As estratégias de controle e organização do funcionamento escolar

Através da análise da legislação de reforma, das instruções normativas, dos ofícios, dos editais e atas de concurso, percebe-se como, entre 1922 e 1935, o mando foi praticado na Diretoria Geral de Instrução Pública do Distrito Federal. O período que abrange as administrações Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira reúne uma série de estudos sobre o controle e a organização do funcionamento escolar. Ora vistas em sua especificidade, por outras vezes estudadas em conjunto, as reformas do ensino que então se sucederam não só têm sido questionadas acerca da maneira de dispor dos instrumentos do mando como, também, tiveram retraçadas as suas relações. Penso que o acumulo das reflexões publicadas nessa última década contribuiu muito para a compreensão de questões específicas do exercício do poder no órgão central da administração escolar da capital federal à época.

A pesquisa empreendida nos arquivos de Anísio Teixeira no CPDOC-FGV por Clarice Nunes resultou numa revisão de aspectos da reforma do Departamento de Educação do Distrito Federal em 1932 já um tanto estabelecidos na crítica historiográfica. Por um lado, buscou-se superar os mitos que envolvem Anísio Teixeira a partir do estudo dos seus manuscritos e correspondências e, assim, propor uma melhor compreensão das dificuldades que sua geração criou ao nosso entendimento do momento histórico em que viveram (^{Nunes, 2000}, p. 577). Por outro, ^{Nunes (2000}, p. 578) abordou a gestão de Anísio como “intervenção ordenadora e recriadora do espaço escolar e urbano” e nela vislumbrou “a criação de um campo de identificação dos educadores profissionais”.Sobretudo, valeu-se de variados tipos de fontes para dar conta da fluidez e da plasticidade com que Anísio respondeu aos desafios do seu cotidiano na administração pública. Suas conclusões de pesquisa mostram que os relatórios, artigos, discursos, editoriais e decretos utilizados para análise surgiram em momentos e situações diferentes, com objetivos específicos e em resposta para problemas peculiares. Nesse sentido, em vez de explorar o valor demiúrgico das leis e das instituições estabelecidas com a reforma do Departamento de Educação do Distrito Federal, ^{Nunes (2000}, p. 396) aposta na íntima relação entre as fórmulas jurídicas e as relações de poder implícitas no conjunto do movimento social como elemento explicativo da ação de Anísio Teixeira na direção do ensino público da capital.

O estudo dos periódicos publicados pela Diretoria Geral de Instrução Pública do Distrito Federal entre 1930 e 1935 realizado por Marta Carvalho (¹⁹⁹⁵; ¹⁹⁹⁷; ¹⁹⁹⁸; 2000) ressalta as funções do Boletim de Educação Pública como dispositivo de conformação das práticas escolares. Entre todos os procedimentos que analisa nesse sentido, o delineamento da política editorial das reformas do ensino público da capital é aquele que melhor informa sobre o programa de gestão então acionado. Tratou-se, primeiro, e de acordo com ^{Carvalho (1997}, p. 74), de um empreendimento que contou com condições especiais de produção, circulação e recepção do impresso. Como veículo oficial da administração central do ensino, a publicação do Boletim tinha nos professores um círculo delimitado e muito especial de destinatários e, portanto, um circuito de circulação previsto e garantido pela própria iniciativa de distribuição, além de compor com outras estratégias que a reforma educacional acionava. Depois, a atenção conferida ao controle doutrinário da escola pautou-se não pela prescrição do que ler, do que não ler e de como ler, mas “pelo fornecimento de um repertório de informações e de referenciais críticos que permitissem ao professor assumir, ele próprio, a organização e orientação de suas leituras” (^{Carvalho, 1997}, p. 75; ¹⁹⁹⁵, p. 66). Finalmente, distinguem-se duas fases na edição do Boletim de Educação Pública. A concepção e a organização dos quatro números iniciais ocorreram durante a direção de Fernando de Azevedo e pôs em foco os temas e problemas que a reforma de 1928 priorizou. Os temas de que tratou o Boletim em diversas de suas seções também estavam presentes na lei do ensino e nos discursos de Fernando de Azevedo, conformando uma cultura pedagógica peculiar. Os números subsequentes do Boletim de Educação Pública apareceram na administração de Anísio Teixeira já como lugar de prestação de contas dos atos do Departamento de Educação para um público amplo (Carvalho; Toledo, 2000, p. 87). Nesse momento, mais que a difusão e propaganda de preceitos, importava demonstrar eficácia e lisura administrativa. Assim, o Boletim passa a comportar um número maior de relatórios, atos, leis, comunicados e editais da repartição dirigida por Anísio.

Sobretudo, são as diferenças entre Azevedo e Anísio que os estudos da documentação administrativa e dos periódicos publicados pela Diretoria de Instrução percebem. Do mesmo modo que Carvalho e Toledo sublinharam as diferentes estratégias de apoio técnico e ordenação da prática do professorado presentes no Boletim de Educação Pública que se sucederam entre 1928 e 1935, ^{Nunes (2000}, p. 581) também distinguiu as iniciativas de Anísio em relação aos antecessores. De acordo com suas conclusões, a gestão de Anísio criou uma estratégia que “aprofundou e modificou qualitativamente” tanto a política de conjunto para a rede escolar pública que Fernando de Azevedo e Carneiro Leão iniciaram quanto as ações da Diretoria de Instrução à época para mudar o comportamento dos alunos na direção da valorização da saúde e da moralidade. Fundamentalmente, estudos assim mostram que entre 1928 e 1935 ocorreram redefinições sucessivas no sentido de articular serviços e repensar alvos difíceis de perceber na discussão política sobre as reformas do ensino de então. Nesse sentido, analisando os programas escolares publicados entre 1928 e 1934, Diana ^{Vidal (1998}, p. 95; ²⁰⁰¹, p. 85) mostrou que, no discurso, Anísio e Azevedo empenharam-se “em fazer visível uma comunhão de ideias, que, na prática, se tornava pouco reconhecível”. Suas observações a respeito das acepções de ensino laboratorial e da singularidade das ações reformistas de Azevedo e Teixeira distinguem as diretrizes fixadas para o ensino primário, as normas traçadas para a formação docente e o trabalho de organização administrativa realizados por um e outro na educação carioca.

