FHC. Nesse período, foi sendo construído um discurso sobre a crise do Ensino Superior, pelo governo FHC, atribuindo culpa ao elitismo histórico desse nível de ensino no país, bem como “o modelo de universidade de pesquisa, que por ser caro torna-se insustentável pelo poder público”, além do “mau gerenciamento dos recursos públicos; a unidade salarial e de carreira dos docentes e técnico-administrativos das IES públicas; a isonomia salarial, entre ativos e aposentados; a baixa relação docente/aluno e excessivamente alto o custo/aluno” (p. 5). Na ótica dos autores, a política para a expansão da educação superior no governo FHC, além de ter incentivado a ampliação da oferta com a redução dos custos, privilegiou a mercantilização do ensino, quer por meio do crescimento de IES privadas com fins exclusivamente lucrativos ou por meio da abertura das IES públicas para o mercado, o que, por sua vez, ampliou o processo “de sucateamento das universidades públicas federais, ameaçando o seu caráter público e democrático, e comprometendo a qualidade do ensino - principalmente na graduação, mas também na extensão e na pesquisa”, submetendo as IES públicas à lógica capitalista (p. 8).

Ao analisar a estrutura acadêmica nas décadas de 1960 e 1970, Bretas e Vaidergorn (2005) afirmam que só é possível desvelá-la a partir do projeto científico sob o qual foi reorganizada, da compreensão de algumas especificidades desse contexto e do esclarecimento da linha-mestra que deu diretrizes à reforma educacional no projeto de modernização da década de 1950 (p.3), referindo-se à política de modernização do Estado brasileiro, de crescimento urbano, de industrialização, da necessidade de ampliação do contingente de trabalhadores com maior grau de escolaridade, de atendimento das necessidades do mercado de trabalho. A análise feita por esse viés pôs em relevo as contradições presentes na reforma educacional do período, principalmente da educação superior, entre projetos de desenvolvimento científico e modernização da sociedade brasileira. De um lado, a perspectiva alemã de unificação entre ensino e pesquisa conferindo uma reflexão filosófica sobre a ciência e, de outro, a perspectiva americana de separação entre ensino e ciência definidos e orientados em função das necessidades do mercado econômico capitalista, estreitando cada vez mais os vínculos entre ciência e política.

Nesse sentido, a reforma da educação superior de 1968 ao mesmo tempo em que reforça o princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, define a universidade como seu lócus privilegiado e uma função precípua ao professor (Lei no. 5.540/68), distancia-se do modelo pretendido. Isso pode ser observado na heterogeneidade do sistema, ao possibilitar que o ensino superior fosse ministrado em estabelecimentos isolados, quando vincula a autorização de IES e cursos às exigências do mercado de trabalho e às necessidades do desenvolvimento nacional e regional, sem levar em consideração o princípio da indissociabilidade ensino, pesquisa e extensão (Decreto no. 464/69, art. 2) e, também, na diversificação de cursos, com tempo de duração reduzida, como o caso das licenciaturas curtas para suprir a demanda crescente tanto de estudantes como do mercado de trabalho. Assim, para os autores, a reforma da educação superior de 1968 e a expansão nas décadas de 1960 e 1970 tiveram como escopo a racionalização científica e de organização institucional.

No contexto e sob influência da reforma da educação superior de 1968, Scheibe e Durli (2005) analisaram o processo de expansão do curso de Pedagogia no estado de Santa Catarina nas décadas de 1970 e 1980. Esse processo estruturou-se a partir das mudanças implementadas pela reforma universitária articuladas à manutenção do modelo socioeconômico defendido pelo governo militar, que, por sua vez, correspondia a uma nova fase do desenvolvimento capitalista no país, e que, em muitos aspectos, sinalizava a necessidade da ampliação do acesso ao ensino superior (p.3). Contudo, com a forte limitação financeira do período, tal processo se desenvolveu em um contexto de políticas que priorizaram a interiorização e privatização do Ensino Superior, “estabelecido em grande parte pelo primeiro Plano Estadual de Educação, que considerou o Ensino Superior a principal via para o desenvolvimento socioeconômico do estado, elegendo como objetivo primordial desse nível de ensino preparar mão de obra qualificada” (p.14). Segundo as autoras, a expansão e interiorização do curso de Pedagogia no estado de Santa Catarina ocorreu articulado à privatização do Ensino Superior via fundações educacionais, sendo financiado, ao mesmo tempo, pelos alunos, governo do estado e prefeituras municipais. Como consequência desse processo as vagas nas instituições públicas permaneceram estagnadas durante as duas décadas estudadas, enquanto o estado se desobrigou cada vez mais da formação dos professores, permitindo uma expansão caracterizada, essencialmente, por um ensino sem pesquisa e fortemente influenciado pela ideologia do desenvolvimentismo, conforme as determinações do primeiro Plano Estadual de Educação de Santa Catarina.

Ainda sobre o mesmo contexto das políticas para expansão da educação a partir de meados da década de 1990, Souza (2005) analisou a proposta de criação dos cursos sequenciais, apresentados na LDB como proposta para a formação em nível superior. Regulamentados pelo CNE, em 1998, esses cursos foram considerados uma proposta experimental para enfrentar os desafios das novas demandas sociais por ensino superior. Diferentemente dos cursos de graduação, deveriam ser organizados por campos do saber (e não em torno das tradicionais áreas dos conhecimentos) e abertos a diplomados nesse nível. Dentre as principais especificidades, destacam-se: o caráter estritamente profissionalizante, a possibilidade de serem extintos a critério das instituições que os oferecem e, a priori, a ausência de direito dos seus egressos ao exercício profissional regulamentado. Segundo a autora, tais cursos surgem no âmbito das teorias que fundamentam a proposição dos cursos de curta duração para atender à demanda social crescente por ensino superior, preservando as diferenças sociais (SOUZA 2005, p. 14). Inserem-se na política de expansão e diferenciação da organização do sistema educacional brasileiro, sob a justificativa da necessidade de modernização do sistema, para conferir-lhe maior flexibilidade, racionalidade e terminalidade, em um processo no qual esse nível de ensino, ao mesmo tempo em que é alargado, é diferenciado, reforçando “sua ‘marca social’, ao fazer com que cada grupo social tenha um tipo de escola próprio, destinado a preservar seu status-quo” (p. 2).

