Os critérios educacionais do ICMS na Bahia e em Santa Catarina

Ao estudar o ICMS Educacional, a experiência do estado do Ceará, implementada em 2007, sempre será reportada como referência principal, embora não tenha sido o primeiro e nem o único a propor a repartição da cota municipal do ICMS segundo resultados educacionais antes das alterações requeridas pela EC108. O Amapá foi o pioneiro, em 1996, ao estabelecer o percentual de 2,5% da cota, seguido de Pernambuco, em 2003, e Minas Gerais, em 2009, ambos com índice de 2%, todas essas três unidades federativas contemplando critérios relacionados ao número de matrículas e capacidade de atendimento.

O Ceará definiu, pioneiramente, um percentual bem mais elevado de repartição de 18% vinculado à melhora de indicadores de alfabetização e de proficiência em Língua Portuguesa (LP) e Matemática (M) dos estudantes do Ensino Fundamental (EF) das redes municipais. Dessa forma, a política cearense induziu as gestões municipais a disputarem os recursos daquela cota. Em uma perspectiva alinhada à política, ^{Brandão (2014}, p. 76) salienta que “[...] os esforços de gestão para melhorar o desempenho podem importar tanto quanto ou mais que o recebimento de receitas”. Corroborando com esse raciocínio, ^{Simões e Araújo (2019}, p. 21) reforçam:

Por certo, o engajamento dos prefeitos tende a ser maior dependendo da autonomia que possuem para alterar o volume de recursos que seu município tem direito. Por exemplo, critérios de distribuição pautados em indicadores de resultado incentivam os gestores locais a buscarem caminhos voltados à melhoria do desempenho municipal nos índices que medem o sucesso de determinada política. Por outro lado, critérios de distribuição da cota-parte pautados em variáveis que estão fora do controle municipal (como tamanho da área geográfica e da população) não possuem os mesmos efeitos sobre o comportamento dos administradores locais.

Dessa forma, o ICMS Educacional, como vinha ocorrendo no Ceará, incrementa na educação pública estratégias próprias do mercado, defendidas pelos reformadores empresariais da educação (^{Freitas, 2018}), para induzir as prefeituras a mobilizar esforços na melhoria de indicadores educacionais específicos das suas redes de ensino na busca desse incentivo financeiro. Nesse esforço, até setores não educacionais, como assistência social e saúde, podem ser envolvidos na busca desses índices, uma vez que o recurso recebido passa a ser uma possibilidade de receita adicional para uma esfera de governo que, fora as capitais e os grandes centros urbanos, contam com baixa e desigual capacidade tributária. A esse respeito, ^{Brandão (2014}), tendo em vista a implementação da lei no estado do Ceará, enfatiza que os municípios mais pobres e mesmo aqueles que, inicialmente, perdem receita conseguiriam melhorar ainda assim seus desempenhos no Ideb e na antiga Prova Brasil.

A melhora em determinados resultados nos índices oficiais, sem implicar no aumento de recursos em educação, já que o ICMS Educacional é uma realocação de parte da receita arrecadada, é uma realidade, haja vista a experiência cearense com sua nova gestão pública amparada no accountability³. No entanto, o que a realidade dos indicadores educacionais nesse tipo de roupagem esconde, travestida de gestão por resultados e de competição saudável, é a sua fonte de energia para o discurso ideológico neoliberal. Os municípios com baixo indicadores educacionais convivem intrinsecamente com realidades vulneráveis socialmente, recursos insuficientes e o insucesso escolar e tendem a ser penalizados com esse tipo de política. Acrescente-se ainda as limitações com que os índices representativos da qualidade educacional apresentam em sua composição, amparada em avaliações externas e no Ideb ou índices com similaridades metodológicas. Eles pouco representam da realidade concreta e dos problemas educacionais historicamente construídos no setor público brasileiro, conforme apontam estudos sérios sobre o assunto (^{Capela, 2017}; ^{Ribeiro; Pimenta, 2011}; ^{Santos, 2021}; ^{Chirinea, 2016}).