Para desembaraçar as falas de continuidade estabelecidas entre Anísio e Azevedo, ^{Vidal (1998}, p. 85), por um lado, debruçou-se sobre as diferenças entre os programas do ensino primário nas duas reformas e, por outro, cotejou as diretrizes indicadas para a formação docente. Primeiro, notou que enquanto os programas publicados por Azevedo “assemelhavam-se a um texto normativo” os programas editados por Teixeira, “transformaram-se em pequenos guias didáticos”, percebendo alterações no quadro curricular e nos propósitos da atividade docente. Depois, o foco sobre a reorganização do ensino normal da capital permitiu outras distinções. Assim, ^Vidal(1998, p. 91) adverte que se para Azevedo o ensino normal deveria articular cultura geral e preparo especializado, para Anísio esse tipo de curso deveria possuir o caráter específico que lhe determinava a profissão docente. A análise também esclarece que “o conceito de prática de ensino, abordado à exaustão por Anísio, em diversos textos, não passava de menção nos trabalhos de Azevedo” (^{Vidal, 1998}, p. 94). Conforme adverte Vidal, não que a prática para Azevedo não fosse importante na formação do educador. Ocorre que, e ainda segundo ^{Vidal (1998}, p. 94-95), para ele “a difusão de idéias transformaria a prática” enquanto que Anísio, diferentemente, “percebia a mudança não como uma simples conquista da propagação de um ideário, mas como resposta a uma ação prática”. Finalmente, há a menção às diferenças nos planos das edificações escolares e de recomposição dos serviços administrativos cuja origem era a acepção que Azevedo e Teixeira tinham das finalidades dos serviços que dirigiam. Principalmente, as análises de Vidal destacam alguns contornos da prática discursiva desses educadores, evidenciando as singularidades das suas ações apesar dos enunciados que compartilhavam sobre o desejo de dar novos rumos à educação do país.

Essa percepção das diferenças no fazer administrativo de Azevedo e Anísio na direção do ensino público carioca põe foco sobre as especificidades da gestão de um e outro. Mais ainda, a compreensão das singularidades das suas ações reformistas sugere que as iniciativas da administração também eram constituídas ao sabor de conjunturas e de atuações individuais. Não obstante parecer-me estar correto o que se afirma acerca da racionalização da educação e de seus processos de organização e controle do trabalho escolar à época, o registro administrativo dos educadores tornou possível desvendar-lhe uma dinâmica e criatividade específicas. O estudo dos manuscritos, das correspondências, dos relatórios, artigos, discursos e editoriais produzidos por Anísio e Azevedo indicam-no. Os resultados das pesquisas de Nunes, Vidal, Carvalho e Toledo nessas fontes mostram que a prática administrativa entre 1927 e 1935 extrapolava os estreitos limites do burocrático propiciando reflexões originais. Por um lado, a atuação de Azevedo foi ilustrativa da articulação de iniciativas e serviços na Diretoria Geral de Instrução Pública do Distrito Federal e do peso das redes de alianças que se teciam no Conselho Municipal e na imprensa para a política educacional. O novo Código de Educação de 1928, as novas escolas primárias, o novo prédio da Escola Normal, a edição do Boletim de Educação Pública se constituíam por meio dos ofícios, comunicados, editais e das nomeações que Azevedo controlava. Por outro, os textos de Anísio não só ajudaram a entender a natureza desse poder, mas, sobretudo, captar as contradições abertas pelas possibilidades da administração pública dos serviços escolares. Conforme a visão de ^{Nunes (2000}, p. 594) a reforma de 31 a 35 foi ambígua, o resultado da “tensão entre inflexões que a empurravam para uma abertura real das chances educativas (...) e, ao mesmo tempo, para a formulação de concepções autoritárias”. Portanto, as diferenças que a historiografia aponta entre Azevedo e Anísio não importam por si, mas pelos problemas que colocam. Talvez o mais significativo politicamente é que, embora as iniciativas de reforma da educação do período não tenham configurado exatamente um espaço democrático de ação, de fato, se redefiniram constantemente graças aos incidentes, aos obstáculos, às crises, às resistências encontradas. No entanto, ao fundo das manobras desses dois quadriênios já é possível vislumbrar que sob o discurso da continuidade, existiram diferentes estratégias de organização do trabalho educativo. O estudo de outras fontes administrativas do período permite distinguir mais aspectos do modo como então os principais administradores dos serviços educativos da capital federal exerceram o poder.

