El derecho a la educación superior en Argentina y el aporte de las redes académicas

La discusión sobre la democratización universitaria ha adquirido centralidad en las agendas de investigación en los últimos 15 años en Argentina, particularmente a partir de la problematización de la educación superior como un bien público y su creciente revalorización como un derecho universal que debe ser garantizado por los estados (^{Chiroleu, 2009}; ^{Rinesi, 2015}; ^{Del Valle et al., 2016}).

En el caso argentino, este rumbo se conectó con una serie de transformaciones históricas que abonaron una tradición de universidad pública y en progresivo proceso de masificación que se ponen en movimiento con la llamada “Reforma Universitaria” de 1918, con sus demandas de una universidad democratizada desde el punto de vista institucional, vinculada con los problemas sociales y el escenario latinoamericano. En ese trayecto deben contabilizarse el decreto de gratuidad del presidente Perón en 1949, punto de partida de la masificación del sistema, los debates de los años 60 y en relación al rol de la universidad y la producción científico-tecnológica en los procesos de liberación nacional y la creación de decenas de nuevas instituciones estatales, sobre todo en los años 70 y los años 90.

En simultáneo, otras tendencias contrapesaron esa perspectiva democratizadora, desde la irrupción de los lineamientos de las agencias de cooperación internacional y el establecimiento de un subsistema privado en los años 60 hasta la ola de reformas neoliberales, implementadas bajo la concepción de la educación como un servicio desregulado y trasnacionalizado y la sospecha y demonización de lo público, traducida en una mayor presión gubernamental a través de la evaluación y políticas selectivas de financiamiento. En el caso argentino, estas reformas se plasmaron en la Ley 24.521, que rige hasta hoy con algunas modificaciones introducidas en el 2015.

El cambio en el escenario político latinoamericano verificado a comienzos del presente siglo, con la irrupción simultánea de gobiernos populares y progresistas en muchos de nuestros países, derivó en que la Conferencia Regional de Educación Superior (CRES) 2008, auspiciada por la Unesco, diera la espalda a las concepciones hegemónicas durante la década precedente y se pronunciara por una educación superior considerada como bien público y social.

En esta etapa, coincidente en Argentina con los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner (2003-2015), se produce un nuevo ciclo de democratización de la universidad, efectivizado en múltiples acciones. En primer lugar, se crearon dieciocho nuevas universidades en distintos puntos del país y en municipios del Gran Buenos Aires con gran cantidad de población vulnerable. En segundo lugar, se incrementó notablemente el financiamiento a las instituciones y a los organismos de investigación. En tercer lugar, se puso en marcha una batería de políticas sociales que contribuyeron a garantizar la finalización del nivel secundario y promover el ingreso, la permanencia y egreso a los estudios superiores: becas universitarias y becas Progresar (para estudios medios y superiores), provisión de computadoras a adolescentes de escuelas públicas, planes de finalización de estudios secundarios para adultos, transferencias directas como la Asignación Universal por Hijo para evitar el abandono de la educación media por motivos económicos, iniciativas de acompañamiento de nuevos estudiantes por parte de tutores, por nombrar sólo las más emblemáticas. En cuarto lugar, se hizo énfasis en que la producción de conocimientos realizada en la universidad y el complejo científico-tecnológico beneficie a distintos sectores vulnerables y contribuya a la reducción de desigualdades sociales.

Otro aspecto relevante de cambio de rumbo que se puso en escena en Cartagena 2008 fue la revisión de las formas y el lugar de la internacionalización universitaria en la agenda continental. La Conferencia Regional de Educación Superior (CRES) definió un posicionamiento de enfrentamiento con las concepciones mercantilistas de la internacionalización, en tanto ponía en crisis los ideales tradicionales de la universidad y un fortalecimiento de una orientación solidaria, endógena o cooperativa, con integración regional, como una condición necesaria para la democratización universitaria y la producción de conocimientos relevantes para las necesidades sociales de nuestros países.

