Transición democrática y agenda educativa

La transición democrática en Argentina -con la asunción del gobierno de Raúl ^{Alfonsín (1983}-1989)- significó un resurgimiento de la política y una ‘ruptura’ con la dictadura militar (1976-1983) (^{Aboy Carlés, 2004}) redefiniendo los lazos entre estado y sociedad enmarcado en un proyecto de reforma política e institucional que buscaba garantizar las condiciones democráticas en el largo plazo articulando los principios modernización democrática, pluralismo, ética de la solidaridad y participación (^{Quiroga, 2005}). Esta agenda tuvo inspiración en la socialdemocracia europea a pesar de que, la misma estaba en crisis y sufriendo los embates de la Nueva Derecha hacia el progresivo desmantelamiento del estado de bienestar social en los países del capitalismo central.

El análisis de las políticas educativas del período evidencia dos momentos en la agenda con un punto de quiebre hacia fines de 1987. El primero (1983-1987) de ‘restitución y ampliación del derecho a la educación’ y el segundo (1987-1989) de ‘transformación educativa’ o reforma por proyectos; ambos contienen una visión de la educación como condición para la transformación democrática en el largo plazo.

En el primero el objetivo fue desmontar los principios del “sistema educativo autoritario” (^{Tedesco, Braslasvsky, & Carciofi, 1983}) sobre la base de la oposición autoritarismo/democracia (^{Southwell, 2007}) buscando la democratización del sistema, garantizando el acceso a los diferentes niveles y la participación. Se concretan así la normalización de las universidades y la reimplantación de los principios de la Reforma Universitaria, la eliminación de los cupos y de los exámenes de ingreso de aquellas y de la escuela media, cambios en las escalas de evaluación, reimplantación de los centros de estudiantes, el Plan Nacional de Alfabetización y una política de revisión de contenidos escolares en los ámbitos nacional y provincial³. No obstante, la principal fue la convocatoria al ^{Congreso Pedagógico Nacional [CPN] (1984}) con la intención de movilizar atoda la ciudadanía -en sentido amplio- en un debate que sentaría las bases de una ley general de educación, consensuada, que permitiese generar políticas de alta perdurabilidad. Ello en un esquema de asambleas que iban desde las instituciones pasando por instancias regionales, provinciales hasta llegar a una Asamblea Nacional con representantes de todas las jurisdicciones (Pautas para la Organización del Congreso, 1984). Pero pasado el impulso inicial, el desarrollo del CPN se topó con la falta de cultura participativa, el miedo y la desconfianza de la sociedad (^{De Lella & Krotsch, 1989}) así como intereses sectoriales principalmente de la Iglesia Católica (^{Southwell, 2007}) que, sumado a las dilaciones en los tiempos de desarrollo impidió que el mismo generara los fundamentos para la transformación.

El segundo momento -donde se localiza la política que analizaremos- se inició con la asunción de nuevos funcionarios en la cartera educativa, primero el Secretario de Educación -Adolfo ^{Stubrin en enero de 1987}- y luego el ministro -Jorge Sábato en septiembre del mismo año- coincidiendo con el declive del CPN. Frente a ello, se buscó avanzar en una agenda de reformas, denominada ‘Política de Transformación Educativa’ que tomara como base algunos de los consensos alcanzados en el marco del CPN -extensión de la obligatoriedad a diez años, descentralización de la educación secundaria- posicionando al estado nacional como planificador y conductor de una política que articulara a las jurisdicciones en el marco de un sistema educativo descentralizado políticamente, aunque no necesariamente transferido (^{Stubrin, 1987}).

Buscando avanzar en transformaciones como condición para mejorar la calidad del sistema se diseñaron una serie de proyectos⁴ destinados a trabajar sobre diferentes problemáticas diagnosticadas del sistema educativo enfocadas principalmente al nivel medio⁵. Esta agenda fue implementada a través de proyectos en colaboración con Organismos Internacionales de Crédito (OIC) y Cooperación (OIC) tales como el Banco Mundial (BM), la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Como veremos en el próximo apartado, la relación con los OIC estará mediada por la demanda de ajuste estructural en el contexto de la crisis de la deuda externa donde también se insertarán los OC.

Las reformas estuvieron diseñadas al interior de las diferentes Direcciones Nacionales con la intención de generar cambios a escala reducida en diferentes conjuntos de escuelas, de forma gradual y voluntaria. Así la sanción de una ley y la institucionalización de la reforma serían el punto de llegada y no el punto de partida de la transformación. No obstante, esta configuración se encontró con un limitante fundamental: los tiempos políticos. La misma se implementó mientras el gobierno atravesaba alzamientos militares (Semana Santa de 1987) perdiendo legitimidad; a su vez había perdido las elecciones de medio término obteniendo una representación minoritaria entre las gobernaciones (5 de 22). Todo ello en el marco de una crisis económica y fiscal que desencadenaría el proceso hiperinflacionario que rodeo la salida anticipada del gobierno luego de las elecciones presidenciales de 1989 ganadas por la oposición⁶. Ello conllevó la interrupción de estas experiencias por una nueva agenda de reforma de características integrales y macropolíticas (^{Giovine & Martignoni, 2010}).

Lo significativo de este momento es la hibridación entre los principios de la política nacional y los discursos con eje en la calidad educativa expresados a través de los OI que participaban financiando y ejecutando las políticas. A continuación, se analiza cómo ello se expresó en la formación docente.