A pesquisa nas Atas de classificação por merecimento é um exemplo dessas possibilidades. Trata-se do registro das observações das diretoras escolares a respeito da conduta e do conjunto de ações e de serviços prestados pelas suas professoras adjuntas realizado em reunião com o inspetor de ensino de seu distrito escolar. A finalidade dessa reunião era eleger as adjuntas classificadas para a promoção por merecimento. Sobretudo, essas Atas foram produzidas para documentar o processo de apuração dos resultados de 19271929. Reúnem relatos a respeito da enormidade de fios, dos muitos canais, das inúmeras fibras que trespassavam a prática docente daquele tempo e deixam muitas pistas acerca das incessantes passagens do magistério à superintendência de turno, à assistência escolar, ao cargo de bibliotecária, à função de fiel de tesouraria, à administração da caixa escolar, à direção do círculo de pais e professores, à escrituração escolar, ao auxílio de almoxarifado, ao secretariado de concurso. Não obstante as suspeitas que se pode levantar sobre uma ata e, portanto, as dificuldades de leitura, o seu conteúdo permite conhecer algo do que foi encenado na reunião e, assim, considerar as manobras dentro do discurso registrado. Nesse sentido, os relatos informam sobre as atividades aceitas, protegidas ou criadas pela Diretoria Geral de Instrução Pública que permitiam ao perfil mais “honroso” se distinguir. Qualificativos tais como preparo intelectual e excelente orientação pedagógica, ou indicações sobre o gosto pelo ensino e a vocação para o magistério seguia o protocolo de apreciação e averiguação moral necessário para a indicação à promoção. Portanto, a grande compilação de serviços que o conjunto das Atas dos 28 distritos escolares da capital acaba por compor, também expõe no meandro da ação administrativa todo um trabalho de controle sobre as atividades cotidianas do magistério. A análise dos documentos que se reuniu à época sugere que ocupar-se dos percursos e expedientes próprios do exercício docente nas escolas da capital foi um modo de impor um sistema de coação através da avaliação. A quantidade de referências a serviços extraordinários e em comissão, ao exercício em zona rural, à assiduidade e ao desempenho em classes de alfabetização testemunha a ampla rede de dispositivos que constituía o trabalho docente nas escolas e as pretensões de se desenvolver uma linguagem baseada na observação e na neutralidade para a sua administração.

Também a atenção às estatísticas organizadas pela Diretoria Geral de Instrução Pública no período abre bons veios de trabalho. Primeiro porque as categorias então criadas para quantificar a capacidade de atendimento do sistema escolar ou perceber seu rendimento fazem aparecer a regularidade dos serviços, seus resultados e alcance. Depois, há a criação de seções específicas para a elaboração dos dados. Assim, por um lado, a necessidade de redefinir os serviços de secretaria e a organização do trabalho geral na administração central apontada por Carneiro Leão ainda em 1926 conheceria importantes desdobramentos com a criação de uma 4ª seção na subdiretoria administrativa da Diretoria de Instrução Pública em 1928 para, entre outras atribuições, apurar a estatística geral do ensino. Mas foi sobretudo a organização, em 1932, de uma seção de estatística escolar na Divisão de Obrigatoriedade Escolar e Estatística do Instituto de Pesquisas Educacionais que melhor expressou a necessidade das apurações quantitativas relativas ao ensino da capital federal. Por outro lado, a quantificação do rendimento escolar, das inspeções médicos-escolares ou da expansão da matrícula e frequência não só serviu de instrumento da administração das reformas do ensino, também foi um meio de fabricar índices oportunos. Nesse sentido, é significativo acompanhar a divulgação dos dados apurados na Diretoria Geral de Instrução nos relatórios, na imprensa e no seu impresso oficial, o Boletim de Educação Pública. Logo se percebem as manobras. No final de 1925 Carneiro Leão tinha apurado a frequência e o rendimento escolar desde 1922 e o alcance de atendimento das escolas em relação à sua capacidade instalada para mostrar o máximo aproveitamento que obteve da rede escolar da capital. Entre 1927 e 1930, o foco seria outro. Sem um resultado expressivo na ampliação das matrículas e o fracasso da reforma das escolas e institutos profissionais conforme notícia publicada no jornal O Imparcial sobre as estatísticas organizadas na Diretoria de Instrução no ano anterior, o Boletim de Educação Pública não divulga esses índices. Nesse período, parece ter interessado mais dar visibilidade aos números referentes às atividades de inspeção médico-escolar. A partir de 1928, os números apurados no serviço médico da Diretoria foram regularmente publicados em diversos diários da capital, sendo que, em 1930, ganharam até balanço anual no Boletim de Educação Pública. No quadriênio que se seguiu, Anísio Teixeira ostentou números em muito superiores na matrícula, no ensino profissional, nos serviços médicos e na relação entre o atendimento do ensino público e a capacidade escolar instalada. Entre 1932 e 1935, o Boletim de Educação Pública e os relatórios administrativos de Anísio exploraram os resultados obtidos, entre outras iniciativas, com o desdobramento dos turnos escolares, a criação do ensino técnico secundário e a nova política de construção de prédios escolares. Tudo apareceu publicado então, por vezes como prova da expansão e crescimento conseguidos, ora enquanto indicativo para a organização das escolas (^{Teixeira, 1935}, p. 69).

Outro exemplo nessa direção, a análise dos comunicados publicados pela direção central da educação permite explorar as relações entre a prática administrativa e a imprensa da capital. Entre 1927 e 1930, a Diretoria Geral de Instrução Pública utilizou a imprensa de forma recorrente para veicular seus comunicados. Até então mais comuns nos órgãos de imprensa oficiais do poder público, como era o Boletim da Prefeitura do Distrito Federal, os comunicados do gabinete de instrução frequentemente ganharam as páginas da grande imprensa a partir de 1927. Com textos especialmente escritos como resposta ao noticiário corrente, a série de comunicados dirigida à imprensa carioca pela direção do ensino tratou do fatual. Com isso, a Diretoria Geral de Instrução se inseriu num outro tipo de debate público acerca da educação. Em vez da discussão de ideias e teorias gerais ou de posicionamento político sobre o assunto, sustentou um diálogo a respeito de uma medida, de uma atitude ou decisão. Publicados na imprensa, os comunicados da Diretoria de Instrução disputaram-lhe a verdade dos fatos. No cotidiano da cobertura da instrução pública, foram intervenções na perspectiva de interpretação das reportagens. Por outro lado, propunham maneiras de significar os acontecimentos a partir da perspectiva da administração central do ensino. Esses textos mostram não apenas as polêmicas mais agudas e intensas nas quais se envolveu a Diretoria de Instrução mas, sobretudo, as muitas interferências que as informações noticiadas na imprensa tiveram na enunciação dos fatos e das iniciativas de reforma do ensino de então. Atentos tanto aos efeitos das críticas para o andamento da reforma do ensino quanto às oportunidades de reafirmar a eficácia das ações tomadas, os comunicados da Diretoria de Instrução principalmente implicaram manobras de legitimação. Em busca de apoio público, os responsáveis pela reforma do ensino responderam críticas e esclareceram problemas administrativos utilizando a imprensa. As informações noticiadas nos jornais eram públicas, porém o fato de nem sempre serem pertinentes para o grupo que estava na administração central do ensino tornou a comunicação um fator de tensão. Na luta para garantir uma representação favorável de cada procedimento da reforma do ensino, uma ação contínua sobre esse noticiário se forjou na Diretoria de Instrução. Fernando de Azevedo acompanhou também a oposição que aí se fez, respondendo-a invariavelmente com desmentidos, censuras e contra-informações. Assim, os comunicados da Diretoria Geral de Instrução Pública se distribuíram pelo Jornal do Brasil, pela Vanguarda, pela A Pátria, pela A Manhã, pelo O Brasil, pelo Correio da Manhã, pela A Noite e pelo Jornal do Commercio como um domínio de reinscrição, de conversão ou de adaptação das críticas de outros.