3. Expansão da educação superior nos anos de 2007 a 2010

A expansão da oferta e elevação dos níveis de escolaridade da população brasileira tem sido apresentada, particularmente a partir de meados da década de 1990, no contexto das políticas de orientação neoliberal e da reestruturação produtiva, como condição sine qua non para a redução da pobreza e inclusão social, para a empregabilidade, bem como para o desenvolvimento social6, da ciência, tecnologia e inovação7, bem como da inserção do país na economia mundializada. A expansão da educação superior, incluindo a pós-graduação e a pesquisa, passou a ser problematizada tanto no sentido da ampliação e garantia do acesso como das políticas públicas em curso para o ensino superior.

Na análise da produção da ANPEd do período de 2007 a 2010, identificamos 29 trabalhos sobre a expansão da educação superior que, em grande medida, tiveram o cenário acima como pano de fundo. Do total de trabalhos analisados, 22 discutiram a expansão para contextualizar o objeto em questão e outros sete tiveram como objeto analítico específico a expansão, envolvendo diferentes temáticas, dentre elas: a) universidade corporativa e instituições tecnológicas (RAMOS, 2007; PIRES, 2007); b) políticas de ação afirmativas e inclusão (CARVALHO, 2007; SALES, 2007; SALES, 2008; MELO; SOUSA, 2009; AMARAL, 2010; ALMEIDA, 2010); c) pós-graduação, pesquisa e produção do conhecimento (ABRÃO, 2007; MENEGHEL; ROLB; WASSEM, 2007; SILVA, 2008; MACIEL; MAZZILI, 2010); d) formação e trabalho docente (MAUÉS, 2008; CALDERÓN; LOURENÇO, 2009; TIRADENTES, 2010; SILVA; FERRO; ARRUDA, 2010; MOTA JÚNIOR; MAUÉS, 2010); e) educação superior (LÉDA, 2007; TRÓPIA, 2008; DANTAS; SOUSA JÚNIOR, 2009; SOUSA, 2010); f) avaliação institucional (RIBEIRO; CHAVES, 2008; RODRIGUES; PEIXOTO, 2009); g) educação a distância (SEGENREICH, 2009; OLIVEIRA, 2009; GARCIA, 2008); h) novos papéis da universidade (FERREIRA, 2010) e tendências dos cursos de graduação (SOUSA, 2007); i) expansão da educação superior (GOMES; MORAES, 2009).

Sobre a relação entre reestruturação produtiva, desenvolvimento e expansão da educação superior, Ramos (2007), ao analisar o projeto de formação profissional de uma universidade corporativa, e Pires (2007), a formação do trabalhador em instituições tecnológicas, por diferentes olhares e focos analíticos, apontaram a fragilidade de perspectivas que tendem atrelar uma a outra. Para ambos, ao passo que a atual expansão, ao mesmo tempo em que tem assegurado a ampliação da oferta de vagas para os trabalhadores no nível superior, por outro, redimensiona a formação profissional subordinando-a, predominantemente, à expansão do capital. Para Pires (2007), ao ser convertido em força produtiva, o conhecimento na sociedade capitalista tem sido apropriado e concebido como propriedade privada e, nesse sentido, o mercado tem requerido um conjunto de “qualificações” dos trabalhadores, exercendo pressão para uma formação mais ampla, rápida e flexível, sob o argumento de se garantir a empregabilidade. Nesse sentido, indica que tem havido uma retomada da educação profissional, mais flexível, com a perspectiva de formação voltada para os ditames técnicos, em nível médio, e tecnológico, em nível superior, “integrada aos diferentes níveis e modalidades da educação e às dimensões do trabalho, da ciência e da tecnologia” (LDB, art. 39). No que se refere à educação superior, segundo a autora, a lógica de sua expansão por meio das IES tecnológicas e cursos superiores de tecnologia articula-se à defesa de maior flexibilização do ensino.

Essa afirmação é corroborada pelo MEC, quando afirma que os cursos superiores de tecnologia “vieram responder à demanda por preparação, formação e aprimoramento educacional e profissional, numa situação em que os indivíduos não podem ou não querem dispensar quatro ou cinco anos para cursarem uma graduação convencional” (BRASIL, MEC, 2003). Aqui, mais uma vez, transparece a complexidade das relações entre Estado, mercado e educação, demarcando a retórica da necessidade da formação para o trabalho em cursos tecnológicos, capazes de garantir a empregabilidade do trabalhador ou, ainda, de legitimar sua exclusão do mercado de trabalho por falta de formação e/ou qualificação adequada (PIRES, 2007, p. 10).

No que se refere especificamente à educação superior, Pires (2007) apontou para a complexidade desse processo, que tanto alterou a lógica de expansão como redimensionou a política da educação profissional. A expansão dos cursos tecnológicos em instituições públicas (Cefets) assumiu um papel de destaque na consumação dessas políticas, bem como no redimensionamento da formação do trabalhador, a qual, por um lado, assegurou a ampliação da oferta de vagas gratuitas no nível superior, a interiorização de IES e cursos e a aceleração do processo de formação; por outro, o Estado sem assegurar os recursos para que as instituições garantam sua autonomia são ‘forçadas’ a aderirem aos modelos de financiamento propostos que as mantém na lógica desigual e combinada (p. 14).

