O PDDE como componente no conjunto das políticas de financiamento da educação no Brasil

Ao pensar o financiamento da educação no Brasil como uma política de destinação de recursos com objetivos definidos, cônscios de que a educação irá necessariamente absorver recursos públicos, incentiva-se o questionamento sobre o que se deseja para o cerne do chamado sistema de bem-estar social. Os gastos sociais, incluídos nestes os destinados para a educação, são também originários de uma dinâmica que incentiva o crescimento distributivo, e apresenta em si, entre outras finalidades, a redução de desigualdades; nesse contexto, o referido financiamento é aqui entendido como uma política pública. Como ressaltado pelo Instituto de Pesquisa Aplicada (IPEA), as responsabilidades atribuídas à política pública em educação são configuradas como regime de colaboração entre as instâncias federadas - União, estados, Distrito Federal e municípios que são responsáveis pela administração e financiamento do sistema educacional brasileiro, responsabilidade essa que foi atribuída pela Constituição Federal de 1988 (^{BRASIL, 1988}) e pela Lei de Diretrizes de Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 (^{BRASIL, 1996}; ^{IPEA, 2011}).

O Plano Nacional de Educação (PNE), instituído no ano de 2014 (^{BRASIL, 2014}), após análise da realidade nacional concernente à educação, propõe diversas metas que objetivam expansões e melhorias. Contudo, o atingimento dessas metas passa, necessariamente, pela elevação do volume de recursos financeiros, e por isso há também a especificação sobre a necessidade de atingimento de um patamar equivalente a 10% do PIB nacional. Trata-se de uma árdua batalha, que vem sendo travada ao longo dos tempos e nos convoca a lembrar também que, “[...] para que ocorram avanços na política de financiamento da educação brasileira, a presença da sociedade civil comprometida com a realização do direito à educação foi e continua sendo substancial” (^{FARENZENA, 2022}, p. 78).

Algumas iniciativas importantes já foram concretizadas, como a própria instituição do PNE ou as modificações do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), mas, no que se refere à cobertura educacional como um todo, ainda são identificadas sérias lacunas quanto à manutenção, oferta, déficits de acesso, permanência e melhoria da qualidade. Nesse contexto, o PDDE tem atuação em caráter suplementar, consistindo na destinação anual de recursos financeiros que são repassados às entidades participantes com a finalidade de contribuir para:

1. o provimento das necessidades prioritárias dos estabelecimentos educacionais beneficiários que concorram para a garantia de seu funcionamento; 2. a promoção de melhorias em sua infraestrutura física e pedagógica; e 3. o incentivo da autogestão escolar e do exercício da cidadania, com a participação da comunidade no controle social (^{FNDE, 2020}, s. p.).

Esse programa se constituiu como o primeiro e único de origem federal que transfere recursos financeiros da União diretamente para escolas públicas do país. Destaca-se, ainda, que:

[...] o Programa surgiu sete anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/88), numa conjuntura histórica imersa na luta da sociedade civil pela deliberação de demandas e ações ligadas à concretização dos direitos sociais, em um contexto de pressões populares e de organizações civis pela autonomia da escola pública (^{VIANA, 2022}, p. 4).

O Programa sofreu algumas modificações ao longo dos anos, entre as quais podemos citar: a extensão de sua cobertura, o reconhecimento legal da obrigatoriedade de repasse de recursos para o PDDE Básico e a criação de Ações Integradas (AIs) (estas últimas consideradas despesa discricionária/voluntária), além de outras modificações voltadas ao aperfeiçoamento do Programa direcionadas ao cálculo de repasses, procedimentos de utilização dos recursos e da prestação de contas (^{CECAMPE-SUL, 2021}).

As AIs possuem benefícios focalizados e seguem os mesmos moldes operacionais do PDDE Básico nos seguintes quesitos: a) forma de transferência dos repasses; b) modo de gestão dos recursos; e c) modo de prestação de contas.

Sob o ponto de vista das necessidades de melhoria da qualidade da educação, a existência e manutenção do PDDE e suas ações integradas representam uma importante iniciativa no sentido de alcançar os objetivos almejados para o financiamento educacional brasileiro.

As AIs utilizam duas contas através das quais são repassados os recursos financeiros, conforme apresentado no Quadro 1.