La agenda global para la formación docente en la década de 1980

Los ‘80 en Europa y Estados Unidos, principalmente, selló la crisis del estado de bienestar o del ‘liberalismo social’ (^{Rose, 1997}) y su disolución en pos de un nuevo modelo trazado bajo los principios del neoliberalismo y el neoconservadurismo. En este contexto la definición de diagnóstico construidos desde los OI y los think thanks se convirtieron en horizontes de referencia para el sistema educativo y el discurso sobre la calidad se impuso al de igualdad de oportunidades que había dominado la agenda de la posguerra (^{Fernández Enguita & Levin, 1989}).

Asimismo, desde los ’70 la docencia fue cuestionada, en parte, por influjo de las teorías critico-reproductivistas⁷ -al considerarla engranaje fundamental de la ‘maquinaria’ educativa- concibiendo a las instituciones como espacios de reproducción social y a los maestros y profesores atrapados en la lógica de la dominación (^{Giroux, 1997}). Por otra parte, la ‘tradición eficientista’ (^{Davini, 1995}) cuestionó su trabajo y al valor de su tarea con una consecuente pérdida de status (^{Davini & Birgin, 1998}) al suponer un nuevo lugar del docente en el proceso de enseñanza-aprendizaje, ya no como transmisor de conocimiento, sino como facilitador, en un proceso cada vez más mediado por la tecnología. El desplazamiento del docente del centro del saber también implicaba la despersonalización de la interacción educativa y menores márgenes de autonomía para decidir en términos de contenidos, métodos y actividades, reforzando el aislamiento, el parcelamiento del conocimiento y la homogeneización de la enseñanza con la consecuente división del trabajo docente entre quienes elaboran y quienes ejecutan (^{Morgenstern, 1987}; ^{Davini, 1995}).

Paradójicamente, los discursos que emergen en los ’80, fundamentalmente aquellos que provienen de think tanks y OI, pondrán al docente en el centro de las reformas como factor determinante de la calidad educativa. Las críticas darán lugar a la revalorización de su tarea (Unesco, 1975 y OCDE, 1979 apud ^{Marin Ibañez, 1982}) relacionando la mejora de la calidad con la transformación de la formación inicial del docente, depositando gran parte de la responsabilidad por el cambio educativo en ellos (^{Birgin, 1999}) y demandando su profesionalización y la jerarquización.

A fines de la década de 1960 y principios de 1970 en Europa el estándar de la profesionalización emergió con la necesidad de convertir al docente en un experto en las teorías y métodos de enseñanza y aprendizaje (^{Myrdal, 1997}). Este comenzó a ocupar la agenda de discusión de los organismos internacionales desde la Recomendación Internacional de Unesco/OIT sobre la Situación del Personal Docente de 1966. Allí ambos organismos de manera conjunta hicieron un llamamientoa profesionalizar la docencia en relación con las condiciones laborales, la especificidad y valorización de la tarea en tanto servicio público y, consecuentemente, su jerarquización y a la posibilidad perfeccionamiento y capacitación permanente (^{Mendez, 2018}).

^{Southwell (2008}) afirma que el significante ‘profesionalización’ fue un campo de disputa entre diferentes significados que se asociaron a ella. En un primer momento interpelaba a los estados en función de reconocer, valorar y jerarquizar la tarea docente -como puede leerse en la Recomendación de Unesco/OIT- para luego demandar de estos mayor responsabilidad con su tarea y por los aprendizajes de sus alumnos y así, en el marco de los programas de reforma educativa, responsabilizarlos por la calidad de la educación (^{Popkewitz & Pereyra, 1994}; ^{Southwell, 2008}). Se naturalizó la relación profesionalización-formación docente demandando un docente preparado para una mayor autonomía en las escuelas, capaz de ser gestor de los contenidos y de las propias instituciones (^{Southwell & Mendez, 2018}).

Profesionalización se articuló a jerarquización exigiendo a los docentes un perfeccionamiento y actualización permanente como “[…] revisión y renovación de conocimientos, actitudes y habilidades previamente adquiridas” (^{Vezub, 2009}, p. 920). Esta revisión y renovación también estará presente en los lineamientos para los planes de estudio pensando un docente que pueda adaptarse a currículos más flexibles y preparado para la educación permanente. Según ^{Beech (2005}, p. 100, nuestra traducción)⁸ la Unesco, la OCDE y el BM generaron propuestas similares centrado al curriculum en competencias que deberán transmitir a sus alumnos: “[…] flexibilidad y adaptabilidad, creatividad, autonomía, aprender a aprender y la habilidad para trabajar en grupos”. La flexibilidad y la adaptabilidad eran fundamentales para asimilar los rápidos cambios culturales así como del curriculum escolar y los métodos de enseñanza.

Estos horizontes de referencia internacionales guiaron las discusiones sobre la reforma educativa en los países bajo influencia directa de estos OI, que comenzaron a recibir préstamos para el financiamiento de proyectos de reforma social, especialmente en la región latinoamericana castigada por la crisis del petróleo (1973), primero y por la crisis de la deuda externa (iniciada en 1982), luego. De tal manera, así como en este apartado se presentó cómo la reforma educativa quedó indisolublemente asociada a la reforma de la formación docente, en el próximo se analizará la íntima relación entre dichas reformas y el financiamiento de los OI en el caso argentino.