Invenção de subterfúgios e artifícios da ação administrativa

Os registros da ação administrativa no ensino público da capital federal na década e meia que separa a nomeação de Carneiro Leão e a exoneração de Anísio Teixeira, sobretudo, informam a respeito das maneiras de decidir e das práticas de poder numa repartição da Prefeitura. Não obstante as diferenças que aparecem ao se cotejar essa documentação, há nos expedientes utilizados e nas soluções encontradas para organizar o mando uma constante capacidade de se redefinir as estratégias administrativas em relação aos óbices encontrados. Nesse sentido, a insistência com que recentemente a historiografia vem distinguindo as reformas Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira adverte também sobre como contornaram enfrentamentos e oposições. Conforme sugerem as pesquisas de Maria Cristina ^{Zentgraf (1994)}, Sandra ^{Mendonça (1997)} e Josie ^{Silva (2006)}, Carneiro Leão não contou com o apoio que Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira tiveram do gabinete do prefeito. Mesmo assim, reorganizou o expediente interno da Diretoria Geral de Instrução, reformou o processo de promoção docente por merecimento, implantou os testes escolares, organizou o ensino da educação física e expandiu os serviços de assistência escolar. Fernando de Azevedo conseguiu aprovar seu projeto de reforma no Conselho Municipal, tendo, no entanto, de abrir mão da unificação das classes do magistério que inicialmente propunha. Nem por isso deixou de apurar a classificação para a promoção por merecimento na carreira do magistério. A significativa atenção da historiografia pela administração Fernando de Azevedo da Diretoria de Instrução do Distrito Federal reúne análises sobre a especificidade da política de pessoal, do plano de edificações escolares e da rede de compromissos políticos que então se desenvolveu e sugere os modos como o poder foi exercido. A extensão e alcance da reforma institucional que Anísio Teixeira promoveu no Departamento da Educação suscitaram tanto estudos a respeito da forte oposição política então sofrida quanto acerca da renhida resistência de parte dos quadros de funcionários da própria administração educacional. De algum modo, todos os que procuraram estudar as reformas da instrução na capital federal das décadas de 1920 e 30 mostraram haver entre os reveses e o idealizado uma importante série de realizações.

A análise das fontes administrativas não deixa esquecer que o mando funciona com modelos de organização muito permanentes e eficazes no controle das tarefas. Apesar da criação de novas repartições e serviços no período, predominaram a expedição de ofícios, as instruções ordinárias, o protocolo, os editais, as atas e os comunicados como forma de estabelecer as rotinas e esclarecer ou registrar as decisões. Ainda que desse modo, a maneira de controlar o fluxo desses documentos e garantir-lhe a eficiência parece ter sido ação estratégica para discriminar funções e definir competências e atribuições. A respeito das soluções de reorganização do poder na repartição que Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira sucessivamente comandaram entre 1922 e 1935, o que se pode perceber é o quanto há de subterfúgios e artifícios nisso. Sem sequer ver encaminhado seu projeto de reforma da instrução, Carneiro Leão mandou organizar um digesto de leis, compilando tudo que havia de legislação sobre o ensino público da capital para seu uso. Paliativo do qual se valeu Fernando de ^{Azevedo (1929)} para justificar a necessidade de aprovar um código de educação “articulado e harmônico”. Tê-lo conseguido aprovar em 1928 não explica a atuação de Azevedo na Diretoria de Instrução. Sobretudo o estudo dos editais e comunicados da época indicam a concentração de poder que a implementação da reforma do ensino procurou garantir ao gabinete do diretor da instrução. Com a reestruturação do Departamento de Educação entre 1932 e 1933, Anísio Teixeira põe as ações de mando em outras bases criando um conjunto bem individualizado de órgãos especializados. Mais decisivo talvez tenha sido o modo como manobrou para criar e tornar socialmente aceitável os novos arranjos e seus quadros funcionais. ^{Teixeira (1935}, p. 103) não agiu de uma vez só, a partir de uma proposta de reforma integral e desenvolvida “a golpes de lógica e doutrina”. Decidiu-se pela elaboração de iniciativas parciais voltadas, primeiro, para as exigências imediatas porque, segundo entendia, o próprio ensino no Distrito Federal era “profundamente desigual nas condições materiais e pessoais”. A série de instruções que advém daí, do mesmo modo que os comunicados e o digesto da instrução, expressa algo dos reparos e ajustes tidos como necessários à compreensão conveniente ou mesmo ao exercício do mando.

