Introdução

No Brasil, o tema do direito à educação infantil faz-se urgente no atual contexto de crise política-institucional-financeira. Tal crise se projetou, sobretudo, a partir do segundo governo de Dilma Rousseff (2011 - 30 de agosto de 2016), quando a democracia brasileira foi abalada pela instabilidade econômica mundial. Esta agravou o já desequilibrado jogo político brasileiro, potencializando manobras para a não concretização dos prescritos constitucionais de acesso das crianças pequenas à creche e à pré-escola, embora o dever do Estado e o direito das crianças estejam claramente escritos na Constituição Federal de 1988.

De acordo com ^{Alves (2018}, p. 116), “esse direito revela em si natureza constitucional dúplice: constitui direito e dever, sincreticamente, englobando o direito do indivíduo de se educar e o dever do Estado, da sociedade e da família em educar”. Todavia, em uma abordagem prática, discute-se neste artigo o paradoxo entre o valor formal e o valor real dos dispositivos constitucionais no que concerne ao direito dos cidadãos de pouca idade à educação infantil. Em tempos de profunda desestabilização das instituições democráticas no Brasil para a efetivação do acesso, evidencia-se um hiato entre a democracia formal e a democracia real (^{SAVIANI, 2017}).

Nessa esteira, o objetivo deste artigo é trazer uma análise da realidade da educação infantil no estado do Tocantins (TO) no que diz respeito à oferta de vagas públicas, trazendo luz, dessa forma, à situação do acesso à essa etapa de ensino nos anos de 1990 a 2020. O estado do Tocantins como ente federado, tal como o direito das crianças à educação infantil, foi instituído na proclamação da Carta Constitucional de 1988. Ambas ocorrências foram forjadas nos ideais democráticos para a efetivação dos direitos e das garantias fundamentais, fazendo valer o acesso da primeira infância à educação formal e, do mesmo modo, proporcionando políticas de desenvolvimento para os brasileiros em uma região empobrecida do país: o atual estado do Tocantins.

As sínteses analíticas aqui apresentadas têm como referencial teórico a pedagogia histórico-crítica (^{SAVIANI, 2013a}). Esta compreende que educação se define em seu conteúdo social e histórico, pelo movimento que a situa como condição, meio e produto da reprodução social, sendo o processo educativo parte desse contexto e, dessa forma, determinado pelas relações dominantes que existem na sociedade capitalista. Consequentemente, esse processo ocorre com grandes assimetrias sociais. Acredita-se que, embora a educação seja determinada, esta também atua de forma determinante, mesmo que em peso desigual.

A parte operacional da metodologia valeu-se, além de levantamento bibliográfico e documental, de levantamento de dados secundários que se deu, principalmente, por meio das bases estatísticas da Sinopse Estatística da Educação Básica do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (^{INEP, 2021}). Nestas, as informações do Tocantins foram levantadas ano a ano a partir de 1995, quando se inicia o Censo Escolar da Educação Básica. Para mais, foram fundamentais os dados do Anuário Estatístico do Estado do Tocantins (^{TOCANTINS, 2003}, ²⁰⁰⁹), do Censo Demográfico de 1991, 2000, 2010, e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua Anual (PNADC/A), por meio do Sistema IBGE de Recuperação Automática (Sidra) (^{IBGE, 2020a}; ^2020b).

Cabe registrar que o termo educação infantil passou a ser difundido após a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), em 1996 (^{BRASIL, 1996a}). Anteriormente, o termo pré-escola era utilizado para designar o atendimento realizado em instituições escolares, como as assistencialistas, que recebiam crianças de até seis anos de idade. Os dados do INEP passaram a utilizar o termo educação infantil com maior frequência desde os anos 2000, mas somente a partir de 1999 é que foram separados os dados de matrículas nos dois segmentos - creche e pré-escola.

O artigo está estruturado em quatro seções. Inicia-se com assertivas consoantes ao Estado Democrático de Direito e seu cerco de intenções aos benefícios sociais de educação formal, sobretudo ao acesso à educação da criança pequena às instituições educativas. As duas seções seguintes trazem, para o estado do Tocantins, a disposição e o exame dos dados de matrículas na pré-escola, de 1990 a 1999 e de 2000 a 2009. Na última parte, faz-se a análise da oferta de vagas na educação infantil nos anos de 2010 a 2020.

A Constituição Federal de 1988 e o direito da criança pequena à educação no Estado Democrático de Direito

Não há dúvida de que os responsáveis pela construção do texto constitucional de 1988 revelaram, de forma contundente, que o Estado brasileiro colocou os olhos nas crianças de forma a registrar suas necessidades no texto legal e a responsabilizar o Estado por sua educação, pois no artigo 208 da Constituição Federal (^{BRASIL, 1988}), no inciso IV, se lê: “educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade”.² Vê-se que o Estado brasileiro passa a reconhecer que a educação é um direito desde o nascimento do cidadão. Certamente, o acesso ao ensino formal compôs, na década de 1980, um dos principais anseios do povo na redemocratização, sendo, ainda hoje, considerado fator indispensável para se fazer justiça, buscar os meios de igualdade e dignidade e efetivar a participação cidadã.