Los organismos internacionales y el financiamiento de programas de reforma

En este contexto se inició la relación directa entre los OIC⁹ y el gobierno de la educación en Argentina que luego se profundizará en la década de 1990 en el marco del programa de Reforma del Estado post consenso de Washington. En los ’80, el financiamiento y la cooperación técnica fueron cada vez más necesarios para introducir en los países ‘en desarrollo’ las reformas estructurales que demandaba el nuevo escenario de las sociedades capitalistas. Así los OI asumirán un importante rol en la definición de las políticas, incluyendo las educativas.

Ello significó también un cambio en las formas de intervención y financiamiento de dichos organismos. El Fondo Monetario Internacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento -BIRF- primero y, luego BM fueron creados en la posguerra al mismo tiempo que un conjunto de instituciones de cooperación internacional con diferentes divisiones y oficinas (por ejemplo, la Organización de las Naciones Unidas -ONU- a través de diversas oficinas para la educación, la cultura, la infancia, los refugiados, etc.) con la intención de influir en problemáticas puntuales de las naciones. Al mismo tiempo se consolidaron otras instituciones -como la OEA-, creadas en etapas previas.

En la década del ’60 los OIC definieron a ‘la pobreza’ como problemática dominante convirtiéndose en el núcleo de las intervenciones. El BM bajo la presidencia de Robert McNamara utilizó esa problemática como eje y, por lo tanto, destinataria del financiamiento internacional (^{Corbalán, 2002}). Durante la década de 1980 los OIC debieron asumir la crisis de la deuda¹⁰ que evidenciaba la gran dificultad de los países ‘en desarrollo’ para soportar la carga fiscal que suponían los compromisos de pago, surgiendo líneas de financiamiento denominadas ‘préstamos de base política’ destinados a promover reformas estructurales para achicar el gasto público, racionalizar los recursos y lograr equilibrio fiscal, acompañando las políticas monetarias que propugnaban dichos organismos. En el marco de la crisis del estado de bienestar las políticas de los OIC iban en consonancia con una salida de la crisis hacia un modelo de estado neoliberal (^{Roffman & Romero, 1997}; Corbalán 2002).

De esta manera se gestaron préstamos asignados al sector social con la intención de reformar las áreas consideradas más ineficientes de los estados deudores: salud, educación, servicios públicos, etc. El BM, con una tradición en préstamos de inversión, trabajó articuladamente con OC quienes abordaban los aspectos técnicos de estos proyectos. En Argentina esa cooperación estará dada principalmente por la Cepal y Unesco¹¹, este último específicamente para los programas de reforma educativa.

Respecto de los OC, la década del ’60 también fue un momento de cambio en el marco de la Alianza para el Progreso (ALPRO) y a través de sus expertos, buscaron promover en América Latina políticas acordadas en ese marco bajo la influencia norteamericana (^{Puiggrós, 1988}). Así se crearon dos grandes programas con impacto político y territorial en América Latina e insertos en los gobiernos, el ya mencionado PNUD y el Programa Regional de Desarrollo Educativo (PREDE) de la OEA. Ambos tomaron a la educación como eje central de su misión y condujeron sus acciones hacia los tópicos dominantes de la agenda educativa del desarrollo. Una década después surge el Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe (PPE) de Unesco marcando la línea educativa de dicho organismo por los próximos 20 años (^{Unesco, 1998}). Desde allí el PPE logró tener una gran influencia en la región materializada en la formación de expertos y técnicos que trabajaban en conjunto con los equipos ministeriales y también en la edición de su propia publicación, el Boletín del PPE, editado desde 1982 (^{Unesco, 1982}).

En Argentina tanto el PNUD, el PPE y el PREDE tuvieron una fuerte presencia y diálogo con las diferentes gestiones tanto del gobierno militar como del nuevo gobierno democrático y sus líneas de intervención son paradigmáticas para observar la imbricación de las agendas y la definición de programas de reforma¹².

En 1983 el gobierno de Alfonsín encontró una serie de proyectos relacionados con estos programas regionales desarticulados de las políticas educativas y, con la llegada de Adolfo ^{Stubrin a la Secretaría de Educación (1987}), se intentará que los mismos se integren con la agenda educativa:

[…] con la OEA había una situación histórica, fuera de control, había algunosproyectos técnicos […] probablemente buenos en sí mismos, pero de poca utilidad para la política general, muy encapsulados […] se extraía muy poca utilidad política de esos proyectos y entonces nosotros convocamos a las autoridades de la OEA […] hicimos una mesa paritaria para la reprogramación general de todas esas actividades, cancelamos muchos de esos proyectos y reorientamos los fondos, siguiendo prioridades (E1).

Se cerraron las líneas desarticuladas y los proyectos aislados concentrando las acciones en la Dirección General de Planificación Educativa (DGPE), la cual coordinaba junto con las Direcciones Nacionales. Los proyectos se orientaron a las líneas operativas prioritarias (LOP) estipuladas por la Secretaría de Educación convergiendo en la creación de un ‘Programa de Actualización y Perfeccionamiento docente’ en el que se inserta el MEB (^{Ministerio de Educación y Justicia [MEJ], 1989})¹³ que se analizará en el próximo apartado.