O Digesto da Instrução mandado organizar por Carneiro Leão, entre 1924 e 1925, foi uma tentativa de dar ordem e agilidade à consulta da legislação de ensino. Parece ter sido um expediente cuja finalidade era certificar a administração da legalidade das suas iniciativas, uma forma de referenciar as decisões e assenhorear o diretor da instrução pública do cargo. Segundo ^{Carneiro Leão (1926}, p. 201), sem um Digesto da Instrução seria impossível “ao próprio administrador ter à mão, sempre, nos momentos precisos, tudo quanto, em matéria de lei, existe sobre determinadas questões, ou determinados ponto da vida do ensino municipal”. Assim, o esforço que resultou na compilação e classificação das leis de ensino em vigência também se mostra um meio de dispor da autoridade. Sobretudo, evitava “ter de recorrer às luzes de certos funcionários, colecionadores de retalhos de jornais e senhores de invejável memória” (^{Carneiro Leão, 1926}, p. 201). Nessa perspectiva, compreende-se que a legislação não foi certamente o único instrumento de poder em jogo na administração pública. Assenhorear e dispor da autoridade, por exemplo, constituíam outras maneiras de exercer o mando que justificavam o emprego de estratégias muito diversificadas de controle e poder.

Por meio dos editais publicados entre 1927 e 1930 pelo gabinete da Diretoria Geral da Instrução Pública se vê que Fernando de Azevedo não só operou uma nova política de pessoal como centralizou ações antes distribuídas por outras diretorias. Por um lado, o depoimento de Paschoal ^{Lemme (1984}, p. 36-37) sobre o regime de contratações determinado pelos editais de concurso para provimento dos cargos que a reforma do ensino criou em 1928 indica uma insistente resistência às barganhas da política de nomeações. Nelson ^{Piletti (1982}, p. 204) esclarece que a realização desses concursos foi “uma tentativa de disciplinar um setor até então dependente de fatores circunstanciais”. Na prática, os concursos serviram como instrumento para conferir um caráter mais técnico aos cargos na educação e afeito à consecução dos objetivos da reforma. Por outro, a substituição do edital de concurso para a construção de quatro escolas primárias em 1928 revela algo das manobras de centralização organizadas na Diretoria Geral de Instrução Pública. Severamente criticado pela imprensa, que acusou a inconveniência do julgamento das plantas e projetos ser exclusivamente realizado por técnicos da instrução, o edital foi suspenso para reaparecer dois meses depois já incorporando três engenheiros da Diretoria Geral de Obras e Viação, repartição tradicionalmente encarregada desse tipo de licitação (^{Paulilo, 2007}, p. 247-248). Igualmente, a reorganização de um almoxarifado privativo da instrução pública e a criação de uma clínica escolar consolidaram manobras de centralização das decisões e iniciativas a respeito da administração do ensino na própria Diretoria Geral de Instrução, conferindo-lhe uma maior autonomia.

A reestruturação da Diretoria Geral de Instrução Pública que Anísio Teixeira levou a termo entre 1932 e 1935 não só acentuou essa estratégia como também especializou as atribuições da administração central do ensino. Segundo Clarice ^{Nunes (2000}, p. 237-239), a reforma de então criou uma rede de serviços para atuar sobre a fragmentação do sistema de escolas da capital que, tecida por órgãos consultivos e executivos, produziu um “eloquente esforço ideologizador”. Sobretudo suas pesquisas esclarecem que o impulso realizador e organizador desse esforço buscou na legislação escolar condições para se institucionalizar. Expressão de um minucioso trabalho racionalizador, a copiosa legislação escolar produzida no período foi associada à tradição legalístico-burocrática do exercício do poder no Brasil por interpretações preocupadas em desvelar as práticas de reforma do pensamento do reformador. Os estudos do trabalho de produção das leis, das normas e regulamentos no gabinete de Anísio Teixeira vêm mostrando que as frequentes modificações de decretos, a sucessiva publicação de instruções normativas e as revogações sugerem capacidade de responder às resistências, de lidar com dificuldades imprevistas e manobrar. A própria Clarice ^{Nunes (2000}, p. 396) adverte acerca da íntima relação entre as fórmulas jurídicas e os interesses em disputa na maneira de Anísio conduzir a reforma do departamento de ensino da capital federal. Nesse sentido, o esforço codificador da administração do ensino e as suas oscilações e recuos que as instruções normativas e as revogações acusam se revela como um campo e um objeto de luta nas relações de poder implícitas no conjunto do movimento social.

Operar sobre a lei, manobrar para fortalecer a repartição de instrução pública da prefeitura e agir para dispor de autoridade para decidir foram traços comuns ao exercício do mando por Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira. Em que pese as diferenças nos fazeres, trata-se de soluções com semelhanças marcantes. Há outras já bem compreendidas pela historiografia. Assim, fazer experimentar através da propaganda de ideias, atuar diretamente na formação e atuação docente, nomear e designar constituíram práticas que poderiam ainda ser apontadas por estarem bem estudadas. Contudo, convém insistir um tanto mais na especificidade das estratégias utilizadas em cada novo período administrativo para lidar com as resistências e dificuldades que lhes foram próprias. A reflexão acerca das peculiaridades da organização dos fazeres na Diretoria Geral de Instrução da capital entre 1922 e 1935 remete a problemas interessantes, que trazem à tona os desafios de se fazer uma história das práticas. Desse modo, o conceito de estratégia de Michel de ^{Certeau (1994)} é um aporte de análise útil. No destaque dado às manobras administrativas, a ideia de que são estratégicas as ações que permitem capitalizar vantagens conquistadas, preparar expansões futuras e, assim, obter autonomia em relação à variabilidade das circunstâncias (^{Certeau, 1994}, p. 99) confere alguma perspicácia aos esforços de compreensão do funcionamento da Diretoria de Instrução do Distrito Federal.

