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Introdução
O Sistema de Avaliação Educacional de Alagoas - Saveal começou como pesquisa diagnóstica para coleta de informações e proposição de políticas educacionais, no contexto das políticas neoliberais, que implicavam na reforma do Estado brasileiro e, consequentemente, na reforma educacional. A avaliação externa e em larga escala foi alçada ao núcleo das políticas educacionais, em meio a discursos acerca da má qualidade da educação pública e o premente cumprimento das ações de um Estado avaliador, reformador e regulador (AFONSO, 2009).
O marco inicial do Saveal é o ano de 2001, na gestão do governador Ronaldo Lessa, do Partido Socialista Brasileiro (PSB), inserido na ideologia socialista democrática1. Atravessou três governos de partidos políticos diferentes com modificações e nuances, mas sem ser extinto.
Contudo, nesses 20 anos os resultados educacionais seguem sendo considerados insatisfatórios, abaixo da média do País e do Nordeste, não apenas quanto ao Ideb, indicador de qualidade educacional divulgado na mídia local e nacional, mas, sobretudo, na perspectiva mais ampla de desenvolvimento humano e de relevância social da escola, cujas consequências concretas deveriam estar no foco da avaliação e gestão do sistema de ensino alagoano.
Nos documentos atuais, o Saveal é apresentado como sistemática permanente de avaliação com a finalidade de subsidiar a rede estadual e os municípios na formulação de políticas educacionais que favoreçam a reorientação da prática docente para desempenho mais satisfatório (ALAGOAS, 2017b).
Inobstante, vemos o Saveal usado para outros fins, diferentemente do dito nos documentos oficiais. Ademais, a entrada do setor privado na educação pública alagoana tem conduzido a meritocracia e competitividade, individualismo, burocracia exacerbada, além da perda de autonomia e participação às escolas, que contraditam os princípios da gestão democrática (LIMA, 2021).
Pretendemos analisar o Saveal como movimento de política pública integrado à gestão educacional (BROOKE e CUNHA, 2011; SOUSA e OLIVEIRA, 2010) e suas implicações para a democratização da Educação Básica pública alagoana.
Neste artigo, o foco está no governo Renan Calheiros Filho (2015-2021) que, desde o início, anunciou-se como aquele que faria uma revolução na educação. De fato, muitas ações vêm acontecendo na educação alagoana, a partir do Programa Escola 10. Os testes do Saveal/Areal/Prova Alagoas ocorrem anualmente desde 2015 e, no ano de 2017, com duas edições. Em 2021, foram quatro avaliações, três de iniciativa da própria Secretaria e a nacional, do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb). O gerencialismo e a política meritocrática marcam o atual governo, como ilustramos a seguir.
A partir desta Introdução, situamos o SAVEAL e as ações governamentais do período, abordando a avaliação educacional externa em larga escala no contexto da reforma do Estado brasileiro, a Nova Gestão Pública - o gerencialismo -, a gestão democrática e a qualidade educacional. Na terceira seção está a metodologia da pesquisa, na qual apresentamos o corpus documental utilizado. A materialização do Saveal na Seduc/AL consiste na quarta seção, quando, a partir de 2015, o governo decidiu premiar municípios e nomear gestores das regionais pelo maior Ideb, e, com a implementação do Programa Escola 10, têm emergido políticas educacionais coerentes com o gerencialismo, como destaque aos resultados de proficiência das avaliações externas em larga escala, ao alcance de metas; e, junto com estas, notamos a crescente meritocracia e privatização na gestão político-educacional, em detrimento da democratização da/na educação pública (MEDEIROS e LUCE, 2006; DIAS SOBRINHO, 2010).
O Estado e as políticas educacionais: um debate que continua …
O debate acerca do papel e lugar do Estado acentuou-se desde a década de 1980, a partir da adesão às estratégias inscritas no neoliberalismo, que têm o mercado como ‘estrela-guia’. Num contexto de globalização e neoliberalismo, o Estado submete-se ao mercado - não à sociedade, como historicamente concebido- e imprime a si mesmo uma marca de ‘Estado Regulador/Controlador’, com intervenção direta nas políticas públicas, mormente nas educacionais, “[...] com ênfase no currículo, na gestão e no trabalho docente” (HYPÓLITO, 2010, p. 1337).
Nesse sentido, Afonso (2001, p.19) afirmava “[...] que a construção histórica dos Estados-nação e a sua relação com a educação pública e a ideia de cidadania sempre foram extremamente complexas e ambivalentes, e sempre tiveram implicações políticas e culturais importantes” e, por se encontrar em redefinição, influenciado pelos processos de globalização da cultura e do capital, o Estado mostra-se contraditório em suas políticas internas e externas.
O poderio e força coercitiva do Estado para formular e tornar exequíveis políticas educacionais reguladoras do trabalho do professor, com implicações no currículo e na gestão, reflete-se na emergência de um paradigma administrativo-empresarial, em busca de interação entre os interesses público-privados. Destarte, o Estado atua controlando e agilizando processos de mercado, além de pretender redução de gastos públicos, tema que é muito caro ao Estado-mínimo eficiente (HYPÓLITO, 2010). O Estado age como supranacional, imerge no contexto globalizado e emerge com nova organização política.
Nessa direção, o Estado-avaliador tem cada vez mais se esquivado do seu papel provedor de bens e serviços educacionais e de promover o bem-estar social, quando responsabiliza os atores escolares, provocando efeitos nefastos para a educação pública.
A reforma gerencial no Brasil extensiva à educação pública
A Nova Gestão Pública (NGP) chegou ao Brasil após as transformações político-econômicas que marcaram a década de 1970 nos países capitalistas desenvolvidos. Greves de trabalhadores, queda nas taxas de lucro das grandes empresas e a concepção de que o Welfare State se tornando insustentável, entre outras questões, propiciaram com que o neoliberalismo adquirisse força político-econômica e uma retórica de que a crise seria superada se o Estado deixasse de ser provedor e operador.
