A formação de professores como campo de disputa: atores e contextos

Preâmbulos

Que vozes são essas que povoam os textos políticos? Que interesses, conflitos, coalizões e forças sociais ativas as atravessam? Em que condições foram produzidas? Por que e como se tornaram dominantes? Essas questões nos põem como problemática que as políticas não podem ser pensadas do ponto de vista do tempo-lugar onde foram geradas, mas na conexão presente-passado e nacional-global que lhes imprime densidade e amplitude.

Em ^{Gramsci (2011}, p. 82) encontramos uma referência para compreendermos a produção de ideias, que move a criação de políticas, em seu sentido de trajetória, perspectiva de que este estudo se nutre.

[...] as ideias e as opiniões não nascem espontaneamente no cérebro de cada indivíduo: tiveram um centro de formação, de irradiação, de difusão, de persuasão, houve um grupo de homens ou até mesmo uma individualidade que as elaborou e apresentou na forma política de atualidade.

Portanto, ideias que povoam, por vezes colonizam os textos de política expressam posições distintas, em disputa, geradas a partir de demandas e horizontes de expectativas cuja localização permite situar os textos na história. É lá onde os discursos são formados, onde indivíduos e grupos se articulam para, num movimento de disputa de interesses, apresentar e influenciar os rumos das políticas públicas, que podemos identificar os elementos de contexto que propiciam a emergência de determinado tipo de política em cada realidade específica.

Esses elementos de contexto, que influenciam as políticas mesmo antes da sua emergência como tal, foram denominados por ^{Bowe e Ball (1992}) de “contextos de influência”. Eles são múltiplos e incluem redes sociais, mídias de comunicação de massa, comissões em diferentes esferas de governo, organizações nacionais, instituições financeiras internacionais, organismos multilaterais, entre outros.

Os contextos de influência não podem ser separados das estruturas que os condicionam. Num país onde a concepção de Estado é menos de provedor e mais de regulador de oferta e demandas de serviços pelo mercado proliferam organizações sociais investidas de “interesse público”, que passam a influenciar diretamente as definições políticas, ainda que não as determinem. No Brasil, o “público não-estatal”, forjado nos setores empresariais, passou a exercer enorme influência sobre o público estatal, ou seja, sobre as instituições do Estado e seus atores políticos.

Por sua vez, a condição capitalista dependente dos países em desenvolvimento, como o Brasil, no contexto de uma globalização econômica excludente, subordina sua soberania. Ao condicionar empréstimos a “ajustes estruturais”, econômicos e sociais, as agências financeiras, como o Banco Mundial, transformam os países em signatários de suas recomendações estratégicas, quer dizer, em “devedores” da agenda de desenvolvimento global por elas determinada.

Do global ao nacional, das influências às apropriações

No Brasil, as reformas educacionais geradas a partir da segunda metade dos anos 1990acompanharam os ajustes “recomendados” para os países em desenvolvimento. No documento intitulado “La enseñanza superior: las lecciones derivadas de la experiencia”, o Banco Mundial configurou os marcos essenciais das reformas no ensino superior e os esforços a serem envidados pelos diferentes países para obtenção de financiamento junto ao Banco: fomentar maior diferenciação entre as instituições e a criação de instituições privadas, diversificar as fontes de financiamento nas instituições públicas, com vinculação entre financiamento e resultado, além de redefinir as funções do governo com relação a credenciamento, fiscalização e avaliação (^{BANCO MUNDIAL, 1995}).

Em conformidade com essa agenda, a ^{Unesco (1997}, p. 37-38) incluiu em suas orientações que a “capacitación docente es un área importante donde la educación a distancia se ha utilizado ampliamente para capacitar futuros docentes, para actualizar la formación académica docentes en actividad [...]”, convertendo-se em força para o desenvolvimento social e econômico. No caso brasileiro, a expansão exponencial das matrículas em cursos de formação de professores no setor privado e, por consequência, a diminuição da ação do Estado neste setor (^{EVANGELISTA, 2019}) não está dissociadadas influências desses organismos nas políticas educacionais.

Por sua vez, essas orientações não se restringiram ao nível das estruturas institucionais, mas alcançaram dimensões mais sensíveis como aquelas relacionadas à identidade e à subjetivação dos professores. Nesse campo, a ^{OCDE (2006)} recomendou que os países devem ter claro o que querem dos professores, o que acham que “o professor deve saber e ser capaz de fazer”, e que “o perfil de competências do professor deve derivar dos objetivos estabelecidos para a aprendizagem do estudante e deve prover padrões que abranjam toda a profissão [...] (Ibidem, p. 13).