La formación docente en las agendas educativas de la transición democrática

A tono con los discursos internacionales desarrollados en el apartado anterior, la agenda de la reforma educativa en la transición democrática argentina tuvo en su centro al docente. En este contexto los maestros y profesores no sólo fueron depositarios de la posibilidad de transformación, sino también de la reparación por las injusticias y atropellos vividos en los años de dictadura cuando estuvieron expuestos al control y vigilancia sobre sus actividades, a la cesantía por causas políticas e ideológicas y a una paulatina desjerarquización de sus tareas. Ello se sumaba a cuestiones históricas que atentaban contra la profesionalización y jerarquización de la práctica docente explicitadas en el discurso del presidente Alfonsín:

Tenemos muy en cuenta el valor esencial del docente como ejecutor de esta alta misión social y no sólo proponemos garantizarle remuneraciones decorosas y régimen de tareas racional y adecuado, sino también la plena libertad intelectual y cívica […] deben ser los primeros depositarios y realizadores de los valores de la libertad (^{Alfonsín, 1983}).

Por su parte el Ministro de Educación y Justicia, Alconada Aramburú, prometía jerarquizar a los docentes -tal como enunciaba el discurso internacional- con dignidad moral y justa distribución evidenciando una concepción de la docencia como profesión desvalorizada (^{MEJ, 1984}). Conjuntamente debían portar valores y actitudes democráticas que permearían a todo el sistema educativo basando su autoridad en el reconocimiento de su tarea. Así se construye un horizonte de sentido o discursivo que articula los significantes que estructuran la política educativa nacional -modernización democrática, participación, pluralismo, solidaridad- con los horizontes de referencia internacionales ya mencionados.

Sin embargo, en este primer momento, más allá de avanzar sobre reivindicaciones laborales -reincorporación de cesanteados, titularización de cargos, concentración de horas en un establecimiento- se concretaron pocas acciones en relación con su formación. En primer lugar, se puede mencionar la creación de la Dirección Nacional de Educación Superior (DINES) en 1984 como un desprendimiento de la Dirección Nacional de Educación Media y Superior (DINEMS), dándole especificidad al nivel (^{Decreto nº 2.800, 1984}). En segundo lugar, la realización de jornadas pedagógicas de diagnóstico del sistema (^{Resolución nº 1.747, 1985}; ^{Resolución nº 2.921, 1985}) y la disposición de algunas medidas sobre los planes de estudio (^{Circular nº 39, 1984}; ^{Disposición del Ministerio de Educación y Justicia nº 15, 1985}; ^{Circular nº 5, 1985}) sin avanzar en programas de reforma más profundos, cambios pedagógicos o alteraciones fundamentales en los planes de estudios nacionales de formación de maestros y profesores. Ello puede explicarse, en parte, por la preminencia del CPN en la agenda del primer momento que suponía brindaría los lineamientos para una futura reforma y las resistencias al interior del propio sistema educativo.

Es en el segundo momento, la agenda de transformación educativa generará propuestas de reforma y, en la línea ‘Perfeccionamiento y actualización docente’ (LOP 1) incluirá un nuevo curriculum para la formación de maestros MEB (^{Ministerio de Educación y Justicia, 1989}).

Aquí se articulan las agendas global y nacional en la concreción de política resignificando los discursos. Como se mostró, el perfeccionamiento y actualización estarán en el centro de la agenda global promoviendo un nuevo lugar del docente en el proceso educativo tanto como la formación docente estarán en el centro de las reformas. La gestión educativa nacional retoma los horizontes de referencia internacionales para promover un cambio en el sentido y orientación de las prácticas institucionales y pedagógicas democratizándolas. La reforma del sistema educativo nacional, el cambio de actitudes y prácticas requería, fundamentalmente, formar y transformar a los docentes en esas nuevas demandas:

Otorgar la mayor prioridad a la educación de maestros y profesores con acento especial en la formación continua y en servicio tanto desde el punto de vista pedagógico como científico. Docentes formados y permanentemente actualizados al mejor nivel son el presupuesto de una mayor autonomía de los establecimientos educativos para la adopción de innovaciones que permitan flexibilizar y diversificar la oferta educativa (^{Stubrin, 1987}, p. 7-8).

A la jerarquización de la tarea fundamentada en el primer momento se le suma la necesidad de mejorar la formación inicial y brindarles la capacidad de actualizarse y perfeccionarse. Aquí la falta de actualización se relacionó con los años de dictadura y el largo ciclo de inestabilidad institucional que lo precedió, el atraso en los planes de estudio, la poca permeabilidad a las innovaciones educativas de la época, la prohibición de circulación de libros y el control ideológico sobre el material circulante que había dejado fuera del campo educativo a algunos autores y teorías que estaban en auge en esos años. Pero también estará relacionada a la rigidez de los planes de estudio, la endogamia de las instituciones de formación docente y la falta de articulación con otras instituciones de nivel superior que conllevaba la terminalidad de los estudios (^{Paviglianiti, 1988}). Estas cuestiones pueden relacionarse con políticas implementadas en las décadas anteriores que confluyen en la elaboración de este diagnóstico.