Assim, foi imposta a reforma da administração pública brasileira, desde os governos Fernando Henrique Cardoso, com “[...] a reestruturação do Estado nas suas funções econômicas e ético-políticas. De produtor direto de bens de serviços, o Estado passou a coordenador de iniciativas privadas” (NEVES, 2004, p. 92), inclusive no setor escolar. A reforma gerencial, como a temos hoje na educação brasileira, colide com democracia, considerando que esta tem na participação ampla, no diálogo, seu maior princípio. A democracia tem um compromisso inequívoco com a transformação social e, portanto, com os interesses e necessidades da maioria da população.
Gestão Democrática e Gerencialismo na educação pública brasileira
Teorias tradicionais de administração, como taylorismo-fordismo, legaram um modelo de produção hierárquico, centralizador, marcado pela divisão do trabalho, que emprenhou as organizações escolares com a departamentalização e a especialização de funções. Essa forma de gestão atua por políticas voltadas ao individualismo e aos resultados. Com o advento do toyotismo e a concepção de qualidade total, termos caros e basilares à gestão escolar democrática, como participação, autonomia e descentralização, subsomem; são usados em sentido que mina o originário de gestão democrática educacional e/ou da escola. Com esmero, Lícinio Lima (2003, p. 120) explica que “[...] A autonomia (mitigada) é um instrumento fundamental de construção de um espírito e de uma cultura de organização-empresa; a descentralização é congruente com a ‘ordem espontânea’ do mercado, respeitadora da liberdade individual e garantia de eficiência econômica; a participação é essencialmente uma técnica de gestão”.
A NGP chega à educação revestida por uma face aparentemente moderna, flexível, inovadora e até ‘glamourosa’, que seduz. Surge como ‘redentora’ dos problemas educacionais. Na concepção mercadológica, o modelo de gestão democrática estaria ultrapassado, não se coadunaria com práticas modernas de gestão, por não ter contribuído - nos seus resultados educacionais - para uma educação e/ou escola que atenda aos anseios - ora! - das elites, do mercado e da economia.
No Estado brasileiro, inclusive nos entes subnacionais, como é o caso de Alagoas, o gerencialismo vai sendo inserido em políticas que seriam precipuamente para a democratização da educação. Programas educacionais são lançados com propagandas de seu êxito, mas carecem de percuciente análise. As avaliações externas de larga escala nos sistemas estaduais e municipais - que se utilizam de práticas do setor privado, como políticas de premiação, introduzindo a competitividade, o individualismo e o foco nos resultados, em detrimento do processo -, são um retrato do gerencialismo na realidade da educação pública brasileira.
Destarte, do nascedouro do gerencialismo no Brasil até os dias atuais, seus mecanismos colidem com os princípios da gestão pública democrática; é inviável a convergência entre modelos tão díspares. Enquanto aquele estimula competitividade, meritocracia, individualismo e uma participação que fica ao nível do discurso, esta tem na participação um ato político, imprime poder de decisão aos partícipes e supremacia ao bem da coletividade. Enfim, gestão democrática e gerencialismo são conceitos irreconciliáveis, mas imbricados nas políticas de avaliação externa e em larga escala como o SAVEAL; por isso, nos requerem mais atenção.
Política de avaliação e qualidade da/na educação
A avaliação externa em larga escala e os sistemas de avaliação alastraram-se com as forças do neoliberalismo e da globalização, sendo hoje um dos mais debatidos temas dentre as políticas educacionais. No Brasil, expandiram-se no âmbito do governo federal, quanto dos estados e municípios, “[...] como elemento privilegiado para a realização das expectativas de promoção da melhoria da qualidade do ensino básico e superior” (SOUSA e OLIVEIRA, 2010, p.794). Entretanto, destacamos que “[...] a política de avaliação externa e em larga escala tem se transformado em um instrumento crucial de política educativa” (CASASSUS, 2013, p. 21).
Importa, então, considerar que, no Brasil, desde os anos 1980, a democratização da escola pública passa a ser reconhecida como fator estratégico de um novo cenário político-social e a qualidade do ensino uma bandeira de ação política, visto que a alegada ‘queda da qualidade’ é atribuída à ampliação do acesso. Os resultados simplificados das avaliações externas e em larga escala, amplamente divulgados na mídia e assimilados pela sociedade, passam a noção de que estes seriam expressão de qualidade da educação: para cima - boa qualidade; para baixo - má qualidade.
Faltam, no entanto, questões relativas à educação de qualidade, indissociáveis da análise da diversidade cultural, social, econômica e, ainda, conceituar que qualidade implica ir mais além. Qual educação? Para quem? Serve a quem? Por quem? Para quê? Para qual sociedade? Uma educação concebida e orientada pela e para a inclusão social é para uma melhor vida em sociedade. Nestas coordenadas, estão situadas as políticas de avaliação externa em larga escala, em face da democratização da/na educação.
Por exemplo, vale o destaque feito por Ferreira Filho, Vidal e Pontes Junior (2020, p. 467) em recente estudo sobre o estado do Ceará:
as avaliações externas se estabeleceram como mecanismos capazes de identificar aspectos que contribuem para apontar pistas que podem vir a ter relevância para as discussões sobre qualidade educacional, e vieram “para ficar”. Porém, não se pode esquecer que muitas outras variáveis como infraestrutura escolar, condições de trabalho, formação dos professores, complexidades específicas das redes escolares, modelos de gestão adotados mais ou menos participativos, fatores de vulnerabilidade social e de renda dos professores e alunos, contribuem significativamente para compor, em conjunto, o conceito de qualidade da educação.
Lembramos, então, com Casassus (2007, p. 72), quando ilumina que, desde que foram formuladas as políticas de educação e, nestas, a avaliação em larga escala, dizia-se que “[...] eran ‘para mejorar la calidad de la educación’ para que fueran aceptadas por las autoridades [...]. Contudo, “Las políticas educativas se centraron en la gestión del sistema, y nunca en la educación”.