A circulação de políticas educacionais em diferentes países do mundo pode ser atestada pela incorporação de discursos das organizações e instituições financeiras internacionais aos documentos oficiais e não oficiais. As influências dessas organizações nas políticas nacionais têm se mostrado amplas pelo alcance global das intervenções regulatórias que promovem e pela atração de atores-chave para a difusão da agenda de reformas. Há de se considerar que a incorporação dessa agenda varia de acordo com a realidade de cada país, de modo que não há transferência automática, mas graus de aderência aos discursos dirigidos aos governos, às escolas e aos professores, enfim, aos destinatários das reformas.

No Brasil, convergências com a agenda neoliberal dos organismos internacionais podem ser observadas desde o final dos anos 1990, no interior do próprio Aparelho de Estado, por atores investidos em cargos de liderança no Ministério da Educação. Em um texto intitulado “Formação inicial de professores para a educação básica: uma (re)visão radical” Mello (1999)¹ apresenta uma série de reflexões sobre as bases que deveriam orientar a revisão da formação de professores no Brasil. A autora coordenou a Comissão que elaborou o documento oficial intitulado “Proposta de diretrizes para a formação inicial de professores da educação básica em cursos de nível superior” (^{BRASIL, 2000}), que foi encaminhado pelo MEC ao Conselho Nacional de Educação. Esse documento reproduziu, em grande medida, o texto da autora.

Em linhas gerais, estes foram os apontamentos de maior significado político pelo seu ajustamento às “recomendações” das instituições financeiras internacionais e organizações multilaterais:

O texto “Formação inicial de professores para a educação básica: uma (re)visão radical” tem uma importância política pelas influências que exerceu no Ministério da Educação e, posteriormente, no Conselho Nacional de Educação. Suas referências incidiram diretamente na política de formação inicial de professores para a educação básica nos anos que se seguiram.

Os anos 2000 inauguram uma nova fase de governo sobre a formação de professores no Brasil. Dá-se início, então, ao ciclo das diretrizes curriculares nacionais, instrumentos que visam normatizar processos de mudança. Segundo ^{Barroso (2005}, p. 733), o “processo de regulação compreende, não só, a produção de regras [...] que orientam o funcionamento do sistema, mas também o (re) ajustamento da diversidade de acções dos actores em função dessas mesmas regras”. Em 20 anos foram geradas três resoluções: CNE/CP nº 01/2002, nº 2/2015 e nº 2/2019.

A Comissão Bicameral que elaborou a Resolução CNE/CP nºde 01/2002 estava assim constituída. Edla de Araújo Lira Soares, Éfrem de Aguiar Maranhão, Eunice Ribeiro Durham, Guiomar Namo de Mello, Nelio Marco Vincenzo Bizzo, Raquel Figueiredo Alessandri Teixeira(Relatora) e Silke Weber (Presidente). Dos 7 membros designados para a Comissão apenas 2 não estavam vinculados ao núcleo de base do governo FHC².

A presença da Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação- Anfope, na presidência da Comissão Bicameral trouxe elementos dissonantes ao Parecer, mas que foram silenciados na Resolução. Destacamos especialmente a concepção de pesquisa³que foi incorporada ao Parecer, uma construção negociada já que a pesquisa sistemática como conteúdo curricular na formação inicial de professores era contestada pelo grupo hegemônico na Comissão, em especial por Guiomar Namo de Mello, que no texto de 1999 já havia enfatizado que a pesquisa deveria ter relação direta com o ensino.

Teorias são construídas sobre pesquisas. Certamente é necessário valorizar esta pesquisa sistemática que constitui o fundamento da construção teórica [...]. De modo semelhante, a atuação prática possui uma dimensão investigativa e constitui uma forma não de simples reprodução, mas de criação ou, pelo menos, de recriação do conhecimento. (BRASIL, 2001, p. 24).

Nesse diapasão, o voto em separado do conselheiro Nélio Bizzo expôs sua divergência coma retórica neoliberal do núcleo de base do governo FHC, especialmente sobre o preparo inadequado dos professores, a ineficiência da escola e das universidades públicas brasileiras.

Repilo, de forma veemente, qualquer tentativa de estabelecer relação de causa e efeito entre os pobres resultados em testes de desempenho dos alunos da educação básica e um suposto “despreparo” de seus professores. [..] A excelência dos cursos de graduação mantidos por universidades onde se realiza pesquisa é de amplo e notório conhecimento, com comprovação objetiva, externa e independente. (BRASIL, 2001, p. 60).