Esta concepción impactó fuertemente en la política de internacionalización universitaria en Argentina y el Programa de Internacionalización de la Educación Superior y Cooperación Internacional (Piesci) de la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) del Ministerio de Educación, creado en 2003, cuya coordinación fue receptiva a las líneas de acción propuestas en el plan de acción de la CRES 2008.

Estas políticas nacionales se articulan además con las estrategias de internacionalización del Mercosur, que también encuentran un punto de inflexión en el año 2008, con la conformación del sistema permanente de acreditación regional de la calidad académica de titulaciones (ARCU-SUR); el salto cualitativo y cuantitativo de las iniciativas de movilidad y, especialmente, la puesta en marcha de políticas de creación de redes académicas, con iniciativas como el Núcleo de Estudios e Investigaciones de Educación Superior del Mercosur (Neies), creó el plan operativo 2006-2016, que permitió desarrollar redes temáticas y de reflexión sobre el proceso de internacionalización de la educación superior en línea con los desafíos de la integración regional. La primera acción del Neies fue la puesta en marcha de una revista digital llamada Integración y Conocimiento; se pasó luego a la realización de seminarios y, más adelante, se avanzó en el subsidio a redes de investigación en las líneas temáticas definidas como prioritarias: internacionalización, evaluación, diversificación institucional, reconocimiento de títulos, democratización, vinculación universitaria, extensión, educación superior a distancia y el rol de la universidad en el desarrollo ambientalmente sustentable.

La conformación de redes universitarias habilitó una mayor interacción entre las instituciones y sus comunidades académicas, un aprovechamiento de las capacidades para potenciar fortalezas individuales, un punto de partida para permitir que los conocimientos sean compartidos horizontal y verticalmente (entre las universidades y entre éstas y los sectores menos favorecidos de la sociedad) y para el establecimiento de nuevas formas de articulación e integración regional (^{Zarur Miranda, 2008}).

Estas redes han generado estudios regionales en los temas prioritarios y, con ellos, estimularon un campo de conocimiento propio, dado que la investigación se desarrolló en clave regional, superando las visiones cerradas a las realidades nacionales. De esta forma, constituyeron una arena política gravitante para reflexionar sobre la internacionalización de la educación superior y el papel de la universidad en el fortalecimiento del proceso de integración regional (^{Perrotta; Del Valle, 2018}).

Así las cosas, es posible afirmar que estas redes constituyen un impacto reconocible de las propuestas de la CRES 2008; no solo a partir de su capacidad movilizadora para proponer una mirada contestataria a la internacionalización competitiva, sino, especialmente, para generar solidaridades y sinergias que sirvieron para ocupar un espacio de discusión vacío en torno a la CRES 2018. Por ejemplo, un grupo importante de estas redes fue convocante para la realización del coloquio regional Balance de la Declaración de Cartagena de Indias y Aportes para la Conferencia Regional de Educación Superior 2018 (Buenos Aires, noviembre de 2017), que logró concitar la participación de más de 350 investigadores del campo de estudios de la educación superior de toda la región y de un conjunto de actores universitarios para debatir sobre los principales logros y desafíos de los últimos 10 años y generar propuestas la nueva conferencia regional prevista para el año siguiente.

Esta articulación, junto a otras similares producidas en otros lugares del continente, sirvieron para lograr un entramado lo suficientemente sólido para que en la conferencia realizada en Córdoba se reafirmaran los principios establecidos en Cartagena y se promovieran incluso algunos avances discursivos en un contexto político regional más adverso a la ampliación de derechos.

En Argentina, el cambio de gobierno producido en diciembre de 2019 abrió la posibilidad de discutir uno de los grandes temas pendientes del período 2003-2015: la sanción de una nueva ley de educación superior que de manera integral consolide en la normativa argentina la perspectiva de la universidad y la producción de conocimiento como un derecho y un bien público y social, que incorpore las innovaciones democratizadoras reseñadas más arriba y que dote de direccionalidad y sentido para el futuro al sistema universitario argentino.