Compreendemos, daí e adiante, como na análise do caso de Alagoas, que a política de avaliação da/na educação, usada para justificar as políticas de gestão configura-se num estratégico álibi. Um debate que continua ...
Fontes e percurso metodológico
Nessa pesquisa, somamos fontes bibliográficas e documentais. A pesquisa bibliográfica, “[...] com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos” (GIL, 2008, p. 44), contribuiu para a compreensão dos fenômenos, ensejando questões e interpretações, como as antes apresentadas. Com Oliveira (2007, p. 69) destacamos que o “estudo direto em fontes científicas, sem precisar recorrer diretamente aos fatos/fenômenos da realidade empírica”, conduziu-nos a diferentes autores e trabalhos acadêmico-científicos que, de várias formas, levam ao aprofundamento do tema. Das fontes sobre a política e gestão educacional contemporânea em Alagoas, destacamos Silva e Farenzena (2020) sobre o Programa Escola 10, assim como Peroni e Oliveira (2020) a respeito da institucionalização do gerencialismo pela Fundação Lemann.
Na pesquisa documental, com base em Lüdke e André (2018), tomamos como fontes primárias os pertinentes documentos governamentais - leis, decretos, planos plurianuais, e, sobretudo, materiais do Saveal. Contribuíram também reportagens de jornais escritos e online, discursos, programas de governo relacionados às ações de governo e ao Saveal. No quadro 1 identificamos o corpus documental principal para o presente artigo:
Quadro 1 Corpus documental utilizado - Governo Renan Filho - Saveal (2015-Atual)
| Documento | Objeto |
|---|---|
| Programa de Governo | Coligação “Com o povo para Alagoas mudar” |
| Planos Plurianuais | Quadriênios 2016-2019 e 2020-2023 |
| Lei Delegada nº 47, de 10/08/2015 | Modelo de Gestão da Administração Pública Estadual do Poder Executivo, e dá Outras Providências |
| Lei nº 7.795, de 22/01/2016 | Plano Estadual de Educação - PEE/AL |
| Portaria Seduc nº 4948, de 18/12/2015 | Programa e o Índice de Desenvolvimento da Educação de Alagoas - Ideal |
| Revista do Sistema de Avaliação Educacional | Areal 2015 Médio - Avaliação da Aprendizagem da Rede Estadual de Ensino de Alagoas - Resultados |
| Revista Contextual - Areal 2016 | Fatores Contextuais e Resultados da Avaliação em Alagoas |
| Planilha - Areal 2015-2016 | Resultados de Desempenho e Participação - Matemática e Língua Portuguesa - EF; Ensino Médio 2015 - 1ª, 2ª e 3ª séries; 2016 - 2ª série |
| Planilha - Prova Alagoas 2017 | 1ª e 2ª Avaliação Formativa - Resultados de Desempenho e Participação - Matemática e Língua Portuguesa |
| Planilha - Prova Alagoas 2017 | Metas Projetadas - Seduc - Anos Iniciais e Anos Finais |
| Planilha - Prova Alagoas 2017-2019 | Resultados de Desempenho e Participação - Escolas - Língua Portuguesa |
| Planilha - Prova Alagoas 2017 - 2019 | Resultados de Desempenho e Participação - Matemática e Língua Portuguesa - Anos Iniciais - Municípios |
| Discurso - 1º de janeiro de 2015 | Discurso de Posse - Traça metas para Alagoas |
| Lei nº 7.801, de 01/06/2016. | Cria a Função Especial de Articulador de Ensino |
| Edital SEDUC nº 13, de 07/03/ 2017 | Seleção de Articuladores de Ensino para Acompanhamento Pedagógico das Unidades de Ensino das Redes Públicas Municipais |
| Decreto nº 51.237, de 15/12/2016 | Prêmio de Qualidade da Educação Municipal - Escolas Públicas Municipais com melhor Ideb |
| Decreto nº 49.700, de 03/08/2016 | Prêmio Destaques da Rede Pública Estadual de Ensino - Gestão Escolar, Gestão Pedagógica e Docência |
| Portaria/SEDUC n.º 4.139, de 22/11/2017 | Medalha Escola 10 - reconhecimento de servidores públicos das redes municipais e estadual de ensino em ações referentes ao Programa Escola 10 |
| Lei n.º 8.048, de 23/11/2018 | Programa Escola 10 - garantir os direitos de aprendizagem dos estudantes da educação básica das redes públicas de Alagoas |
| Lei nº 7.964, de 9/01/2018 | Programa Alagoas Mobiliza Educação - Prêmio Estudante Nota 10, das redes Estadual e Municipal |
| Lei n.º 8.224, de 19/12/2019 | Bonificação por Resultados no âmbito da SEduc/AL |
| Lei n.º 8.171, de 8 /10/2019 | Prêmio Escola 10 - Municípios que atingiram as metas estabelecidas pela Seduc com base no Ideb |
Fonte: Elaboração das autoras
Após exame prévio do material encontrado, passamos à análise documental. “É o momento de reunir todas as partes - elementos da problemática ou do quadro teórico, contexto, autores, interesses, confiabilidade, natureza do texto, conceitos-chave” (CELLARD, 2012, p. 303). Os documentos foram separados em três grupos relativos aos objetivos e às questões: (1) Formulação, Implantação e Características do Saveal como política de avaliação, utilizando conceitos como os de Avaliação, Gestão e Qualidade - Democratização da Aprendizagem; (2) Ações resultantes do Saveal e sua relação com a democratização da aprendizagem; e (3) Modelos de Gestão na educação pública alagoana, para identificá-los desde a análise dos Programas e Planos Plurianuais de Governo e até as políticas educacionais adotadas, à luz dos conceitos de gestão democrática e gerencialismo, e se o modelo adotado contribuiu - ou não - para a democratização da aprendizagem.