No artigo 205, a Constituição Federal (^{BRASIL, 1988}) faz o seguinte compromisso: “a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”. É importante assinalar que, no artigo 206, inciso I, sobre os princípios da educação, se lê: “igualdade de condições para o acesso e permanência na escola”. É preciso sublinhar: o que mesmo assegura a Constituição nesse inciso I? Acesso à vaga e às condições para que as crianças continuem nas instituições educacionais, desde bebês. Isso é direito inalienável e está associado ao dever do Estado em garantir a oferta, sobretudo em escolas públicas.

No sentido de materializar os compromissos constitucionais, as décadas que se seguiram evidenciaram um cenário histórico profícuo para a criação de leis e políticas públicas educacionais. Destaca-se a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional - LDB (^{BRASIL, 1996a}), sancionada em 1996, que diz respeito a um conjunto complexo de fatores que envolvem cada etapa de ensino e suas especificidades. Por conseguinte, à lei educacional coube considerar os múltiplos fios que tecem a complicada malha do ensino brasileiro, buscando, nessa tecitura, fortalecer o direito constitucional à educação. Assim, na Seção II, Da Educação Infantil, artigo 29, a LDB reza: “A educação infantil, primeira etapa da educação básica, tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança de até 5 (cinco) anos, em seus aspectos físicos, psicológicos, intelectual e social, complementado a ação da família e da comunidade”.

Na mesma esteira foi aprovada, também em 1996, a lei orçamentária da educação - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) (^{BRASIL, 1996b}). Essa lei, sem dúvida, foi um avanço para alcançar-se a universalização do ensino obrigatório, que, na época, centrava-se no ensino fundamental, correspondente às crianças de sete a quatorze anos de idade. Mas, tanto a LDB como o Fundef foram leis forjadas a partir de orientações econômicas neoliberais, assim, não houve destinação de recurso algum para a primeira etapa, marcando, nesse contexto, um desvio nas ações governamentais, como impedimento da abertura de vagas para as crianças da educação infantil. Como se vê, a legislação evolui positivamente, mas também regride em desvio ilógico do seu objetivo.

Um renovo para a educação infantil foi a substituição do Fundef pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Magistério (Fundeb), aprovado pela Lei 11.494, de 20 de junho de 2007 (^{BRASIL, 2007}), fruto da EC 53, sancionada em 19 de dezembro de 2006 (^{BRASIL, 2006b}). Esse fundo representou a busca pelo equilíbrio nos investimentos para as etapas da Educação Básica, já que o Fundef não atingiu nem a educação infantil, tampouco o ensino médio, que ficaram totalmente dependentes das políticas municipais e estaduais. Apesar disso, a inclusão da primeira etapa para recebimento orçamentário foi paulatina. Ademais, o Fundo trouxe também significativas mudanças para a destinação de patrimônio público às escolas comunitárias atuantes, principalmente creches (até três anos), conforme o artigo oitavo. Estudos têm indicado que esse mecanismo contribui para o avanço da privatização e impacta na atuação docente, tendo em vista uma oferta com precarização, ou seja, padrão abaixo do mínimo de qualidade (^{ABDALLA, 2016}). Tal fato mostra-se nos avanços e recuos legislativos, assim como no vazio, sem que o direito à educação das populações de até cinco anos se efetive materialmente para todas as crianças, havendo um caminho cambiante do Estado.

A EC 53 (^{BRASIL, 2006b}) também traz outras mudanças na busca de aprofundar o compromisso para a efetivação do direito à educação, pois sabe-se que não basta ter vagas em escolas; há que se garantir qualidade e permanência. Assim, cabe ressaltar que a EC 53 incluiu o inciso VIII no artigo 206 da Constituição Federal, que institui o piso salarial dos professores: “piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar público, nos termos da lei federal”. Diante dessas necessidades, muda-se também, por meio da emenda 53, a redação do artigo 30 da carta constitucional brasileira, sobre a competência dos municípios, que passou a ser: “VI- manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental” (^{BRASIL, 1988}). A redação anterior referia-se aos programas de educação pré-escolar, ou seja, excluía a creche. Firmado o artigo 30 da Constituição Federal, muitas prefeituras organizavam seus esforços de modo mais direcionado à pré-escola, absolvendo-se de ampliar vagas em creches. Todavia, a partir de 2006, as políticas públicas municipais passaram a ser repensadas para englobar também as crianças de até três anos de idade.