O Parecer que resultou do trabalho da Comissão Bicameral foi aprovado em maio de 2001, mas a Resolução só entrou em vigor em fevereiro de 2002. Em linhas gerais, mais homogênea que o Parecer, a Resolução espelhou a “Proposta de diretrizes para a formação inicial de professores da educação básica em cursos de nível superior” (^{BRASIL, 2000}), transformando em política de governo a “(re) visão radical” idealizada por Guiomar Namo de Melo.

Em quase 20 anos da aprovação das Diretrizes de 2002, podemos afirmar que a agenda da privatização imprimiu um ciclo vicioso de mercantilização dos cursos de formação de professores, com crescimento exponencial da oferta de vagas na modalidade a distância, o que significa que o projeto neoliberal, ainda que, com outros fins, logrou êxito nos governos posteriores.

Segundo ^{Leher (2019}, p. 77):

Foi em nome da democratização do acesso à educação superior, notadamente no segundo governo de Lula da Silva e, a seguir, do governo Dilma Rousseff, que a mercantilização assumiu proporções que levou o Brasil a ter a educação mais mercantilizada do mundo.

Essa foi uma das realizações mais bem-sucedidas do projeto neoliberal iniciado nos anos 1990. A máxima “menos Estado e mais mercado” triunfou pelas proporções que a mercantilização assumiu, mas de certo modo houve menos Estadona geração de diretrizes para a formação inicial de professores da educação básica. Nos dois governos Lula da Silva a reformulação das Diretrizes de 2002 não entrou na agenda política do Ministério da Educação, ficando numa espécie de limbo até meados do primeiro governo Dilma Rousseff.

A descontinuidade de projetos e as novas arenas de luta: a formação inicial de professores em permanente recomeço

Ainda que os sujeitos-chave da reforma de 2002 tenham perdido espaço de influência no Aparelho de Estado a disputa de projeto não arrefeceu, apenas mudou de lugar, permitindo evidenciar, de forma mais contundente, o campo político-ideológico que veio se construindo até a aprovação da reforma de 2019. A mídia impressa e on-line, em especial a Revista Veja, contribuiu na difusão das ideias desses atores.

A agenda do projeto neoliberal para a formação inicial de professores no Brasil se manteve inalterada no pós-1990. Com um discurso mais persuasivo e performático antigos debates voltaram à arena de disputa. A defesa de um curso específico para a formação de professores da educação infantil e anos inicial do ensino fundamental, o curso Normal Superior, se construiu sob as mesmas estratégias: a desqualificação das instituições universitárias, a quem seus críticos atribuem “valorização excessiva da pesquisa acadêmica e da elaboração teórica” em detrimento da prática (DURHAM, s/d, p. 4). Essa desqualificação compõe a retórica neoliberal desde os anos 1990.

O que esse discurso esconde? A flexibilização do ensino superior, e a retórica da flexibilização confronta lutas históricas pela expansão do ensino superior universitário e público, onde os professores deveriam ser formados. Segundo ^{Durham (2008}, p. 4) “nos países onde o ensino superior funciona, apenas um grupo reduzido de instituições concentra a maior parte da pesquisa acadêmica, e as demais miram, basicamente, os cursos de graduação”. As instituições de pesquisa estão destinadas aos “alunos que podem de fato vir a se tornar Ph.Ds” (Ibidem, p. 4). Uma universidade de excelência para poucos e, para a maioria, outras modalidades menos exigentes encobrem a formação flexibilizada e certificadora que está reservada para a extensa massa de força de trabalho.

A resposta para os “sobrantes” é mercantil e eles englobam os futuros professores, para os quais se deve criar “um sistema por meio do qual a iniciativa privada que forma professores preste um serviço de qualidade (^{MELLO, 2011}, p. 4), com subsídios públicos. Esse sistema fará o que já está fazendo, incorporar o modo de organização do conteúdo adotado pelos cursinhos, criar materiais que possam servir aos professores e vender para as demais instituições. Para os professores das escolas públicas brasileiras o que o neoliberalismo vislumbra é a formação precarizada, que culmina num discurso amplamente difundido: “o professor precisa de uma formação mais prática” (Ibidem, p. 1).