Deste modo, o arcabouço teórico-conceitual se constituiu no percurso investigativo demarcado pelos conceitos de Estado, políticas educacionais, avaliação educacional, gestão democrática, gerencialismo e qualidade educacional, que subsidiaram a análise e interpretação dos dados coligidos.
Mediante recorrente análise chegamos às três categorias a seguir caracterizadas. As Políticas de Avaliação Externa revelam a influência do mercado na educação e, sobretudo, na política avaliativa. Os Modelos de Gestão Educacional incluem os antagônicos Gestão Democrática e Gerencialismo. As Concepções sobre Qualidade Educacional abrangem a polissemia das práticas educativas que induzem à formulação de políticas ambíguas e contraditórias. O Ideb, veiculado como unívoco de qualidade educacional e a aplicação frequente de avaliações externas serve mais como instrumento de regulação e de controle das escolas do que aos fins didático-pedagógicos e da gestão democrática.
Na próxima seção do texto apresentamos os principais elementos obtidos pela análise documental e interpretativa, procurando não esquecer a problematização central da pesquisa e mantendo foco no período ao qual este artigo é dedicado.
O SAVEAL no governo Renan Calheiros Filho - 2015 A 2021
A educação pública de Alagoas está marcada pela implementação, na rede estadual, do Programa Escola 10, do qual têm emergido políticas educacionais que colidem com a democratização na/da educação, considerando o modelo de gestão governamental adotado - o gerencialismo -, que foca nos resultados de proficiência das avaliações externas e em larga escala, no alcance de metas e, junto com essas, na meritocracia, com premiações e bonificações.
Já em sua posse, o governador Renan Filho afirmou:
[...]a meta é fazer uma revolução na Educação de Alagoas. Já disse, e repito aqui, que a escola será o principal equipamento público deste Estado nos quatro anos que começam hoje. A primeira providência neste rumo já foi tomada. E ela tem, além do propósito prático, um sentido simbólico. A Secretaria da Educação terá em seu comando o vice-governador [...]. Com isto, nosso governo quer mostrar à sociedade que a educação pública, por sua importância estratégica para o futuro do Estado, contará não apenas com a comprovada capacidade e experiência de Luciano Barbosa, mas também com a autoridade do substituto eventual do próprio governador [...] (CALHEIROS FILHO, 2015, p. 8).
Em sintonia com o programa do governo, o Plano Plurianual 2016-2019 indica que “o ensino público no Estado enfrenta precariedade de sua gestão [...]. Com esta consciência e diante do quadro de realidade da educação em Alagoas é que o Governo a destaca como uma das principais prioridades a ser desenvolvida no atual período governamental” (ALAGOAS, 2016b, p.97, grifos nossos).
O Governo buscou fundações e institutos para assessoria pedagógica, passando essas a fazer parte da agenda do Executivo e da Seduc. O Movimento Todos Pela Educação, o Instituto Ayrton Senna e a Fundação Lemann apoiam, orientam e definem hoje ações da Seduc, visando à ‘melhoria da qualidade do ensino’, com foco na elevação do Ideb. Tal fato traz implicações para a democratização da/na educação.
Portanto, foi nesse cenário que a Seduc deu continuidade ao Saveal nos anos de 2015, 2016, 2017, 2019 e 2021. O quadro 2 mostra a periodicidade das avaliações na rede pública estadual e municipais de ensino, bem como as parcerias público-privadas estabelecidas.
Quadro 2 Edições do Saveal por etapa de escolaridade, disciplinas, redes avaliadas e responsáveis: Alagoas 2015-2021
Fonte: Elaboração das autoras.
O ano de 2015 apresentou mudanças na gestão da educação alagoana, em nível intermediário. A prometida ‘revolução’ começou com a nomeação de diretores escolares para as gerências regionais de educação - GERE, pelo critério do maior Ideb, “[...] refletindo uma preocupação do governador Renan Filho e do vice-governador e secretário de Estado da Educação, Luciano Barbosa, em reconhecer as escolas e os gestores com os melhores resultados educacionais”4. Essa decisão repercutiu na política de avaliação das redes estadual e redes municipais.
Ademais, a premiação para escolas, professores, diretores, estudantes, técnicos da Seduc e municípios foi implantada em um modus operandi coerente com a política neoliberal e a NGP, materializada no gerencialismo com adoção da meritocracia. Em matéria veiculada no site da Seduc, o secretário de educação diz:
Quando o governo Renan Filho iniciou sua gestão, entendíamos que, para mudarmos a Educação em Alagoas, era preciso tomarmos certas medidas. Uma delas era a mudança no critério de escolha dos então coordenadores regionais [...]. Quando assumimos, optamos pela meritocracia, convocando para a seleção os gestores das escolas com melhor Ideb. (SEDUC, 2019).
Essa decisão visava forjar um apoio hegemônico, como explicara Afonso (2007, p. 16), sendo um “[...] discurso que veio procurar pôr ordem onde supostamente predominava o caos, implantar a racionalidade onde predominava a irracionalidade, promover a eficiência e a eficácia onde predominava a ineficiência e o desperdício”. A retórica era de que, além de reconhecimento do trabalho do gestor, encerrava-se a nomeação das Regionais pelos políticos. Entretanto, a decisão implicava no não reconhecimento do contexto local e do trabalho coletivo da escola, elementos importantes na/da gestão democrática.
Saveal 2015: começo de uma política de avaliação estruturante da gestão gerencialista
Após dois anos sem avaliação do Saveal, a gestão da Seduc, em 2015, decidiu avaliar apenas os estudantes do Ensino Médio, pela chamada Avaliação da Aprendizagem da Rede Estadual de Alagoas - Areal Médio. O secretário de educação justificou que não tinha “[...] um consistente diagnóstico da realidade do Ensino Médio no Estado de Alagoas, todas as ações sugeridas pela SEDUC, no máximo, seguiriam a intuição, o que resultaria em gastos com políticas públicas, sem garantia de produzir os resultados que nossa juventude merece” (ALAGOAS, 2016a, p. 5).