É no contexto dessas alterações voltadas para uma formação mais flexível que se inserem as políticas de expansão da educação superior, assentada no trabalho e nas demandas pela qualificação do trabalhador, tendo como destaque as instituições federais de educação tecnológica no redimensionamento da formação do trabalhador.

A discussão sobre as políticas afirmativas e de inclusão na educação superior também se fez presente, com destaque para o Programa Universidade para Todos (Prouni), como estratégia para a expansão. O Prouni, enquanto política de governo, é fortemente criticado por promover a inclusão de estudantes oriundos da escola pública no Ensino Superior particular, via transferência de recursos do fundo público, via renúncia fiscal da União, para as instituições particulares. Os estudos também o acusam de reforçar uma desigualdade dual na sociedade brasileira, na qual uma parcela significativa da população egressa do ensino médio, quando acessa a educação superior o faz em instituições de qualidade duvidosa. Segundo Carvalho (2007), o Prouni, como política de inclusão, está voltado para o atendimento, no setor privado, “de grupos sociais sem chances efetivas de acesso às universidades públicas”. Trata-se de processo ambíguo, segundo Carvalho, tanto no que se refere aos processos instituídos e instituintes de inclusão junto às IES privadas parceiras do programa, seja no plano político, financeiro, pedagógico e social, no que concerne aos sujeitos sociais da população-alvo do programa, concluintes do ensino médio público, com recorte de renda familiar e étnico-racial. Amaral (2010) também criticou o Prouni como política de ampliação do acesso ao Ensino Superior, assim como o programa Universidade Aberta do Brasil (UAB). Para ele, há um difícil consenso entre os discursos que permeiam as políticas de expansão e democratização da educação superior no governo Lula e que estes precisam ser pesquisados intensamente em termos de sua utilização como política de Estado e em termos das novas questões de ordem institucional e pedagógica que suscitam.

Se, em certa medida, políticas de inclusão na educação superior como o Prouni são criticadas, em relação às políticas de ação afirmativa, “há quase um consenso de que estas devem ser empreendidas pelo Estado, pela iniciativa privada e pelos movimentos socais” (SALES, 2008, p. 14). E mais, ao invés de esperar “que a universidade ideal seja construída para depois incluir” deve-se incluir nas universidades públicas para, a partir de então, discutir sua expansão e qualidade (SALES, 2007).

Ainda tendo como pano de fundo o processo de expansão da educação superior, destacam-se os trabalhos acerca da pós-graduação, pesquisa e produção do conhecimento, que apontam mudanças substantivas. Tal é o caso da pós-graduação lato sensu, que, se na década de 1960 passou a ser vista como meio adequado para a qualificação do magistério superior, a partir da Resolução CNE n. 01/2001, perde sua força, em face da “significativa expansão do sistema de pós-graduação stricto sensu e sua capacidade atual de formar mestres e doutores”, conforme afirma Abrão (2007, p.12). Contudo, Silva (2008) aponta numa direção contrária no que se refere ao papel desempenhado pelos cursos de pós-graduação lato sensu no contexto atual. Segundo ele, esses cursos ainda são responsáveis pela titulação máxima de formação acadêmica de, aproximadamente, um terço dos docentes que atuam na educação superior e, seguindo uma tendência histórica da educação brasileira de restrição do público e estímulo estatal à expansão do setor privado, esse setor também domina a oferta e dinâmica dos cursos de especialização.

Sobre a expansão dos programas de pós-graduação stricto sensu, Meneghel e Robl (2007) indicam que, apenas no final de 1980, sobretudo em 1990, houve nova expansão desses programas, incluindo-se aí os de educação, para regiões consideradas “periféricas”, ou seja, fora do eixo geográfico e central de produção econômica do país, tradicionalmente, com menor apoio de agências de pesquisa e com menor produção científica (p.8). Contudo, mesmo sendo registrados a expansão da pós-graduação e o consequente crescimento da produção científica, as diferenças e assimetrias geográficas relativas ao número de programas, bem como ao seu conceito na Capes, mantiveram-se significativas.

Em análise sobre a associação ensino, pesquisa e extensão relacionada às políticas mais recentes de expansão da educação superior, Maciel e Mazzile (2010), afirmam que a expansão acelerada do setor privado/mercantil tem colaborado para enfraquecer o cumprimento do princípio constitucional (art. 207) que caracteriza e, ao mesmo tempo, diferencia as universidades das demais organizações acadêmicas, incluindo o princípio da indissociabilidade ensino, pesquisa e extensão. Isso se aplica mesmo em face da diferenciação, entre os governos Lula e FHC, das políticas de expansão da educação superior por meio das políticas de expansão da educação superior pública, como a criação de novas IFES, de novos campi, cursos e vagas para a ampliação do acesso no setor público, bem como das políticas de ação afirmativa. Para os autores, o segmento privado/mercantil “vem sendo cada vez mais desobrigado de compromissos com padrões de qualidade para a educação superior” (p. 11), tendo em vista que, em larga medida, a referida indissociabilidade não é vista como princípio imprescindível para a manutenção do “padrão de qualidade” para a educação superior.

Na esteira da expansão da educação superior, a formação e trabalho docente foi outra temática recorrente como contraponto à expansão da educação superior, abrangendo questões tais como: a regulação educacional, a terceirização, exercício profissional docente, trabalho na pós-graduação. Quanto à regulação da educação, Maués (2008) e Mota Junior e Maués (2010) se debruçaram sobre a temática.

Para Maués (2008), o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), constitui-se em regulação pós-burocrática das políticas de educação superior, na qual o Estado Avaliador utiliza os parâmetros do quase mercado para exigir das instituições federais de educação superior, e consequentemente de seus docentes, elevados níveis de produtividade. Para Mota Junior e Maués (2010), a expansão das matrículas tanto na graduação quanto na pós-graduação, não acompanhada da correspondente contratação de funções docentes, somada as perdas de direitos previdenciários, defasagem salarial e falta de investimentos em infraestrutura nas IES (p. 12) tem gerado processos de precarização e intensificação do trabalho docente, particularmente nas universidades federais, análise essa que se coaduna com as considerações de Leher e Lopes (2008).