Fonte: FNDE.

Quadro 1 Ações integradas do PDDE 

Cada Programa Educacional possui finalidades, objetivos e públicos-alvo específicos, descritos em suas próprias Resoluções⁵. Como é possível observar no Quadro 1, o PDDE Emergencial está vinculado à ação integrada PDDE Qualidade. É importante registrar que não foram encontrados nos documentos oficiais do FNDE registros sobre o que caracteriza os termos ‘estrutura’ e ‘qualidade’ para essas contas, nem mesmo o que define o PDDE Emergencial como uma ação integrada do PDDE Qualidade.

O PDDE Emergencial

Os critérios, formas de transferência e prestação de contas dos recursos do PDDE Emergencial estão dispostos na Resolução CD/FNDE/MEC nº 16, de 07 de outubro de 2020. Esse recurso, de caráter excepcional, buscou atender escolas públicas das redes estaduais, municipais e distrital, com matrículas na educação básica, no tocante a auxiliá-las nas adequações necessárias, segundo protocolo de segurança para retorno às atividades presenciais, no contexto da situação de calamidade provocada pela pandemia da Covid-19⁶.

Foram consideradas potenciais beneficiárias do PDDE Emergencial:

escolas que aderiram ao PDDE;

escolas integrantes da rede pública estadual, municipal ou distrital de educação;

escolas ofertantes de matrículas da educação básica, recenseadas pelo Censo Escolar, realizado pelo MEC, no ano imediatamente anterior ao do atendimento;

escolas representadas por Unidades Executoras⁷ (UEx);

escolas que estivessem em dia com as prestações de contas de recursos anteriormente recebidos, conta do PDDE e AIs, e com os cadastros atualizados no sistema PDDEWeb (^{BRASIL, 2020}).

As UEx das escolas participantes deste estudo são representadas por conselhos escolares, constituídos com representatividade do segmento pais, alunos, funcionários e professores. Os diretores são considerados ‘membro nato’ dos conselhos.

Os recursos foram repassados às UEx das escolas na proporção de 30% (trinta por cento) na categoria capital e 70% (setenta por cento) na categoria custeio, devendo ser empregados para:

reestruturação dos projetos pedagógicos;

desenvolvimento das atividades educacionais, para revisão de conteúdos e avaliação da aprendizagem;

aquisição de itens de consumo para higienização do ambiente e das mãos, assim como para a compra de Equipamentos de Proteção Individual (EPIs), com o objetivo de prevenir o contágio dos profissionais da escola bem como dos alunos naquele momento de pandemia;

contratação de serviços especializados para desinfecção de ambientes;

realização de pequenos reparos, adequações e serviços necessários à manutenção dos procedimentos de segurança para tramitação dentro das dependências da unidade escolar;

gastos com acesso e/ou melhoria de acesso à internet para alunos e professores; e

aquisição de material permanente (^{BRASIL, 2020}; ^{FNDE, 2020}).

A partir dessas orientações foi possível definir oito categorias de utilização dos recursos, que apresentamos na Figura 1.

Fonte: Elaboração própria com base em Brasil (2020) e FNDE (2020).

Figura 1 Categorias de utilização do PDDE Emergencial 

Os recursos do PDDE Emergencial⁸ foram repassados para as escolas no ano de 2020 e, uma parcela complementar, no ano de 2021. O montante dos recursos, por ano de repasse, é apresentado na Tabela 1.

As Figuras 2 e 3 apresentam o montante repassado, em 2020 e 2021, do PDDE Básico e de todas as AIs.

Fonte: FNDE.

Figura 2 Valores repassados PDDE Básico e todas as Ações Integradas, 2020 

Fonte: FNDE.

Figura 3 Valores repassados PDDE Básico e todas as Ações Integradas, 2021 

A análise dos dados apresentados nas Figuras 2 e 3 permite constatar que, no ano de 2020, o montante repassado destinado ao PDDE Emergencial foi maior em comparação ao repasse das AIs do PDDE, ficando atrás apenas do PDDE Básico. Em 2021, apesar de ser repassada apenas uma parcela complementar para as escolas, houve um maior repasse.

Na Tabela 2, apresentamos o montante recebido pelos municípios participantes da pesquisa por ano, bem como o número de escolas e estudantes atendidos.