Esta reforma implicaría también incorporar normativamente la modalidad solidaria y cooperativa de integración regional que se viene desplegando desde la CRES 2008, lo que implica, entre otras cosas, concebir a la educación superior como un instrumento de desarrollo y cooperación entre las naciones, concebir que el derecho excede por mucho la cuestión individual del acceso, permanencia y egreso e involucra la cuestión estratégica de la distribución y apropiación de conocimientos; exigir al sector privado un alineamiento con las necesidades sociales y los objetivos estratégicos del país y la región y reconocer el carácter estratégico de las artes y la cultura en la lucha por la soberanía cultural, el desarrollo sustentable y la integración pluricultural.

Actualmente, en gran medida por la experiencia acumulada por las redes académicas y su accionar coordinado en los debates continentales, no quedan dudas de que garantizar el derecho a la universidad a escala nacional es inescindible de una necesaria perspectiva internacional y cooperativa.

La nueva agenda de la política pública en México

Con el movimiento popular con el que ganó, de manera contundente, la presidencia de la República, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), se propuso llevar a cabo una nueva reforma educativa, derogar la reforma neoliberal que habían impulsado los anteriores gobiernos del Partido Acción Nacional (PAN) y del Partido Revolucionario Institucional (PRI), con el objetivo de crear un verdadero sistema educativo articulado, inclusivo, intercultural y con equidad de género durante el actual sexenio, con una visión de Estado para trascender los límites de su gestión.

En este trabajo, se presentan los términos en los que esto se propone realizar en el nivel de educación superior, sus objetivos, puntos de quiebre y de innovación, tanto al nivel del corto, del mediano y largo plazos, a partir de lo aprobado en la legislación nacional al respecto.

Como ejes centrales de la nueva agenda para la educación superior en México, se plantea su universalización, la coordinación de un sistema nacional de educación superior y su gratuidad, en medio de la actual incertidumbre económica y social (ahora agravada por la pandemia de la COVID-19), para dar respuesta a las demandas recurrentes de conflictos sociales, sobre todo de tipo estudiantil, magisterial y de mujeres, y también para sustentar un modelo distinto al neoliberal que se buscó imponer desde hace más de dos décadas, a través de políticas que se sustentaron en la transferencia de los costos educativos hacia los estudiantes y sus familias, por la vía de fórmulas y mecanismos de financiación bancaria, de váuchers, y de una extrema tendencia a la mercantilización.

Con la iniciativa de una nueva reforma educativa, se debe considerar que la inversión que el gobierno de AMLO deberá de asumir debe plasmarse en una inversión pública del 1 % en relación con el Producto Interno Bruto (PIB) al final del sexenio, y además pasar del actual 39 % del grupo etario correspondiente, a ofrecer espacios al 50 % de este grupo para ir acercando la tasa bruta de escolarización a su “universalización”.

Para alcanzar estas metas, junto con otras de tipo más específico, durante el mes de octubre de 2019, fue abierta la discusión de la Ley General de la Educación Superior (LGES), que sustituye a una inservible Ley de Coordinación de la Educación Superior que data de 1978.

Esta nueva ley, ahora en la agenda de la discusión parlamentaria, se ubica como una de las iniciativas normativas y programáticas más avanzadas que se tienen a nivel de la historia del país, a nivel regional y de muchas similares en el mundo. En los términos en los que se presenta esta iniciativa que busca sustentar una estrategia de transformación, debe destacarse lo siguiente:

El principal reto, ahora, consiste en hacer posible que las universidades hagan hacer valer su voz a nivel nacional, para que se promuevan iniciativas centradas en el combate a la desigualdad económica y social que no sólo contemple el acceso de los estudiantes a todos los niveles educativos, sino a su permanencia, al logro de un perfil adecuado y pertinente que desarrolle sus capacidades de aprendizaje para toda la vida, la garantía de un trabajo digno a sus egresados; y, que, además, presente alternativas para impulsar cambios de fondo en los currículos, en la organización de sus procesos cognitivos, en la gestión del conocimiento moderno, y en la investigación relacionada con la soberanía científica y la innovación de carácter social.