No âmbito estatal, na segunda década dos anos 2000, a aprovação de novas diretrizes para a formação inicial de professores da educação básica entrou na agenda do Conselho Nacional de Educação. A revisão das Diretrizes aprovadas no governo Fernando Henrique Cardoso iniciou em 2012 e foi concluída em 2015 com a promulgação da Resolução CNE/CP nº 2/2015. Não é propósito deste texto analisar as especificidades dessa Resolução, mas situá-la no campo das lutas pela definição das finalidades da educação e da formação dos professores, ao mesmo tempo chamar a atenção para a descontinuidade das propostas políticas neste setor.

As Diretrizes de 2015 expressaram a composição política do CNE, em particular da Comissão Bicameral a quem coube a responsabilidade de elaborar o Parecer e o projeto de Resolução. Dos 11 membros da Comissão bicameral nove estavam vinculados a universidades públicas, com atuação em órgãos executivos das diferentes esferas de governo, assim como em órgãos normativos e de coordenação das políticas educacionais, além de militância em organizações e entidades científicas do campo da educação. Essa configuração permitiu legitimar o projeto de formação de professores formulado no interior das entidades científicas do campo da educação e do movimento social articulado em torno deste projeto.

Entre as características mais importantes das Diretrizes de 2015 podemos destacar a busca da superação, em sua estrutura e conteúdo, da dicotomia existente entre a formação inicial e continuada, formação e condições de trabalho, remuneração e carreira, indicando referenciais para uma política nacional global de formação e valorização dos profissionais da educação, apontando, também, perspectivas consistentes no campo da formação dos professores na defesa de uma formação unitária. Além desses aspectos, reconhece a gestão educacional dos sistemas de ensino e das unidades escolares da Educação Básica, nas diversas etapas e modalidades da educação, como atividades pedagógicas dos profissionais do Magistério.

As Diretrizes de 2015 incorporaram em seu texto princípios formativos elaborados pela Anfope e articulados na proposta de Base Comum Nacional - BCN, orientadora de uma proposta curricular para formação que abrange, em síntese, uma sólida formação teórica e interdisciplinar sobre o fenômeno educacional, unidade teoria e prática, trabalho coletivo e interdisciplinar, compromisso social, gestão democrática, articulação entre formação inicial e continuada e avaliação permanente dos cursos dos profissionais da educação.

Após a aprovação das Diretrizes de 2015 se iniciou no país um amplo processo de reforma da educação básica sob a coordenação do Ministério da Educação. Entre 2015 e 2018 o país se mobilizou em torno da elaboração da Base Nacional Comum Curricular - BNCC prevista no Plano Nacional de Educação, aprovado no ano de 2014, processo que resultou em muitas versões de documento e em muitas disputas sobre o que deveria ser um currículo nacional para a educação básica. Não é nosso objetivo analisar a BNCC da educação básica, mas demarcar a importância deste contexto para a privatização da política como governança coorporativa (^{BALL E YODELL, 2007}).

Em torno da Base se ergueu um sistema de governança de grande envergadura coordenado pela organização Todos pela Educação, que reúne um conjunto de outras organizações sociais criadas a partir dos anos 2000, em sua maioria, sob o mote da valorização da participação do "público não-estatal" na definição das políticas educacionais. Entre as organizações mais influentes se destacam: 1) Cátedras não universitárias (Cátedra Instituto Ayrton Senna, Cátedra Instituto Unibanco); 2) Fundações (Fundação Lemman, Fundação SM, Fundação Itaú Social) Institutos (Instituto Natura, Instituto C&A, Oi Futuro) e Centros de excelência (Centro de Excelência e Inovação em Política - CEIPE/FGV, Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária - CENPEC).

O Movimento pela Base, patrocinado por essas organizações, colocou luz sobre este enorme setor de oferta de serviços educacionais que incluiu entre suas frentes de ação “ocupar posições estratégicas e intensificar articulação junto aos principais setores e tomadores de decisão de políticas públicas na área de educação” (INSTITUTO ^{UNIBANCO, 2021}), organização mais antiga entre as citadas neste texto. Com maior poder econômico e político essas organizações atraíram o setor público para o seu campo de interesses, produzindo estudos em grande escala e organizando eventos para difundir seus resultados e ideias.

Para ^{Felipe (2020}, p. 85-86), a participação dessas organizações nas decisões políticas trouxe uma complexificação à esfera pública. Nesse sentido:

[...] foram atores vinculados a essas organizações os responsáveis por fornecer a interpretação hegemônica dos problemas da educação brasileira e de suas soluções em espaços importantes de formação da consciência social de profissionais da educação e da sociedade em geral.

