1 INTRODUÇÃO

Desde a colonização do Brasil a educação passou por diversas reformas. Contudo, notamos sempre a ausência de um planejamento orgânico que pudesse garantir a elaboração e efetivação de políticas de médio e longo prazo de forma sistêmica, cobrindo todo o território nacional.

O Movimento dos Pioneiros da Educação, que em 1934 lançou o Manifesto dos Pioneiros da Educação, já apontava a necessidade da elaboração de um Plano Nacional de Educação como forma de coordenar nacionalmente a política Educacional. O Manifesto propôs um plano com sentido unitário e de bases científicas (^{MACHADO e GROSSI JUNIOR, 2009}, p.1).

Considerando este movimento, a ^{Constituição Federal de 1934} coloca como obrigação da União a elaboração de Plano Nacional de Educação, in verbis:

Art 150 - Compete à União: a) fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território do País.

Apesar desta determinação legal, somente com o advento da Lei N. 4.024/61 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional) é que, em 1962, aprovou-se o primeiro Plano Nacional de Educação. Elaborado pelo Ministério da Educação e aprovado pelo Conselho Federal de Educação apresentava metas a serem alcançadas em oito anos. No entanto, ficou reduzido a uma proposta de distribuição dos recursos financeiros por níveis de ensino. (^{SAVIANI, 1999}, p.5; ^{MACHADO e GROSSI JUNIOR, 2009}, p.1).

Já na década de 1970 foram elaborados e implantados pela União os Planos Setoriais de Educação e Cultura e recomendado aos entes federados a elaboração de seus planos. Os repasses da União para os entes federados estavam condicionados ao fato de que os planos tivessem a duração de quatro anos, fossem aprovados pelos conselhos estaduais e estivessem em consonância com as normas e critérios do planejamento nacional da educação (Art. 54 da lei n. 5692/71).

Apenas em 1988, com a aprovação da nova Constituição Federal é que a União é obrigada a elaborar Lei estabelecendo o Plano Nacional de Educação, de duração plurianual (art. 214), depois redefinido como decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação (EC 59/2009). O primeiro plano decenal de educação do Brasil nasce então em 2001 com a Lei 10.172 de 09 de janeiro de 2001. Apesar da determinação legal ser cumprida, com a elaboração e aprovação do Plano nacional de Educação, sua execução ficou seriamente comprometida por causa dos vetos que sofreu, especialmente nas questões relativas ao financiamento.

A partir da Conferência Nacional de Educação realizada em Brasília em 2010 (^CONAE/2010), nasce uma nova proposta de Plano Nacional de Educação. Esta proposta, incialmente denominada PL 8035/2010 foi de autoria do Poder Executivo levando em consideração as deliberações da CONAE. Apesar de ter recebido mais de 3.200 emendas, o espírito do PNE colocado no PL foi mantido. A partir de uma análise da ^{Lei N. 13.005/2014} – Lei do PNE 2014-2024 - podemos identificar ao menos cinco agrupamentos de metas que afirmam o espírito desse Plano Nacional de Educação.

Em síntese, o espírito do Plano Nacional de Educação 2014 – 2024 (Lei N. 13.005/2014) está ancorado no desenvolvimento da Educação Básica e Superior (expansão e qualidade); estimula a educação como instrumento de redução das desigualdades e valorização das diversidades; estabelece a necessidade de valorização dos profissionais da educação (remuneração, formação e carreira); e define metas de ampliação e consolidação da gestão democrática da educação, além de propor ampliação do financiamento da educação (Custo aluno qualidade, 10% d PIB para a educação, dentre outros mecanismos).

Importante ressaltar que as metas e estratégias aprovadas no Plano Nacional de Educação (Lei N. 13.005/2014), como resultado da CONAE (Conferência Nacional de Educação) 2010 e 2014, resultaram de muitos tensionamentos durante o processo de discussão e aprovação no Congresso Nacional e nem todas as expectativas da sociedade brasileira foram contempladas na Lei. Entretanto, do ponto de vista da aprovação de um Plano de Estado para a educação brasileira, foi uma vitória importante e uma conquista construída historicamente desde o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932).