El diagnóstico de origen: pérdida de identidad, desarticulación con el curriculum y desjerarquización de la tarea

La desjerarquización de la docencia se relacionaba con la pérdida de identidad que derivó de la implementación de diferentes políticas desde fines de los ’60 que alteraron algunos aspectos del canon transhistórico de la educación argentina. En primer lugar, la desarticulación de la tradición formadora de la escuela normal en el marco de la reforma educativa del gobierno del General Onganía (1966-1968). Para la formación docente implicó el cierre de los ciclos de magisterio de las Escuelas Normales y la creación de instituciones especiales -de nivel terciario-definiendo un modelo ad hoc que buscaba superar la formación en el nivel secundario, pero sin insertarse en la universidad. Los nuevos Institutos Superiores de Formación Docente (ISFD) brindaban la nueva carrera que se denominó Profesorado de Enseñanza Elemental, dejando atrás la tradicional denominación de ‘magisterio’. Ello redundó en la endogamia institucional y la terminalidad de los estudios diagnosticados por Paviglianiti y la dilución de una identidad institucional centenaria que condensaba la fuerza de la tradición normalista -con el peso que suponía dicha identidad¹⁴.

El modelo formativo de la Escuela Normal pensaba un sujeto que transitaba allí toda su escolaridad, una formación a lo largo de la vida escolar que junto con saberes transmitía prácticas y valores de la profesión yel maestro salía formado con todo cuanto necesitara para llevar adelante su práctica. La elevación al nivel terciario, la creación de los ISFD y el cambio de denominación que operó entre Magisterio y Profesorado alteraron una tradición formativa -que había sido criticada y revisada desde muchos ángulos- pero no pudieron instaurar una nueva (^{Davini, 1995}). Por el contrario, esta formación pretendió ganar en especialización, pero quedó reducida a un plan de estudios de dos años que no daba suficiente espacio a la práctica (que según el plan se extendía entre 2 o 4 meses).

La segunda de las medidas que agudizó esta crisis fue la transferencia de los servicios educativos de nivel primario estatales a las provincias decretado por la última dictadura militar en 1978¹⁵. La ausencia de espacios de coordinación interjurisdiccional -por la falta de funcionamiento del Consejo Federal de Educación durante la dictadura de 1976-1983 (^{Pronko & Vior, 1999})- conllevó la desarticulación entre la formación docente que, en su amplia mayoría se mantenía en la jurisdicción nacional, y la práctica de los docentes que se ejercía en las diferentes jurisdicciones. Esta pérdida del eje del sentido de formación nacional que había caracterizado al normalismo, se diluyó frente al traspaso de las escuelas primarias estatales comunes y de adultos a las provincias quienes reforzaron sus sistemas educativos creando sus propias instituciones formadoras algunas de las cuales provenían de momentos previos¹⁶.

De esta manera al diagnóstico de desarticulación y desactualización de los planes de formación docente se sumaban la desjerarquización profesional asociada a una pérdida de identidad y la falta de competencias para la práctica. De ahí que era necesario generar cambios para convertir al docente en protagonista de la transformación educativa.

El MEB entre la innovación y la recuperación de la identidad de origen

Tal lo mencionado, las políticas destinadas a introducir reformas en la formación docente estuvieron condensadas en el segundo momento de la agenda y articuladas con programas de financiamiento de OI. Los primeros pasos por transformar el curriculum para la formación de maestros se gestó en el marco de la reprogramación de proyectos de OEA/PREDE con un programa de capacitación de docentes formadores empezando a problematizar la formación de los futuros maestros.

Con la designación de Ovide Menin¹⁷ como Director de la DINES un equipo coordinado por Emilce Botte¹⁸ planificó el programa de perfeccionamiento que dio origen al MEB: el ‘Proyecto de formación del personal de educación para la renovación, reajuste y perfeccionamiento del sistema y del proceso educativo’ (^{Organización de Estados Americanos & Dirección Nacional de Educación Superior, 1987}). Allí pretendían “[…] instalar la idea de que las futuras modificaciones curriculares debían enmarcar sus acciones en el eje ‘formación-actualización-perfeccionamiento’ Continuos” (^{Menin, 1998}, p. 16, destacado del autor) en línea con los discursos de los OI. El equipo estaba compuesto por especialistas disciplinares -lengua, matemática, ciencias naturales y ciencias sociales- y pedagogos de trayectoria como María Saleme de Burnichon¹⁹, Carlos Cullen²⁰, entre otros. Muchos de ellos tenían experticia en la formación docente; así, al diagnóstico de la gestión, se sumó la de quienes formaban a los futuros maestros.

Paralelamente empezaron a diseñar el nuevo curriculum académico -el MEB- buscando superar las dificultades ya mencionadas y generar una nueva estructura para la formación docente partiendo de una crítica a la terciarización y la pérdida de identidad

[…] el proyecto de formación de Maestros de Enseñanza Básica se hizo cargo desde el inicio del fracaso de la mera terciarización a la que se lo sometió de manera inconsulta a finales de aquella dictadura (^{Menin, 1998}, p. 15)

[…] identidad [normalista] que transfería a su alumnado con modelos, si bien estereotipados y clasistas de una gran coherencia interna [y que] ya no contiene, por efectos del sistema administrativo docente […] Es su apéndice [los Institutos de Formación docente] quien trata de contenerlos durante el corto período de dos años sin relación real con su cuerpo orgánico (^{Menin, 1998}, p. 57).