O ajustamento do sistema educacional às necessidades do mercado nas reformas educacionais mais recentes (BNCC da educação básica e BNC da formação de professores) foi em grande medida articulada e patrocinada por essa confluência de interesses entre instituições do Estado e setores empresariais.

Com o Golpe de 2016, que resultou no impeachment da presidente Dilma Rousseff, o Aparelho estatal foi reconfigurado para aclimatar as reformas pretendidas pelos grupos que lhe deram sustentação. Na pasta da educação, dois acontecimentos tiveram desdobramentos para a redefinição das políticas educacionais: o primeiro, a recomposição do CNE em julho de 2016, que resultou na ampliação da participação do setor privado-mercantil e do setor privado dito sem fins lucrativos. O segundo, a designação da socióloga Maria Helena Guimarães de Castro para a Secretaria Executiva do Ministério da Educação⁴, com histórico de trânsito tanto no setor público como no setor privado.

Essa recomposição político-ideológica exerceu influência sobre reformas importantes, como a Reforma do Ensino Médio, em 2017, que alterou o art. 62 da LDB. No inciso 8º desse artigo se lê: “os currículos dos cursos de formação de docentes terão por referência a Base Nacional Comum Curricular”, formulação atualizada da simetria invertida, basilar ao projeto neoliberal formulado em 2002.

Não menos importante foi a segunda recomposição do CNE, em outubro de 2018, que trouxe para o Aparelho de Estado lideranças reconhecidas desse projeto e suas novas alianças, com destaque para Maria Helena Guimarães de Castro, ex-secretária executiva do MEC no governo Temer e Mozart Neves, Diretor de Articulação e Inovação do Instituto Ayrton Senna. Merece atenção o fato de que, a partir das informações declaradas nos currículos dos 24 membros do CNE, 9 estarem ligados ao setor privado-mercantil e ao setor privado nomeado como sem fins lucrativos, além de organizações multilaterais como a Unesco, a OCDE e a OEA.

A Comissão bicameral designada pelo CNE para elaborar o novo projeto de Diretrizes foi assim constituída: Maria Helena Guimarães de Castro (Presidente), Mozart Neves Ramos (Relator), Alessio Costa Lima, Antonio de Araujo Freitas Júnior, Antonio Carbonari Netto, Aurina Oliveira Santana, Francisco César de Sá Barreto, Ivan Cláudio Pereira Siqueira, Luiz Roberto Liza Curi, Nilma Santos Fontanive e Suely Melo de Castro. Segundo Evangelista (2019, p. 3) nesta Comissão “apenas duas pessoas apresentam vínculos com instituições públicas de ensino superior [...]”, os demais estavam vinculados ao setor privado e às organizações que representam seus interesses, o que evidencia a privatização da política no CNE.

O escopo teórico-político da Resolução CNE/CP nº 2/2019 se manteve inalterado comparativamente à Resolução CNE/CP nº 01/2002. Por sua vez, a BNC da formação de professores, inexistente na formulação de 2002, apenas adaptou operfil profissional dos referenciais australianos para a realidade brasileira, ignorando o próprio processo de produção desses referenciais em seu país de origem. O que poderia ensejar um grande debate nacional não aconteceu, porque o CNE chamou para si o poder de decidir que perfil profissional docente interessa e a quem interessa.

As Diretrizes de 2019 ampliaram o poder de intervenção do Estado nas instituições formadoras pelo caráter mais prescritivo que descritivo que o texto assumiu. De fato, o texto se configura mais como currículo que diretriz, se a tomarmos como “linhas gerais que orientam um projeto”, conforme definição do Dicionário Michaelis. Diretrizes definem finalidades orientações, princípios e objetivos que devem se converter em projetos institucionais específicos nos mais diversos contextos educativos. Hegemonizar soluções e resultados foi a tônica da Comissão que elaborou as Diretrizes.

Como afirma Evangelista (2019, p. 8),

Estamos frente a um movimento de produção de hegemonia burguesa que lança mão da escola, em todos os seus níveis, para produzir força de trabalho dócil, a baixo custo e por meio de formação rebaixada do ponto de vista da aquisição do conhecimento científico.

As formas de produção dessa hegemonia abordaremos na próxima seção, quando aprofundaremos o texto da reforma em dois temas: o lócus e o currículo dos cursos de formação de professores com base nas Diretrizes em análise.

Do lócus ao currículo dos cursos de formação docente: o novo gerencialismo

Preliminarmente, consideramos pertinente indagar o próprio processo de construção da política, especialmente no que diz respeito à participação nos processos de decisão, às esferas de poder que foram fortalecidas e ao tipo de ação que a política convoca, de soluções únicas ou de soluções criativas.

