Os anos 1950: o contexto de criação da Campanha de Aperfeiçoamento de Pessoal de nível Superior (Capes)

O período abarcado por este estudo se refere à gestão do intelectual Anísio Teixeira² à frente da Capes de 1951 a 1964, período marcado por um grande surto de desenvolvimento político-econômico-social do país³, o que se constitui num pano de fundo de significativa importância para o entendimento e contextualização do momento de criação da instituição. Além disto, o recorte temporal acompanha as mudanças institucionais: em 1951, a Capes nasceu como Comissão e, somente, em 1961 se transformou em Campanha.

Nesse complexo circuito, é que surgiu a ideia da criação da Capes, concebida por técnicos da Assessoria Econômica da Presidência, órgão da administração direta que tinha por objetivos “[...] conceber projetos, levá-los ao Presidente e uma vez aprovados por este, eram eles apresentados aos ministros das pastas respectivas, que lhes assumiam a paternidade e os tocavam em frente”. (^{CÓRDOVA, 1998}, p. 30). Cabe destacar que Rômulo de Almeida, Chefe do Gabinete Civil da Presidência da República, encarregado de organizar a referida Assessoria Econômica da Presidência da República, mantinha estreitos laços com Anísio Teixeira e ambos buscavam diminuir o peso da velha política em favor de uma administração racional e planejada.

A dinâmica dos anos 1950 pede o aprofundamento em duas dimensões distintas e complementares desse momento histórico: a primeira dimensão refere-se às formas próprias do processo de organização da sociedade⁴ articuladas e expressas na consolidação do Estado Brasileiro, numa tentativa de identificar que tipo de Estado concebeu e efetivou a Capes e a partir de que conjuntura de interesses e forças políticas; enquanto que a segunda dimensão objetiva situar as matrizes econômico-produtivas presentes no momento de criação da instituição que influenciaram o seu surgimento.

Ao longo desses anos foram consolidados modelos de crescimento econômico pautados numa industrialização acelerada, centrada no Poder Executivo, que desencadeou o crescimento do setor público e diversificou suas atividades internas, concretizando as exigências de uma sociedade urbano-industrial em expansão e acelerando as transformações institucionais, instaurando uma estrutura de poder mais adequada às tendências da nova configuração econômico-social.

Dentre as transformações sociais desencadeadas pelo processo de industrialização, destaca-se a alteração progressiva da estrutura de poder, que estaria buscando transformar uma administração pública que seria ineficaz e mal preparada em uma máquina político administrativa, que seria centrada, principalmente, na eficiência. A despeito da necessária transformação, evidencia-se que a nova máquina estatal se deparou com múltiplas dificuldades quando tentou neutralizar o patrimonialismo⁵, o nepotismo e a dominação pessoal, marcas históricas do comportamento social no Brasil.

O novo modelo de Estado passou a dispor de organizações, de técnicas e de pessoal administrativo, burocrático, técnico e político indispensáveis à execução das suas atividades configurando-se “como aparelho estatal que aos poucos vai incorporando o pensamento tecnocrático e científico, para melhor desempenhar as suas funções”. (^{IANNI, 1991}, p. 19).

O Estado capitalista brasileiro deteve uma natureza modernizante que se expressou de forma contraditória: a centralização da vida política e econômica e a disciplina submetida aos fatores produtivos nas mãos de uma ação estatal intervencionista conviveram com um caráter conservador presente no sistema político, a ser constantemente intermediado por fortes ideologias de estado como o populismo, o desenvolvimentismo e o nacionalismo⁶.

Nesse contexto contraditório que passou a conviver com os sérios problemas resultantes do rápido crescimento industrial é que se inseriu a problemática questão educacional do país; medidas racionais e práticas foram demandadas para solucionar a inadequação do sistema educacional frente à nova ordem econômica e social emergente. Tal questão teve no intelectual⁷ Anísio Teixeira um dos críticos mais atentos pois entendia que o desenvolvimento nos campos econômico, político, social e cultural não adviria - apenas - da prática de uma intervenção estatal na economia, mas sim de uma intervenção que procedesse às necessárias e prementes reformas no sistema nacional de ensino numa perspectiva de adequação do processo educacional à nova etapa de desenvolvimento econômico. Segundo Teixeira (1956), todas as medidas racionais tomadas pelo Estado, com efeito contrário ao desejado, consubstanciaram:

[...] o espírito formal e burocrático de uma falsa técnica administrativa, concebida como uma ciência autônoma de organização e de meios, não distinguiu serviços de controle e fiscalização dos serviços de condução de atividades próprias autônomas como a educação [...] de modo que estes serviços passaram a ser regulados de forma idêntica aos da arrecadação de impostos ou fiscalização da legislação trabalhista [...]. (^{TEIXEIRA, 1956}, p. 11).⁸

No que concerne ao papel e à denominação de Universidade, no Brasil, remonta aos anos 1920, pela junção de quatro escolas superiores já existentes. A instituição foi intitulada Universidade do Rio de Janeiro, ainda numa perspectiva de fusão de escolas superiores isoladas, eclipsando, portanto, o caráter de uma universidade que não devia se constituir numa mera reunião de escolas isoladas, ou seja, num processo de reestruturação organizacional ancorada numa direção que - por superposição - apenas referendasse e desse voz aos pleitos de cada uma das escolas num simulacro de cooperação.