Calderón e Lourenço (2009) analisaram mudanças no campo do trabalho docente face à terceirização da educação superior e expansão das cooperativas de mão de obra. Com foco na expansão da educação superior privada e a institucionalização do mercado e mercantilização, apontam em que medida as políticas educacionais de caráter neoliberal interferiram no processo de expansão, bem como na criação de um cenário propício à flexibilização das condições trabalhistas (contratos de trabalho) expresso na expansão da terceirização via cooperativas como alternativa viável de contratação (CALDERÓN; LOURENÇO, 2009, p. 14). Ainda nesse cenário de expansão privada, Tiradentes (2010), analisou essas mudanças da reestruturação do ‘mercado’ da educação superior no âmbito da internacionalização, fusões e aquisições conjugadas à ampliação do financiamento público. Para Silva, Ferro e Arruda (2010), “o ritmo e as facetas da expansão e internacionalização do Ensino Superior brasileiro expressam bem o movimento de produção e reprodução do capital, na sua forma atual” (p. 10). Ao analisar a expansão da educação superior no estado do Mato Grosso do Sul, as autoras verificaram que, entre os anos de 1991 a 2007, 99% dela se concentrou no setor privado.

Outros trabalhos, que se dedicaram à análise das políticas para a educação superior no governo Lula, apresentam uma reflexão crítica sobre as políticas implementadas voltadas para a ampliação do acesso, tanto na esfera pública como privada. Todavia, um ponto importante do debate girou em torno da continuidade ou não das políticas de expansão entre os governos FHC e Lula. Léda (2007), ao estudar a educação superior no governo Lula, toma a proposta da Universidade Nova/Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni) como eixo analítico central, apontando-o como mais um dos elementos de uma “velha agenda da contrarreforma da educação superior” (p. 9), principalmente, quando analisado em conjunto com outras medidas adotadas por esse governo sob o discurso da democratização do acesso. Segundo a autora, durante o governo Lula esteve em curso a implementação de uma “reforma universitária em doses homeopáticas”, mantendo o mesmo viés ideológico neoliberal presente no governo FHC.

Dentre os indícios dessa reforma universitária direcionada à privatização e mercantilização do ensino foram destacados pelos autores: a Lei de Inovação Tecnológica (Lei no. 10.973/04); Lei da Parceria Público-Privada (Lei no. 11.079/04); Programa Universidade para Todos - Prouni (Lei no. 11.096/05); Sistema Nacional de Avaliação da educação superior - Sinaes (Lei no. 10.861/2004); e, as bases legais para a modalidade de educação a distância (EaD) pelo Decreto no. 5.622/05. Nesse sentido, “considera-se que essas cinco medidas legais, em pleno processo de execução, constituíram-se em passos para a consolidação do Projeto de Lei no. 7.200/2006, que estabelece as normas gerais para a educação superior” (p. 6).

Assim, para Léda (2007), em que pese a retórica dos discursos e documentos oficiais sobre a retomada do crescimento do Ensino Superior público, o que se observou foi o contínuo favorecimento da expansão do Ensino Superior privado e da privatização das IES públicas, seja por meio da autorização para criação de novas IES e cursos, seja por meio de dispositivos legais capazes de esfacelar a fronteira público-privado, além das limitações orçamentárias para o setor público, o que, na prática, indicaria uma falsa ruptura com o governo FHC.

Também estudando a educação superior durante o governo Lula, no período de 2003 a 2008, e considerando o contexto político, social e econômico do país das últimas décadas, Sousa (2010) problematizou a redução do poder indutor da expansão via setor privado devido à tendência crescente de aumento de vagas ociosas. A expansão da educação superior concentrada predominantemente na esfera privada foi iniciada na segunda metade da década de 1990 e intensificada no governo Lula, podendo ser facilmente observada nos dados referentes ao número de IES, cursos, matrícula e vagas nos setores público e privado. Contudo, se por um lado houve um crescimento expressivo deste nível de ensino em decorrência das políticas de acesso, por outro, o número de vagas ociosas, ou seja, a diferença entre o número de vagas autorizadas pelo MEC para cada IES e o número de ingressantes a cada ano nas respectivas IES, também cresceram expressivamente. Segundo o autor, considerando-se os dados do Inep do período 2003-2008, o número de vagas ociosas em cursos superiores presenciais praticamente dobrou (crescimento de 99%), mas esse aumento se deu quase integralmente no setor privado (98%). Enquanto o percentual de vagas ociosas nas IES públicas se manteve em torno de 2,3% por ano, no setor privado essa média foi de 97,6% em relação ao total, o que, por sua vez, confirma a tese de o crescimento das vagas ociosas concentrar-se no setor privado.

Ao comparar, no setor privado, a evolução do número de vagas ofertadas com o número de vagas ocupadas e vagas ociosas, Sousa (2010) mostra que o número de vagas ociosas no setor privado cresceu 49,7% entre 2003 e 2008. Sobre esse crescimento de vagas ociosas nas IES privadas, Souza afirma que isso pode ser o resultado de três fatores principais: 1) criação de ‘estoque de vagas’ que se explica pelo fato de as IES solicitarem ao MEC a abertura de um número mais elevado do que as que efetivamente serão oferecidas; 2) crescimento desordenado do setor, acentuado, sobretudo, a partir da segunda metade dos anos 1990, e 3) projeção das IES e cursos a partir do lucro que pode ser aferido com a prestação dos seus serviços e não das demandas sociais, visando a atender sinais imediatos de mercado (p. 10).