A partir da sanção da Lei N. 13.005 de 24 de junho de 2014, que aprova o Plano Nacional de Educação – PNE e dá outras providências, o Brasil passou a ter um planejamento educacional a perdurar por dez anos, dotado de recurso financeiro proporcional ao Produto Interno Bruto-PIB. Esta configuração do PNE está prevista no art.214 da Constituição Federal de 1988, regulamentada pela Emenda Constitucional 59 de 2009.

Neste Plano, por meio da participação popular (nas conferências municipais, intermunicipais, estadual e nacional de 2010), do aval do Legislativo (aprovação do PL 8035/2010) e do Executivo (com a sanção sem veto da Lei do PNE), a sociedade brasileira determinou o que pretende que seja executado na área da educação, incluindo todos os níveis e modalidades educacionais.

Por ter previsão constitucional, este planejamento educacional passa a ser determinante na elaboração das outras peças orçamentárias da gestão pública, sejam elas: Plano Plurianual - PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, Lei Orçamentária Anual - LOA e dos Planos de Trabalhos Anuais – PTA, em todos os níveis da organização governamental.

Em seu artigo 8º a Lei N. 13.005/14 traz, in verbis:

Art. 8o Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus correspondentes planos de educação, ou adequar os planos já aprovados em lei, em consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas neste PNE, no prazo de 1 (um) ano contado da publicação desta Lei.

§ 1o Os entes federados estabelecerão nos respectivos planos de educação estratégias que:

I - assegurem a articulação das políticas educacionais com as demais políticas sociais, particularmente as culturais;

II - considerem as necessidades específicas das populações do campo e das comunidades indígenas e quilombolas, asseguradas a equidade educacional e a diversidade cultural;

III - garantam o atendimento das necessidades específicas na educação especial, assegurado o sistema educacional inclusivo em todos os níveis, etapas e modalidades;

IV - promovam a articulação interfederativa na implementação das políticas educacionais.

§ 2o Os processos de elaboração e adequação dos planos de educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de que trata o caput deste artigo, serão realizados com ampla participação de representantes da comunidade educacional e da sociedade civil³⁶ (^{BRASIL, 2014}).

O artigo do PNE supramencionado enfatiza a necessidade de elaborar ou adequar os planos subnacionais em consonância com o Plano Nacional de Educação. Para o cumprimento deste preceito legal foi estabelecido o prazo de 01 ano, contado a partir da publicação da Lei. Desta forma, todos os entes federativos deveriam ter sancionado suas leis do plano de educação até 25 de julho de 2015.

2 PROCESSO DE ELABORAÇÃO OU ADEQUAÇÃO DOS PLANOS DE EDUCAÇÃO SUBNACIONAIS SUGERIDO PELO MEC/SASE, UNDIME E CONSED

O Ministério da Educação por intermédio da Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino (SASE/MEC), em cumprimento de sua obrigação supletiva em relação aos estados, Distrito Federal e municípios, organizou um conjunto de atividades visando subsidiá-los no processo de elaboração ou adequação de seus planos decenais de educação. Para tanto, estabeleceu parceria com a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) e o Conselho Nacional de Secretários de Educação (CONSED), constituindo-se assim, um Comitê Tripartite a ser implantado em cada ente federado. A partir da constituição deste comitê, três meios de orientação foram constituídos, a fim de prestar o melhor suporte aos entes federativos, sejam eles: uma organização em rede, documentos orientadores e um portal eletrônico de acesso à informação

Foi criada então a Rede de Assistência Técnica para Elaboração ou Adequação dos Planos de Educação, composta por profissionais denominados Avaliadores Educacionais - AE que residiam nos Estados e no Distrito Federal, indicados pelo Comitê Tripartite. O quantitativo de AE variava de acordo com número de municípios que o estado compunha, numa proporção, em média, de um para cada 25 municípios.