O montante recebido por escola não é descrito, pois não se pretendeu neste estudo identificar as escolas.

Participação e transparência no uso dos recursos financeiros do PDDE

No Brasil, a partir da década de 1980, o movimento de lutas pela ampliação dos espaços de participação política foi intensificado e, nesse contexto, os setores organizados da população brasileira, notadamente os educadores, vêm desempenhando importante papel, no sentido da democratização das políticas públicas de educação. O protagonismo desses setores convergiu para o processo de definição da Constituição Federal de 1988 (CF/88), que incorporou, no artigo 206, a gestão democrática da educação como um de seus princípios basilares (^{AGUIAR, 2008}). A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (^{Lei n. 9493/1996}) regulamentou o princípio de gestão democrática do ensino público, indicando a participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola, bem como a participação da comunidade escolar e local em conselhos escolares ou equivalente.

Esse conjunto de leis, além de estabelecer as diretrizes e normas para a organização e gestão do sistema educacional brasileiro, também orienta as ações, programas e políticas que visam garantir o acesso, a permanência com qualidade, a gestão democrática e o financiamento da educação, em seus diferentes níveis e modalidades. A partir desses dispositivos legais, os governos (União, estados e municípios) têm conduzido políticas, programas e projetos relacionados à gestão da educação, focalizando a gestão participativa nas escolas. Há que se destacar o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, lançado no ano de 2004 pela Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação, na primeira gestão do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (2002-2006), concebido com o propósito de promover a cooperação do MEC com os sistemas estaduais e municipais de ensino, objetivando a implantação, consolidação e desempenho dos conselhos escolares nas escolas públicas de educação básica do País (^{AGUIAR, 2008}). Um dos propósitos do Programa, ao qual fazemos destaque, é ampliar a participação da comunidade escolar e local na gestão administrativa, financeira e pedagógica das escolas públicas.

Cabe sublinhar que o conselho escolar se constitui espaço de participação nas unidades escolares na medida em que esse órgão colegiado possibilita aos representantes de todos os segmentos das escolas (pais, funcionários, alunos, professores) atuar e se posicionar ante as demandas da escola. Neste estudo é considerada a participação desses atores na execução dos recursos do PDDE Emergencial. É possível considerar que a constituição de Conselhos Escolares “reflete o início da importante trajetória de participação da sociedade em programas do governo federal na década de 1990” (^{CECAMPE-SUL, 2022}, p. 219).

No tocante à transparência no uso dos recursos financeiros do Programa, importa destacar que

A gestão financeira dos programas educacionais, notadamente do PDDE, está sujeita aos regramentos da transparência pública, do controle público e social e da accountability na aplicação dos recursos. Esses regramentos incluem a prestação de contas às instâncias de controle público e à sociedade em geral. As leis e regulamentos que tratam da transparência na gestão pública se originaram na Constituição Federal (CF) de 1988 (^{CECAMPE-SUL, 2022}, p. 215).

No que se refere à transparência no âmbito da escola, é possível inferir que aos gestores escolares e aos representantes dos conselhos escolares compete tornar transparente a execução dos recursos recebidos pelas escolas, bem como divulgar as prestações de contas que precisam seguir os regramentos instituídos em documentos oficiais publicados pelo FNDE. Cabe ressaltar que os estudos de monitoramento realizados pelos grupos Cecampe, instituídos pelo FNDE, fazem apontamentos quanto à transparência, contendo análise e relatos demonstrativos dos percursos e entraves encontrados para que a prestação de contas seja realizada pelas instituições dentro dos parâmetros esperados. Destaca-se que a clareza na demonstração do uso dos recursos é esperada para o atendimento de uma accountability baseada na responsividade apropriada para a execução de uma política pública.

Exposição dos resultados, a partir das respostas ao questionário

Participaram da pesquisa 10 escolas da rede municipal de ensino de Itapicuru, 11 de Jacobina, 27 de Jeremoabo, 14 de Piraí do Norte, 37 de Salvador e 30 de Valente. É importante destacar que o município que registrou maior participação na pesquisa foi o de Valente, onde 100% das escolas participaram da pesquisa.

Os demais percentuais de participação registrados foram: 46% em Jeremoabo; 44% em Piraí do Norte; 37% em Itapicuru; 30% em Salvador e 22% em Jacobina.