Para o autor, esse crescimento constante de vagas ociosas na esfera privada tende a “evidenciar sinais de esgotamento no quadro de sua expansão, bem como fortes indícios de exaustão” (p. 13), sendo necessário questionar em que medidas programas do governo Lula (como o Prouni) têm contribuído para combater essa tendência, uma vez que várias ações voltadas para a elevação das taxas de acesso ao ensino superior preservaram semelhanças com as políticas neoliberais de apoio à expansão do setor privado.

A análise de Trópia (2008), em período correlato, teve como centralidade as disputas, apoios e alianças de classe às políticas para a educação superior no governo Lula, no período de 2002 a 2007. Em seu trabalho, procurou evidenciar os principais eixos da política do governo Lula, bem como as orientações e posições defendidas por diferentes forças sociais pela ampliação do acesso à educação superior, a partir de três pressupostos, a saber: relações de disputa, conflitos de interesses na política e resistência na tessitura política e social. A partir destes pressupostos a análise empreendida pela a autora conduz à conclusão de que, embora haja interesses específicos, frações burguesas e algumas frações das classes médias convergiram e apoiaram a proposta de reforma da educação superior do governo Lula.

Em perspectiva semelhante, Dantas e Sousa Júnior (2009), ao analisarem a política do governo Lula para a Educação, considerando os pilares da política econômica, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), a política de financiamento da educação superior pública e as políticas de expansão da educação superior, com especial destaque para a Universidade Aberta (UAB), o Plano de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Reuni), o Programa Universidade para Todos (Prouni), o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies), o Plano Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), trazem para o debate o caráter contraditório das mudanças políticas, destacam a necessidade de a sociedade civil em geral e, em particular, os movimentos sociais da educação, ocuparem espaços e campos de disputas estabelecidos, ampliando, assim, sua participação e condições de interferir no curso das políticas educacionais.

A temática avaliação também se fez presente. Ao analisar as políticas de avaliação institucional da educação superior, com um olhar mais direcionado para o caso da Universidade Federal do Pará (UFPA), Ribeiro e Chaves (2008) apontam que as políticas em curso “correspondem à concepção produtivista pautada na lógica neoliberal, presente, também, na UFPA” (p. 2). Por sua vez, Rodrigues e Peixoto (2009), considerando o primeiro ciclo de avaliação dos estudantes de graduação no Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade), indicaram que, naquele momento, houve avanços, do ponto de vista teórico, na ampliação da discussão sobre avaliação e seus objetivos. Por outro lado, na ‘prática’ desenvolvida na rotina diária da IES não foram percebidos avanços, uma vez que continuava a prevalecer o caráter mais burocrático da mesma, criando “uma cultura de aversão à avaliação institucional” (p. 16).

Neste mesmo cenário contemporâneo de expansão do Ensino Superior, Garcia (2008) analisa a educação a distância, enquanto modalidade de ensino, no processo de ampliação do acesso. A expansão dessa modalidade de ensino situa-se no bojo das políticas de Estado, inspirada nas recomendações dos organismos multilaterais (p. 7), imerso em um processo de reestruturação do sistema de ensino em geral e, particularmente, do Ensino Superior, iniciado no governo de FHC e que tem continuidade no governo de Lula. Tal processo de reestruturação, que tem como um de seus elementos centrais a flexibilidade, embora afirme impulsionar o acesso dos segmentos sociais excluídos, justificando as ações com discursos que salientam os compromissos éticos com a equidade, está fortemente contaminado pelos interesses de mercado empresarial. Essa flexibilidade se manifesta na maior diferenciação das IES, com variações nas suas identidades, formatos organizacionais e institucionais, voltados para a substituição de um modelo único de Ensino Superior e de universidade, de modo a atender às exigências regionais, locais, do mercado de trabalho e do setor produtivo (p. 5). É nesse contexto que a expansão do Ensino Superior a distância foi voltada prioritariamente para o segmento populacional de baixa renda, ingressante principalmente no ensino superior privado. Se os alunos sentem-se atraídos por mensalidades mais baixas que o ensino presencial e consideram mais fácil conciliar educação e trabalho em seu dia a dia, isto passou a ser apreendido pelos empresários da educação como uma fatia de mercado a ser incorporada por suas empresas (p. 7). Nesse sentido, para Garcia, se em termos quantitativos a expansão foi significativa, contendo possibilidades de inclusão social de segmentos sociais ‘excluídos’, conforme o discurso oficial, as contradições que emergem dessas políticas apontam para a inclusão precária desses segmentos no campo da educação superior.

Diferentemente dos demais trabalhos apresentados no GT 11, que se dedicaram à análise da expansão da educação superior em determinado governo ou mandato, o trabalho de Gomes e Moraes (2009) se desenvolveu a partir da compreensão e caracterização de estágios e/ou fases de expansão, considerando as especificidades e dimensões em que a expansão se apresenta social e historicamente, procurando articular o estágio atual da educação superior com as características que o matizam (p. 1). A partir da discussão teórica sobre as características constituintes e constitutivas de um sistema de ensino superior de elite, de massa e de acesso universal, os autores ponderaram sobre a necessidade da “articulação dos dados quantitativos sobre a expansão do sistema com a análise acerca das mudanças provocadas em todo o sistema” (p. 6), tomando como principal período de análise os dados correspondentes aos anos de 1980 a 2007, problematizaram as principais características desse período no que se refere ao crescimento tanto do sistema quanto do acesso a esse nível de ensino, bem como das políticas educacionais e suas consequências nesse processo. Para os autores, o sistema de educação superior brasileiro já se encontrava claramente delineado como sistema de elite; contudo, por razões econômicas, políticas, sociais e culturais, passou a ser “profundamente remodelado por meio de políticas de corte ‘liberal-conservador’ (governo FHC) e ‘neoliberal-populista’ (governo Lula), fazendo emergir, apenas contemporaneamente, o sistema de massa” (p. 12).