O modelo de universidade pensado por Teixeira⁹ e seus colaboradores¹⁰ era crítico em relação ao modelo de formação profissional em nível superior implantado anteriormente, visto que: nossas escolas superiores voltadas para o passado, ensinando sobre o passado, desdenhavam o presente e tomavam a velha função de educar o homem para uma cultura geral e desinteressada”. (^{TEIXEIRA, 1968}, p. 27).

Quanto ao desenvolvimento da Universidade no país, ressente-se o intelectual da ausência de um processo organizado na constituição do sistema universitário, acentuando a falta de um planejamento que orientasse a estruturação e construção de uma moderna universidade brasileira. Uma universidade baseada no ensino e na pesquisa, uma universidade plasmadora e consolidadora da cultura e da ciência nacionais, diretamente vinculada ao projeto nacional de desenvolvimento. Enfim, uma Universidade que teria “como objetivo prover a formação do magistério em todos os graus, mas também concorrer como centro de documentação e pesquisa para a formação de uma cultura pedagógica nacional. (^{MENDONÇA, 2002}, p. 25).

Tal processo sofreu inflexões nos anos 1950 como um dos frutos das mudanças no plano econômico com o advento do modelo nacional-desenvolvimentista. Diversas faculdades foram criadas dando origem, posteriormente, a universidades e algumas universidades existentes tiveram as suas funções acadêmicas e tecnológicas alargadas até o início dos anos 1960 com a elaboração do projeto e a construção de um modelo de universidade moderna: a Universidade de Brasília.

Além das instituições de ensino superior criadas, merece destaque o processo de federalização das faculdades¹¹ no período Vargas. Segundo ^{Mendonça (2000}, p. 142),

Essas Universidades ou faculdades continuavam a nascer do processo de agregação de escolas profissionalizantes, como é o caso das nove universidades católicas que se constituíram. Na sua maioria, entretanto, eram universidades federais, criadas através do processo de federalização de faculdades estaduais ou particulares [...].

Seguindo as trilhas deste raciocínio, cabe explicitar a ação governamental no período de 1951 a 1961. Uma ação que apresenta uma relação direta entre o processo de modernização das instituições universitárias e a criação da própria Capes. Mas do que isto, ações imbricadas com a vida institucional da Capes como Valores proclamados, valores consensuais no campo do discurso, e valores reais, valores conflituosos no campo do cotidiano, que irão transparecer principalmente na concepção de ação estatal presente nos marcos regulatórios elaborados que darão sustentação à política de formação de quadros superiores no Brasil (^{TEIXEIRA, 1962}).

A legislação que instituiu e consolidou a Capes

Após a contextualização histórica do momento de gestação da Capes, uma breve análise do Decreto 29.741 de 1951 que instituiu a Comissão e do Decreto 50.737 também de 1951 que consolidou a Campanha aparece como um espaço privilegiado por possibilitar uma reflexão sobre os objetivos, as metas e os desafios propostos e ensejar, mesmo de forma indireta, a compreensão sobre a ligação desses objetivos e metas com as políticas públicas implementadas nos anos 1950 e 1960 em relação à formação de professores.

Neste trabalho, os documentos legais estão sendo utilizados numa perspectiva relacional e não unilateral. Utiliza-se a legislação para auxiliar o entendimento do que foi proposto à instituição no plano dos valores proclamados. Entende-se, pois, que a análise dos documentos apenas possibilita uma reflexão que não deve ignorar a participação dos diversos atores e os diferentes interesses em pauta - fatos inerentes a qualquer instituição. (^{GOUVÊA, 2001}).

A Capes foi instituída pelo Decreto nº 29.741 de 11 de julho de 1951. O referido Decreto “institui” uma Comissão para promover a Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de nível Superior. Anísio Teixeira foi convidado pelo Ministro da Educação e Saúde, à época, Ernesto Simões Filho, e assumiu o cargo de Secretário Geral da Comissão que tinha seis meses como prazo para a instalação da Campanha - prazo, posteriormente, dilatado para um ano pelo Decreto 30.286, de 19 de dezembro do mesmo ano.

Em termos legais, a Capes nasceu como uma Comissão sob a presidência do Ministro da Educação e da Saúde, tendo um Secretário Geral e contando com representantes das seguintes instituições públicas e privadas: Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), Fundação Getúlio Vargas, Banco do Brasil, Comissão Nacional de Assistência Técnica, Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Confederação Nacional da Indústria, Confederação Nacional do Comércio e um representante do Ministério de Educação e Saúde.