La crítica se extendía al curriculum académico y las relaciones de transmisión de conocimiento donde no habría estrategias de integración y crítica científica que permitan “[…] generar un nuevo sistema de producción de conocimientos” (^{Menin, 1998}, p. 60), una reconstrucción de saberes. Estas críticas fueron el punto de partida para pensar un modelo de formación que posibilitase restituir la identidad de la institución formadora, en relación con los intereses y necesidades de los jóvenes, y conformar un curriculum ‘regionalizable’ en tanto parte de un “[…] proyecto político, científico y técnico, de raíz democrática, capaz de lograr consenso” (^{Menin, 1998}, p. 61) que expresa el horizonte colectivo de sentido en el que se inserta. Asimismo, que estuviese en continúa problematización con basamento “[…] en la investigación como método fundamental de aprendizaje” (^{Menin, 1998}, p. 62).

Con esta fundamentación teórica se implementó el MEB (^{Resolución del Ministerio de Educación y Justicia, nº 530, 1988}), cambiando así la denominación de Profesores de enseñanza primaria de los planes anteriores. La nueva denominación tenía dos claves, por un lado, la reivindicación del rol y la tradición de las escuelas normales a las que apelaba Menin y, por otro, la utilización del término enseñanza básica y no primaria o elemental. En este último punto el curriculum se adelantaba a otras reformas proyectadas a futuro tal como la ampliación de la obligatoriedad escolar de 7 a 10 años acordada en las conclusiones del CPN y que se estaba plasmando de algunas reformas provinciales tal el caso de la Provincia de Buenos Aires en 1984:

[…] en la época de nuestra experiencia el nunca confesado proyecto de escuela primaria larga […] pretendió instalarse aquí también. […] el nuevo curriculum previó el problema; instaló la idea de la articulación y continuidad de los estudios en función de la realidad que los demandara. Se pensaba construir, ampliando la línea de los estudios iniciados, un curriculum complementario que les adicionara al título de maestro el de Profesor de educación básica” en diversas áreas (^{Menin, 1988}, p. 14).

La denominación ‘Educación Básica’ no era algo propio de la tradición educativa nacional, llegaba, por influencia de la reforma española, “[…] a través de las editoriales y algún que otro experto en educación” (^{Menin, 1988}, p. 13). Menin refiere directamente al pronunciamiento de Unesco en tanto ‘educación indispensable’ para los sujetos, un mínimo de obligatoriedad posible.

Como se afirmó, una de las cuestiones más álgidas de los planes de estudios anteriores era la duración de la carrera; el equipo consideraba necesario elevarlo de dos a cuatro años pero, ante imposibilidad política de extender el plan, por falta de recursos y resistencia de las autoridades educativas, se ideó una solución que lo extendía ‘hacia atrás’, es decir hacia los dos últimos años de los bachilleratos de las escuelas normales:

[…] dos años de formación eran un despropósito […] mal podías ir trabajando el desarrollo de competencias cuando no tenés tiempo material. Entonces, pensamos en elevar los años del curso, pero no nos permitieron esto en el Ministerio […]. Entonces Ovide dijo: […] ´vamos a tomar el bachillerato, cuarto y quinto año y a hacer un plan que empiece en el bachillerato y termine en los dos años de Superior […]. Y así nació la propuesta de tomar dos años para abajo y dos años para arriba (E2).

La caja curricular se conformaba con dos años de la escuela, de los que habían sido bachilleratos pedagógicos y se sumaban los dos años de la formación docente, a todas luces insuficiente y malísima. Y como no se podía modificar la caja, se modificó hacia atrás, es decir tomando los dos últimos años […] una solución que a mí me parece espectacular […] tomar a un sujeto joven y prepararlo para la docencia (E3).

[…] creó una nueva carrera, de cuarto, quinto año, primero y segundo… él mantuvo que estuviera en el terciario, pero recuperó la orientación para la formación docente del ciclo superior de la secundaria (E1).

Esta parcial ‘vuelta’ al nivel medio de formación docente fue cuestionada, pero se constituyó en el centro mismo de la experiencia, posibilitando una nueva organización curricular donde el último de los cuatro años se destinaba a la práctica o residencia docente y recuperaba la tradición formativa de la escuela normal en la matriz histórica del sistema educativo argentino. El diseño siguió las características demarcadas por Menin con una caja curricular que el equipo de especialistas fue ‘llenando’ con contenido de las diferentes disciplinas, atravesadas por dos cuestiones: las ciencias de la educación como fundamento teórico y la práctica docente como articuladora. Asimismo, los contenidos curriculares eran flexibles y adaptables por los docentes; se sugerían contenidos mínimos para cada espacio dando libertad a los docentes para que elaboren sus propias propuestas. Conjuntamente introducía espacios de definición institucional posibilitando la regionalización del curriculum, adaptándolo a los diferentes contextos. Estas cuestiones fueron percibidas por los actores como una fortaleza del mismo y fundamento de la aceptación de la propuesta.

Creo que enviar un documento semiestructurado, con muchos espacios abiertos convocante, […]; acompañado de documentos complementarios donde se delegaban responsabilidades para la solución de problemas locales fue la mejor propuesta que podíamos hacer en aquel momento (^{Menin, 1988}, p. 44-45).

Fue increíble, la demostración de los docentes de aceptación. Pero ¿sabes por qué? Porque tuvo una ventaja este proyecto: Ovide invitó a participar, no obligó (E2).