Quanto aos respondentes do questionário, a maioria (73%) era diretora das escolas. A análise nos permitiu verificar ainda que, das 95 diretoras, 11 eram também coordenadoras do conselho escolar de suas escolas. Importante salientar que as diretoras são membros natos dos conselhos escolares e, portanto, são integrantes da UEx.

Isso corrobora a afirmação das pesquisadoras ^{Mafassioli e Farenzena (2020}), entre outros estudiosos, de que, nas últimas décadas, houve uma intensificação e ampliação das atribuições dos gestores escolares, incluindo ações financeiras. Isso se justifica, entre outros fatores, pelo aumento expressivo de políticas públicas educacionais desde a década de 1990.

Além das 95 diretoras, participaram da pesquisa: 14 coordenadoras do conselho escolar; 11 coordenadoras pedagógicas; duas vice-diretoras; quatro tesoureiras do conselho escolar; e três secretários escolares.

Dois dados interessantes foram que, nas escolas dos municípios de Itapicuru e Jeremoabo, os questionários foram respondidos apenas por diretoras; e, quanto à participação de coordenadoras pedagógicas na pesquisa, somente em escolas do município de Valente houve registro dessa participação.

Para essa análise tivemos a intenção de verificar o contexto da execução da política pública no atendimento às necessidades geradas pela pandemia nas escolas eleitas como componentes da amostra. Conforme mencionado por ^{Secchi (2015}, p. 2), “[...] uma política pública se compõe de dois elementos indispensáveis: intencionalidade pública e resposta a um problema público”. Pode-se dizer ainda que “[...] a razão para o estabelecimento de uma política pública é o tratamento ou a resolução de um problema entendido como coletivamente relevante” (^{SECCHI, 2015}, p. 2). Nesse caso, averiguamos os fatores que serão apresentados a seguir.

Sobre a execução dos recursos do PDDE Emergencial, a pergunta quatro do questionário se destinou a verificar se as escolas conseguiram utilizar os recursos. O Gráfico 1 apresenta os dados obtidos na pesquisa.

Fonte: Google Formulários.

Gráfico 1 Escolas que conseguiram ou não executar os recursos do PDDE Emergencial, 2021 

Como é possível observar no Gráfico 1, 95,4% das escolas executaram os recursos do PDDE Emergencial, sendo que 53,5% conseguiram utilizar a verba em sua totalidade e 41,9% utilizaram parcialmente.

Faz-se importante destacar que as 14 escolas do município de Piraí do Norte conseguiram executar os recursos em sua totalidade. Ademais, apenas seis escolas não executaram os recursos, sendo duas de Salvador, uma de Jacobina, uma de Itapicuru e duas de Jeremoabo.

Os motivos para a não utilização foram:

mudança de gestão da escola (uma incidência);

vencimento do mandato do conselho escolar (quatro incidências);

as aulas não foram retomadas na escola no período (uma incidência);

demora na liberação dos trâmites bancários (uma incidência).

Questionou-se se as participantes tiveram dificuldades na execução dos recursos. Apenas 11 participantes sinalizaram que houve dificuldade na execução dos recursos em suas escolas (cinco de Valente, três de Salvador, duas de Jeremoabo e uma de Jacobina). As dificuldades sinalizadas foram:

excesso de burocracia;

o recurso era insuficiente para suprir às necessidades da escola;

problemas com fornecedores quanto à tomada de preços;

dificuldade em diferenciar o que era custeio e o que era capital.

Nenhuma escola dos municípios de Itapicuru e Piraí do Norte registrou dificuldades na execução dos recursos. Sobre a prestação de contas, nenhuma escola registrou dificuldade no processo. Também investigamos as finalidades na utilização dos recursos. A Tabela 7 apresenta os dados obtidos a partir da análise das respostas ao questionário.

A análise dos dados apresentados na Tabela 7 nos permite inferir que a grande maioria das escolas (113) precisou investir recursos do PDDE emergencial para a aquisição de itens de consumo para higienização do ambiente e das mãos. Isso nos permite supor que pode ter existido certa ineficiência das secretarias de educação no sentido do provimento de itens de consumo para a higienização dos ambientes escolares e, numa situação especial que se deu com a crise pandêmica, contribuir para que os espaços, mobiliários, objetos e mãos dos estudantes, bem como de toda a equipe escolar, fossem higienizados.