A constituição da comissão foi um reflexo da política desenvolvimentista, ou seja, do consequente modelo de industrialização implantado no país e reforçou, ainda, a postura assumida nos diversos documentos oficiais que enfatizaram a relação entre economia e educação, evidenciando a necessidade da formação de quadros de nível superior para suprir as lacunas determinadas por um novo ritmo de crescimento econômico.

Conforme constatado, a Comissão teve na sua composição instituições diretamente ligadas à burocracia estatal, instituições públicas e privadas da área econômica, comissões que estabeleciam acordos de caráter internacional nas áreas técnica e científica e confederações que representavam a indústria e o comércio. A diversidade dessa composição é consequência da diversidade dos interesses políticos e econômicos em disputa em todos os campos.

O resgate desses embates desvela a dinâmica institucional que, diferentemente do entendimento proposto pelo senso comum, não navegou num mar de consensos e concordâncias, mas num processo de intensas discussões e na busca de hegemonia que vão se consubstanciar na organização e na prática da própria instituição. No entender de ^{Córdova, Gusso e Luna (1986}, p. 17),

[...] a idéia inspiradora da Campanha é nitidamente a dos cientistas que lutavam, desde os anos 20, pelo seu espaço na Universidade. Mas durante os debates da Comissão encarregada de programar a Campanha, tornaram-se fortes as divergências entre estes (que denominamos grupo dos políticos) e os “pragmáticos”, apoiados pelos representantes das confederações empresariais. [...]

Os pragmáticos tinham a sua atenção voltada para a falta de técnicos para atender ao plano governamental de reequipamento nacional e os políticos enxergaram na Capes o ponto de partida para uma reforma global da universidade, ampliando as suas condições de trabalho e, assim, possibilitando um avanço científico gradual, constante, menos casuístico e mais duradouro.

A atuação de Teixeira e a sua trajetória intelectual¹² seguem articuladas neste longo processo de organização da Campanha. A participação de Teixeira foi pautada pela mediação, devido à presença desses dois grupos antagônicos no centro de decisões: o grupo dos pragmáticos clamava por reformas mais imediatas e qualificação profissional e o grupo dos políticos postulava objetivos de médio e longo prazo e tinha uma preocupação quanto à produção científica nacional. Assim, “as diretrizes da Capes nasceram de um compromisso entre essas duas tendências”. (^{MENDONÇA, 1999}, p. 3).

Esse compromisso gerou, segundo ^{Córdova (1998}), uma dinâmica de trabalho em que

[...] não se esperaria um estudo completo da situação, em favor de ações mais “objetivas” e rápidas, tampouco se dirigiria a formação apenas para campos científicos, mas para pessoal de nível superior em geral, incluindo profissionais “altamente especializados” [...]. (^{CÓRDOVA, 1998}, p. 17).

O Decreto 29.741, de 1951 - instituidor da Capes - no que concerne aos objetivos e a sua consecução propunha:

[...] Art. 2º A Campanha terá por objetivos:

Art. 3º Para a consecução dêsses objetivos a Comissão deverá:

O Decreto evidenciou a preocupação com a especialização, o aperfeiçoamento, o treinamento e a expansão dos centros que poderiam ensejar tais atividades e, também, a escola pós-graduada como uma das necessidades para o desenvolvimento nacional. Quanto aos recursos financeiros para a realização dessas medidas - apesar de todas as possibilidades aventadas pelo texto legal - a Capes sempre teve um orçamento aquém das suas reais necessidades, fato plenamente comprovado pelos balanços apresentados nos Relatórios de Atividades da instituição. A ausência de verbas suficientes gerou uma dificuldade de implementar as políticas idealizadas e, consequentemente, tornou mais complexa a missão da Capes num momento histórico e econômico que exigia respostas rápidas e eficientes às novas demandas criadas.

O Decreto n. 50.737, que se entende como um momento de consolidação legal, subordinou a Capes “diretamente à Presidência da República (art.1º)”. Quanto a essa situação, torna-se interessante mencionar que o Boletim Informativo Capes nº 106, de setembro de 1961, p.2, trouxe na íntegra o referido Decreto e o seguinte texto introdutório: “Em virtude do Decreto 50.737, de 7 de junho, a Campanha de Aperfeiçoamento de Pessoal de nível Superior (Capes), que estava subordinada ao Ministério da Educação e Cultura, foi novamente ligada à Presidência da República”. O termo “novamente”, certamente, é uma referência ao momento inicial da Capes que - enquanto aguardava uma ligação oficial com o Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos (Inep)¹³, instituição escolhida pela própria Capes para seu órgão executor - teve as decisões iniciais tomadas no âmbito do gabinete da Presidência da República.