Essas medidas legislativas exigiram da União a criação de políticas públicas em nível nacional, e houve engajamento do Ministério da Educação (MEC) por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), que passou a investir em medidas políticas de cooperação, assumindo maior compromisso com o direito à Educação Básica. Nessa conjuntura, destaca-se o Programa Nacional de Reestruturação e Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (Proinfância) (^{FNDE, 2007}), voltado para a ampliação do acesso à educação infantil e melhoria da qualidade, criado no âmbito do governo federal.

Já a Emenda Constitucional 59 (^{BRASIL, 2009}) também recaiu sobre as questões do financiamento da educação e imprimiu muitas mudanças, ao incluir em seu texto outros aspectos do âmbito educacional. Em 11 de novembro de 2009, o Plenário do Senado Federal outorgou a proposta de EC 59, cujo objeto versa sobre o fim da Desvinculação de Receitas da União (DRU) e a expansão da obrigatoriedade da educação no Brasil, o que abrange dos quatro aos dezessete anos de idade, ou seja, da pré-escola até o nível médio. Esse elemento inédito, da obrigatoriedade do ensino na pré-escola, abriu uma maior possibilidade de expansão da oferta para a educação infantil, o que significou uma conquista a mais na busca pelo direito de todas as crianças. Contudo, entende-se que a obrigatoriedade da pré-escola acendeu um sinal vermelho para o desequilíbrio crônico em relação às creches.

Sobre a ampliação do direito à creche, considera-se o Plano Nacional de Educação (^{Brasil, 2014}) como uma política tímida. É tão raquítica a proposta que não avança nem em letra da lei, pois o plano anterior teve a mesma intenção dos 50% de acesso para crianças de até três anos de idade. Relatório do terceiro ciclo de monitoramento das metas do PNE (^{BRASIL, 2020a}) revela que as crianças mais pobres continuam com menor acesso à creche em relação às crianças de classes ricas: “enquanto os 20% mais pobres alcançaram 26,2% de cobertura em 2018, os 20% mais ricos chegaram a 51,0%, ultrapassando a meta nacional estabelecida no PNE”.

Atualmente, a Educação Básica tem como lei orçamentária o Fundeb permanente (^{BRASIL, 2020b}), aprovado em 2020. O acontecimento da aprovação do Fundeb foi uma vitória importante da educação, pois, diante das circunstâncias de ajuste fiscal que se vivia no Brasil, do estado de emergência pública pela pandemia do coronavírus e de um poder executivo com posturas de desmonte das conquistas da educação, não era de se esperar um resultado tão positivo. No que diz respeito às matrículas, cabe demarcar que a possibilidade de distribuição de recursos para as escolas privadas sem fins lucrativos foi preservada.

Desse contexto de políticas públicas da educação emergem os conceitos de ^{Saviani (2017}, p. 218) de democracia formal e democracia real:

O quadro descrito põe em evidência o caráter formal do regime democrático que se instalou nos diversos países no contexto da implantação e consolidação da sociedade moderna. Isto significa que o regime democrático se caracteriza pela igualdade e liberdade formais de todos os membros da sociedade superando, assim, tanto a divisão da sociedade em castas como os governos autocráticos. A democracia formal, é, então, insuficiente porque necessita evoluir na direção de sua transformação em democracia real. No entanto, embora insuficiente, ela é necessária enquanto um conjunto de regras que devem ser respeitadas por todos como garantia dos cidadãos. Em consequência, a quebra da institucionalidade democrática abre as portas para toda sorte de arbítrios.

Essa evolução da democracia formalizada brasileira para uma democracia real encontra muitos obstáculos, especialmente políticos e econômicos. Para mais, a verdade é que esse regime sempre esteve em ameaça. Detendo-se em tempos recentes e na dimensão política, ^{Saviani (2018b}, p. 3) acredita que houve uma “quebra da institucionalidade democrática” no Brasil em 31 de agosto de 2016, com o ato que ele chama de golpe jurídico-midiático-parlamentar (^{SAVIANI, 2017}), que aprovou o impeachment da presidente Dilma Rousseff (2011 - 30 de agosto de 2016). Segundo esse teórico, há

a necessidade de restabelecer a democracia formal destruída pelo golpe desfechado contra a Presidenta eleita, pois a deposição [...] sem que se configurasse crime de responsabilidade resultou na quebra da institucionalidade democrática com a consequente escalada de arbítrio que vem assumindo proporções inimagináveis. (^{SAVIANI, 2018b}, p. 3).