Também foi possível verificar que mais da metade das escolas (67) adquiriram EPIs. Essa acentuação na opção dessas duas categorias de utilização dos recursos pode apontar, tanto para a preocupação das equipes escolares para com a garantia de proteção e prevenção da doença, quanto para a fragilidade dos órgãos centrais nesse movimento.

Já a baixa incidência de utilização dos recursos para a desinfecção de ambientes (seis) nos permite supor que as secretarias de educação buscaram garantir a execução desse serviço nas unidades escolares.

Com referência à aquisição de materiais permanentes, a baixa incidência de utilização dos recursos para este fim (43) nos permite afirmar que mais da metade das escolas, ou seja, 86, não executou o percentual destinado à categoria capital, que é de 30% dos recursos. Esse dado destaca uma discrepância nas respostas à pergunta quatro, na qual 54 escolas registraram que utilizaram a verba parcialmente e seis responderam que não a utilizaram.

Com referência à realização de pequenos reparos, adequações e serviços necessários à manutenção dos procedimentos de segurança para tramitação dentro das dependências da unidade escolar, 33 escolas destinaram parte dos recursos para esse fim. Esse dado pode ser um indicativo de que as secretarias de educação também buscaram garantir a execução desses serviços nas unidades escolares.

Verificamos baixa incidência da utilização dos recursos para gastos com acesso e/ou melhoria de acesso à internet, para alunos e professores (18), para o desenvolvimento das atividades educacionais, para revisão de conteúdos e avaliação da aprendizagem (oito), e, também, para a reestruturação dos projetos pedagógicos (seis). Esses dados acendem um alerta, haja vista a necessidade de investimento, por parte das escolas, em projetos e atividades que pudessem amenizar os prejuízos causados pela defasagem da aprendizagem dos estudantes das escolas públicas, com a suspensão das aulas, em decorrência da pandemia.

Com o intuito de verificar o nível de participação da comunidade escolar na execução de recursos, uma das perguntas do questionário se destinou a investigar se existe envolvimento dos representantes de todos os segmentos do conselho escolar na execução dos recursos recebidos pela escola. A grande maioria das participantes (122) afirmou existir sim envolvimento de todos. Isso corrobora o fortalecimento da gestão escolar democrática e participativa. Apenas sete participantes registraram que não houve essa participação, sendo que quatro das escolas estavam sem conselho escolar ativo. Os motivos listados pelas outras três escolas, para justificar a falta de participação de todos os segmentos do conselho escolar na execução dos recursos recebidos, foram:

É difícil a participação do segmento pais, pois nem todos têm acesso à internet para participar da reunião virtual;

Falta de interesse das pessoas em participar;

Falta de tempo e trabalho.

Esse tipo de participação favorece a gestão democrática, na medida em que as pessoas podem se expressar e representar seus segmentos.

Também foi perguntado se as escolas divulgam os valores recebidos e suas execuções para a comunidade escolar: 126 participantes afirmaram que a divulgação acontece em suas escolas; apenas três participantes responderam que não existe esse tipo de divulgação nas escolas onde atuam (duas de Salvador e uma de Jeremoabo). Os dados coletados referentes aos meios utilizados são apresentados na Figura 4.

Fonte: Elaboração própria, com base nas respostas ao questionário (2021).

Figura 4 Nuvem de palavras que representa as formas utilizadas pelas escolas para garantia de transparência da execução de recursos 

A incidência expressiva do número de escolas que cumprem esse papel (126) favorece a transparência do uso de recursos públicos, considerada de “[...] vital importância para que a sociedade tome conhecimento do uso dos recursos públicos e contribuam no combate à corrupção” (^{CECAMPE-SUL, 2022}, p. 216).

Como demonstrado na Figura 4, as formas mais utilizadas pelas escolas para garantir a transparência na execução dos recursos foram: realização de reuniões (101 incidências); divulgações em murais (38); postagens em grupos de WhatsApp (21).

Em quatro escolas a divulgação acontece também através da divulgação em redes sociais; três escolas divulgam as informações também em boletins informativos; duas distribuem demonstrativos fiscais para a comunidade escolar e apenas uma registra a utilização de E-mail.