O referido Decreto trouxe como primeiro propósito da Capes “o estímulo à melhoria das condições de ensino e pesquisas dos centros universitários brasileiros, visando a uma melhor formação dos quadros profissionais de nível superior do país.” A proposta de melhoria do trabalho nos centros universitários correspondeu a um objetivo que, desde os primeiros passos, sempre expressou uma preocupação da Capes e do próprio Teixeira: a formação de docentes.

Neste caso, Teixeira assinala a necessidade de oxigenação e de um esforço qualitativo no que tange às universidades brasileiras e o envio de graduados para a especialização no exterior. Segundo Teixeira, “por este modo, não somente se viria a concorrer para o aperfeiçoamento do ensino superior, mas, em verdade, também para ampliá-lo pois a solução importa em articular o ensino superior nacional com as universidades e centros de estudos superiores do estrangeiro”. (CAPES, 1952, p. 23).

Outro ponto que merece ser ressaltado foi a extinção da Comissão. O seu lugar foi ocupado por um Conselho Consultivo que tinha a função de “apreciar o relatório das atividades e a prestação de contas do exercício anterior e aprovar os planos anuais de trabalho (art. 3º).” O Conselho Consultivo, com pelo menos duas reuniões anuais, era composto por onze membros - “todos de livre nomeação da Presidência da República”.

A Capes deixou de ter uma Comissão e passou a ser uma Campanha que contava com um Coordenador, um Diretor Executivo e um Conselho Consultivo. Tal transformação não foi imediata, pois somente em 24 de setembro de 1963 - mais de dois anos após a publicação do Decreto - houve a nomeação dos membros que ocupariam os cargos.

Uma primeira reflexão sobre este Decreto evidencia que foi estabelecida como prioridade “a melhoria das condições de ensino e pesquisa dos centros universitários através, principalmente, de um investimento na qualificação de seus professores”. (^{MENDONÇA, 1997}, p. 1). Tal perspectiva colaborou para o reforço da centralidade e urgência da pós-graduação, enquanto expressão de uma preocupação que estava contemplada no documento legal que instituiu a Capes em 1951, confirmando a utilização de uma estratégia¹⁴ que trazia o aperfeiçoamento do pessoal de nível superior, desde a década de 1950, vinculado à formação de um sistema que organizasse, divulgasse e irradiasse esta pós-graduação.

O Decreto de 1961 reafirmou a questão da pós-graduação com um dos propósitos centrais da Capes e confirmou a relação entre o aperfeiçoamento do pessoal de nível superior e as prioridades ditadas pelo desenvolvimento econômico e social do país.

A estrutura da Capes: programas e serviços

De acordo, com o item anterior, o Decreto 29.741 de 1951 estipulou um prazo - posteriormente dilatado - para que a Comissão apontasse “a forma definitiva que deve ser dada a entidade [...] (art. 7º).” Portanto, coube a própria Capes a escolha do modelo estrutural que daria suporte ao trabalho a ser desenvolvido, reforçou o grau de autonomia conquistado pela instituição dentro do aparelho burocrático estatal e o seu comprovado prestígio junto às altas instâncias governamentais.

A Capes teve como estrutura inicial dois programas: Programa Universitário (PgU) e o Programa dos Quadros Técnicos e Científicos (PQTC) e três serviços: o Serviço de Bolsas de Estudo (SBE), o Serviço de Estatística e Documentação (SED) e a Seção de Administração (SA).

O Programa Universitário (PgU) tinha como objetivo principal auxiliar o desenvolvimento das Universidades e Institutos de ensino superior. Segundo o Boletim Informativo Capes¹⁵ (n. 126/127, maio/junho 1963, p. 4), um “Setor particularmente dedicado aos campos das Ciências Biológicas, Medicina e afins, Ciências Sociais e Matemáticas, e Humanidades [...].” O PgU pretendeu executar “um plano de melhorias das condições de ensino e pesquisa nos Centros Universitários do país [...]”. (Boletim Informativo Capes, n. 38, janeiro 1956, p. 4).

A dinâmica utilizada pelo plano de melhorias incluiu, segundo o expresso no mesmo boletim, “a importação de professores, assistentes e técnicos estrangeiros para a ministração de cursos regulares ou de pós-graduação das respectivas especialidades, em colaboração com as cátedras brasileiras da mesma disciplina [...].” Esta colaboração evidenciou a preocupação com a consolidação dos centros nacionais de pesquisa, após a partida dos professores estrangeiros, através do “intercâmbio universitário de professores e assistentes brasileiros para programas de cursos, pesquisas e formação de técnicos [...].” (ibidem, p. 4-5).

O plano apontou, também, como responsabilidade do PgU “o aperfeiçoamento de pessoal docente superior por meio de cursos e estágios no país e no estrangeiro [...], dando ênfase [...] ao desenvolvimento e aperfeiçoamento dos centros brasileiros de treinamento pós-graduado”. (idem, p. 4-5). A urgência da consolidação de um sistema de pós-graduação e a constituição de uma rede¹⁶ para tal empreendimento aparecem enredados no cerne do Programa Universitário e, novamente, expressam uma das razões para a existência da própria Capes.