Não era falta de dados, visto que o Saeb disponibiliza informações das redes e sistemas educacionais, mas pode-se perceber a potência de um projeto hegemônico capitalista que visa formar força de trabalho para servir ao mercado, pondo foco em Língua Portuguesa e Matemática, em detrimento de uma formação cidadã, que privilegie, além dos conhecimentos específicos, a formação humana e o coletivo, visto que “Os testes devem seguir o currículo. Eles deveriam ser baseados no currículo” [...] aprender a pensar, debater e questionar. Uma pessoa bem-educada tem uma mente bem esculpida, moldada pela leitura e pensamento sobre história, literatura, artes e política” (RAVITCH, 2011, p. 32).
Em paralelo à preparação da Areal, a Seduc (re)instituiu o Índice de Desenvolvimento da Educação de Alagoas - Ideal. A Portaria/Seduc nº 4948 (ALAGOAS, 2015) apontou “[...] a necessidade de monitoramento e acompanhamento dos indicadores educacionais oriundos das avaliações em larga escala, realizadas pelo Estado em parceria com os municípios, com o objetivo de criação de metas para a qualidade do aprendizado escolar”. Estava lançado um indicador de qualidade e a obrigatoriedade de as unidades escolares públicas fixarem metas que deveriam ser maiores do que as apresentadas pelo Ideb.
Saveal 2016: política meritocrática implantada
Consoante, foi implantada a política de premiações, cujos dispositivos constam do quadro 3.
Quadro 3 Premiações na Seduc/AL - 2016 a 2019
| Legislação | Prêmios |
|---|---|
| Decreto n.º 51.237/2016 | Prêmio de Qualidade da Educação Municipal - R$ 20.000,00 às escolas municipais com melhoria da qualidade do ensino, materializada nos resultados do Ideb |
| Decreto nº 49.700/2016 | Prêmio Destaques da Educação da Rede Pública de Ensino em gestão escolar, gestão pedagógica e da docência |
| Portaria/SEDUC n.º 4.139/2017 | Medalha do Mérito Escola 10 - servidores públicos ativos das redes municipais e estadual de ensino que se destacaram nas ações do Programa Escola 10 |
| Lei nº 7964/2018 | Prêmio Estudante Nota 10 - R$ 100,00 a alunos das redes estadual e municipais de ensino |
| Lei n.º 8.171/2019 | Prêmio Escola 10 para municípios que atingiram as metas estabelecidas pela Seduc com base no Ideb - crédito de R$ 20 milhões, sendo R$ 10 milhões para os anos iniciais e R$10 milhões para os anos finais do EF |
| Lei n.º 8.224/2019 | Prêmio Bonificação por Resultados - R$ 2.000,00 para servidores efetivos lotados na Seduc, nas GERE e escolas |
Fonte: elaboração das autoras
Nesse contexto de premiações, reconhecemos que as agendas de governos atuam com base na NGP e tendem a ser hegemônicas e autoritárias, “[...] pois estabelecem estratégias indutoras, coerções coletivas e destinação de recursos que afetam grupos e segmentos sociais” (MARTINS, 2011, p. 388), e são políticas embutidas no neoliberalismo, detentor de múltiplas facetas, que “[...] convive desconfortavelmente com processos políticos democráticos. Possui um histórico de encontrar nas formas do autoritarismo uma companhia mais agradável” (NEWMANN e CLARKE, 2012, p. 37). Nesse processo, começam a ser desconstruídas concepções de gestão democrática, qualidade e avaliação na perspectiva de democratização da/na educação.
Por conseguinte, a meritocracia parece-nos ser a face mais perversa do gerencialismo, porque faz acreditar que tudo é possível, basta querer e esforçar-se. E, como diz Sandel (2020, p. 38), aqueles que a enaltecem parecem ignorar “[...] os comportamentos moralmente desagradáveis que a ética meritocrática promove tanto entre vencedores quanto entre perdedores. Entre os vencedores, gera arrogância; entre os perdedores, humilhação e ressentimento”.
A 6ª edição da Areal voltou a avaliar o 8º ano do EF e a 2ª série do EM, sendo estas as turmas avaliadas no ano seguinte, 9º ano e 3ª série do EM, pelo Saeb 2017. A Areal 2016 possibilitou a preparação para as provas do Saeb 2017. A avaliação passou a ser instrumento de gestão, relacionada à política de premiações. Como apontam Brooke e Cunha (2011, p. 18), “[...] pela sofisticação dos sistemas de avaliação durante os últimos anos e pela exploração de novas formas de aproveitar as informações geradas, constata-se a diversificação nas práticas de gestão educacional com base nos resultados dos alunos”.
Saveal 2017: Prova Alagoas e a parceria com a Fundação Lemann
O ano de 2017 firmou o modelo de gestão da educação alagoana, vista a parceria com a Fundação Lemann (FL), o lançamento do Programa Escola 10, a seleção de gerentes regionais pelo critério do maior Ideb, a seleção das/os articuladoras/es de ensino das redes municipais e as premiações. O Programa Escola 10 e a presença da FL na Seduc refletiram na política de avaliação, após decisão da aplicação de duas edições do Saveal em um mesmo ano letivo, chamada de Prova Alagoas.
A FL incide nos rumos da educação alagoana por meio do Programa Formar, tendo como ação maior, o curso Gestão para a Aprendizagem.