A sociedade em um “Estado de Exceção”, como entendido por ^{Saviani (2018b}, p. 3), assistiu, a partir de então, a outorga desenfreada de medidas legais que ameaçam particularmente a educação. Destaca-se de forma objetiva, para os fins deste artigo, a fatídica aprovação da Emenda Constitucional n. 95, de 2016 (^{BRASIL, 2016}), que congelou os gastos públicos pelo período de vinte anos. Para ^{Saviani (2017}, p. 110), o projeto educacional em curso, via políticas públicas, tornou-se inviável, “pois até 2036 nenhum aumento será possível nos gastos com educação”.

Foi exatamente nesse contexto de crise política que o povo brasileiro seguiu em frente com as eleições presidenciais de 2018 e elegeu o presidente Jair Messias Bolsonaro (2019 a 2022), que reflete um movimento crescente e global do autoritarismo neoliberal e a efervescente manifestação da extrema direita (^{SAAD FILHO; MORAIS, 2018}).

Em relação à crise econômica, que é um grande empecilho para o alcance da democracia real, ^{Saviani (2018b}, p. 1) explica que “tendo se estendido por toda a Terra, o capitalismo não tem mais para onde se expandir e passa a obter uma sobrevida por meio da ‘produção destrutiva’”. Para o estudioso, esses processos de destruição acontecem por todo o mundo com eventos extrínsecos, como desastres ambientais e guerras localizadas, bem como pelo próprio processo de produção, que passou a gerar mercadorias menos resistentes ao tempo e ao uso. “Isso porque aquilo que é destruído pode ser reconstruído a partir das relações sociais de produção dominantes” (^{SAVIANI, 2018b}, p. 1).

Impõe-se, pois, neste artigo, a questão do direito à educação infantil, construída sob o conceito frágil, à brasileira, de Estado Democrático de Direito. Como se viu, no âmbito jurídico, a aprovação legal é apenas o começo de um processo de efetivação das conquistas sociais. No âmbito da política educacional, houve avanços e recuos. Retomar os dizeres dos dispositivos legais é um esforço no sentido de construir a totalidade, seja na compreensão da sua origem, seja no seu progresso incompleto do direito, que, por fim, nega o direito, uma vez que a Carta Magna está em frequente mudança via emendas constitucionais, ao prazer dos interesses dominantes.

Nesse prisma, analisam-se os dados de matrícula da educação infantil no Tocantins, percebendo, com ^{Ianni (2011}, p. 403), que o desafio da pesquisa é de entender “como se cria a realidade, como se constitui a realidade e de como essa interpretação vem se desenvolvendo para a constituição do real”. Trata-se, nesse sentido, de contextualizar esse processo e de desvelar suas tendências, o que denota que “a interpretação não resulta em algo que se põe fora da história, fora do objeto. Ela impregna o objeto” (^{IANNI, 2011}, p. 403).

A oferta de vagas da educação infantil no Tocantins: dados de 1990 a 1999

O estado do Tocantins, parte do antigo norte goiano, foi criado e inserido na região norte do Brasil quando da aprovação da Constituição Federal, em 1° de janeiro de 1989, por meio do artigo 13, Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (^{BRASIL, 1988}). Segundo pesquisa de ^{Soares (2005}), a educação no antigo norte goiano era muito precária na década de 1980, sendo que faltava o essencial para o funcionamento de uma escola, como professores, materiais didáticos e prédios. Além disso, a infraestrutura da região era bastante limitante, sobretudo em relação a saneamento básico, energia e comunicação. “A Secretaria de Educação do Estado ficava em Goiânia e processos simples, como registro de diplomas ou contratação de funcionários, demoravam até um ano para se efetivarem. Não havia ensino infantil nem creches naquela época” (^{SOARES, 2005}, p. 66). A partir de 1987, as prefeituras de alguns municípios, a exemplo de Guaraí, começaram a receber crianças de quatro anos em escolas de ensino fundamental, que também funcionavam de forma insatisfatória (^{SOARES, 2005}).

Com a inauguração de Palmas, a nova capital do Tocantins, em maio de 1989, o Ministério da Educação (MEC) enviou uma unidade da Delegacia do Ministério da Educação (Demec), cujo objetivo era dar apoio a projetos educacionais no novo estado e supervisionar a aplicação de recursos. É essencial reforçar que as condições para o desenvolvimento da educação infantil continuavam ruins, tanto no final da década de 1980 como no início da década de 1990. Em 1991, segundo dados do documento Indicadores Socioeconômicos do Tocantins (^{TOCANTINS, 2019}), somente 28,32% das crianças de cinco e seis anos estavam matriculadas em escolas cadastradas no Tocantins. Tal informação descortina a triste realidade de oferta da época, pois não havia registro de matrículas em creches, tampouco de crianças com quatro anos.