O auxílio às universidades e aos institutos superiores, previsto nos planos do PgU, aconteceu via Projetos. Segundo o Boletim Informativo Capes (n. 23, outubro 1954, p. 3), o PgU teve os seguintes Projetos:

Centros Universitários - formados, na Universidade, por um professor contratado e um grupo de cinco ou seis assistentes brasileiros, recrutados em diferentes instituições de ensino superior no país, devendo cada Centro trabalhar com o mínimo possível de equipamento que lhe permita o treinamento dos próprios assistentes e o inicio dos trabalhos de pesquisa.

Núcleos Universitários - constituídos de um professor contratado, trabalhando em situação que lhe possibilite desenvolver o ensino e a pesquisa da disciplina, embora sem os propósitos tão amplos de um Centro, e um ou mais assistentes que já se encontrarem na Universidade.

Unidades de Trabalho Universitárias - tipos designativos dos Projetos destinados a contratar um professor brasileiro ou estrangeiro, para trabalhar em uma organização brasileira já existente, não pròpriamente em posição de chefia, mas complementando o trabalho do professor nacional ou estrangeiro já em função na Universidade.

Missões Universitárias - compreendendo grupos de professôres estrangeiros em ramos de especialidades correlatas para atuarem nas Universidades brasileiras.

O Programa dos Quadros Técnicos e Científicos (PQTC), segundo o Boletim Informativo Capes (n. 126/127, maio/junho 1963, p. 5) era um setor “ ao qual estão especialmente afetos os campos da Engenharia, Química, Arquitetura, Economia, Administração, Agronomia e Veterinária [...]” O PQTC desenvolveu um trabalho que, de acordo com o Boletim Informativo Capes (n. 38, janeiro 1956, p. 4) era baseado em três linhas principais:

[...] levantamento das disponibilidades e necessidades do país em matéria de pessoal especializado de nível superior; levantamento dos centros de preparação e aperfeiçoamento pós-graduado existentes no país, com vistas à sua utilização para atendimento de nossas necessidades de especialização profissional, técnica, científica e cultural; preparação e aperfeiçoamento, no Brasil e no exterior, de especialistas de cuja falta se ressintam os quadros de pessoal do país [...].

O PQTC teve como tarefa a operacionalização dos levantamentos que eram essenciais para o pleno funcionamento do Programa Universitário pois tais levantamentos tinham a função de sinalizar as deficiências dos quadros profissionais e científicos e revelar onde já existiam experiências em pós-graduação para que fossem avaliadas as suas bases e a contribuição que poderiam ofertar no suprimento das devidas carências de formação de pessoal especializado.

O Serviço de Bolsas de Estudo (SBE) era uma das mais ferramentas de ação da Capes pois tratava-se do instrumento de tentativas de intervenção no campo da especialização e aperfeiçoamento dos quadros nacionais. O SBE planejava e administrava os programas gerais de bolsas da Campanha, empreendendo trabalhos relativos à divulgação de bolsas oferecidas por outras instituições e à seleção de candidatos as mesmas, além de reunir documentação para a constituição de informações sobre programas de bolsas de estudos e oportunidades de aperfeiçoamento no país e no exterior. A Capes possuía, segundo o Boletim Informativo Capes (n. 38, janeiro 1956, p. 5), um sistema de bolsas de estudos que as dividia em três tipos:

A preocupação com o aperfeiçoamento e formação do pessoal docente foi presença marcante nos objetivos explícitos no próprio texto relativo às bolsas dos tipos A e B. Tais modalidades de bolsas refletem, também, a atenção dispensada aos novos e promissores professores e pesquisadores. Uma renovação que teria como função trazer um novo alento à universidade e propiciar a mudança de relacionamento entre professores e alunos e de ambos com a própria estrutura universitária.

A Tabela 01 apresenta a variação anual do número de bolsas de estudo concedidas por todos os setores da Capes no período de 1953 a 1961¹⁷, contribuindo para a compreensão do esforço empreendido visto que as dotações orçamentárias destinadas à instituição sempre estiveram aquém das necessidades e, a partir dos anos 1960, as verbas foram também corroídas pelo processo inflacionário.

O Serviço de Estatística e Documentação (SED) era responsável pela manutenção dos arquivos, cadastros e estatísticas que se relacionava ao ensino superior, às instituições que o ministravam e aos profissionais de nível superior, no Brasil e no exterior. A organização da biblioteca da Capes e da documentação da Campanha, inclusive com a responsabilidade de organizar uma compilação de documentação nacional e estrangeira relativa ao ensino superior, bem como o fornecimento de dados estatísticos sobre matéria educacional a entidades e pessoas interessadas no assunto estavam, também, no rol de atividades do SED.