Desse modo, os autores inferem que as políticas de governo voltadas para a expansão da educação superior no Brasil, principalmente a partir de meados da década de 1990, tais como, a Gratificação de Estímulo à Docência (Lei no. 9.678/98), Exame Nacional de Cursos, Programa Universidade para Todos (Medida Provisória nº 213/2004 e Lei nº 11.096/2005, Programa Expansão das IFES; Processo de Integração de Instituições Federais de Educação Profissional e Tecnológica (Decreto nº 6.095/2007), Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (Decreto nº 6.096/07), Sistema Universidade Aberta do Brasil (Decreto nº 5.800/06), concorreram para a transição de um sistema de elite para um sistema de massa no Brasil. E, se por um lado, esse sistema de massa tem-se consolidado predominantemente via esfera privada, dado seu tamanho, por outro lado, à medida que o setor público também registrou um crescimento expressivo nos últimos anos, ele causa impacto não só no tamanho do sistema, mas, principalmente, no modo como o mesmo passa a operar.

4. Expansão da educação superior nos anos de 2011 a 2015

Neste período foram apresentados nas reuniões anuais da ANPEd um total de 11 trabalhos sobre expansão da educação superior abordando aspectos distintos deste processo. Sobre a expansão da educação superior brasileira na região de fronteira entre Brasil e Paraguai, Real (2013) busca evidenciar os impactos e possíveis efeitos desta, assim como as diferenças no processo de avaliação deste nível de ensino e sua privatização. Indicando que mesmo em face da forte expansão da educação superior no Brasil, nos últimos 20 anos, a expansão vivenciada no Paraguai tem absorvido a alta demanda brasileira por este nível de ensino. Também evidenciando o processo de privatização da educação superior Maués (2015) indica que o processo de expansão e internacionalização, que vem ocorrendo por meio de políticas do governo federal e de ações desenvolvidas pela iniciativa privada, tem acentuando a preponderância do setor privado nesse nível de ensino, aumentando o número de matrículas na categoria administrativa privada e na organização acadêmica das faculdades.

Ao abordar o processo de privatização do ensino superior no estado do Rio de Janeiro, Avila (2013) alerta para as consequências do processo de mercantilização excessiva. Sinaliza que a intensificação da privatização no contexto brasileiro, a partir de 1996, se articula a políticas de ajuste neoliberal, tendo como estratégia a desqualificação dos serviços públicos e a valorização dos serviços privados. Como consequência dessa excessiva mercantilização, “a crise no setor privado tem levado a uma intensa atuação de grandes conglomerados educacionais, muitas vezes transformados em sociedades anônimas e com presença de capital estrangeiro” (p. 10). Também, tem ocorrido a fusão ou compra de faculdades e até de centros universitários e universidades por grandes instituições privadas, demarcando “um novo momento do processo de privatização da educação superior brasileira, com a intensificação da atuação do setor mercantil e do capital estrangeiro” (p. 10).

Nesta esteira, Vale (2012) ao analisar o processo de expansão do segmento privado-mercantil na educação superior brasileira, a partir do caso da instituição Estácio de Sá, indica que o empresariamento crescente deste nível de ensino é orientado e calcado em financiamento público, mesmo indiretamente, desde o período da ditadura civil-militar. Ainda, segunda a autora, a expansão delineada a partir dos anos de 1990 se realiza pelo aprofundamento da racionalidade que beneficia as empresas educacionais, como é o caso do Programa Universidade para Todos (ProUni) que, no limite, “permitem e sustentam a emergência de gigantes financeiros no setor educacional, em um segmento que concentra a maior parte das matrículas nesse nível educacional no país e afigura-se como oportunidade de negócios para fundos de investimento de qualquer parte” (p. 14).

Outa política de governo analisada neste período foi o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI). Medeiros (2012) analisa como este programa foi desenvolvido na Universidade Federal do Pará no período de 2008 a 2010, afirmando que ele se constituía numa nova regulação para a expansão da educação superior pública contribuindo para a consolidação de uma lógica empresarial, “constituindo-se num instrumento que induz a educação superior a uma visão mercantil mais acentuada conformando-se a um padrão ideológico característico das orientações neoliberais” (p. 3). Já para Arruda e Gomes (2012) este programa faz renascer “no debate e discursos o tema democratização do acesso e da permanência, acompanhado por certa dose de justiça social” (p.9), incorporando aspectos que ampliam a concepção de democratização. Uma vez que a democratização da educação superior não se reduz simplesmente à ampliação de oferta de vagas, mas está relacionada também à “ampliação de políticas de inclusão, de assistência estudantil e igualdade de oportunidades para o estudante que apresenta condições socioeconômicas desfavoráveis” (p.14), como foi o caso observado na implementação do Reuni no caso da UFPE. Ademais, ainda que o Reuni se circunscreva a um processo de vinculação de regras internacionais, antes, se inscreve no debate mais amplo contemplando as influências globais, nacionais e locais.

Ainda no contexto das políticas de democratização da educação superior, Vargas e Paula (2011) põem em destaque a necessidade de se discutir os motivos do baixo número de concluintes da educação superior, quase a metade, mesmo em meio a políticas de expansão do acesso articulado a políticas de inclusão e permanência neste nível de ensino. Segundo os autores, “internamente ao problema, acreditamos que um de seus deflagradores é a difícil situação da maioria dos estudantes da educação superior quanto à conciliação das atividades laborais e educacionais” (p.15), assim, “para além das políticas de permanência, uma problemática de natureza operacional para a consecução da educação superior se apresenta, qual seja, a situação de trabalho do estudante e as limitações que ela enseja.” (p. 9).