No Tocantins, nota-se que a desigualdade de acesso à educação infantil é pronunciada nos anos de 1990, sobretudo quando se observam os dados de população com até seis anos de idade extraídos do Censo Demográfico de 1991 (^{IBGE, 2020a}). Eram 94.508 crianças com até seis anos de idade, que correspondem ao público da pré-escola, como era chamada essa etapa escolar, e a 10,3% da população total do estado, que era de 919.863 habitantes (^{IBGE, 2020a}). Dessas, havia 66.170 crianças com até quatro anos, 70% do total com até seis anos, sobre as quais não se tinha registro de frequência na creche ou na pré-escola. Havia 14.352 crianças com cinco anos, 15,2% do total com até seis anos; e 13.986 com seis anos, 14,8% do total com até seis anos; totalizando 28.338 crianças com cinco e seis anos de idade. Destas, apenas 28,32%, ou seja, 8.025 crianças estavam matriculadas em pré-escolas. Em suma, no início da década de 1990, das 94.508 crianças de até seis anos de idade, somente 8,5% tinham acesso às escolas de educação infantil.

O cenário político-econômico da década de 1990 foi marcado pela entrada de ideias neoliberais, que inspiraram políticas educacionais descentralizadas que sobrecarregaram as municipalidades com a oferta de educação nas instâncias da educação infantil e do ensino fundamental, sem, contudo, terem a infraestrutura e a condição financeira necessária. Para ^{Menezes (2001}), o processo de descentralização da educação, sobretudo nos governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995-1998, 1999-2002), teve o discurso de preparar as pessoas, por meio do ensino, para os postos de trabalho, ou seja, a educação deveria alinhar a população no sentido de atender o projeto capitalista em andamento.

A tabela 1 desvela a queda na oferta da pré-escola de 1995 a 1998 nos três níveis da federação apresentados nos dados, assim como a recuperação do Tocantins já em 1999. Neste estado, a redução no número de matrículas de 1995 a 1998 atingiu -18%, com melhora de 28,7% em 1999, o que resultou em saldo positivo de 5,5% de 1995 a 1999. É razoável o entendimento de que esse saldo positivo se explica pelo investimento que estava sendo feito no novo estado.

Dessa forma, a política educacional atendeu a dois princípios: “combate ao desperdício de recursos e aperfeiçoamento dos mecanismos de gasto, por intermédio do estabelecimento de critérios objetivos e transparentes para a alocação das verbas públicas” (^{MENEZES, 2001}, p. 68). O Fundef (^{BRASIL, 1996b}) fez parte desse processo, sendo exemplar, na análise de ^{Menezes (2001}), ao descentralizar os recursos, a gestão e criar mecanismos de aplicação, ampliando o ensino fundamental, que era a prioridade. Contudo, ao não aplicar recurso algum na educação infantil, dificultou a manutenção e a ampliação de vagas na primeira etapa, como comprovam as pesquisas de ^{Guimarães (2011}).

Essa estratégia de política pública foi uma manobra que impediu ações de enfrentamento à questão de que todas as crianças têm direito à educação. Esse entendimento, por meio da análise crítica historicizada, evidencia que os direitos individuais tornam-se esvaziados de sentido ao permanecerem em letra de lei, pois “resulta um tanto formalista, não espelhando a realidade em suas múltiplas determinações, articulações e contradições” (^{SAVIANI, 2013b}, p. 745).

No Tocantins, quando se esmiúçam esses dados para compreender a oferta de pré-escola por instância administrativa (federal, estadual, municipal e privada), nos anos de 1995 a 1999 (tabela 2), constata-se que, embora a oferta municipal fosse maior que a estadual, esta instância tinha grande participação nas matrículas da pré-escola, e ambas as redes públicas tiveram declínio de -15,6% de 1995 a 1997, recuperando o crescimento em 1998 e 1999, com percentual de aumento equivalente a 8,3% no período de 1995 a 1999. A oferta pública, em 1995, atingia apenas 30.199 crianças com até seis anos e, ao final da década de 1990, alcançou 32.713 dos cidadãos nessa faixa etária. Já a oferta privada sofreu decréscimo de 29,8% em 1996, apresentando certa estabilidade nos três anos seguintes e mostrando, igualmente à pública, ampliação em 1999, com índice correspondente a 0,6% no período de 1995 a 1999. Assim, em 1999, atingiram-se 38.368 matrículas nessa etapa, o que equivale a 5,5% de aumento em relação ao ano de 1995. A esfera federal não ofertou mais vagas para a educação infantil depois de 1998.

Com a exigência da Constituição Federal de 1988 em relação à educação infantil e a pressão da Secretaria de Ensino Fundamental do MEC, a Demec organizou, em setembro de 1997, o primeiro seminário sobre educação da primeira infância em Palmas. Esse seminário recebeu o apoio da Secretaria Estadual de Educação (Seduc) - que havia criado, em 1995, a Coordenação de Educação Infantil -, da Secretaria de Ação Social (ASA) e da Universidade Estadual do Tocantins (Unitins). A Demec também organizou alguns cursos para professores e visitava cidades tocantinenses para orientar as lideranças municipais, tendo em vista o desafio colocado pela citada regulamentação da educação infantil por meio da Constituição Federal e, posteriormente, da LDB.