Outros antecedentes do accountability no Nordeste são os estados de Pernambuco e Paraíba. Ao citar a classificação de Afonso (2010) sobre as políticas de resultados e de responsabilização que articulam os pilares da avaliação externa, da prestação de contas e da responsabilização, ^{Silva, Silva e Freire (2022}) enfatizam que essas duas unidades federativas, juntamente ao Ceará, ainda que com diferentes modelos e sistemas, guardam em si os pressupostos do modelo gerencial orientado por resultados. “Tais medidas, na maio ria das vezes, não dialogam com as condições e demandas das escolas municipais, seus profissionais e estudantes, contribuindo para a ampliação de processos de padronização e uniformização das redes de ensino” (Silva; Silva; Freire, 2022, p. 15-16).

Essa conformação reduz o regime de colaboração em uma heteronomia com a imposição administrativa das unidades federativas por intermédio do ICMS Educacional sobre os municípios que são obrigados a seguir essas determinações verticalizadas. Se, de um lado, induz as prefeituras a conformarem as suas ações e políticas locais ao novo modelo, por outro, não garante recursos novos e significativos para a área educacional, uma vez que, como assinalado, somente realoca discricionariamente uma parcela da transferência intergovernamental. Dessa forma, torna-se tão e somente um incentivo fiscal na área educacional, com fins de aumentar a eficiência e a eficácia, nos termos gerencialistas da lei, com os gastos educacionais. Entretanto, é de se questionar, salvo os critérios de abrandamento das desigualdades propostos pelos indicadores socioeconômicos, se o recurso tende a retornar ou não àquelas prefeituras cujo potencial econômico já é vantajoso, e onde a capacidade de atender à tal política é maior, o que demonstraria o “chover no molhado” do ICMS Educacional.

Deve-se chamar a atenção para a contradição que se coloca na criação do indicador educacional para o ICMS Educacional, que reúne, em princípio, informações que se contrapõem. Contradição que reúne, de um lado, a melhoria de resultados de aprendizagem, sustentada em medidas de avaliação em larga escala que levam à competição, à concorrência, à performatividade, conduzindo assim ao ranqueamento e exposição midiática dos resultados e à formação e cristalização de desigualdades entre os sistemas de ensino e as escolas e, de outro, em sentido oposto, indicadores sociais e educacionais que buscam a redução das desigualdades. Deste modo, a disputa por recursos que, em si, gera desigualdades contrapõe-se, em uma mesma fórmula, aos eventuais esforços de redução das desigualdades entre os municípios.

Ademais, acrescenta-se as análises de ^{Trevisol e Almeida (2019}) quando discorrem sobre os referenciais da racionalidade neoliberal, amparada em princípios de concorrência, competitividade e eficiência, cada vez mais presentes na operacionalização da gestão pública em educação, da gestão escolar e de seus profissionais. Comprometendo o imprescindível apoio à democracia participativa, a lógica empresarial normatiza a vida na sua totalidade, colonizando o campo educativo, que passa a se organizar e operar sob a lógica predominantemente do mercado capitalista, influenciado e determinado pelo modelo produtivo do neoliberalismo. Nos termos da crítica cunhada por Luiz Carlos de Freitas, o ICMS Educacional nada mais é do que mais um vetor de privatização no âmbito da reforma empresarial da educação (^{Freitas, 2018}). Segundo o autor:

A finalidade última [desse tipo de] engenharia é criar as condições para induzir a privatização da educação, estipulando metas que são difíceis de serem atingidas, nas condições atuais de funcionamento da educação pública, desmoralizando a educação pública e o magistério (^{Freitas, 2018}, p. 80).

Feita todas essas ponderações, parte-se para a análise dessa política nos estados da Bahia e Santa Catarina, considerando a regra de distribuição da quota municipal, anterior e atualmente em vigência, dispondo seus critérios conforme apresentado no quadro 1 a seguir:

Na tabela acima, verifica-se maior variante no critério de distribuição da cota-parte do ICMS aos municípios no estado baiano. São quatro critérios na regra anterior e cinco, na atual, contra dois na regra anterior e três, na atual, do estado catarinense. Outra distinção da Bahia está no Índice de Parte Igualitária que é distribuído igualmente aos municípios com menor agregamento econômico ao estado, com fins de reduzir a desigualdade na distribuição dos recursos. Em Santa Catarina há uma predileção no IVA, sempre acima do mínimo constitucional, dando primazia aos municípios mais ricos.