A organização desta rede contou com quatro perfis de avaliadores educacionais, sendo o Coordenador Estadual, Supervisor-Geral, Supervisor e Técnico, cada um exercendo as funções pré-determinadas pela SASE/MEC. Os documentos orientativos basilaram, de forma metodológica, o processo de elaboração ou adequação dos planos de educação, apresentando cinco passos a serem seguidos: definir ou distribuir responsabilidades, elaborar o Documento-Base, promover um amplo debate, redigir o projeto de lei e acompanhar a tramitação no legislativo. Para acompanhar o trabalho desenvolvido em cada um dos entes federativos na elaboração ou adequação de seus planos, os cinco passos supramencionados, dissolveram-se em 10 etapas, sejam elas:

A disseminação do processo em dez etapas facilitou a transparência da execução das atividades e a sociedade pôde acompanhar a evolução na construção dos planos de educação de todos os entes federativos a partir do Portal Planejando a Próxima Década, hoje denominado, Portal PNE em Movimento. Em cada estado, o Coordenador Estadual, foi o responsável por coletar as informações quanto à alteração de etapa de cada município. Em posse dos documentos comprobatórios do cumprimento da etapa, a atualização no sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle - SIMEC era feita.

3 PERFIL DOS MUNICÍPIOS SEM PLANOS DE EDUCAÇÃO EM 24.06.2016

Cessado o prazo para o cumprimento do artigo 8º da Lei n 13.005/14, que aprovou o Plano Nacional de Educação a vigorar por 10 anos, e determinou o prazo de 1 (um) ano, contado a partir da publicação desta lei, para que todos os entes federativos elaborassem ou adequassem seus planos de educação, a Rede de Assistência Técnica do MEC continuou o trabalho de assessoramento aos municípios atrasados no processo.

Na data de 24 de junho de 2016, dois anos da publicação da lei do PNE, segundo o sítio www.pne.mec.gov.br, 49 municípios, ou 0,88% do total de 5.570³⁷ municípios brasileiros estavam sem Planos Municipais de Educação vigentes. Abaixo, segue relação dos municípios sem Lei do plano sancionada, bem como o perfil de cada um que engloba o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal – IDHM e Quantitativo Populacional – População. Cabe ressaltar que não existia nenhum município até o status nº 4 - Com Diagnóstico Concluído, ou seja, todos os entes federativos já estavam a partir do status nº 5 – Com Documento-Base Elaborado.

Nos dados acima apresentados (tabelas 5 a 9), observa-se que os municípios possuem perfis bastante diversificados. Há municípios pequenos, como Bom Sucesso de Itararé, com população de 3.831 habitantes e municípios de grande porte como o Rio de Janeiro, com 6.476.631 habitantes.

Com relação ao IDHM que é classificado em muito baixo (de 0 a 0,499), baixo (de 0,500 a 0,599), médio (de 0,600 a 0,699), alto (de 0,700 a 0,799) e muito alto (de 0,800 a 1), considerando o IDHM 2015, temos municípios com IDHM de baixo a muito alto, sendo que a maioria (28 municípios) encontram-se na faixa de alto e muito alto, vide gráfico:

Fonte: Dos autores. 

Ao dividirmos os municípios nas cinco Regiões Brasileiras, sendo elas, Norte; Sul; Centro-Oeste; Nordeste e Sudeste, obtemos a seguinte proporção de municípios sem planos de educação:

Fonte: Dos autores. 

No gráfico acima apresentado, observa-se que as duas Regiões Brasileiras com um maior quantitativo de municípios sem plano são Nordeste e Sudeste. No entanto, as duas regiões vivem um contraste social, onde a primeira é a mais pobre das cinco regiões e grande parte da sua população vive em situação de subdesenvolvimento e a outra possui o maior Produto Interno Bruto – PIB do país e seus indicadores sociais como os melhores do país (^{TOSCANO, 2016}).