Alguns pontos do termo de parceria revelam a ênfase gerencialista, por meio do caráter fiscalizador sobre as ações dos gestores, para garantir o cumprimento dos conteúdos/atividades, padronizados [...]. Reafirmando o modelo gerencial, uma outra cláusula visa garantir autorização para que os gestores possam, livremente, filmar a sala de aula a fim de observar a metodologia do(a) professor(a). [...] o Programa atua em quatro níveis da rede: as lideranças; a equipe técnica da secretaria; os professores; e a gestão da escola. (PERONI e OLIVEIRA, 2020, p.10)
A propósito, as norte-americanas Tarlau e Moeller (2020, p. 555) denotam a influência da FL na elaboração e aprovação da Base Nacional Comum Curricular (BNCC) do Brasil, demonstrando que a “[...] influência filantrópica corporativa e privada na educação pública não é simplesmente um esquema neoliberal para maximizar lucros; em vez disso, é uma tentativa de líderes corporativos e fundações privadas de angariar poder e influência em diferentes escalas e refazer a educação pública à sua imagem e semelhança”.
Nesse cenário, a gestão democrática parece ter sido ‘confiscada’ pelo gerencialismo. Isto é, está refém desse modelo de gestão. Parece visível, a partir das políticas educacionais desencadeadas, a perda da autonomia das escolas no seu principal eixo de gestão: o pedagógico. Com efeito,
A autonomia é sempre de um coletivo, a comunidade escolar, e para ser legítima e legitimada depende de que este coletivo reconheça sua identidade em um todo mais amplo e diverso, que por sua vez o reconhecerá como parte de si. A autonomia, portanto, se edifica na confluência e negociação de várias lógicas e interesses; acontece em um campo de forças no qual se confrontam e equilibram diferentes poderes de influência, internos e externos. (MEDEIROS E LUCE, 2006, p. 21)
No contexto de fortalecimento do regime de colaboração entre o estado de Alagoas e os municípios, a Seduc lançou o Edital nº 13/2017 para selecionar os articuladores de ensino das redes públicas municipais. Cerca de 3.000 articuladores, recebem uma bolsa de R$ 1.500,00 mensais, atuando em todas as escolas, numa frente de trabalho para elevação do Ideb. Suas atribuições envolvem a implementação do Programa Escola 10 e, sobretudo, estratégias de fluxo escolar, com a supervisão da Seduc, orientada pela FL (ALAGOAS, 2017a).
O Programa Escola 10 foi lançado em março de 2017, mas oficializado no final do ano 2018, quando o vice-governador, oportunamente, estava no cargo de governador do estado. O artigo 5º da Lei 8.048/2018 apresenta as ações do programa em três eixos: acompanhamento pedagógico, materiais didáticos e avaliação. O 3º eixo, a avaliação, caracteriza-se pela avaliação organizada pelo CAEd/UFJF e Seduc, sob supervisão da FL (ALAGOAS, 2018).
À medida que as políticas são implementadas, mais cristalino fica o modelo de gestão adotado, ofuscando os princípios de uma gestão democrática tão recente no País, sobremaneira, em Alagoas. Portanto, é conveniente dizer que
[...] a gestão democrática da educação está associada ao estabelecimento de mecanismos institucionais e à organização de ações que desencadeiem processos de participação social: na formulação de políticas educacionais; na determinação de objetivos e fins da educação; no planejamento; nas tomadas de decisão; na definição sobre alocação de recursos e necessidades de investimentos; na execução das deliberações; nos momentos de avaliação. (MEDEIROS; LUCE, 2006, p. 18-19)
A concepção de gestão democrática da educação acima referenciada faz com que se evidencie um processo em curso, avesso a esse princípio. O que se percebe é continuidade da gestão democrática aprisionada, cooptada, em todos os níveis: seja em nível central - Seduc, intermediário - GERE e local - escolas.
Saveal/Prova Alagoas 2017: o ‘refinamento’ da política gerencialista
No ano de 2017, o Saveal incorporou mais uma avaliação, a Prova Alagoas. Foi a primeira vez, neste governo, que os testes se estenderam às redes municipais. A avaliação foi aplicada duas vezes nesse ano letivo, com a pactuação de metas por escola e o apoio pedagógico dos especialistas em educação da FL, bem como do seu aparato tecnológico.
Ademais, a presença da FL trouxe um certo ‘refinamento’ à gestão gerencialista. Novos elementos foram adicionados. O acompanhamento sistemático feito pelos articuladores de ensino das redes municipais e estadual, criado no ano de 2016 (ALAGOAS, 2016c) para assessoria pedagógica às unidades escolares supervisada diretamente pela FL, em plataformas digitais, é um exemplo. Elas têm funcionado como meios de controle e dominação. É a hiperburocracia e a dominação digital na educação (LIMA, 2012; 2021).
Em 2018 não houve avaliações do Saveal/Areal/Prova Alagoas, mas com a empresa Primeira Escolha, parceira da FL. A avaliação, chamada de Primeira Escolha 2018, ficou restrita à Superintendência de Políticas Educacionais da Seduc e mostra como a FL vem ocupando espaços, ao ampliar sua área de atuação, desde 2018 ofertando consultoria de gestão com foco em resultados para os gestores da Seduc.
Matéria no site oficial5 do governo informou que
Uma das mais importantes organizações educacionais do país, a Fundação Lemann também é parceira da Seduc em uma ação que vislumbra melhorias nos índices educacionais alagoanos e no processo de gestão aprendizagem. Dentre as atividades desta parceria está o curso de gestão de aprendizagem ofertado para gestores da rede estadual desde 2016. (AGÊNCIA ALAGOAS, 2018)
O envolvimento da FL na avaliação externa e na formação de professores, gestores escolares e da Seduc vai ao encontro de temas orientadores da política educacional do Banco Mundial, considerados prioridades. A tríade é formada pela inclusão das parcerias público-privadas na educação, gestão escolar e qualidade educacional. O encaixe é perfeito: presença da FL com foco na gestão escolar para reconhecê-la pelo sucesso/fracasso da escola junto a professores, que por sua vez deverão ser responsabilizados pela qualidade da educação ofertada.