Lo anterior significa pasar de la reforma consensada hacia estrategias de acción, en donde el tema de la desigualdad sea un punto focal de contribución de las instituciones educativas a favor de políticas de inclusión afirmativas, y de eliminación de las grandes diferencias que se han arraigado de manera muy alarmante en el país.

Así, con la puesta en marcha de una nueva agenda nacional que consiste en ampliar y garantizar el más amplio acceso a este nivel educativo, y con la referencia a esquemas de gestión y organización que promuevan la soberanía científica y tecnológica y la autonomía institucional, se debe avanzar en superar de manera definitiva y radical el dominio de una curricula de corte liberal y disciplinaria, hacia modelos alternativos que se sustenten en la interdisciplina, la generación de procesos cognitivos autónomos, una formación docente proactiva y generadora de múltiples capacidades y plataformas de aprendizaje social, avanzando en medio de una profunda crisis social y económica hacia un desarrollo nacional con equidad, justica e igualdad.

La pandemia de la COVID-19 ha venido a trastocar las condiciones sobre las que empezaba a montarse una nueva reforma en la educación y en el nivel superior. Ahora todo ha cambiado. No hay clases en ninguna universidad ni en ningún bachillerato, todo está en línea, todo es a distancia (hasta las relaciones sociales), pero las medidas que se han tomado para hacer frente a estas nuevas condiciones de vida no parecen ser las más adecuadas, ni tampoco están relacionadas en los principios y lineamientos que se presentaron para poner en marcha una nueva agenda educativa.

Se vuelve a dejar afuera de este esquema a millones de estudiantes, y con ello se reproduce y amplía, otra vez, la desigualdad que fomenta la segmentación y estratificación del actual sistema educativo nacional. La población que no cuenta con conectividad ni con computadoras llega al 56 % del total, mientras que para la población de bajos ingresos esta condición solo la tiene el 19 % respecto del total, mientras que en los estratos socioeconómicos más altos se alcanza al 89,7 %. Incluso contar con un aparato de televisión, en los estratos más bajos de la población mexicana, solo se presenta en el 17 % (^{Villanueva, 2020}). Entonces, los que tienen computadoras en sus casas, internet, teléfonos inteligentes, bibliotecas y facilidades para tener todo el tiempo para llevar a cabo sus tareas escolares y educativas son una minoría en el país.

Si lo anterior pudiera reconocerse, debería proponerse organizar un nuevo sistema de aprendizaje social que distribuya materiales de estudio de todo tipo; entregar laptops de forma masiva (hay instrumentos de este tipo muy baratos que pueden conseguirse); que las compañías de telefonía móvil, comenzando por Telmex, otorguen de forma gratuita capacidad y tiempo para usar los celulares de los estudiantes (ya se sabrá cómo controlar esto, por supuesto); diseñar y promover softwares accesibles para toda la población escolar y familiar que promuevan una educación lúdica, entretenida, constructivista, con acceso a libros, revistas y bancos de datos y bibliotecas de todo tipo; abrir todos los canales de televisión con programas de contenido educativo y cultural; organizar una línea telefónica masiva de profesores como asesores, para consultas de los estudiantes de todo tipo y nivel; y, eliminar la idea de que quién no haya cubierto sus clases a distancia, será reprobado cuando la pandemia esté controlada (¿?), y eliminar todo tipo de exámenes ahora y para después. Todo ello, y mucho más puede impulsarse de forma creativa e innovadora.