O trabalho da Demec foi extinto em 1998 devido às reestruturações após a sanção da LDB. Também se encerrou o trabalho da Coordenação de Educação Infantil do estado, no ano de 1999. Essa coordenação era responsável por distribuir materiais às secretarias de educação municipal e difundir orientações teórico-metodológicas. Para ^{Soares (2005}), a educação infantil teve grande prejuízo depois que essas iniciativas foram desmontadas, pois, embora o trabalho fosse pequeno, havia uma mobilização e, até 2005, ano de finalização da pesquisa dessa autora, não ocorreram mais ações específicas de um departamento interno da Secretaria Estadual de Educação, “a não ser o treinamento para uso dos Referenciais Curriculares Nacionais para a Educação Infantil (Rcnei), ocorrido em 2000, sob o nome de Parâmetros em Ação” (^{SOARES, 2005}, p. 71, grifos da autora).

Esses dados do período até 1999 são o reflexo de um Estado que permaneceu descompromissado com o atendimento da criança pequena, pois não havia vontade política alguma com tal questão, condição esta originária e fundamentada nas assimetrias sociais e regionais desse país (^{SAVIANI, 2013b}; ^2018a; ^{SEVERINO, 2006}). Discute-se a seguir a evolução dos anos de 2000 a 2009.

A evolução de matrículas da educação infantil no Tocantins: dados de 2000 a 2009

Um parâmetro para se dimensionar a procrastinação dessa evolução de matrículas no início dos anos 2000 é o quantitativo de crianças com até seis anos de vida: eram 135.237 crianças (11,7% da população total do estado, que era de 1.157.098 habitantes naquele ano), sendo 96.260 até quatro anos, 19.503 com cinco anos e 19.474 com seis anos (^{IBGE, 2020a}). Dessas, apenas 39.396 crianças estavam matriculadas em escolas de educação infantil, o equivalente a 29,1% do total de crianças com até seis anos, sendo 32.672 (82,9%) crianças matriculadas em escolas públicas de educação infantil e 6.734 (17,1%) crianças matriculadas em escolas privadas de educação infantil, como se verifica na tabela 3. Faz-se indispensável informar ainda que, em 2000, havia apenas 2.541 crianças frequentando creches (até três anos) no Tocantins (^{IBGE, 2020a}), equivalendo a 6,4% do total de matrículas, o que caracteriza a diferença de abertura de vagas para o primeiro e o segundo segmentos da educação infantil.

Como se pode perceber, havia, em 2000, uma participação importante da esfera estadual no oferecimento de vagas pré-escolares, que correspondiam a 21,8% do total de matrículas (tabela 3). Contudo, com a aprovação da LDB, o processo de municipalização, via princípio de descentralização, intensifica-se e a instância estadual vai diminuindo a sua oferta, chegando a apenas 2% em 2009 (907 matrículas).

A esfera municipal, que abarcava 61,1% do total de matrículas em 2000, foi capaz de ampliar sua oferta de 2000 a 2009, quando passou a abranger 79,1% do total de matrículas, no sentido de absorver a demanda vinda do fechamento de matrícula na rede estadual, apesar de apresentar queda expressiva entre 2004 e 2008, como mostra o gráfico 1.

Essa diminuição de vagas da educação municipal é explicitada, sobretudo, pela passagem das crianças de seis anos para o ensino fundamental. A oferta privada, de 2000 a 2009, passou a abarcar 18,9% do total de matrículas da educação infantil. Em 2009, atingiu-se um total de 45.468 matrículas nessa etapa, o que equivale a 15,4% de aumento em relação ao ano de 2000, marcado por decréscimo de -89,4% na rede estadual, crescimento de 49,3% na rede municipal e aumento de 27,9% na rede privada (tabela 3).

Fonte: ^{INEP (2021}). Organização da autora: Bessa (2022).

Gráfico 1 Evolução das matrículas municipais de educação infantil no Tocantins, 2000-2009 

Para ampliar a compreensão da evolução das vagas no Tocantins, tanto ao final do período analisado (2000 a 2009) como no período seguinte (2010 a 2020), é necessário destacar o início dos investimentos por meio do Fundeb (^{BRASIL, 2007}), que substituiu o Fundef, abrangendo, paulatinamente, a educação infantil e trazendo possibilidades de ampliação do acesso de bebês e crianças pequenas à educação formal. Na seção seguinte, trabalha-se os dados de 2010 a 2020.