O Serviço de Estatística e Documentação, no entender de ^{Córdova (1998}, p. 44), tinha como incumbência

[...] a realização de um levantamento geral da situação do ensino superior “civil” no país (com destaque para o ensino de Medicina, Farmácia, Odontologia e Enfermagem, de Engenharia, de Direito, de Filosofia, Ciências e Letras, de Ciências Econômicas, Contábeis e Atuariais, de Agronomia e Veterinária); a organização [...] do arquivo geral de documentação e a biblioteca especializada; outra atividade importante era a revisão e a atualização de um fichário com o cadastro de universidades, escolas, cursos, cadeiras e professores; levantamento e atualização das despesas públicas com educação; levantamento do movimento de exames vestibulares; organização e manutenção do calendário de Congressos, Conferências e reuniões para debate do ensino superior no país [...].

A Seção de Administração (SA) prestava o apoio logístico a todos os demais Serviços e Programas, sendo o setor responsável pelo expediente, protocolo, organização do arquivo, recebimento e expedição de correspondências. Além dessas funções, tinha a incumbência de coordenar o departamento de pessoal, tratar da aquisição de material, orçamento e contabilidade. Importantes tarefas que realizadas a contento contribuíram para que os gastos com a administração em 1963 ficassem com apenas 12,4% do total das dotações orçamentárias destinadas à Capes. Feito invejável quando comparado com os 59,3% de 1952 e mais, ainda, considerando o processo inflacionário que atingiu patamares altíssimos em 1963 e que ocasionou um aumento de gastos com o setor administrativo e uma diminuição no número de bolsas.

A análise da estrutura da Capes possibilita uma visão sobre a distribuição das verbas gerais da instituição pelos Programas e Serviços. Tais dados foram encontrados nos Relatórios de Atividades, porém incompletos por não trazerem as referidas informações no período anterior a 1957. Mesmo com lacunas, merecem uma observação atenta haja vista que o montante de verbas para cada setor e as alterações ocorridas na distribuição dos recursos financeiros expressaram as mudanças de orientação no próprio projeto de ação institucional da Capes.

Torna-se relevante tecer comentários sobre aspectos presentes na Tabela 02. O primeiro deles refere-se ao equilíbrio até 1957 das verbas destinadas ao PgU, ao PQTC e ao SBE, ocorrendo a partir daí uma sensível diferenciação desfavorável ao PQTC numa relação com a criação da Cosupi (Comissão Supervisora do Plano dos Institutos)¹⁸ em 1960, mas já contando em 1958 com gigantescas verbas para a execução de um trabalho semelhante ao realizado pelo PQTC.

O segundo ponto refere-se à distribuição igualitária de verbas entre o PgU e o SBE até 1960 haja vista que no ano de 1961 as verbas destinadas ao SBE duplicaram frente às do PgU. Essa situação se apresenta como uma consequência do processo inflacionário que corroeu as verbas direcionadas para a Capes numa junção com a desvalorização da moeda nacional, acarretando a elevação dos gastos com bolsas no exterior que não era uma atribuição específica do SBE, mas que de fato era o setor com maior índice de utilização dessa modalidade de bolsa de estudo.

A dinâmica interna da Capes

Após a abordagem da legislação que instituiu (Decreto 29.741 de 1951) e consolidou (Decreto 50.737 de 1961) a Capes e o processo de estruturação da instituição, ressaltando seus programas e serviços, cabe entender como ocorreu a interação dos valores proclamados pela legislação e dos valores reais instalados nos diversos setores que se incumbiram de dinamizar a instituição. Tal perspectiva remete a uma análise da dinâmica interna da Capes e a análise de depoimentos de alguns atores que participaram efetivamente do processo de sua construção institucional.

Os depoimentos de Almir de Castro e Celso Barroso Leite, diretores da instituição e conhecedores da sua dinâmica interna, possibilitam a afirmação de que Anísio Teixeira e os seus colaboradores frente à Capes operaram uma inversão atinente aos objetivos da contempladas pelo Decreto instituidor em relação ao Decreto consolidador que referendou o que na prática já era uma realidade na dinâmica institucional da Capes.

A Campanha - que pelo Decreto de criação da Capes deveria ser instituída pela Comissão - é que, na verdade, comandou todo o percurso de concretização da Capes. O Boletim Informativo Capes (n. 23, outubro 1954, p. 1) informa que “[...] sob os auspícios do Sr. Ministro da Educação e Cultura, Prof. Cândido Motta Filho, realizou-se o mês passado, na sede da Capes, a VI Reunião da Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, de que a Campanha é órgão executivo [...].” (Idem, p. 1).

A notícia corrobora a posição assumida quanto ao comando da Capes, pois a Comissão - designada em novembro de 1951 - iniciou oficialmente os seus trabalhos em 1952, tendo em 1954 a sua VI reunião. Num cálculo simples que inclui os anos de 1952, 1953 e 1954 a Comissão só teve em média duas reuniões anuais.