Dos puntos fueron centrales para avanzar sobre una solución del diagnóstico inicial del que partieron. Por un lado, se dispuso que en las escuelas primarias anexas a las escuelas normales nacionales se aplicaran los planes de estudio vigentes de/en cada provincia para que los docentes se formen con el mismo plan con el que luego iban a trabajar, para superar la desarticulación (^{Circular nº 7, 1987}). Por otro lado, jerarquizar la formación docente a través de la extensión del plan específicamente en lo que refiere a práctica docente ampliando los espacios de inserción, incluyendo ámbitos no formales y actividades de investigación o indagación en terreno. Ello se acompañaba con un espacio curricular abierto, sin contenidos mínimos, denominado ‘Tiempo Libre’²¹ para ser construido entre docentes y alumnos sus intereses y sus realidades:

[…] por primera vez en la Argentina, […] empezamos las prácticas docentes, lo que hoy se llama trabajo de campo…Y después las prácticas finales, en tres ámbitos… la escuela formal […]. La no formal, que eran radios, ONG, lugares de ancianos o lo que fuere y un espacio de ese año dedicado a la investigación. Investigación entendida como indagación en terreno (E2).

[…] el MEB produjo también estas experiencias que se llamaban extramuros donde había trabajo comunitario. […] Que le permitiera interesarse en la escuela en todas sus dimensiones e irla conociendo paulatinamente y que además se interesase en la comunidad, con proyectos específicos, con lo cual la institución escolar podía integrarse más allá de las formas tradicionales (E3).

De esta manera el MEB articulaba el discurso democratizador del gobierno, con los lineamientos de la agenda global y demandas internas del sistema educativo. Por un lado, márgenes de autonomía para el docente y la institución quepretendía aportar a la democratización de las relaciones pedagógicas y generar procesos de vinculación entre la escuela y la comunidad. Por otro, un curriculum flexible y adaptable también para modificarlo y mejorarlo según fuese necesario, es decir, generar un proceso de revisión constante que demandaba actualizacióna los docentes. Por último, ampliar los espacios de práctica de los alumnos ampliando su horizonte de inserción laboral y, al mismo tiempo, formarlos para una práctica profesional donde la escuela debería estar en permanente vinculación con el entorno.

Si estas cuestiones innovaron desde el plan, los mecanismos de gestión del nuevo curriculum lo hicieron con la idea misma de reforma, mostrando la relación entre el contenido de ésta y las formas de implementación.

La gestión del nuevo curriculum: entre las fortalezas y debilidades

La experiencia se inició con el mismo formato que las innovaciones promovidas desde la Secretaría de Educación, se asentaban institucionalmente tomando un número reducido de escuelas que eran invitadas a participar. La participación voluntaria era fundamental como elemento de concertación de políticas, así como tomar una reducida cantidad de instituciones permitía ganar en profundidad del trabajo coordinando entre las instancias centrales (ministerio) e institucionales (escuelas), probando su viabilidad y posibles correcciones durante el desarrollo, antes de su generalización (Autora y otra, en prensa). Así lo describía el Secretario Stubrin en una entrevista realizada por ^{Braslavsky y Tiramonti (1990}, p. 213)

¿Cuál sería la mecánica de las innovaciones?

-Se trata de seleccionar un grupo de escuelas para cada proyecto de mejoramiento. […] La premisa para estos ensayos sería encontrar instituciones fuertes, con vieja historia, que quieran reencontrarse con su historia. La Secretaría les ofrecería la oportunidad y medios para hacerlos. Viajan especialistas, se conocen entre sí, se visitan y apoyan. Esta es la modalidad que se está utilizando para las Escuelas Normales, y está dando un resultado excelente.

El primer año -1988- fueron incluidas en el MEB veinticinco escuelas (^{Resolución… nº 530, 1988}) y para fin de ese año otras ciento cincuenta y tres (^{Resolución nº 1.679, 1988}) mostrando una rápida aceptación de la reforma.

Emprender estas transformaciones, en un relativamente corto período de tiempo, supuso una fuerte gestión especialmente hacia las instituciones -y los docentes- que debían adaptarse a las propuestas de cambios y asumir un rol activo en la construcción de espacios de autonomía:

Libertad para el ejercicio democrático del poder, solidaridad, crítica constructiva y alimento de nuevas utopías. En sendas circulares de aquel año introducíamos modificaciones mínimas, aunque substanciales al sistema de gestión institucional; […] La estrategia era no abrumar ni fracturar más el sistema de trabajo interno con el bombardeo de innovaciones sin soporte externo (^{Menin, 1998}, p. 19)

El sistema fue de apoyo permanente a las escuelas […]. Equipos rotativos, cada área tenía tres personas por lo menos, entonces nos repartíamos […] rotábamos […] y teníamos por lo menos dos días de trabajo intensivo en las escuelas, con las áreas. Y después […] dedicados a todos desde el equipo pedagógico para darle el tinte pedagógico indicado a todas las áreas y a todos los especialistas o profesores que trabajaban (E2).

Junto con el trabajo con las escuelas se valorizó el trabajo con los Supervisores -antes llamados Inspectores- educativos, un ‘engranaje’ del sistema educativo que sirvió de conexión entre el nivel de gestión ministerial e institucional

Ovide me dijo […] esta reforma hay que hacerla con las supervisoras y no en contra´. […] les dio un lugar preferencial, las mandó a todo el país a acompañarnos […]. a mover la gestión de la institución por las horas, por los cargos, para que no se perdieran horas.” (E2).