La universidad pública en Brasil

La universidad en Brasil tuvo una implementación y un desarrollo tardíos en comparación con países latinoamericanos como Perú (siglo XVI), México y Argentina (siglo XVII). Las universidades brasileñas se establecieron a principios del siglo XX y la consolidación se produjo solo décadas después, a partir de las universidades estatales y federales. Posteriormente, se fortalecieron las investigaciones y los estudios de posgrado con una fuerte presencia de la promoción y evaluación de las agencias estatales. Si, a fines del mismo siglo, el acceso a la universidad pública seguía siendo de élite, el inicio del siglo XXI estuvo acompañado de políticas estatales comprometidas con la expansión e internalización de la oferta de plazas, así como con la formulación de nuevos modelos de universidad -con gestión diferenciada, currículos interdisciplinarios y mayor inserción regional. La investigación sobre la educación superior también se expandió en el período, trabajando aspectos de la organización del sistema nacional de educación superior, expansión y acceso, entre otros.

A pesar de estos avances, hay importantes vacíos y temas que son indispensables para los estudios e investigaciones en la próxima década. Se refieren, por ejemplo, a la autonomía universitaria, al acceso previsto por las metas del Plan Nacional de Educación (PNE) para 2024, la mejora de las políticas de acción afirmativa, además del debate sobre la universidad pública y la necesidad de mejorar la organización de programas de enseñanza y currículos de formación.

La autonomía universitaria es central para la afirmación del trabajo académico desde el surgimiento de la universidad moderna y se refiere a la libertad de investigación, docencia y extensión, además de la autonomía en la gestión de los recursos financieros, que se entiende, en el caso brasileño, como parte de la administración pública indirecta, y cumple con la Ley de Responsabilidad Fiscal (^{Ranieri, 2018}). El precepto de la autonomía, sin embargo, varía en el tiempo y en los contextos nacionales. La literatura muestra que el conjunto de instituciones universitarias se ha modificado y se ha vinculado cada vez más a lógicas de producción que se asemejan a las del mercado (^{Slaughter; Leslie, 1997}). En el caso brasileño, el proyecto de reforma universitaria de los dos últimos gobiernos nacionales, divulgado por primera vez en 2017, preocupa a académicos y agentes del ámbito universitario, quienes señalan amenazas a la tradición de investigación y libertad de cátedra en la universidad pública (^{Leher, 2019}; ^{Silva Júnior; Fargoni, 2020}).

Además, existe una oposición política frente al conservadurismo político y moral que actúa para restringir la libertad académica y la autonomía universitaria. Los movimientos conservadores actúan por medio de proyectos de ley en el parlamento, pero también a través de amenazas en las redes sociales y en los medios de comunicación. Buscan monitorear los currículos, contenidos y temáticas en la academia, teniendo como uno de sus principales focos los llamados “temas de género”. Aparece aquí un tema que necesita atención continua por parte de quienes entienden que las universidades no pueden estar sujetas a lógicas que cuestionen el avance del conocimiento libre y legitimado por el interés público, como las lógicas del mercado y las perspectivas que sabotean la libertad de expresión y de investigación.

El Plan Nacional de Educación (2014-2024) estableció como meta elevar la tasa bruta de ingreso en la educación superior al 50 % y la tasa neta al 33 % (18 a 24 años). También planeó asegurar calidad y expansión del 40 % de las nuevas inscripciones en el segmento público. Sin embargo, desde 2015, obstáculos políticos -con la destitución de la presidenta Dilma Rousseff- y económicos han reducido la financiación pública estudiantil y restringido la expansión de inscripciones en instituciones públicas y gratuitas (^{BRASIL, 2014}). Es coherente asumir que no se alcanzarán las metas, ya que en 2018 la tasa bruta fue del 37,4 % y la tasa neta fue del 21,7 % (^{Brasil, 2019}). Ante esta situación y el escenario de crisis actual, hay que analizar las posibilidades y dificultades que enfrentan los diferentes segmentos de estudiantes potenciales en la educación superior. Este es un tema relevante para los debates académicos y políticos en la educación superior en Brasil y América Latina.