A compreensão da dinâmica interna da Capes passa pela análise dos depoimentos de Almir de ^{Castro (1977}) e de Celso Barroso ^{Leite (2000}) sobre o trabalho que desenvolveram na Capes. O espírito inventivo e incentivador de Teixeira aparece no depoimento de Almir de Castro como um estímulo às universidades e um novo alento para que as mesmas desenvolvessem projetos e estudos até então inusitados. Uma ação criativa e embrionária, mesmo sem muita disciplina no próprio dizer de Castro (p. 4 e 7) ao afirmar que

[...] na verdade, esta questão começou de uma maneira também um pouco selvagem, porque, na minha opinião, uma das maneiras de fazer uma coisa boa é começar fazendo mal, sem uma disciplina [...]. tínhamos uma organização um pouco ad hoc. Não nos prendíamos muito a organização, a regras rígidas [...].

O depoimento de ^{Leite (2000}, p. 1) ajuda a relativizar o entendimento quanto ao início “selvagem” e “sem disciplina” colocado por Castro. Leite asseverou que “Almir era a maior autoridade da Capes [...]. O Almir de Castro era uma pessoa a quem a Capes deve muito, ele era um tremendo administrador [...].” Não obstante a questão disciplinar, a ação da Capes começou a dar novas feições ao treinamento e aperfeiçoamento de profissionais de nível superior para o preenchimento das necessidades do país nos anos 1950 e 1960, tempo marcado pela política desenvolvimentista que tinha na educação um dos seus motores.

A preocupação da Capes com as Ciências Sociais é mais um aspecto que merece destaque no tocante às implicações e às mudanças, que a criação da Campanha e a direção dada por Teixeira iriam operar. ^{Castro (1977}, p. 6) ao abordar as relações entre desenvolvimento e tecnologia afirmou que

[...] nós (da Capes) não achávamos que o desenvolvimento era uma coisa estanque, que se atendia apenas com tecnologia, com ciências básicas, etc. Sabíamos que há um contexto de implicação e interação de todas as coisas e por isso mesmo, atendíamos também áreas como Ciências Sociais, que era uma área abandonada. A Capes foi a primeira agência do governo a se preocupar com Ciências Sociais [...].

Num projeto de tal monta, a autonomia que tinha a Capes em relação à burocracia estatal aparece nos dois depoimentos. ^{Leite (2000}, p. 20) ao responder como funcionavam as Campanhas Extraordinárias observou que

[...] achava muito curioso aquilo chamar Campanha, um termo assim, meio inovador, mas não entendia muito bem. Mas funcionou, foi um começo [...] a Campanha era uma ideia de fazer qualquer coisa desvinculada daquela estrutura [...]. A expressão “daquela estrutura”, certamente, representa a pesada burocracia estatal e a consequente lentidão para tomada de decisões que não podiam aguardar o desfilar interminável de papéis pelas mesas dos órgãos do poder [...].

^{Castro (1977}, p. 7) ao analisar o processo de trabalho da Capes, incluiu, também, a questão da autonomia e afirmou que havia

[...] um status muito cômodo, muito flexível de trabalhar, porque nós éramos ao mesmo tempo ligados ao Ministério da Educação, que não se metia em nada conosco, e à Presidência da República. O fato de botar nos formulários “Presidência da República”, já dava um certo prestígio ao órgão [...]. Tínhamos um esquema de normas que nos permitia não atendermos aquilo que achássemos não ser bom, apenas para constar, mas, na verdade, nós éramos suficientemente flexíveis para atender a tudo [...].

Com relação à interação com outras agências de fomento à pesquisa, ^{Castro (1977}, p. 10) asseverou num primeiro momento que “a Capes também tinha contatos bastante estreitos com o CNPq e com todos os órgãos ou representações de países que davam bolsas.” Mais à frente, ao responder especificamente sobre as relações com o CNPq, afirmou “que não eram relações institucionais. Eram relações que tinham sido derivadas, como acontece muito no Brasil, as relações de amizades entre mim e os dirigentes do CNPq [...].” (Idem, p. 11).

Castro, quando questionado sobre uma possível divisão de trabalhos, em caráter oficial, entre a Capes e o Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq)¹⁹ foi taxativo ao afirmar que “nunca houve um entrosamento completo e uma articulação entre os dois órgãos. Conclui dizendo que havia duplicação. A reprodução da continuidade do parágrafo traz uma importante contribuição sobre a duplicação necessária, pois “nós, com os conhecimentos que tínhamos, cada um, do que o outro órgão fazia, procurávamos evitar a duplicação, na medida que achávamos conveniente, porque às vezes não achávamos mesmo conveniente”. (Idem, p. 11).