Com base nos dados apresentados nas tabelas e gráficos acima, observa-se que considerando a população, o IDHM e a divisão por regiões brasileiras, há uma grande diversidade no perfil dos 49 municípios apresentados. Tal perfil engloba municípios grandes e pequenos, com IDHM alto e baixo e que compõem as regiões mais desenvolvidas e menos desenvolvidas economicamente.

Levando em consideração que segundo os indicadores estabelecidos nesta pesquisa as informações apresentadas não determinam padrão entre os municípios que não possuíam planos de educação até a data de 24 de junho de 2016, e que o Plano Nacional de Educação completou 2 anos, não é possível classificar essas características dos municípios como um possível fator para o não cumprimento do preceito legal do art. 8º da Lei N.13.005/14.

Levando em consideração o trabalho realizado junto aos municípios pelos Avaliadores Educacionais da Rede de Assistência Técnica do MEC, foi construído um questionário, a ser respondido pelo Coordenador Estadual, que visou colher a percepção desta rede quanto aos motivos que levaram ao não cumprimento do preceito legal por parte destes municípios, conforme a Tabela “A” situada no Apêndice A da presente pesquisa.

4 AMPLIANDO A DISCUSSÃO SOBRE PLANEJAMENTO, POLÍTICAS EDUCACIONAIS E ELABORAÇÃO DOS PLANOS SUNACIONAIS DE EDUCAÇÃO

A importância da elaboração de planos de educação no Brasil e de um Plano Nacional de Educação como articulador da política nacional de educação, remonta ao Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, em 1932, como perspectiva para a reconstrução educacional do Brasil: todos os nossos esforços, sem unidade de plano e sem espírito de continuidade, não lograram ainda criar um sistema de organização escolar, à altura das necessidades modernas e das necessidades do país (p.1).

Tal afirmação, se de um lado reforça a necessidade de planejamento educacional, de outro lado, nos chama a atenção para a desarticulação e fragmentação com as quais o Brasil vem tratando as políticas educacionais ao longo da sua história, caracterizadas muito mais como políticas de governo, do que como políticas de estado, inviabilizando a superação das desigualdades educacionais no território brasileiro. Portanto, pensar organicamente a educação brasileira, não faz parte da nossa tradição histórica.

Ao longo da República, o Brasil foi marcado por reformas parciais, fragmentadas, que não deram conta de pensar a complexidade da educação em toda a sua amplitude, ao tempo em que também não dialogavam com as grandes questões nacionais, relacionadas inclusive às desigualdades sociais, políticas e econômicas de uma nação em construção, tendo como consequências a descontinuidade e desarticulação, prejudicando a construção de um ideário educacional calcado na unidade nacional e ao mesmo tempo, nas diversidades que caracterizam o estado brasileiro, com suas singularidades e diversidades.

É possível afirmar a existência de ranços históricos que fazem com que a necessidade de planejamento e de unidade do ponto de vista das políticas educacionais, ainda sejam desafios a serem enfrentados, especialmente num contexto de país com um Pacto Federativo muito singular como o Brasil, que confere autonomia aos municípios (^{CF de 1988}), ao tempo em que sinaliza a necessidade de Colaboração e Cooperação entre os sistemas de ensino.

Num período recente (2010 – 2014), as Conferências de Educação realizadas no Brasil, trouxeram com grande relevância a imperativa necessidade do Plano Nacional de Educação como articulador do Sistema Nacional de Educação. E partindo do PNE, a elaboração dos planos estaduais e municipais de educação, como forças motrizes capazes de colocá-lo em movimento. Essa perspectiva sistêmica de educação, dialoga com o Artigo 8◦ do Plano Nacional de Educação, quando estabelece a responsabilidade dos municípios elaborarem os seus planos municipais de educação no prazo de um ano, tendo como referência o PNE.