A repartição do ICMS Educacional da Bahia terá como referência o Índice de Melhoria da Educação (Imed) dos municípios, constituído pela Avaliação Somativa Padronizada do Sistema Baiano de Educação (Sabe), pelo Censo Escolar da Educação Básica, a partir do Indicador de Alfabetização, pelo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica do Estado da Bahia (Ideba) Anos Iniciais e Anos Finais, pelo Indicador de Termo de Cooperação do município e pelo Indicador de Nível Socioeconômico das Escolas de Educação Básica (Inse), o qual levanta indicadores de avaliação institucional.

A Sabe, avaliação externa censitária compatível à metodologia do Saeb, consiste em testes padronizados em Língua Portuguesa e Matemática. Desde que foi instituída, em 2007, vinha sendo aplicada apenas nas unidades estaduais de ensino. Em 2022, a avaliação dos estudantes da rede municipal de ensino foi incluída na Sabe. Apesar da legislação ter sido promulgada em 2022, a nova regra entra em vigor em 2024, quando sai ainda a nova edição da Sabe (razão pela qual incluímos na Tabela 01 os dados de 2022 dessa avaliação).

Em Santa Catarina, estruturou-se um indicador que tenta ampliar a concepção de qualidade, incorporando elementos de múltiplas dimensões para compor o Indicador de Qualidade das Escolas de Santa Catarina (IQESC) na dimensão das unidades escolares e indicadores de contexto no âmbito dos municípios (^{TCE/SC, 2023}). O IQESC representa 95% do indicador de repasse de recursos. Além dos resultados das avaliações externas, essa parte do indicador também agrupa variáveis relativas a insumos, variáveis estatísticas educacionais, variáveis relacionadas ao contexto socioeconômico dos educandos, entre outras.

Enquanto não possui um sistema de avaliação próprio, o que ocorrerá no prazo de três anos a contar da data de publicação da ^{Lei Estadual n.º 18.489}, denominando-se de Sistema Estadual de Avaliação da Educação Básica de Santa Catarina (SEAESC), far-se-á o emprego dos indicadores do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), coletados nas avaliações conduzidas pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). Aspecto esse que diferencia do modelo da Bahia a respeito da fonte de dados para gerar o índice educacional. Enquanto este estado já tem seu próprio sistema de avaliação, o estado catarinense vai se apropriar temporariamente dos indicadores educacionais nacionais. A nova regra entrou em vigor em 2023.

Como se constata, ambos os modelos englobam várias e complexas dimensões. O estudo aqui realizado dará foco, especificamente, àquela que tange às avaliações externas nos dois modelos. No modelo catarinense essa medida encontra-se no Indicador de Proficiência Avaliada (IPA), principal componente do Índice do Esforço Observado (IEO), ao lado do Indicador de Esforço Escolar (IEE) e do Sistema de Custos das Escolas (SCE). Somente o primeiro tem relação com a proficiência avaliada nos discentes, equiparado ao Sabe da Bahia, favorecendo assim o comparativo entre as duas unidades federativas. Vale acrescentar que a fórmula catarinense contempla ainda o Índice de Esforço Não-observado (IEN) e o contexto socioeconômico dos educandos na composição do IQESC, mostrando a dimensão da complexidade na sua formulação.

Em ambos os modelos, a fórmula de cálculo do índice de distribuição inclui medidas do nível socioeconômico dos estudantes. Inicialmente, as fórmulas mencionam o uso do Índice Socioeconômico - Inse, ou o índice próprio do município, ambos de acordo com as diretrizes do Inep. No entanto, o Inse tende a ser substituído pelo Indicador de Nível Socioeconômico (NSE), indicador desenvolvido por pesquisadores da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e aprovado pelo MEC para distribuição de recursos (^{UFMG, 2023}). Nesse aspecto, a regra catarinense apresenta mais clareza a partir de um método de distribuição representado por fórmula matemática específica para incorporação desse indicador. O estado baiano não havia apresentado a sua expressão algébrica até a conclusão deste artigo.