Principalmente, Certeau auxilia no estudo desse tipo de procedimentos com advertências fundamentais envolvendo o alcance das relações de força e poder constituídas pelas estratégias. Na sua concepção, é central identificar os usos, a apropriação e, especialmente, a reutilização dos modelos de conduta impostos às pessoas pelas instituições. Nos termos em que ele pensava, a ênfase nos artifícios e subterfúgios de movimentação dos sujeitos num sistema de poder e controle possibilita entrever hábeis utilizações dos significados oficiais, por vezes vantajosas, em parte subversivas. Dessa perspectiva, qualquer abordagem dos procedimentos de poder sobre os outros melhora a acuidade das suas conclusões se reter de Certeau a maneira como pensou as práticas cotidianas.

Tendo isso em vista, outras fontes servem para circunscrever a organização dos fazeres e das reformas do ensino na Diretoria de Instrução Pública do período. Os relatos e as memórias são especialmente interessantes. Por meio desse tipo de registro, chegaram-nos boas versões sobre o cotidiano de trabalho na repartição da prefeitura responsável pela administração do ensino. Parte importante do que se sabe a respeito das dificuldades de Carneiro Leão para lidar com o ambiente político da capital vem de seu próprio testemunho. Relato publicado em 1926 pelo próprio diretor de ensino, para “declarar os motivos da impossibilidade de certos planos, ou realizações” (^{Carneiro Leão, 1926}, p 6), O ensino na capital do Brasil é a referência que melhor sustenta as análises acerca das aperturas orçamentárias, da precariedade institucional e dos triunfos das iniciativas da sua gestão. A impraticabilidade de se submeter um projeto de reforma aos intendentes da cidade, os apoios obtidos junto aos docentes, as articulações para arranjar as demonstrações de educação física, para ensaiar testes escolares e organizar cursos de formação dos professores já em exercício são eventos que não se analisa sem uma clara remissão ao relato publicado por Carneiro Leão. Por meio dele, Josie ^{Silva (2006)}, Sooma ^{Silva (2009)}, Sandra ^{Mendonça (1997)} e Maria Cristina Zentgraff (1994) compreenderam entre outras coisas, as medidas para amenizar as dificuldades financeiras, para viabilizar a realização das festividades públicas e para persuadir sobre os métodos ativos de educação. Do mesmo modo, nas Memórias que Paschoal Lemme publicou em quatro volumes, ele reservou para o período no qual trabalhou na Diretoria de Instrução um significativo depoimento dos seus bastidores. Sobretudo aquilo que revela acerca do expediente e do ambiente de trabalho, seus casos e anedotas, dão uma viva impressão da forma como as relações interpessoais se constituíam e permitiam agir. A própria autobiografia de Fernando de ^{Azevedo (1971)} é uma versão dos acontecimentos de bastidor que convém ter na conta ao apurar as condições sob as quais as manobras de reforma ocorreram entre 1927 e 1930.

A imprensa periódica e os impressos também configuram estratégias de ação importantes de serem compreendidas. Tanto pelos modelos pedagógicos que puseram em circulação quanto pelos meios através dos quais difundiram e impuseram certas apropriações das iniciativas de reforma, esse tipo de fonte foi detidamente estudado por uma historiografia interessada nos dispositivos para introdução de novas práticas docentes durante o esforço de renovação do ensino público nos anos 1920 e 1930. Sobre os impressos, principalmente Diana ^{Vidal (1992)} e Marta Carvalho e Maria Rita de Almeida Toledo (2000) mostraram o papel que o Boletim de Educação Pública teve nas estratégias de reforma de Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira entre 1927 e 1935. Seguindo suas conclusões de pesquisa, percebe-se que seja pelos temas e problemas postos em foco, seja pelo sistema de remissões construído ou pelas articulações que realizava com outras instituições da Diretoria de Instrução, essa publicação não só contribuiu para a implantação de uma cultura pedagógica considerada moderna como alçou à condição de autoridade técnica boa parte dos colaboradores de ambas as administrações. Mas parece estar na imprensa periódica os principais vestígios das manobras que as reformas do ensino realizaram no período. Conforme testemunham os estudos de Nelson ^{Piletti (1982}; ¹⁹⁹⁴) a respeito da reforma Fernando de Azevedo, o noticiário da imprensa diária é fonte que permite lidar com a controvérsia e os temas que a administração central não tratou nos seus órgãos oficiais. Assim, por exemplo, a conturbada tramitação do projeto de reforma, os seus embaraços, as alianças provisórias que viabilizaram sua aprovação e a política de pessoal do período foi percebida e descrita por ^{Piletti (1982)} a partir da leitura sistemática do noticiário dos jornais da capital. Posteriormente, interessado na relação da imprensa com a reforma Fernando de Azevedo, Sooma Silva (1999; 2001) voltou ao noticiário estudado por Piletti para compreender a linguagem utilizada. Atentou “para as regras de enunciação partilhadas pelos veículos de imprensa” e constatou uma prática de produção jornalística central para a legitimação política da reforma do ensino (^{Paulilo et al., 1999}). Em alguma medida, adverte ^{Silva (2001)}, a confusão entre as expectativas de realização da reforma e os ideais de reestruturação do ensino fizeram a iniciativa de Fernando de Azevedo ser considerada uma força motriz de mudanças. Na abordagem desses tipos de fontes, chama a atenção o uso da imprensa e do impresso para envolver a opinião pública. Como instrumentos de comunicação e persuasão as entrevistas, os inquéritos, as reportagens e os artigos de opinião também mostram ser parte da política educacional.