Outra temática presente se refere à expansão dos institutos federais de educação, ciência e tecnologia e seus cursos abrangendo um total de cinco trabalhos no período. Souza e Peixoto (2012) analisam a retomada da política de valorização e expansão dos cursos superiores de tecnologia a partir dos anos de 1990. Para elas, a educação tecnológica ainda é um desafio para a realidade brasileira, tendo em vista sua estigmatização de cursos de menor qualidade, falta de clareza da proposta dos cursos superiores de tecnologia pelo mercado de trabalho, o baixo investimento por parte de algumas instâncias governamentais. Por outro lado, há aspectos que sinalizam o fortalecimento dessa política, tais como a “equiparação a bacharelados e licenciaturas, a possibilidade de continuidade de estudos na pós-graduação estrito senso, sinais de acolhimento gradual por parte do mercado de trabalho de egressos, criação do catálogo dos cursos superiores de tecnologia (...), a isonomia na supervisão e regulação em relação aos demais cursos de graduação (SOUZA; PEIXOTO, 2012, p.11). Contudo, alertam, que a democratização da educação superior não se limita à ampliação de oportunidades de acesso e criação de mais vagas, sendo imprescindível assegurar também os meios de permanência, uma vez que “acesso e permanência são aspectos essenciais do processo mais amplo de ‘democratização’, que tem na expansão quantitativa uma de suas faces. (SOUZA; PEIXOTO, 2012, p.5)

Ao analisar o processo de expansão dos cursos superiores de tecnologia Rocha (2012) aponta o uso da educação profissional de nível tecnológico como estratégia de diversificação da educação voltado para atender tanto as pressões por ensino superior no país como para atender interesses privatistas de serviços educacionais por meio da oferta de cursos superiores mais rápidos e mais baratos. Para Lima e Silva (2013) os pressupostos políticos que permeiam a proposta dos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia como novo lócus educativo no Brasil são marcados por contradições. Em que pese os discursos serem permeados pelas palavras inclusão, emancipação, justiça social e cidadania não se demonstram fundamentos que concretizem a realização destes. Pelo contrário, “os IF estão baseados, politicamente, em discursos que favorecem a ideia de que a educação precisa ser mais pragmática, mais operacional, e, portanto, adaptada às necessidades do mercado” (p. 13), decorrendo, portanto, “de uma reestruturação produtiva, em direção a uma formação mais pragmática” (LIMA; SILVA, 2013, p. 15). Segundo as autoras, os três eixos de sustentação para a consolidação dos institutos federais, a saber: a) a formação de um novo trabalhador; b) a expansão da rede pública de educação; c) uma proposta de educação comprometida com a cidadania emancipada “aparecem em todos os documentos carregados de contradições, e, principalmente, sem uma sustentação conceitual orgânica ou mesmo de objetivação concreta voltada a esses fins”. Além, disso, os discursos se contradizem em vários momentos, e em alguns há uma aderência explícita à perspectiva hegemônica de formação adaptativa, pois naturaliza-se que o desenvolvimento econômico tem como consequência linear o desenvolvimento social” (p. 14). Para Tavares (2015), a criação e expansão dos institutos federais fazem parte de um projeto de reestruturação da universidade brasileira baseada na indissociabilidade ensino, pesquisa e extensão, se apresentando como uma alternativa às chamadas universidades de pesquisa.

O estudo de Maués e Souza (2013) buscou dimensionar o lugar que os cursos de licenciatura ocupam na expansão da educação superior relacionando, ainda com os formatos institucionais e as políticas de formação de professores. Segundo as autoras, ao analisar o Censo da Educação Superior de 2011, inferem que os cursos de licenciatura têm menos de 1⁄4 do total de alunos matriculados nas IES apresentando uma procura cada vez menor por estes cursos comparado aos demais cursos, bem como, indicam que há uma tendência de que as Licenciaturas não estejam efetivamente contribuindo para a expansão do ensino superior (p. 11), em que pesem as políticas para formação de professor no Brasil a partir de meados dos anos 2000.

Em um estudo mais compreensivo sobre a expansão da educação superior no Brasil, no período de 1995 a 2014, Mancebo (2015) discute o processo crescente de mercantilização deste nível de ensino e aponta como tendências da expansão deste nível de ensino (1) o crescimento da iniciativa privada, registrando um crescimento de 407,33% enquanto na esfera pública foi de apenas 175,86%; (2) a diversificação do sistema, e (3) a mercantilização do conhecimento. E conclui indicando o risco de massificação que a expansão nesse período comporta. Já a diversificação do sistema a autora destaca que essa tendência se aprofundou a partir dos anos 1990, sob o “discurso ideológico de que o modelo único de universidade fracassou por seu alto custo, sua baixa eficiência, sua ‘natural’ distância do mercado”, dando destaque a LDB e aos Decretos 2.306/97 e 3.860/2001, apontando para a diferenciação e flexibilização da oferta, bem como, a organização acadêmica das instituições de ensino superior. Sobre a mercantilização do conhecimento, Mancebo (2015) destaca o papel de destaque dado à universidade, e a expansão da pós-graduação, uma vez que a produção de ciência, tecnologia e inovações tecnológicas são imprescindíveis para que o capitalismo possa renovar-se e ampliar sua margem de riqueza (p. 12). Nesta esteira, o processo de expansão é entendido como processo de massificação como sinônimo de processo de universalização que reduz a formação às demandas estritas do mercado de trabalho.

5. Algumas considerações

A ANPEd, por congregar pesquisadores com diferentes orientações teóricas, torna-se espaço de grande relevância no campo educacional. A pluralidade de concepções se faz presente nos trabalhos apresentados. Na multiplicidade de temáticas abordadas, relacionadas à expansão da educação superior, podemos observar que os trabalhos produzidos durante o governo FHC tiveram como característica central a crítica contundente das políticas adotadas. O mesmo não aconteceu em relação ao governo Lula, principalmente ao primeiro mandato.