Como ficam as desigualdades sob a distribuição do ICMS Educacional?

A análise a seguir confronta separada e respectivamente, nos dois estados, o critério de distribuição mais significativo de recursos da cota municipal do ICMS dos municípios, a fatia relativa representada no Índice de Valor Agregado (IVA) de 2023, tendo como referência as 10 (dez) primeiras e as 10 (dez) últimas posições nesse índice, em ordem decrescente. A comparação é realizada com as posições dos mesmos municípios no ranking dos resultados da Avaliação em Larga Escala de cada estado (Sabe na Bahia e IPA em Santa Catarina), do Ideb de 2021, referente aos Anos Iniciais do EF, do IDH-M de 2010 e do VAAT de 2023. As tabelas também incluem as populações dos mesmos municípios, de acordo com o Censo Populacional de 2022. Assim, a comparação baiana ficou representada como na Tabela 1.

Pela tabela acima, pode-se perceber que o porte populacional já indica uma relação positiva com a fatia do ICMS, mas não só, pois São Francisco do Conde e Desidério, devido certamente a características econômicas diferenciadas lhes asseguram substanciais fatias do imposto. Entretanto, de modo geral, quanto maior a população, maior também a movimentação econômico-financeira da localidade em termos de consumo, comércio, serviço e circulação de mercadorias, o que implica em maior IVA. Já pelo desempenho no indicador do Sabe há indiferença entre os municípios na classificação estabelecida, pois, coincidência ou não, os municípios encontram-se na mesma posição básica nas escalas de proficiência de Língua Portuguesa e Matemática.

Para melhor visualizarmos as relações dos demais indicadores, agrupamos os municípios selecionados em torno da mediana (209) do total de municípios baianos (417) na Tabela 2 e verificamos o que ocorre nos indicadores daqueles na primeira metade dos municípios e os da segunda metade nas classificações gerais do Ideb 2021 (Anos Iniciais), IDH-M 2010 e VAAT 2023. Cumpre esclarecer que o VAAT, além de revelar as desigualdades, classifica os municípios conforme o seu potencial de gasto na sua rede de ensino, habilitando-os a receber a complementação financeira da União no âmbito do Novo Fundeb. Na Bahia, 90% (375 municípios) dos municípios estavam habilitados para receber a complementação em 2023. Já em Santa Catarina foram somente 13 % (37 municípios dos 295), o que mostra a diferença de potencial econômico entre esses dois estados.

Na Tabela 2, as posições dos municípios nos indicadores Ideb 2021 (Anos Iniciais), IDH-M 2010 e VAAT 2023 em relação à posição no IVA são analisadas em duas metades: posicionados entre os “maiores que 209” e posicionados entre os “menores que 209”. Dos 10 municípios com maior IVA, 7 apresentam posição no Ideb na primeira metade e 3 na segunda, 9 possuem IDH-M e disponibilidade de VAAT na primeira metade de indicadores mais elevados⁴. Os 10 menores IVA, dividem-se igualmente em cada indicador. Essas comparações preliminares apontam para uma relação positiva entre disponibilidades de recursos e melhores indicadores educacionais e sociais.

A Tabela 3 reúne os indicadores dos municípios catarinenses.

Aqui também, quanto maior a população, maior IVA. A presença de São Francisco do Sul entre os melhores posicionados confirma a regra da maior capacidade econômica diferenciada de alguns municípios. Localiza-se aí um importante porto litorâneo de Santa Catarina, com concentração de empresas e intensa circulação de serviços e mercadorias, o que contribui com agregação fiscal ao estado e resulta na posição privilegiada na receita do ICMS. Em Santa Catarina, como dito acima, o indicador educacional que agrega as variações de aprendizagem é o IPA. Esse índice pondera o resultado em avaliações de proficiência considerando fatores como as taxas de participação, de abandono e de aprovação das unidades escolares. Nessa formulação foram empregados os resultados do Saeb como variável de proficiência das escolas, enquanto não há um sistema próprio de avaliação. As inter-relações do IPA com o IVA e com os demais indicadores do grupo selecionado de municípios foram reagrupadas na Tabela 4, verificando a presença destes municípios na primeira ou na segunda metade em torno da mediana do total de municípios catarinenses (148 de 295).