A evolução de matrículas da educação infantil no Tocantins: dados de 2010 a 2020

Em 2010, havia 174.117 crianças de até seis anos de idade no Tocantins (12,6% da população total do estado, que era de 1.383.445 habitantes), sendo 122.709 com até quatro anos, 26.091 com cinco anos e 25.317 com seis anos (^{IBGE, 2020a}). Dessas, 49.106 crianças, o que equivale a 28,2% do total, estavam matriculadas em instituições escolares de educação infantil, públicas e privadas (tabela 4).

Na intenção de contextualizar os números do Tocantins, tomam-se, também, os dados de matrícula da educação infantil, nos anos de 2010 a 2020, na região norte e no Brasil como um todo (tabela 4). Esses dados mostram que a evolução de matrículas na educação infantil no Tocantins nesse período (40,3%) foi bem maior que os acréscimos na região norte (28,1%) e no Brasil (30,0%). É plausível dizer que essa expansão da oferta educacional no Tocantins se relaciona com os necessários investimentos realizados nessa unidade nova da federação.

Cabe lembrar que, no ano de 2000, eram 29,1% do total de crianças até seis anos de idade matriculadas na etapa da educação infantil, havendo, então, uma involução de percentual ao final da década. Pode até parecer um decréscimo pequeno, entretanto, a variável aconteceu dentro de uma década, quer dizer, um período de tempo em que se esperava expansão de atendimento. O que explica esse recuo?

Note-se como a realidade é intrincada, de modo que a manifestação imediata deve ser ultrapassada para que a condição mediata se mostre (^{KONDER, 1981}). Ora, desde 2005, iniciaram-se as matrículas destinadas às crianças de seis anos de idade nas escolas de ensino fundamental, pois fora aprovada a Lei 11.114, de 16 de maio de 2005 (^{BRASIL, 2005}), que permitiu essas matrículas com os recursos do Fundef (^{BRASIL, 1996b}). Consequentemente, esse percentual de 28,2%, em 2010, retrata a passagem das crianças de seis anos para o ensino fundamental, que, logo depois, passou a ter nove anos de duração, por meio da Lei 11.274, de 6 de fevereiro de 2006 (^{BRASIL, 2006a}), agregando o último ano da primeira etapa e, nessa lógica, diminuindo as matrículas na primeira etapa.

As informações populacionais ajudam a descortinar que, em 2010, as crianças de até três anos frequentando escola no Tocantins eram 11.096, ou seja, 22,6% do total de matrícula. Esse dado corrobora a assertiva de que as vagas de creche continuavam crescendo em um ritmo bem menor do que as de pré-escola. Embora tenha havido uma boa ampliação de atendimento, sobretudo na esfera municipal, tal evolução estava longe do ideal da Constituição, que garante o ingresso de todas as crianças, e estava distante ainda das metas de políticas públicas advindas do PNE (^{BRASIL, 2001}), quer dizer, 50% de atendimento das crianças de creche e 80% das crianças da pré-escola.

Na tentativa de fazer uma apreciação mais apurada da evolução do acesso à educação infantil no Tocantins, buscou-se os dados populacionais da PNADC/A,³ pois não se tem ainda os dados censitários nesse período. No ano de 2015, a projeção era que existiam no Tocantins 120 mil crianças de até quatro anos (^{IBGE, 2020b}), mas o dado de atendimento até cinco anos era de 60.675 crianças, por oferta pública e privada (tabela 5), sendo possível perceber a discrepância entre o número de crianças matriculadas e o quantitativo de população.

Já em 2019, a estimativa de população de até quatro anos de idade caiu para 100 mil (^{IBGE, 2020b}), o que, em tese, ajuda na melhora quantitativa do atendimento. Porém, o dado era de 67.074 crianças de até cinco anos matriculadas (oferta pública e privada), mantendo a discrepância entre população e matrículas, o que afeta o direito à educação.

Dessa forma, é razoável dizer que o total geral de matrículas é ainda mais baixo, o que comprova que a “democracia formal” precisa caminhar para uma transformação em “democracia real” (^{SAVIANI, 2017}), o que, no caso em discussão, trata-se de garantir o acesso de todas as crianças de até cinco anos às escolas. É bom lembrar que a educação nas creches, para crianças de até três anos, não é obrigatória no Brasil. Dessa forma, há famílias que optam por matricular seus filhos apenas com quatro anos completos. Contudo, acredita-se que o Estado deve trabalhar com demanda a partir do número populacional, ou seja, toda a família que buscar a vaga deve encontrar a vaga acessível.