Último exemplo de que tratarei aqui, as correspondências são fontes igualmente úteis para circunscrever as manobras de reforma do ensino na Diretoria de Instrução Pública da capital federal nos anos 20 e 30. Diferentes estudos e publicações lembram que parte do apoio político e das suas solidariedades foram construídas externamente à Diretoria de Instrução. A freqüente correspondência entre Fernando de Azevedo, Lourenço Filho e Anísio Teixeira mostram-no bem. Entre São Paulo e o Rio de Janeiro estabeleceu-se uma articulação que levaria Lourenço Filho ao Distrito Federal primeiro como conferencista e depois como diretor do Instituto de Educação e manteria Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira ainda próximos. Pedro ^{Pagni (2000)}, inclusive, propõe que essa proximidade, apesar de suas idiossincrasias, permitiu consolidar um saber pedagógico a ser difundido aos educadores e a orientar as suas práticas. Por outro lado, há movimentos que foram mais internos, entre colaboradores como a compilação de Maria Luiza ^{Pena (1987)} mostra ao reunir a correspondência de Azevedo com Venâncio Filho, Frota Pessoa, Paschoal Lemme e Anísio Teixeira, mas também de professores e funcionários, para ficar nos dois exemplos trazidos por ^{Nunes (2000}, p. 393). As aspirações em comum que as correspondências testemunham num caso e a vontade de participar ou recorrer das decisões administrativas expressas noutro valem como referência ao estudo das redes de sociabilidade então constituídas e das suas turbulências. Parte dos recuos e das mudanças de rumo, das contemporizações e do dinamismo das conveniências no período das reformas do ensino tem sido elucidada por análises que se debruçam sobre as correspondências. Assim, para Pedro ^{Pagni (2000)} abordar as disputas entre os renovadores, para Marta ^{Carvalho (2004)} compreender os limites políticos impostos às reformas, para ^{Nunes (2000)} discutir a ocupação de certos cargos e a obtenção de privilégios ou para Ana Maria ^{Magaldi (2003)} tratar das indagações das signatárias do Manifesto de 1932 sobre o gesto do grupo envolvido foi imprescindível recorrer a esse tipo de fonte. Sobretudo, trata-se de incursões que deixam ver aspectos significativos das estratégias para amalgamar e consolidar posições perante a provisoriedade das alianças, os limites das ações, os conflitos de interesse e as diferenças de entendimento presentes na implantação das reformas da instrução pública na capital federal na virada da década de 1920 para a de 1930.

Considerações finais

A utilização desses diferentes tipos de fontes apura a compreensão das estratégias de administração do ensino à época, permitindo interrogar os resultados das reformas do ensino também do ponto de vista da organização do mando e do seu exercício. O estudo dos depoimentos, da imprensa e das correspondências não apenas permite matizar os processos de formalização das práticas de administração do ensino. Sobretudo, deixa ver que também se maneja o mando de um lugar suscetível de ser circunscrito e apropriado, exposto aos golpes da astúcia, à prestidigitação, daqueles que lhe escapam. Nesse sentido, a investigação dos dispositivos previstos para atingir certos resultados e os instrumentos concebidos, ou justados para ancorar uma determinada estratégia, está ligada por mais de um modo à compreensão do tipo de organização que então se pôde obter para funcionarem. De todo material que se costuma compulsar em análises assim, a legislação escolar é a que reúne os principais indícios da cumplicidade da administração com a ordenação, o controle e a formalização das práticas para a educação pública. No entanto, a maneira como se quis administrar o ensino na década e meia que separa a posse de Carneiro Leão na função de diretor geral de instrução do Distrito Federal da exoneração de Anísio do Departamento de Educação da Prefeitura da capital deixou no registro pessoal e em notícias da imprensa os vestígios dos diversos obstáculos a contornar nas insistentes tentativas de controle da prática educativa.

Incluir este tipo de fontes no estudo das reformas da instrução pública é útil para constituir uma amostragem geral das ações de que se pôde lançar mão para consolidar um modelo de gestão da população na escola. E, assim, também tentar entender as respostas às circunstâncias e as escolhas por tais procedimentos e tais instrumentos, de preferência a outros. Principalmente porque, a sobrevivência de registros sobre o trivial da administração do ensino e as muitas observações perspicazes que contêm, contribuem para deslindar os interstícios do empreendimento reformista daqueles anos na educação pública da capital federal.

Na hipótese de que os meios administrativos de controle e poder da educação pública não são só feitos de estruturas e regras de organização, desembaraçar algumas falas do período, como sugere ^{Vidal (1998}, p. 76), torna mais fácil entender como “a fala de continuidade, no fazer administrativo, assumiu caráter de diferença”. Embora com um discurso articulado sobre temas comuns, a maneira de Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira pensar a escola, os meios de ensinar e a formação de professores diferiam, resultando em iniciativas singulares de reforma. Outros estudos mostram não ter sido diferente com Carneiro Leão. Cada um desses reformadores cultivou um estilo próprio de tratar da educação e, sobretudo, de atuar na Diretoria Geral da Instrução Pública. Dessa perspectiva, a historiografia recente sobre essas reformas tem explorado aspectos das suas atuações que antes subsumiam numa compreensão de conjunto do movimento de renovação educacional. Assim, as ações de Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira sobre a carreira docente e sua especialização, os espaços e temporalidades da escola, a opinião pública e sobre seus próprios gabinetes já reúnem estudos suficientemente cuidadosos para se considerar as diferenças entre elas. Ocorre que, por esclarecedoras que sejam, essas análises podem dar a impressão de que as iniciativas de reforma e suas manobras dependeram exclusivamente de um cioso exercício do mando.