No que se refere ao processo de participação política, o tempo é uma referência importante. O processo que resultou na Resolução CNE/CP nº1/2002 foi instaurado em agosto de 2000, com a designação da Comissão Bicameral, e concluído em fevereiro de 2002, com a promulgação da Resolução. Nos termos do Parecer CNE/CP nº009/2001, “o documento [...] foi submetido à apreciação da comunidade educacional em cinco audiências públicas regionais, uma reunião institucional, uma reunião técnica e uma audiência pública nacional” (^{BRASIL, 2001}, p. 2). O tempo investido supõe maior esforço de negociação, de mediação dos conflitos, próprio da política.

Em movimento contrário, o processo de construção das Diretrizes de 2019 se fez sob a negação da política. A designação da Comissão Bicameral ocorreu no dia 8 de abril de 2019, por meio da Portaria CNE/CP nº 10, e a aprovação do Parecer 22/2019, com a proposta de Resolução, em 7 de novembro de 2019, portanto, 6 meses após a designação da Comissão. Segundo o Parecer, “a Comissão Bicameral realizou uma série de reuniões com diferentes setores da Educação brasileira" (^{BRASIL, 2019a}, p. 2), sem explicitar quando e que setores foram ouvidos. O documento registra uma única Audiência Pública, que ocorreu em 8 de outubro de 2019. Tal açodamento sugere que os procedimentos adotados visaram acelerar o processo de construção, portanto, neutralizar os conflitos e concentrar as decisões entre poucos.

Neste caso, nem as instituições do Estado, como as universidades públicas, nem as organizações da sociedade civil não representadas na composição do CNE puderam participar, em condições democráticas, dos processos de decisão. Uma pseudoparticipação é o que se produziu na única audiência pública nacional, porque efetivamente pouco acrescentou ao documento final.

A maior ou menor participação na implementação da política é um aspecto igualmente relevante porque reporta, igualmente, as preocupações com as relações de poder. A Resolução CNE/CP nº de 1/2002fortaleceu dois conceitos-chave das políticas neoliberais, a descentralização e a autonomia. O texto afirma que “nestas Diretrizes, é enfatizada a flexibilidade necessária, de modo que cada instituição formadora construa projetos inovadores e próprios, integrando os eixos articuladores nelas mencionados” (^{BRASIL, 2002}, p. 6). Ainda que não se possa separar a ação de regulação de um Estado forte na definição dos “eixos articuladores” da política, a flexibilidade na implementação das ações trouxe certo grau de autonomia às instituições num contexto em que a avaliação de resultados não logrou maiores êxitos. Esses conceitos basilares das políticas neoliberais foram silenciados nas Diretrizes de 2019.

A emergência de tendências centralizadoras na concepção da política pública pode estar associada, no caso da definição de diretrizes para a formação inicial de professores, a aspectos inter-relacionados. O primeiro deles é a cultura empresarial da Comissão Bicameral adquirida na sua atuação no setor privado, nas organizações corporativas do setor privado e nos organismos multilaterais. O segundo, em relação com o anterior, são as redes de influência dos membros da Comissão, que incluem organizações empresariais que vendem reformas por meio da produção e difusão de pesquisas comparativas. O Instituto Canoa, contratado pelo Movimento Profissão Docente⁵ para analisar as diretrizes de formação docente de 10 países com boa evolução de desempenho no Pisa, forneceu ao CNE um conjunto de referências baseadas na associação entre desempenho e a existência de “claras orientações do que deve ser contemplado nos currículos das instituições formadoras” (BRASIL, 2019a, p. 11).Em síntese, a emergência de tendências centralizadoras no processo de geração de políticas educacionais na conjuntura atual reflete essas faces da privatização da coisa pública.

Nessa perspectiva, o princípio da flexibilidade deu lugar à centralização de decisões sobre processos que não podem ser “transferidos” das instituições para o CNE, sob o risco de transformar aquelas em extensão deste. Regular de fora para dentro o que deve ser ensinado, como e quando limita o pleno exercício da autonomia universitária e descaracteriza o fim último da educação, que é favorecer a participação livre das pessoas na definição de seu destino comum. Segundo ^{Lima (2014}, p. 1075), “a centralização da educação, seja de tipo concentrado ou desconcentrado, revela-se, então, em contradição profunda com as possibilidades de uma gestão democrática”. A centralização generaliza soluções e imprime menor capacidade de gestão democrática ao nível local. Por outro lado, quanto mais centralizadas são as decisões menos as instituições públicas podem cumprir a sua função pública de defesa e promoção da cidadania para todos.