El estilo de gestión está fuertemente relacionado a la implementación de una reforma y, en este caso, es valorado por sus protagonistas como responsable de su éxito al interpelar a “las bases”, logrando el compromiso de los actores institucionales para motorizarla

Recorrimos el país; clarificamos; dimos libertad para equivocarse y enmendar sin sufrir efectos burocráticos desagradables: censura, castigo, crítica desmedida y otras lindezas. Poco a poco las adhesiones surgieron por imperio de una tarea placentera y creativa, auténtica (^{Menin, 1998}, p. 45-46).

De esta manera, al trabajo in situ con las instituciones involucradas, la supervisión, los docentes y alumnos otorgando márgenes de autonomía, se sumaban la personalidad y el estilo ‘irreverente’ del propio Menin que utilizaba el medio de comunicación de la Dirección -las circulares escritas- para transmitir conjuntamente el sentido que buscaba imponerle a cada una de las propuestas de innovación. Lo diferente era el tono en que estaban redactadas: coloquiales, con modismos, expresiones populares, un lenguaje llano que era trasgresor de los estándares del sistema educativo²². De esta manera interpelar a las ‘bases’ suponía también un mecanismo para legitimar y motorizar las reformas:

[…] no es cierto que las propuestas que se hacen ‘desde arriba’, desde los organismos de gobierno, siempre fracasan. […] muchas propuestas tienen éxito; prenden entre los trabajadores de base -y los docentes lo son- cuando se instalan en espacios flexibles, sin autoritarismos, de manera que faciliten la re-creación libre. […] Para ello es preciso delegar en el otro responsabilidades decisorias que le permitan ‘moverse’ con auténtica libertad; sin necesidad de pedir permiso a cada momento; […]; Dar libertad. Confiar. Nosotros tratamos de hacerlo (^{Menin, 1998}, p. 161, destacado del autor).

No obstante, las mismas cuestiones que son resaltadas por sus protagonistas como aspectos positivos fueron motivo de críticas de quienes no acordaban con la propuesta y, principalmente, con el estilo de gestión

Muchos rectores […]. Esperaron. Cajonearon. Observaron el panorama. Estaban cansados, es cierto, de propuestas. No obstante, ‘l estil nuovo’, [sic] impregnado de autogestión institucional […] contribuyó a que algunas rectoras empezaran a hacer como que creían. Otros creyeron de verdad. Así empezamos, pese a la ‘quinta columna’ constituida por hiper críticos, descreídos y fascitoides, que, en el campo educativo, […] sobreabundan. Se agregan los cómodos mal llamados conservadores (^{Menin, 1998}, p. 45, destacado del autor).

En algunos casos también se opusieron los gremios por desconfianza respecto de la reubicación de personal cuestión que fue salvada por la jerarquización salarial de los docentes de los últimos años de la escuela secundaria equiparándolos con los del nivel superior (^{Circular nº 27, 1988}). Esta situación debe comprenderse en un marco de restricción presupuestaria y enfrentamiento de los gremios docentes con el gobierno por la pérdida de poder adquisitivo del salario²³ en el marco de la crisis económica.

Pero las dificultades presupuestarias no fueron impedimento para implementar el proyecto que, dentro de un margen de austeridad, se financió con recursos del MEJ y aportes de la OEA; el primero aportaba los sueldos del equipo que, en su mayoría, eran docentes de nivel superior con sus horas en comisión de servicios y unos pocos especialistas externos era solventados por OEA.

En ese momento no había contratos, con horas cátedra fuimos convocados para trabajar con él en la formación de este plan.

[…] el Ministerio estaba apoyado económicamente por OEA para realizar los viajes que hacíamos a todas las provincias para tener las reuniones presenciales con los institutos y nuestro sueldo, digamos, eran horas cátedra del Joaquín V. González o del Instituto Nacional en el cual ejerciéramos.

Los gastos de ese especialista […] pagaba la OEA y nos pagaba […] la movilidad por todo el país y la impresión de documentos que para nosotros fue impresionante (E2).

El alcance del proyecto hay que contextualizarlo en el marco de inestabilidad institucional, la crisis económica y los reclamos de las centrales de trabajadores incluyendo los sindicatos docentes. Así, la implementación de esta experiencia -aunque acotada- puede considerarse una empresa exitosa, que manifestó algunos límites. El análisis evidencia que el proyecto dejaba sin resolver la implementación generalizada, la relación con las jurisdicciones provinciales (que poseían sus propios centros de formación docente), ni que sucedería con las instituciones privadas a los cuales no alcanzaba la experiencia, pero que brindaban una significativa porción de la oferta de formación. Asimismo, uno de los interrogantes que estará en la base de los argumentos en contra del proyecto es ¿era viable reimplantar parte de la formación docente en el nivel secundario en un horizonte de referencia que exigía cada vez más credenciales educativas?

Estos cuestionamientos estarán en los fundamentos de su desarticulación, tiempo después del cambio de gobierno²⁴ reafirmando que la formación docente debe dictarse exclusivamente en instituciones de nivel superior (terciarias y universitarias); aunque los planes implementados sucesivamente ampliaran la duración primero a tres y, luego, a cuatro años. Aquí, como en otros aspectos, el MEB, aunque fue una experiencia breve e interrumpida, anticipa cuestiones que serán retomadas por reformas posteriores. No obstante, lo breve de la experiencia ha bloqueado la posibilidad de recuperarla como antecedente; perviviendo en la memoria de sus protagonistas y de algunas instituciones que participaron en su implementación.