Neste sentido, encontramos também a interpretação de Mendes e Marques (2021) sobre fenômeno paralelo, no estado de Pernambuco, da qual destacamos:
No centro do debate em que se discute a qualidade da educação pública, ficam evidenciados mecanismos de classificação e controle - exames, testes, auditorias, laudos, inspeções, avaliações, gestão de desempenho - que são o objeto de lutas simbólicas nas políticas educacionais. Ocorre uma articulação contingente de demandas por modernização da gestão, qualidade social, valorização docente, testagem e accountability [...] A defesa da modernização da gestão pública e o crescimento da competitividade nacional no Brasil podem ser percebidos na atuação do setor empresarial na educação, (MENDES; MARQUES, 2021, p. 309).
Saveal/Prova Alagoas 2019: materialização da qualidade na educação?
A Portaria/SEDUC nº. 472 (ALAGOAS, 2019) trouxe orientações sobre as avaliações sistêmicas e o Ideb: “As Unidades de Ensino deverão participar das Avaliações Externas (Saeb e Saveal 2019), [...] implementarão o ‘Dia D do Ideb’, promovendo atividades de mobilização. As datas e as atividades serão estabelecidas pela Seduc/AL e orientadas pela Gere”. Evidencia-se a demonstração de controle, interferindo na autonomia das escolas, bem como a sublimidade do Ideb, considerado pela Seduc materialidade da qualidade educacional.
Segundo matéria no site da Seduc6, o Banco Mundial realizou estudo comparativo após a divulgação do Ideb 2017, por estados, considerando o Ideb normalizado pelo IDH. No ranking nacional, Alagoas ficou no 18º lugar nos anos iniciais, e, adicionado o IDH, subiu cinco posições, mostrando o seu impacto nos resultados. O texto enaltece o Programa Escola 10, os investimentos feitos e a implementação do regime de colaboração do estado e seus municípios.
Os números da educação pública alagoana tiveram destaque nos últimos sete anos, sejam os resultados do Ideb, sejam as metas pactuadas para as escolas públicas, embora se saiba que uma política de números não necessariamente representa aprendizagem. Mateus Saraiva (2021), ao tratar da política de avaliação do Ensino Médio no Brasil, discute as categorias ‘política de números’ e ‘política com números’. É nessa direção que a política de números tem adquirido materialidade na educação de Alagoas, sobretudo quando se adicionam metas a serem cumpridas em cada unidade escolar. Uma política de avaliação educacional que superdimensiona a política de números, e emprega-os para afirmar que a educação tem qualidade, ocorre porquanto
[...] o entendimento é instrumental ao neoliberalismo, alinhado com o setor empresarial. Sua racionalidade corre em paralelo à gestão democrática, entendendo-a como irracional e limitando-a quanto ao poder de decisão se, por ventura, for de encontro ao seu paradigma. Os números são reificados, dissociados do contexto local e a lógica produto-centrada conforma um objeto que avaliza a disputa meritocrática. (SARAIVA, 2021, p. 49)
Entretanto, a segunda categoria discutida por Saraiva (2021), a ‘política com números’, permite auferir os anseios da comunidade escolar, de modo a captar a realidade e apontar ações capazes de mitigar as desigualdades, sinalizando para a democratização da/na escola. Nessa direção, “[...] há escuta da voz dos diferentes sujeitos e os números são instrumentos para construir a qualidade da educação a partir das novas realidades” (SARAIVA, 2021, p. 49).
Por fim, o INEP (2020) também deu destaque aos resultados de Alagoas, aos números, por ter obtido, junto com os estados do Ceará e do Piauí, a maior evolução no Ideb na edição de 2019. Ademais, salientou o seu crescimento acentuado nas duas últimas edições, juntamente com o Piauí. Para a política neoliberal gerencial, o resultado de 2º lugar no alcance de metas representou a materialização da qualidade na/da educação.
Não obstante, em matéria assinada jornal local traz a situação da educação pública da rede estadual, com manchete de que Alagoas continua com os piores indicadores, em contraposição à publicidade oficial. Destaca que
A imagem do prédio em ruínas onde funcionou a Secretaria de Educação, no Centro, contrasta com a propaganda oficial, que mostra esforço e investimentos do governo Renan Filho por ensino de qualidade, escolas novas e professores satisfeitos e alegres. A realidade é outra. Parlamentares, educadores e alunos denunciam os índices negativos que marcam o ensino público estadual no atual governo, com docentes insatisfeitos com salários e condições de trabalho, escolas com inúmeros problemas, baixo aprendizado, alta evasão escolar, liderança em analfabetismo, números decepcionantes em pesquisas nacionais e em exames de avaliação, como o Enem. (FERREIRA, 2022, s.f.)
A situação do prédio é lamentável. Ilustra a tal política de prioridade à educação. Como não usar este prédio (recuperado) como uma boa escola de Ensino Médio em tempo integral, perto de possibilidades culturais, esportivas e de trabalho para os estudantes e profissionais da educação? Ao invés de investimento na recuperação do prédio, em condições de ensino e estudo, a atual política da Seduc é a distribuição de bolsas para alunos e professores como forma de mitigação dos indicadores negativos da educação.
Programas como o Cartão Escola 107 para estudantes do EM, considerado pelo Governo como o maior programa de combate à evasão escolar do país, paga R$ 2.000,00 aos concluintes do EM; R$ 500,00 aos estudantes que retornarem à escola e R$ 100,00 mensais pela frequência em 80% das aulas. Contudo, os resultados do Saeb e Saveal desde os anos de 2005 não avançaram como pretendido; o desempenho dos estudantes permanece estagnado em cerca de 50% da aprendizagem requerida.
A distribuição de dinheiro aos profissionais da educação, estudantes, escolas e municípios têm tido prioridade na política educacional na rede pública de Alagoas. A meritocracia é valorizada na educação e açoda a competividade nas práticas educacionais. Por conseguinte, diante do apresentado, podemos afirmar que a materialização da qualidade da educação na rede pública de ensino de Alagoas ainda não se efetivou, mediante a presença de dimensões como o modelo de gestão adotado, as parcerias com empresas privadas, o processo de ensino-aprendizagem e seus resultados, uso de premiações para elevação do Ideb e, por fim, uso do Saveal como treino para o Saeb. Destarte, o Saveal não tem contribuído para a democratização da/na Educação Básica pública alagoana.