A defesa da autonomia das universidades públicas perpassa pela defesa do ambiente educativo inerente ao cumprimento das suas funções de ensino, pesquisa e extensão. Com outras instituições, elas são solidárias da responsabilidade da formação de professores para a educação básica, tarefa que cumprem a várias décadas. Em que se transformarão os cursos de formação de professores das universidades públicas diante do avanço das corporações nacionais e internacionais - com adesão de setores do Estado, que pretendem referenciar a formação em nível superior aos conhecimentos, habilidades e competências da educação básica?

No Brasil, a ideia de referenciar a formação de professores ao currículo da educação básica foi sendo construída pari passu à diferenciação do lócus de formação. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/1996, ao dispor sobre o lócus da formação, admitiu a coexistência de duas estruturas diferenciadas, as universidades e os institutos superiores de educação. Contudo, na contramão da flexibilização que este primeiro ciclo de reformas neoliberais pretendeu instituir, o presidente Fernando Henrique Cardoso, por meio do Decreto 3.276/1999, quis consignar aos institutos superiores de educação a exclusividade pela formação dos professores da educação infantil e dos anos iniciais do ensino fundamental, retirando esta competência dos cursos de Pedagogia existentes no País.

A resistência protagonizada por entidades científicas, fóruns e instituições formadoras impôs derrota parcial ao governo, o que resultou na publicação de um novo decreto, o Decreto 3.554, de 7 de abril de 2000, alterando o disposto no Decreto anterior: “a formação em nível superior de professores para a atuação multidisciplinar, destinada ao magistério na educação infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental, far-se-á, preferencialmente, em cursos normais superiores” (^{BRASIL, 1999}, p. 1).Quase 20 anos depois, no governo Temer, o art. 62 da LDB foi alterado, suprimindo a referência ao lócus da formação, mas disciplinando a atuação dos institutos superiores de educação na formação de professores da Educação Básica.

Nas Diretrizes de 2019, o lócus da formação se tornou uma questão secundária. A racionalização curricular e pedagógica que ela instituiu equiparou todos os cursos de licenciatura ao padrão normal superior. Ao fazê-lo materializou a máxima “diversos ‘locus’, uma só missão” (^{MELLO, 1999}, p. 17), (re)recentralizando os cursos pela racionalidade técnico-instrumental do Normal Superior.

O aprofundamento da lógica gerencial nas novas diretrizes para a formação de professores pode ser observado na homogeneização de processos (proposta curricular e pedagógica) e não apenas de resultados e no paradigma do conhecimento útil que estrutura todas as ações educativas a que ela convoca. Segundo Del Pino, Vieira e Hypólito (2009, p. 115), o gerencialismo “cria a ilusão de que as decisões educativas estão livres de qualquer imposição, naturalizando posturas individualistas, hegemonizando soluções e resultados”. De fato, há mais constrangimentos nessas decisões que aquelas que se tomou nas Diretrizes de 2002 e 2015.

Dizer o que fazer... o currículo em tempos de intervenção

A Resolução CNE/CP nº 2/2019 ampliou o campo de intervenção do Estado na formação inicial de professores para a educação básica ao prescrever temáticas a serem privilegiadas no currículo dos cursos, o seu ordenamento em três grandes grupos e a carga horária desses grupos. Para além de decisões técnicas, essas decisões demarcam opções teóricas e políticas da Comissão que as formulou. Vejamos:

A referida carga horária dos cursos de licenciatura deve ter a seguinte distribuição: I - Grupo I: 800 (oitocentas) horas, para a base comum que compreende os conhecimentos científicos, educacionais e pedagógicos e fundamentam a educação e suas articulações com os sistemas, as escolas e as práticas educacionais. II - Grupo II: 1.600 (mil e seiscentas) horas, para a aprendizagem dos conteúdos específicos das áreas, componentes, unidades temáticas e objetos de conhecimento da BNCC, e para o domínio pedagógico desses conteúdos. III - Grupo III: 800 (oitocentas) horas, prática pedagógica [...]. (^{BRASIL, 2019b}, p. 6).

Além do conteúdo e da sua sequenciação, as prescrições avançam para a organização do tempo curricular. Assim, define que para o grupo I “a carga horária de 800 horas deve ter início no 1º ano” e para o grupo II “a carga horária de 1.600 horas deve efetivar-se do 2º ao 4º ano”.