No gráfico 2, nota-se como a linha de população⁴ segue ao longo das décadas sempre bem maior do que a linha de matrículas, o que torna verdadeiro o entendimento de que muitas crianças tocantinenses estão sendo excluídas do direito de serem educadas por meio do sistema municipal de ensino. ^{Saviani (2013b}, p. 745) ensina que o benefício à educação não diz respeito apenas ao acesso a um tipo de direito social, mas se configura “como condição necessária, ainda que não suficiente, para o exercício de todos os direitos, sejam eles civis, políticos, sociais, econômicos ou de qualquer outra natureza ou consuetudinário pelo direito positivo”. É bom reafirmar que isso acontece porque se vive em uma sociedade do tipo contratual, melhor dizendo, guiada por normas (^{SAVIANI, 2017}). Por isso é importante analisar o aparato legislativo e os textos originários de políticas públicas e, ainda, elucidar, por meio da pedagogia histórico-crítica, a necessidade urgente de universalização da escolarização como elemento central no projeto de Estado Democrático de Direito e no exercício da cidadania, que, embora frágil, constitui forma de transformação da sociedade.

Gráfico 2 Número de população de crianças de até seis anos de idade e número de matrículas na educação infantil no Tocantins, 1991, 2000, 2010 e 2019 

No que concerne à oferta por dependência administrativa, nos anos de 2010 e 2020 (tabela 6), observa-se que a oferta estadual de educação infantil decresceu -86,2%, e, por conta disso, passou a abarcar apenas 0,2% do total de matrículas em 2020. A oferta municipal nessa etapa da educação cresceu 51,3%, passando a abranger 87,4% do total de matrículas em 2020. Já as matrículas no setor privado ampliaram apenas 1,6% de 2010 a 2020, passando a compreender 12,4% do total de matrículas nesse último ano. Assim, em 2020, atingiu-se um total de 68.912 matrículas nessa etapa da educação, o que equivale a 40,3% de aumento em relação ao ano de 2010 (tabela 6).

Nesse contexto, é possível dizer que o Fundeb (^{BRASIL, 2007}), que passou a atender toda a Educação Básica, trouxe estabilidade para os investimentos municipais no que diz respeito à ampliação de vagas de educação infantil. Apesar do evidente avanço, “é preciso, pois, aprofundar a análise buscando ir além das aparências [...]. Para isso não basta descrever o fenômeno tal como se manifesta na experiência imediata [...]. É necessário passar da descrição à gênese do fenômeno” (^{SAVIANI, 2017}, p. 238). Assim, pelos dados de população, percebe-se que o acréscimo de vagas no Tocantins ainda é insuficiente. Se o estado tem cerca de 100 mil crianças de até quatro anos e as matrículas chegam a pouco menos de 69 mil, contando com as instituições privadas, então há déficit de vagas.

Conclusões

O presente artigo parte da constatação histórico-normativa de que as crianças pequenas têm o direito à educação infantil, garantido na carta constitucional de 1988. Contudo, o Estado Democrático de Direito, em crise, tem criado mecanismos jurídicos que inviabilizam o pleno direito, ou seja, a execução da democracia real. Assim, este artigo situa a ampliação da creche e da pré-escola no estado do Tocantins pela conjuntura de sua criação, emanada da mesma Constituição que intenta concretizar as garantias fundamentais, em uma região de menor desenvolvimento social.

No início da década de 1990, era inexistente o atendimento escolar de bebês e crianças de até três anos de idade no Tocantins, e as condições da educação, em geral, eram precárias. A ampliação da oferta de vagas para a educação infantil pública foi lenta e mediada por avanços e retrocessos. Tal situação foi causada, sobretudo, por políticas orçamentárias e educacionais descomprometidas com a criança pequena, em todas as esferas de governo.

Em síntese, o percentual de matrículas, no Tocantins, teve média aproximada de 28,5% para o público da educação infantil nas décadas de 1990, 2000 e 2010. Em 2020, 67% das crianças de até cinco anos tinham acesso à educação infantil, o que corresponde a 68.912 matrículas. Assim, considerando que a estimativa de população em 2019 era de 100 mil crianças de até quatro anos, conclui-se que faltam muitas vagas em todo o estado do Tocantins. Esses dados permitem aferir que o Tocantins careceu, e ainda carece, de investimento público para a materialização do empreendimento deste estado em termos de direito à educação.

Nesta conjuntura, o engajamento pela mudança social é necessário e urgente para a superação dos aspectos crônicos de desigualdade de nosso país, o que passa pela educação das pessoas. Sustentando-nos nos pressupostos dessa perspectiva crítica e histórica, entende-se que a etapa da educação infantil não é plasmada, não está pronta. Assim como a sociedade democrática está em realização continuada no processo de mudança histórica, por meio do trabalho social, também a educação infantil está em realização, e, ao ser selada como direito da criança, agigantaram-se os desafios para as políticas públicas. Nessa lógica, a disputa política é diligente, uma vez que se entende, com ^{Saviani (2017}), que não basta a formalização do Estado democrático, há de se “evoluir na direção de sua transformação em democracia real” (^{SAVIANI, 2017}, p. 218).