Os trabalhos apresentados sobre o período de governo de FHC apontaram que, sob uma política de cunho neoliberal, e por meio de redução drástica de verbas para as IES públicas, foram implementadas na educação superior reformas com vistas a reduzir a presença do Estado na oferta desse nível, ao mesmo tempo em que ampliava a presença da iniciativa privada, sendo que o marco de referência dessas reformas foi a LDB, que reservou ao Estado o papel destacado no controle e na gestão das políticas educacionais. Ao mesmo tempo em que o governo reconhecia a necessidade de expansão do ensino superior no país indicava claramente que esta deveria ser feita com racionalização dos gastos e diversificação do sistema, valorização de estabelecimentos não universitários, oferta de cursos sequenciais, cursos modulares e programas de EaD, maior flexibilidade na formação, concessão de crédito com recursos públicos associados a contrapartidas pelas instituições beneficiadas, com recursos próprios ou através de convênios com instituições financeiras, dentre outras.

As críticas dirigidas às políticas de expansão do sistema federal de educação, sob o governo Lula, começam a surgir no meio do segundo mandato. Irá crescer a polaridade entre pesquisadores, o que se revela nos trabalhos apresentados nas reuniões anuais da ANPEd, no que se refere à avaliação das políticas do governo Lula, especialmente as direcionadas para a expansão da educação superior, por meio da ampliação do Fies, do Prouni, de políticas de ação afirmativa, do Reuni e da UAB.

De um lado, um número expressivo de trabalhos e pesquisadores vão creditar a esse governo a ruptura com a política de orientação neoliberal implementada por FHC. O principal argumento destes é o de que as políticas em curso têm como foco a democratização do acesso à educação superior. No caso da renúncia fiscal em troca de vagas e mesmo da ampliação do Fies não se constituiria um mero mecanismo de transferência de recursos para o setor privado. Antes, ao fazer isso, o governo asseguraria a uma parcela significativa da população, geralmente alijada desse nível educacional, um direito social. Logo, as IES privadas ao desempenharem uma função concedida pelo Estado, qual seja a educação, passam a exercer uma função pública, não havendo, portanto, conflitos nessa relação entre recursos públicos alocados também ao setor privado. De outro lado, um número também expressivo de trabalhos e pesquisadores tece crítica contundente às políticas de expansão destinadas à expansão do sistema federal, como o Programa de Expansão das IFES e, principalmente, ao Reuni, pela dita intensificação e precarização das condições de trabalho, dando continuidade à lógica neoliberal impingida pelo governo FHC.

Dentre as temáticas mais frequentes se destacaram: reforma da educação superior, universidade e política do governo Lula, neoliberalismo (38 trabalhos); formação e trabalho docente (26 trabalhos); pesquisa, pós-graduação e produção do conhecimento (23 trabalhos); política de avaliação da educação superior (21 trabalhos); acesso, inclusão e políticas de ação afirmativa (15 trabalhos); e, origem, concepções, expansão, e crise da universidade e da educação superior (11 trabalhos).

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1Os GT da ANPEd são: GT02 - História da Educação; GT03 - Movimentos sociais, sujeitos e processos educativos; GT04 - Didática; GT05 - Estado e Política Educacional; GT06 - Educação Popular; GT07 - Educação de Crianças de 0 a 6 anos; GT08 - Formação de Professores; GT09 - Trabalho e Educação; GT10 - Alfabetização, Leitura e Escrita; GT11 - Política da educação superior; GT12 - Currículo; GT13 - Educação Fundamental; GT14 - Sociologia da Educação; GT15 - Educação Especial; GT16 - Educação e Comunicação; GT17 - Filosofia da Educação; GT18 - Educação de Pessoas Jovens e Adultas; GT19 - Educação Matemática; GT20 - Psicologia da Educação; GT21 - Educação e Relações Étnico-Raciais; GT22 - Educação Ambiental; GT23 - Gênero, Sexualidade e Educação; GT24 - Educação e Arte.

2A análise da produção dos GT 05, 09 e 11 da ANPEd, no período de 2000 a 2015, foi feita levando em consideração somente os trabalhos completos disponíveis on-line.

3Aqui estamos considerando apenas os trabalhos aprovados para apresentação oral nos GT 05, 09 e 11 e publicados nos anais das reuniões. Não foram incluídos os trabalhos da categoria pôsteres, os encomendados e os aprovados por mérito, chamados de excedentes. Assim como não foram incluídos os trabalhos apresentados nos demais GTs, mesmo quando contemplaram discussões sobre educação superior.

4Aqui estamos considerando apenas os trabalhos aprovados para apresentação oral nos GT 05, 09 e 11. Não foram incluídos os trabalhos da categoria pôsteres e os trabalhos aprovados por mérito, chamados de excedentes. Assim como também não se incluem os trabalhos apresentados nos demais GTs.

5A Reforma do Aparelho do Estado partiu do pressuposto da existência de quatro setores dentro do Estado: (1) o núcleo estratégico do Estado, (2) as atividades exclusivas de Estado, (3) os serviços não-exclusivos ou competitivos e (4) a produção de bens e serviços para o Mercado. E, a forma de propriedade teria três naturezas distintas: pública, pública não-estatal e privada. Sob essa reforma a forma de propriedade dominante deveria ser a pública não-estatal, ou seja, não-governamental, não voltada para o lucro, ou propriedade do terceiro setor. No que se refere especificamente à educação, esta se localizaria entre os serviços não-exclusivos de Estado que, por sua vez, englobariam os setores sociais e científicos.

6Ver: Soares, 1996. Maria clara couto - Banco Mundial: políticas e reformas. In: TOMMASI, LÍVIA de; WARDE, Mirian Jorge; HADDAD, Sérgio. O Banco Mundial e as políticas educacionais. São Paulo: Cortez, 1996.

7Ver: http//cgge.org.br.

Recebido: 30 de Junho de 2019; Aceito: 12 de Agosto de 2019

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