Em síntese e reflexões
No governo Renan Filho (2015-2022), a ‘modernização da gestão’ trouxe de modo explícito o gerencialismo como modelo de gestão pública, com foco nos resultados. Foram instalados na estrutura administrativo-governamental a meritocracia, a competitividade, o individualismo, as metas, entre outras de suas estratégias. Na Seduc, igualmente; o Saveal sofreu intensificação, passando a ser anual e com mais duas avaliações: a Areal e a Prova Alagoas. O uso do Saveal como “treino prévio” ao Saeb foi reforçado. Ademais, as parcerias público-privadas também foram fortalecidas: a FL adentrou na Seduc. Mais uma vez, o Estado se afasta do seu papel, ao permitir que de forma despudorada uma instituição privada defina e oriente na educação pública alagoana.
A implementação do Programa Escola 10 e as políticas dele decorrentes têm ameaçado o processo de gestão democrática instituído no início dos anos 2000, o qual, como educativo da cidadania, deveria ser robustecido, não solapado. Entendemos, neste momento, que a gestão democrática esteja refém do gerencialismo, aprisionada pela promessa de que o modelo gerencial é o ideal para solucionar os problemas educacionais de Alagoas.
Nesse governo, o Saveal distanciou-se ainda mais de seus desígnios, tomou outras feições. A partir de 2015, os testes receberam maior importância, passaram a aplicação anual; e em 2017 houve duas provas. Em 2021, mais três avaliações foram realizadas pela Seduc e não só com a parceria do CAEd/UFJF, mas também com atuação da FL e de outras instituições. Por conseguinte, os resultados do Saveal têm sido usados para ‘monitoramento’ da gestão das escolas e da prática docente.
Nesse sentido, a avaliação externa e em larga escala aqui tratada aparece vinculada à meritocracia, à parceria público-privada e à qualidade da educação, tornada hegemônica no bojo da reforma do Estado e hoje comumente associada ao Ideb. A qualidade educacional fica, assim, consignada de forma estreita ao rendimento escolar, medido por meio dos testes e, por demais, limitante do preceito basilar de democratização da/na educação (MEDEIROS; LUCE, 2006).
No contexto atual da educação pública alagoana, insurge a meritocracia como política pública, com surpreendente - quiçá inédito - repertório de premiações e bonificações, alastrando-se nas redes estadual e municipais: nomeação dos gerentes regionais pelo critério do Ideb; prêmios para escolas, municípios e professores; bonificação para técnicos das escolas, das GERE e da Seduc; bolsas a professores e ‘benefícios’ para estudantes. - Qual a consequência dessas celebrações?
A política do individualismo, da competitividade, ou mesmo a política da humilhação e ressentimento seguem firmes (SANDEL, 2020), ao tempo que falta espaço para a prática da solidariedade, do pensar no bem comum, na coletividade. Há, pois, uma política de injustiça implementada no governo de Alagoas e na Seduc/AL que atinge a todos.
Na centralidade desse quadro, a parceria destes com a FL aponta para uma impudente ingerência nas atribuições próprias da Seduc, entre elas, a política de avaliação e a política de formação de gestores da Seduc, dos diretores escolares e docentes.
Diante dessa conjuntura, refletimos sobre a qualidade educacional que perpassa a gestão escolar democrática, a que garante acesso e continuidade nos estudos como direito de cidadania, sendo dever do Estado e da sociedade. Portanto, sobre a qualidade que humaniza, forma cidadãos e cidadãs com perspectivas históricas e de futuro, participem da vida coletiva, dispostos a atuar nas causas que afligem a humanidade, pela justiça social e a sustentabilidade.
Se o Ideb avançou, destacando Alagoas no País, os resultados do Saveal e Saeb mostram distância no que significa aprendizagem e, sobretudo, educação de qualidade democrática. Permanece justificada a indignação com a política que premia quem alcança as metas propostas pela Seduc e/ou do Ideb, descuida das desigualdades - i.e., das condições de equidade, e imputa a fracassos responsabilidade. Nesse sentido, pontuamos que gestão democrática e gerencialismo são conceitos irreconciliáveis, porque antagônicos.
Para elucidar o problema de pesquisa, podemos ainda inferir que o Saveal encadeado em políticas de corte gerencialista e meritocrático serve à insolente perspectiva de menosprezar a capacidade intelectual não só dos profissionais da educação pública, notadamente os professores, mas também dos estudantes e todos que estão nas escolas e nos órgãos dos sistemas educacionais. Podemos registrar séria preocupação uma política governamental de avaliação para premiar os melhores, fortalecendo o individualismo, as disputas, a competitividade entre alunos, professores e escolas, que, afinal, fomenta a ilusão de que este processo influencie positivamente a qualidade da educação.
Com efeito, o presente artigo também tem a intenção de provocar os atores envolvidos no processo educacional das escolas públicas de Educação Básica, em Alagoas e alhures, a não legitimarem a presença do privado, assim como pessoas estranhas ao serviço público - na escola pública, como se, de fato, esta fosse a solução ‘mágica’ para os problemas educacionais e da gestão pública. Acreditamos na capacidade criativa de todos, valorizando os que creem e atuam em uma educação pública, gratuita e de qualidade para todos.
Concluímos, sem pretensão de unanimidade, que no período analisado houve um ‘refinamento’ da gestão gerencialista com o uso de mecanismos que promoveram um processo reverso à democratização da/na educação: as ações de gestão educacional foram formuladas para a melhoria dos resultados das avaliações e não o contrário, como concebemos, tendo a avaliação como fonte de informações para a gestão dos sistemas e instituições escolares, auxiliando dirigentes políticos e profissionais do magistério na sua formação e tomada de decisões para o desenvolvimento educacional democrático e a mitigação dos problemas identificados.