Con respecto a las políticas de acceso y admisión a la universidad pública, han ocurrido cambios importantes en Brasil, especialmente desde la Ley nº 12.711/2012, que reglamentó políticas de acción afirmativa para todas las instituciones federales de educación superior (^{Brasil, 2012}). Esta política cambió la composición estudiantil, llegando incluso a los cursos más elitistas y competitivos para los cuales los estudiantes egresados de escuelas públicas tenían menor potencial en la disputa. Se produjeron, por lo tanto, cambios en el perfil de los estudiantes universitarios en las instituciones públicas (^{Nonato et al., 2020}). Estos cambios implican la necesidad de analizar cómo las instituciones y los procesos pedagógicos dialogan con la formación previa de los estudiantes. Paralelamente, es necesario conocer mejor los procesos de elección que hacen los estudiantes con relación a cursos, la socialización académica, las relaciones pedagógicas y las condiciones de permanencia y éxito final.

Aún en el tema del acceso, otro aspecto importante que hay que discutir se refiere a los estudiantes en nivel de posgrado stricto sensu y a los profesores universitarios. Algunas universidades y programas de posgrado en varias instituciones públicas brasileñas han adoptado políticas de acciones afirmativas. Este proceso, que había sido regulado por la Ordenanza Normativa nº 13/2016 (^{Brasil, 2016}), sufrió una discontinuidad con el supuesto de una política gubernamental que declaradamente se alinea con posturas y políticas conservadoras. En cuanto al cuerpo docente en las universidades federales, aún existe una subrepresentación de la población afrodescendiente en el país. En ambos casos, hay potencial para el desarrollo de investigaciones que resalten la situación y ofrezcan subsidios para debates comprometidos con la mejora de las oportunidades de ingreso, así como con la democratización universitaria.

Las universidades se ubican en los sistemas nacionales de educación superior y disputan inserción o protagonismo internacional, obtenidos mediante proyectos de integración regional o lógicas de producción de conocimiento y ciencia global. En este sentido, hay universidades brasileñas que, aunque se encuentren en un país periférico, trabajan con miras a competir por espacios de internacionalización y de posición en los rankings de excelencia. Además de estas, otro segmento de universidades se constituyó en los últimos 20 años en Brasil y que afirma su identidad principalmente por la inserción en sus contextos locales, ofreciendo formación relevante al contexto y con el objetivo de centrarse en la resolución de problemas situados. Si bien ya existen estudios sobre las especificidades del trabajo académico en uno y otro modelo institucional, es necesario profundizar el debate y analizar cómo el conjunto de estas universidades une su desarrollo institucional con la participación de audiencias estudiantiles a las que ofrece plazas y la inserción profesional de egresados en la sociedad.

La universidad pública está en el centro de los debates académicos y políticos en el Brasil contemporáneo. Por un lado, el país cuenta con el mayor sector privado de educación superior de América Latina -en términos proporcionales solo superado por Chile- y, por otro lado, las políticas de gobierno privatizadoras y conservadoras se profundizan, amenazando sistemáticamente el funcionamiento de las instituciones públicas. Eso ocurre no solo a través de declaraciones ampliamente divulgadas que devalúan el trabajo académico en las universidades públicas, sino también por medio de decisiones oficiales que restringen el presupuesto y limitan la autonomía universitaria. El carácter privatista del sistema de educación superior tiende a acentuarse por las estrategias gubernamentales que siguen el modelo económico neoliberal, como señalan ^{Diniz y Goergen (2019}).

Los desafíos planteados a la universidad pública brasileña no se limitan a estos aspectos y se puede discutir más ampliamente muchos otros temas en estudios e investigaciones sobre educación superior. Sin embargo, centrándonos en la tradición y en los cambios por los que pasan las universidades federales en el país, existen temas fundamentales para las investigaciones desde una perspectiva comprometida con el sentido público de estas instituciones.