Entre os 10 municípios com maior IVA, 8 apresentam o Ideb na primeira metade e somente 2 na segunda; todos estão posicionados com IDH-M na primeira metade de indicadores mais elevados; 7 com VAAT na primeira metade e apenas 3 na segunda e, em relação ao IPA, 6 municípios na primeira metade e 4 na segunda. Entre os 10 menores IVA, 2 apresentam o Ideb na primeira metade, 5 na segunda e 3 não possuem informações para esse indicador; no IDH-M, 4 encontram-se na primeira metade, 5 na segunda e um não tem informações; nenhum encontra-se na metade de maior VAAT enquanto 9 permanecem na segunda, um não tem informações. Por fim, no que se refere às posições na classificação do IPA, dos 10 menores IVA, 2 na primeira metade e 5 na segunda. Portanto, tanto em Santa Catarina quanto na Bahia, este estrato de municípios a partir do IVA mostra alguma relação com as posições nos demais indicadores que indicam a importância da disponibilidade de recursos.

De forma geral, a confrontação dos indicadores se aproxima do que ^{Rostirola e Schneider (2017}, p. 6) constataram ao examinarem diferentes indicadores de qualidade da escola pública, de que “as desigualdades sociais e econômicas produzem (ou reproduzem) desigualdades educacionais”. Ou seja, em contexto de substanciais desigualdades socioeconômicas como a existente entre os municípios brasileiros, afora a generalização dos indicadores de desempenho da Bahia que não guardam de tal maneira essa relação com o IVA, o Ideb e o IPA apresentam uma convergência mais favorável a essa inter-relação, enquanto com o IDH-M e o VAAT, esse efeito se confirma com mais evidência. Nas tabelas 02 e 04, respectivamente do estado baiano e catarinense, apresentam uma inter-relação positiva de desempenho econômico com indicadores educacionais e sociais, confirmando a constatação de ^{Rostirola e Schneider (2017}). Obviamente, são necessários estudos mais extensivos para confirmar, contestar e aprimorar os conhecimentos sobre os efeitos do ICMS Educacional.

Outro aspecto que o exercício evidencia é que, em ambos os casos, as desigualdades, em qualquer dos indicadores, se inter-relacionam, o que sugere que alterações em algum pode alterar ou até reforçar as desigualdades dos outros. Assim, embora a EC108 tenha como um dos seus propósitos a redução de desigualdades na distribuição dos recursos públicos, o que se percebe na fórmula do ICMS Educacional da Bahia, em particular, é o abrandamento de um dos critérios já existentes e mantidos nessa direção. O critério de distribuição compensatória da cota municipal do ICMS distribuída somente às cidades mais pobres perderá parte da receita ao longo da implementação da política. Essa parte da cota municipal reduzirá de 7,5% para 6% já em 2024 e até 2027 cai para 5,1%, sendo que 2,4 pontos percentuais passam à disputa com base em resultados sob o ICMS Educacional. Do mesmo modo, a redução da desigualdade nesse aspecto já fica contraditada e mitigada com essa diminuição.

Outro agravante extensivo à todas as unidades federativas do país que implementaram variantes parecidas de política é o fato de que o incentivo financeiro é só um gatilho para mobilizar prefeituras nas políticas educacionais gerencialistas, verticalizadas e implementadas pelos governos estaduais. Dessa maneira, em desconsideração a vulnerabilidade social como elemento de interferência no sucesso escolar e em prejuízo inclusive do alcance das metas educacionais (^{Rostirola; Schneider, 2017}), o recurso pode, ao fim e ao cabo, retornar aos locais já com vantagens econômicas ou maior agregamento econômico com a implicação de aquilo que se perde no VAF (os 10%) retorne por meio do ICMS Educacional. De tal modo, poderiam agravar ainda mais as desigualdades, sem alterar as condições educacionais desconsideradas pelos novos critérios. Aspectos que requerem aprofundamento em novas pesquisas e estudos.