A Constituição de 1988, quando outorga ao município a condição de ente federado autônomo, com a possibilidade de organizar sistemas próprios de ensino, traz um novo componente à realidade educacional brasileira, que implica na necessidade urgente de planejamento articulado, que precisa dialogar então com as múltiplas realidades dos municípios brasileiros. Compreende-se então que os planos municipais a serem elaborados, devem estar em consonância com o Plano Nacional de Educação, que deverá então articular uma direção comum para a educação brasileira, tratando da unidade na diversidade, de forma a atender as particularidades regionais e territoriais dos entes federados.

Talvez seja este o grande movimento proposto pelo Ministério da Educação, quando organizou a Rede de Assistência Técnica e de Monitoramento, visando orientar os municípios para que tivessem os seus planos elaborados em consonância com o Plano Nacional de Educação, mas ao mesmo tempo, resguardando a autonomia do município na condução deste processo. O movimento reforçava, por um lado, a importância da descentralização e da consolidação da autonomia federativa, e por outro, a necessidade de diretrizes gerais que concedam organicidade à educação no território brasileiro.

No entanto, é visível a desarticulação dos municípios com relação a um planejamento orgânico para a educação municipal, diante das constantes alterações de rumos, reveladas nas alternâncias administrativas dos diversos governos que se revezam a cada quatro anos, inviabilizando o continuum necessário ao fortalecimento e consolidação das políticas educacionais. É comum acompanharmos mudanças espetaculares construídas na perspectiva das vontades individuais e corporativas dos grupos que se alternam no poder, resultando em desperdício de esforços e recursos públicos e aprofundamento das desigualdades regionais.

Outro aspecto essencial a ser pensado é a questão do financiamento da educação e da dependência do município em relação à União, para a condução das políticas educacionais. No modelo atual, o sistema municipal de educação (e os municípios), sofrem as consequências de uma repartição de responsabilidades, cuja conta não se alinha com os investimentos públicos transferidos aos municípios e até mesmo com a sua capacidade arrecadatória. Neste sentido, o município não costuma pensar políticas de longo prazo para a educação, detendo-se em decisões parciais e momentâneas, dentro de um contexto político-administrativo, ora favorável, ora desfavorável.

Alcançar unidade na diversidade não é uma tarefa fácil no contexto educacional brasileiro, que durante muito tempo padeceu com práticas centralizadoras e hierarquização nas relações de poder. No entanto, conquistas importantes da sociedade brasileira e avanços no sistema normativo, têm contribuído para o rompimento desta lógica excludente, sobre a qual se assentou a política educacional brasileira. A obra “Educação e Federalismo no Brasil: combater as desigualdades e garantir a diversidade” publicada em 2010 pela representação da UNESCO no Brasil traz um texto do professor Carlos Roberto Jamil Cury que pode contribuir com nossas reflexões:

“A Constituição de 1988, recusando tanto um federalismo centrífugo quanto centrípeto, optou por um federalismo cooperativo sob a denominação de regime articulado de colaboração recíproca, descentralizada, com funções privativas, comuns e concorrentes entre os entes federativos” (p. 158).

O processo de elaboração e adequação dos planos de educação no Brasil é uma realidade inconteste, a partir da aprovação do Plano Nacional de Educação (Lei N. 13005/2014). No entanto, a universalização destes planos, embora tenha se aproximado consideravelmente de cem por cento, ainda não é uma realidade. Alguns municípios, mesmo dentro de condições favoráveis e orientações comuns, não concluíram a tramitação do seu plano municipal de educação. Desafio maior ainda, será o processo de implementação, monitoramento e avaliação destes planos, nos municípios que cumpriram a determinação legal.