Numa atuação sem precedente nas reformas anteriores, “oferece” às instituições formadoras uma perspectiva de organização curricular compartimentada, alicerçada na justaposição de conhecimentos comuns e conhecimentos específicos e sob uma lógica de hierarquização e sequenciação que remonta aos anos 1970. Nesse âmbito cabem três perguntas: O que os professores devem saber-fazer? Por que foram legitimados? Qual o sentido da escolha de certa forma de sequenciação e não de outra.

Para os reformadores da educação a tarefa dos professores da educação básica é “cuidar da aprendizagem dos alunos” (BRASIL, 2019b). Em simetria invertida, é a tarefa dos cursos de formação docente, que devem dedicar, no mínimo, três anos ao desenvolvimento das competências previstas na BNCC da educação básica. Os conhecimentos considerados necessários à mobilização dessas competências foram sequenciados segundo a lógica gerencial-empresarial das teorias tradicionais de currículo, que pressupõe uma organização baseada na justaposição entre teoria e prática, comum e específico, geral e particular.

O predomínio dos conhecimentos específicos que integram o currículo da educação básica na estrutura curricular dos cursos de formação demarca escolhas teóricas e políticas em favor da relação funcional entre educação e trabalho. Para os futuros professores formar-se equivale a dominar habilidades técnicas, isto é, aprender a trabalhar, desprovendo-os de competências críticas, habilidades de transformação, capacidade de imaginação e criatividade indispensáveis à interpretação e à transformação do mundo social” (^{Lima, 2012}, p. 49).

Aos novos trabalhadores é preciso garantir a manutenção da sua condição de subordinação, reduzindo os conhecimentos que permitem problematizar os seus condicionantes sociais e históricos. Como afirma ^{Arroyo (2014}, p. 13), o currículo que não dialoga com a pobreza contribui para negar a “milhões de alunos (as) pobres o direito a conhecimentos sérios e aprofundados sobre a sua condição”. O currículo pelo qual se pretende resolver o problema da qualidade da educação básica é, justamente, aquele que mais distancia os futuros professores das suas problemáticas mais urgentes.

Esse predomínio de conhecimentos próprios do trabalho responde ao apelo de inovação do mercado que requer controle sobre as competências escolares e sobre a performance dos sistemas educativos em testes nacionais e internacionais. A avaliação dessa performance pressupõe uma base global de conhecimentos que permita comparar resultados, e é por meio destes mecanismos que se pretende forjar a nova força de trabalho necessária à elevação das taxas de crescimento econômico.

A formação de professores tem o seu quinhão neste ajustamento da educação às exigências do mercado. É neste contexto de redução dos conhecimentos profissionais ao saber-fazer que permite comparar desempenhos e alavancar resultados de maior atratividade econômica que nos cabe reafirmar as bases de um projeto amplamente refletido no campo crítico da sociedade brasileira e defendido pela Anfope, comprometido com uma sólida formação prática e uma sólida formação científica e cultural que possibilite aos futuros professores compreender os processos educativos em três dimensões intrinsecamente relacionadas: a sala de aula, a escola e a sociedade.

Essa concepção está assentada na centralidade da docência como base da formação dos professores, compreendida como profissão ampla que tem no trabalho pedagógico o seu campo de atuação. O ensino dá especificidade à profissão docente, mas sua efetividade se materializa por meio de relações, processos e procedimentos que não se restringem à sala de aula e àquilo que lhe é próprio. Organizar a escola é organizar a vida que acontece dentro e fora da dela, o que requer perspectiva de totalidade nos processos de formação e nos processos de trabalho.

O que os professores do século XXI devem saber e fazer não deve ter como base o mercado, mas os problemas das gerações que vão ensinar, que são também os problemas do seu tempo, que inclui o mercado como realidade e como possibilidade de transformação. Nesses termos, os conhecimentos, as competências e habilidades que cabe à formação de professores constituir resultará do diálogo com os professores, com as escolas, com os sistemas de ensino e com as instituições formadoras, e não das injunções do CNE.

É preciso intelectualizar os professores para situá-los nos problemas do seu tempo e provê-los das condições para atuar pedagogicamente em contextos educativos diversos e plurais. A pesquisa é um componente fundamental deste processo, tanto para aperfeiçoar as práticas educativas como para construir, inovar e socializar conhecimentos neste campo. Formar para a autonomia é o que dará aos professores maiores instrumentos para lidar com a incerteza e com a novidade e com os problemas concretos das instituições educativas que, de tão complexos, escapam à simplificação de perfis profissionais.