O entrevistado definiu como “um contato de troca de informações para orientação da política dos dois órgãos” - ora pendendo para contatos estreitos e ora pendendo para a informalidade. Essa posição remete a um aprofundamento sobre a temática visto que desde o Decreto de sua criação a Capes tinha na formação da Comissão de Aperfeiçoamento de Pessoal de nível Superior a presença de um representante do CNPq. Tal fato sugere que deveria existir uma relação formal entre as duas instituições, porém o depoimento de Leite confirmou a situação de informalidade ao comentar que “às vezes o CNPq tinha uma pessoa que ele queria dar bolsa, mas já havia esgotado a quota, então a Capes dava. Era uma coisa mais pessoal do que formal [...].”

Apesar das críticas dos atores envolvidos e, certamente, dos olhares diferentes entre os quadros da Capes e do CNPq., o Boletim informativo da Capes e os Relatórios Anuais da instituição trouxeram diversas matérias referentes ao CNPq e a parecerias entre as duas instituições, revelando uma relação de complementaridade de ações e não de exclusividade. Ambas, tiveram um papel de destaque na formação de quadros superiores oriundos das diferentes áreas do conhecimento no período histórico em tela.

O levantamento da história, das características e necessidades das faculdades e das universidades brasileiras realizado pela Capes - o primeiro deste tipo realizado no Brasil - é tratado com relevância no depoimento pois propiciou a oportunidade para a criação de um catálogo das instituições superiores que, constantemente atualizados através do Boletim Informativo Capes, serviriam de ponto de orientação para a tomada de decisões da Instituição quanto às ações a serem implementadas na distribuição de recursos para a graduação e para a pós-graduação.

Considerações finais

A Capes - desde o momento de sua instituição - tinha como atribuição “promover a instalação e expansão de centros de aperfeiçoamentos e estudos pós-graduados (Decreto 29.741, art. 3º, letra f)”. Uma responsabilidade imensa frente às expectativas criadas e às necessidades do país. O comentário de Almir de Castro (apud ^{CÓRDOVA, 1998}, p. 60), quanto aos objetivos imediatos da Capes fornece a extensão exata da relevância dessa atribuição, ao afirmar que se tratava da “promoção de cursos de pós-graduação de todo tipo, sem cogitação imediata de sua ordenação e regulamentação [...].” Quanto à ordenação e à regulamentação esclareceu no prosseguimento de suas observações que, “depois viriam, inclusive com decisiva participação, como membros do Conselho Federal de Educação, de professores vinculados direta ou indiretamente à Capes.”

Desse modo, a questão da diversidade dos cursos considerados de pós-graduação como “estágio de aperfeiçoamento pós-graduado”, “curso pós-graduado” (independente do tempo de duração e das exigências para o ingresso e para a conclusão), “mestrado” e “doutorado” (com exigências semelhantes às atuais) demonstram que por mais óbvio que possa parecer os cursos intitulados de pós-graduação apresentavam relação direta com a sua feitura após a realização da graduação. Tal observação se faz importante porque muitos projetos desenvolvidos pela Capes e inseridos no item pós-graduação corresponderiam hoje a cursos de pós-graduação lato sensu, a especializações e alguns a atualizações de curto prazo.

À ideia de regulamentação dos cursos de pós-graduação foi acrescida a movimentação posterior no Conselho Federal de Educação (CFE), inclusive com a presença de conselheiros que tiveram ligações com a Capes. Portanto, a Capes, durante boa parte de sua existência sob a gestão de Teixeira, não teve uma legislação específica para a pós-graduação e que o referido Conselho teve destacado papel na elaboração de medidas que organizassem e regulamentassem esse nível de ensino.

A ausência de uma legislação mais específica sobre a pós-graduação não anulou a contribuição da Capes para a institucionalização desse nível de ensino no Brasil. institucionalização que não pode ser considerada, somente, como um fruto da elaboração de instrumentos legais. Desta forma, o primeiro decênio da Capes - a gênese da instituição - preparou as bases para a funcionalidade concreta dos cursos de pós-graduação em meados dos anos 1960.

Cabe, também, uma reflexão sobre o momento atual da Capes e sua inserção oficial na graduação e, principalmente, na formação de professores através da criação do Programa Institucional de Bolsa de Iniciação à Docência (Pibid)²⁰, programa essencial para a graduação e, de forma idêntica, para a Educação Básica na formação dos “Mestres do Amanhã”.

O tempo presente solicita - com urgência - a transformação deste Programa de governo em Política de Estado numa integração que abarque os professores da Educação Básica, os professores da Graduação e os da Pós-Graduação. Ou seja, é o momento de enfrentar um modelo de Estado que trata as políticas educacionais como números de orçamento que podem ser cortados a qualquer momento como se não houvesse graves prejuízos e um retrocesso nas conquistas do magistério brasileiro.

Por fim, neste texto, a formação de professores foi abordada numa perspectiva histórica. Não como ponto de chegada, mas partida pois “A ignorância do passado não se limita a prejudicar a compreensão do presente; compromete, no presente, a própria ação”. (^{BLOCH, 2001}, p. 63).