O momento exige do poder público e da sociedade em geral, a perspectiva dos planos de educação, como elementos indispensáveis para o enfrentamento do apartheid educacional, consolidado até então por sistemas concorrentes, desarticulados e fragmentados. Retomar o sonho dos pioneiros, com a necessária atualização histórica que o momento exige, é uma utopia possível e necessária, especialmente quando se trata do planejamento da educação brasileira.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: ENTENDENDO A PESQUISA, SEUS RESULTADOS E INCOMPLETUDES

O artigo oitavo da Lei N. 13.005/2014 determina que todos os estados, o distrito federal e todos os municípios deveriam elaborar ou adequar seus Planos de Educação até a data de 24 de julho de 2015. Mesmo contando com a assistência técnica do MEC/SASE/ CONSED e UNDIME, em 25 de julho de 2016 ainda tínhamos 03 estados e 49 municípios sem planos de educação. Esta pesquisa, que teve como recorte somente os municípios que estavam na situação acima, buscou estabelecer um perfil que nos permitisse delinear um padrão dos mesmos, a partir de características comuns, visando entender os motivos que levaram ao descumprimento do preceito legal acima citado.

Para esta análise, foram estabelecidas como variáveis as seguintes:

Os dados coletados nos permitiram as seguintes considerações: quanto à primeira variável encontramos municípios considerados de pequeno, médio e grande porte, segundo classificação do IBGE; quanto à variável Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), dentre as cinco classificações possíveis: muito baixo, baixo, médio, alto e muito alto, foi possível observar que nenhum dos municípios estudados se encontra na classificação “muito baixo” e todos os demais estão distribuídos entre as quatro classificações assinaladas (entre alto, médio e muito alto).

Na análise da variável relacionada ao partido político da administração municipal, encontramos prefeitos ligados aos seguintes partidos: PSDB, PPS, PSC, PT, PP, PSB, DEM, PDT, PMDB, PP, PR, PV, PTB, PSD, PSL e não declarado. Ou seja, não há preponderância ou exclusividade de partidos, e sim uma mescla entre eles, variando entre diversas tendências políticas.

A quarta variável estabelecida para análise “Visão dos coordenadores estaduais da rede de Assistência Técnica da SASE/MEC”, embora de caráter subjetivo, já que teve como base um questionário que visou coletar a opinião e avaliação do Coordenador Estadual da Rede sobre o processo, foi a que apresentou um elemento comum, quase que universal a todos os municípios. A maioria dos coordenadores relatou haver uma desarticulação política entre legislativo e executivo, demonstrando que processos políticos internos inviabilizaram ou dificultaram a conclusão do processo de elaboração ou adequação dos planos municipais de educação. Este resultado, encontra ancoragem nos dados que se referem às etapas que cada município conseguiu alcançar. Os gráficos 07 e 08 apontam que dos 49 municípios, 37 não foram adiante na etapa de Projeto de Lei Elaborado ou Projeto de Lei enviado ao Legislativo.

Os dados coletados e aqui analisados, de um lado, revelaram que não é possível estabelecer um perfil padrão dos municípios que não concluíram os seus planos e que, portanto, descumpriram o preceito legal estabelecido na Lei do Plano Nacional de Educação. Por outro lado, estudos ampliados e análises do contexto municipal, nos permitem inferir que a grande maioria dos municípios que cumpriram o preceito legal o fez, de um lado, pelo processo de indução externa propiciado pelo Ministério da Educação e rigorosamente organizado numa metodologia que além de colocar o município como protagonista do processo nas diversas etapas, por outro lado, destacava as possíveis consequências que poderiam advir do descumprimento deste preceito, como por exemplo, o não acesso às políticas e programas previstos no PAR (Plano de Ações Articuladas), ou implicações neste sentido, sendo este um dado que merece ser analisado com maior aprofundamento em pesquisas posteriores.

Se analisarmos o contexto de elaboração dos planos e não apenas as variáveis destacadas para este estudo, encontraremos ainda outras possibilidades que ajudam a explicar a não universalização dos mesmos, como a falta de uma cultura de planejamento nos municípios, a frágil participação social e a preocupação revelada por muitos gestores com relação ao financiamento, quanto ao fato de ter que fazer planos e cumpri-los, mesmo num cenário de dificuldades orçamentárias. Estas são questões importantes que precisam ser mais aprofundadas, permitindo-nos análises para além das relações e disputas de poder entre Poder Executivo e Legislativo.