Evidentemente, é arriscado, conforme advertem os estudos de Foucault e Certeau, tratar o poder e a organização dos seus dispositivos como se fossem uma propriedade ou privilégio de alguém. Tanto a série de procedimentos que ^{Foucault (2003)} analisa enquanto móveis da atuação política, como as práticas que ^{Certeau (1994)} toma por estratégias, previnem a respeito da existência de ações não só capazes de articular um conjunto de lugares físicos onde o poder se distribui, mas também de servir a muitos interesses diferentes e a combates múltiplos. Sobretudo, são abordagens que, para entender algo das disputas mais ordinárias do cotidiano, põem o exercício do poder e do mando em relação àquilo que lhe escapa e resiste. Pensar, conforme sugere ^{Nunes (2000}, p. 393), a direção da instrução pública como uma prática sujeita a relações desse mesmo tipo implica arriscar-se a “elucidar (...) as lutas travadas para manter ou interferir no poder de legislar”. Nessa ordem de preocupações, mais que inventariar os instrumentos e os usos do mando importa compreender como se decide, quando se vacila, e as circunstâncias dos enfrentamentos. A indicação da série de vestígios que vários dos testemunhos da época, a imprensa periódica e as correspondências trazem nesse sentido e que também se pode encontrar na própria legislação e nas fontes administrativas, constituiu o principal esforço deste artigo. Quis sugerir que nos seus empreendimentos de reforma, Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira atuaram em meio a uma rede de relações sempre em atividade e capaz de precipitar ou constranger uma decisão, apoiar ou deter uma ação e, portanto, de produzir efeitos um tanto imprevistos. Beneficiada por uma perspectiva de análise especialmente sensível ao dinamismo desse processo, a abordagem buscou considerar algo das relações entre os administradores do ensino e os setores do funcionalismo, os grupos de oposição política e as demandas populares, documentadas nas fontes coevas.

Não obstante a relevância dos múltiplos confrontos, dos apoios e das resistências e obstáculos a contornar para a compreensão histórica do advento reformista na educação dos anos 1920-30, a envergadura adquirida por Carneiro Leão, Fernando de Azevedo e Anísio Teixeira impõe reflexão. Estudar suas administrações atualmente tem sido perceber as singularidades dos manejos, concebidos ou ajustados, para reorganizar o ensino público. De fato, atualmente, a historiografia faz ver que há nas reformas do ensino na capital federal manobras que sustentaram estratégias muito específicas de atuação e controle. Não tratam diretamente de questões administrativas, mas fornecem uma perspectiva analítica fundamental para se entender o modo como se fazia a reforma do ensino público, sensíveis, por um lado, aos contornos das novas práticas e saberes escolares e, por outro, aos novos termos da politização do campo educacional. Assim, avançaram substancialmente na abordagem dos subterfúgios e artifícios da ação administrativa, reiterando a importância dos dirigentes e mostrando como se materializavam seus discursos nas práticas diárias. Por esse viés o potencial interpretativo das análises de Michel de Certeau e de Michel de Foucault foi explorado no campo da historiografia da educação em estudos que procuraram pôr em relação estratégias modeladoras e táticas de subversão. Sobretudo se favoreceu o mapeamento dos dispositivos de controle e disciplina disseminados nas escolas. Contudo, esse esforço também ofereceu índices para o entendimento das relações de força que definiam as redes em que as práticas se inscreviam. Ao se debruçarem então sobre as estatísticas, as disciplinas escolares, os impressos pedagógicos, as maneiras de apropriação ou as manobras no movimento educacional, as pesquisas na área renovaram a importância de se estudar casos particulares, seja de indivíduos, instituições ou reformas.

Essa história não se explica pela vida das personagens ou pelas instituições que criaram e nem têm interesse nas reformas em si, mas pelos problemas que coloca. A eficácia prática das apropriações que se utilizou então para dar forma a um projeto de dominação social, conforme sugerem as pesquisas de Marta Carvalho, foi percepção cheia de consequências para um melhor entendimento da escola nova no país. A ênfase nas representações através das quais se reconhecia os agentes e mecanismos de dominação e controle próprios à escola tem feito pensar o exercício do poder de acordo com um modelo relacional. Também o estudo das práticas escolares cotidianas alterou a compreensão da história da educação. Antes vista como uma forma de história das idéias, agora está mais preocupada com o significado de atividades como a editoração, a organização do tempo e espaço escolares e a inspeção médico-escolar ou do uso de livros, manuais e cadernos. Enfim, perceber a escola como lugar de conflito e consenso, produzidos social e historicamente, recolocando-a no âmago das tensões sociais, como almejam as pesquisas de Vidal, interdita uma definição categórica do termo reforma. Ao invés, permite tratar o advento reformista a partir das relações que o produziu e das que ele próprio foi capaz de produzir ou, como sugere Thomas ^{Popkewitz (1997)}, segundo os vínculos que estabelece entre os indivíduos e os problemas de governo. Ainda que noções assim ajudem a pensar as transformações em curso nos serviços educativos dos anos 20 e 30, há questões relativas ao exercício do mando um tanto negligenciadas no estudo das reformas de então. Conforme procurei mostrar neste artigo, a discussão das relações entre os dirigentes do ensino e aquilo que ia sendo administrado é conceitualmente pouco refinada. Dentre o que foi maneio para viabilizar o mando na Diretoria Geral de Instrução do Distrito Federal durante as empreitadas de reforma do ensino, os problemas campeiam. Entender o modo como o mando se constituía estruturalmente sem perder de vista que seus significados foram se tecendo ao sabor de conjunturas e de atuações individuais é um deles. Outro exemplo expressa-se nas dificuldades de interpretação das movediças relações entre o que as reformas do ensino procuraram impor e qual foi sua recepção ou entre as formalidades das práticas político-administrativas e os subterfúgios do fazer cotidiano. Nesse sentido, tanto combinar microabordagens a estudos de média e longa duração quanto perguntar quais as resistências operadas e as apropriações efetuadas pelos diversos sujeitos escolares dos modelos que lhes eram impostos ainda abrem bons veios de trabalho sobre a história política das reformas educativas.